（公共管理专业论文）我国政府信用建设初探.pdf

中文摘要 信用是人类社会交往的一种道德规范，是现代文明的重要标志。从广义的角 度讲，信用是指人们在社会经济生活中能够履行契约义务而取得的信任。因此信 用的主体是多种多样的，包括政府信用、企业信用、团体信用、及公民个人信用 等，这些主体间的信用关系的总和就构成了社会信用体系，其中政府信用处于社 会信用体系的核心地位，是基石，起着支柱作用。政府信用不言而喻就是指国家 行政机关的信用。政府信用的思想来源于近代西方的社会契约理论，这一理论揭 示了政府其实是广大社会公众的代理人，具有领导、服务公众和示范的作用，相 应地，政府信用具有公共性、规则性、责任性和示范性的特点，其与民间信用、 商业信用的不同在于具有不平等性、不可选择性、信息不对称现象的绝对性以及 影响的广泛性。因此政府信用具体的重要性就表现在：政治上，它是政府合法性 的根基，社会中，它是建立和完善社会信用体系的必要前提。经济上，它建立和 完善社会主义市场经济体制的保证和促进中国经济全球化的要求。但是，在现阶 段我国转型时期，出现了政府行使职权时“三位”( 越位、缺位、错位) 现象严 重、政府制定和执行政策不规范、政府行为缺乏公开性、政府公务员滥用职权等 政府信用缺失的问题。究其原因，从世界各国的共性看，有政府的自利性、政府 具有代理入主权、政府与公众信息不对称、公众集体行动的困境等，从我国现阶 段的特有性看，有政府职能定位不准确、政府自利性的扩大化、政府行政中民主 的缺失，制度的不健全和缺失、行政权力运行的法制化程度低等。针对这些导致 政府信用缺失的原因，主要从意识形态的运作、政治体制的改革、政府职能的转 变、制度的健全和落实、行政权力的法律规范、政府信用管理体系的加快建立阻 及政府官员产生及考核机制的完善等多方面着手，加强和提升我国政府信用。 关键词：信用社会信用体系 政府信用信用缺失 a b s t r a c t c r e d i b i l i t yi s ak i n do fe t h i cr u l ei n 0 1 1 1 s o c i e t ya n di s av e r y i m p o r t a n ts y m b o l o fm o d e mc i v i l i z a t i o n i nt h eb o a r d t e r m s ，c r e d i b i l i t y m e a n st h et r u s tt oi m p l e m e n ta g r e e m e n t sa n dd u t i e si no u rs o c i a la n d e c o n o m i cl i f e t h u s ，t h e r ea r eal o tb e a r e rf o rt h ec r e d i b i l i t y , i n c l u d i n g g o v e r n m e n tc r e d i b i l i t y , e n t e r p r i s ec r e d i b i l i t y , o r g a n i z a t i o nc r e d i b i l i t ya n d i n d i v i d u a lc r e d i b i l i t ya n ds oo n t h er e l a t i o nb e t w e e na l lt h e s eb e a r e r so f c r e d i b i l i t yf o r m st h es o c i a lc r e d i ts y s t e m a m o n gt h e mt h ec r e d i to ft h e g o v e r n m e n t i st a k e st h ec o r ep o s i t i o na n di ti st h eb a s ep l a y i n ga k e y r o l l 0 b v i o u s l ys p e a k i n g ，g o v e r n m e n tc r e d i b i l i t ym e a n st h ec r e d i b i l i t yo f t h e a d m i n i s t r a t i v ei n s t i t u t i o n so ft h ec o u n l r y t h eo r i g i nf o rt h et h o u g h t so f g o v e r n m e n tc r e d i b i l i t y c o m e sf r o mt h es o c a i la g r e e m e n t t h e o t yi nt h ew e s t e r nw o r l d t h i st h e o r ys h o wt h eg o v e r n m e n ti s a c t u a l l ya na g e n to f t h es o c i a lp u b l i c ，p l a y i n gt h el e a d i n g ，s e r v i n gt h e p u b l i c a n d d e m o n s t r a t i n g f u n c t i o n w i t ht h i s r e g a r d ，g o v e r n m e n t c r e d i b i l i t y h a st h e f o l l o w i n gc h a r a c t e r i s t i c s ：p u b l i c ，r e g u l a t e d ， r e s p o n s i b l ea n dd e m o n s t r a t i v e i t sk e yd i f f e r e n c ew i t hs o c i a lc r e d i b i l i t y a n dc o m m e r c i a l c r e d i b i l i t y l i e si ni t s n o n - e q u a l i t y , c o m p u l s o r y , t h e d o m i n a t i o no fp h e n o m e n o nf r o mi m b a l a n c e di n f o r m a t i o na n dv a s t e f f e c t i v e n e s s t h e r e f o r et h ei m p o r t a n c eo fg o v e r n m e n tc r e d i b i l i t yi s ： p o l i t i c a l l ys p e a k i n g ，i t t h er e g a lf o u n d a t i o no fg o v e r n m e n te x i s t e n c e ； s o c i a l l ys p e a k i n g ，i t s t h en e c e s s i t yt ob u i l da n dd e v e l o ps o c i a lc r e d i t s y s t e m ；i ne c o n o m i c s ，t h e a g u a r a n t e e t h ef o re s t a b l i s h m e n ta n d i m p r o v e m e n t t h es o c i a l i s tm a r k e tm e c h a n i s ma n dar e q u i r e m e n tf r o m t h e g l o b a l i z a t i o n o fc h i n a s e c o n o m y b u t i nt h e p r e s e n ts t a g e o f t r a n s i t i o n ，t h e r eh a p p e n e d s o m e n e g a t i v ep h e n o m e n a w h e nt h e 2 g o v e r n m e n tp l a yi t sf u n c t i o n s 。i e ，t h eo v e rg o i n go fp o s i t i o n i n g ，t h e l a c ko f p o s i t i o n i n ga n dt h ew r o n gp o s i t i o n i n g t h eg o v e r n m e n tm a k e s a n d i m p l e m e n t sp o l i c y i na l l u n r e g u l a t e dw a y t h eg o v e r n m e n t a e t i v i t i e sa r en o tm u c ht ot h ep u b l i c a n ds o m ec i v i ls e r v a n t so ft h e g o v e r n m e n t a r e p e r f o r m i n gw r o n g d u t i e s t h e s ea r ea l ll a c ko f g o v e r n m e n tc r e d i b i l i t y ，f r o mt h ec o l t h n o na n g l eo f a l lt h ec o m l t f i e si 1 1 t h ew o r l d ，t h er e a s o n sa r e ：t h eb e n e f i to f t h e g o v e r n m e n t ，t h ea u t o n o m y o ft h e a g e n t sr o l l ，t h e l a c ko fm a t c ho fi n f o r m a t i o nb e t w e e nt h e g o v e r n m e n t a n dt h ep u b l i c t h ed i f f i c u l t yo ft h ep u b l i cu n i ta c t i o na n ds o o n f r o mu n i q u e n e s so ft h ep r e s e n ts i t u a t i o ni no u rc o u n t l y , t h er e a s o n s a r e ：i m p r e c i s ep o s i t i o n i n g o ft h e g o v e r n m e n t ，t h e e x t e n s i o no f g o v e r n m e n t b e n e f i t , t h e l a c ko f d e m o c r a c y i n g o v e r n m e n l t h e i m p e r f e c t i o n o fs y s t e m s ，a l o w l e g a l s e n s eo fp e r f o r m i n gt h e g o v e r n i n ga c t i v i t i e s ，a g 豳s t a l lt h e s e h a p p e n i n g o ft h eh c ko f g o v e r n m e n tc r e d i b i l i t y ，w en e e d t of o c u so nt h et h eo p e r a t i o no f s e n s e s ， t h er e f o r mo f p o l i t i c a ls y s t e m ，t h ec h a n g eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，t h e i m p r o v e m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no fs y s t e m s ，t h er e g a lb i n d i n go f t h e g o v e r n m e n ta c t i v i t y , t h e t i m ee s t a b l i s h m e n to fc r e d i tm a n a g e m e n t s y s t e m o ft h eg o v e r n m e n t ，t h ee v a l u a t i o ns y s t e mo ft h eg o v e r n m e n to f f i c i a l sa n d o t h e ra r e a st oe n h a n c ea n di m p r o v e m e n to u rg o v e r n m e n tc r e d i b i l i t y k e yw o r d s ：c r e d i b i l i t y , s o c i a l c r e d i ts y s t e m ，g o v e r n m e n tc r e d i b i l i t y , t h el a c ko fc r e d i b i u t y 浙江大学公共管理颈士( m p a ) 专业学位论文 我国政府信用建设初探 1 引言 作为一种道德规范，信用是一切道德的基础和根本。于个人，它是人之为人的最 为重要的品德；于社会，它是一个社会赖以生存和发展的基石：于政府，信用是一项 基本的政治道德。我国经过二十多年的改革开放，已初步建立了社会主义市场经济体 系，而市场经济是信用经济，良好的社会信用是建立规范的社会主义市场经济秩序的 保证。我国要进一步完善市场经济体制，必须按照市场经济的要求，加快整个社会信 用体系的建设。相对于法律或必要的行政手段来说，市场行为首先是靠信用关系来调 整的。因为市场经济运作中最重要的环节是交易活动，而任何交易的前提，是交易者 相互之间应有起码的信用。人们之间能否保持较高的相互信任，能否较为自觉地恪守 信用，直接决定着市场经济能否顺利运作和保持持续繁荣。没有信用，就没有秩序， 没有规则，市场经济就不可能健康发展，可见信用是现代市场经济的基石。然而，在 现阶段，信用缺失无疑是中国在迈向市场经济和开放社会的历程中社会秩序所经历的 最严峻的挑战之一。在当今的中国，社会生活各个领域都发生过较为严重的信用缺失 现象。官员腐败、司法人员知法犯法、偷工减料、假冒伪劣、偷税漏税、“杀熟”现 象、“黑哨”事件、假证书、假文凭等等信用缺失现象触目惊心普通百姓面对的 是这样一个世界：不知道哪些没有食品施过剧毒农药，哪些是用工业原料代替食用原 料的；不知道还有哪些广告、宣传不是在骗人，不知道还有什么文件、证件、资格证 书等等不是伪造出来的。可见，转型期中国的社会信用体系正在经历着一场严峻的挑 战。 全社会信用的体现主体是多种多样的，包括国家信用、政府信用、政党信用、社 会组织信用、企业信用、团体信用、行业协会信用及公民个人信用等，这些不同信用 主体所体现的信用相互作用、相互影响，构成一个完整的社会信用系统。其中，政府 信用是我国打造整个社会诚信体系的重要内容之一。尤其是在社会主义市场经济条件 下，政府信用更是市场信用秩序建设的关节点。正如新古典宏观经济学认为的：“在 传统完全竞争模型之中，每个经济人是如此小的参与者，以至他自己只能采取其他参 与者所采取的行动；而当政府作为普通经济人出现在模型中时，它的行动将影响所有 的参与者”。惟“然而，在现实得生活中，我们看到了中国各级地方政府和中央政府的 1 ) 石本惠：现代政府信用建设研究 ，四川省科学院网站( 2 0 0 4 - 6 - 2 5 ) 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国政府信用建设移探 许多部门发生了较严重的信用缺失问题。政府职能交叉，政府角色错位，部门惟利是 图，政府行为不规范，有法不依，执法不严，违法不究现象司空见惯，腐败现象愈演 愈烈等等，这一切都使得在社会转型过程中，地方政府不但没有在社会信用体系发生 严重缺失时发挥应有的积极作用，而且其自身存在的大量的失信行为，反而加剧了社 会信用缺失，构成了社会信用缺失的重要根源。 政府信用的缺失，特别是层出不穷的公然失信现象，严重损伤了公众对政府的信 任，严重打击了公众对政府角色的良好期待。某网站近期公布的一项调查数据足以令 人们感到震惊。这项调查由中宣部、中组部策划，由新华社、人民日报、中国社会科 学院和四个民主党派参加，调查范围是全国经济发达、次发达、较边远三类地区中的 五十个大、中、小城市，调查内容是对中国共产党、政府的工作和期望、信任度。调 查显示，只有两成的民众表示信任党和政府的工作。嚏2 这无疑是一个极为严峻的信 号。当大多数公众都已经丧失了对政府的信任时，政府信用也就到了濒临破产的边缘 了。 本文从信用这个基本的概念入手进而对学术界从不同角度关于政府信用基本概 念的解释作了介绍，并对政府信用的特征及其思想来源进行了诠释，在此基础上，从 政府合法性、社会信用体系建设、完善社会主义市场经济体制、参与经济全球化的角 度对政府信用的重要性以及就我国政府特别是我国地方政府的信用建设取得的成效 和目前存在的信用缺失的状况进行了分析，较全面地列出了我国政府信用存在的问 题，并对这些问题产生的原因从世界各国的共性和我国现阶段的特有性展开进一步的 阐述，通过分析和阐述，试图就我国如何建设和提升政府信用从意识形态的运作、各 类宏观政治制度的完善和行政管理体制的健全等方面提出一些建议和对策。 ( 2 ) 程倩：t 政府信任关系：概念、现状与重构探索 洲年第3 期 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我国政府信用建设初探 2 政府信用的概念 2 1 信用的含义 信用是一种社会的、历史的现象。信用是道德规范，是现代文明的重要标志，是 经济正常运行的支撑点。它作为人类社会交往的一种道德规范，与人类社会样久远， 其内涵随着人类社会的发展变化而发展变化。狭义的信用特指商业信用，反映了货币 或商品的持有者以还本付息为条件，把货币或商品暂时转让给需要者使用的债权债务 关系。马克思曾引用洛克的话说，“信用，在它最简单的表现上，是一种适当或不适 当的信任，它使一个人把一定的资本额，以货币形式或以估计为一这货币价值的商品 形式，委托给另一个人，这个资本额到期一定要偿还。”广义的信用则是指人们 在社会经济生活中能够履行契约义务而取得的信任。信用本身是个中性词，守信、讲 信用意味着行为主体严格履行契约，承担相应的责任，从而取得其他行为主体的信任。 失信、不讲信用意味着行为主体没有严格履行契约，有意无意地规避相应的责任。 “信用”一词最早起源于拉丁文“c r e d i o ”，原义为信任、信誉、相信。辞海 ( 1 9 8 9 ) 对信用有三种解释：一是“信任使用”，二是“遵守诺言、实践成约，从而 取得别人对他的信任”，三是“价值运动的特殊形式”；现代汉语词典( t 9 8 8 ) 对信 用的解释：一是能够履行跟人约定的事情而取得信任，二是不需要提供物资保证，可 以按时偿付，三是指银行借贷或商业上的赊销、赊购；而在英文中，有关信用、信任、 信赖的表达常用三个词来表达，分别是b e l i e v e 、t r u s t 和c r e d i t 。在韦氏英语词典里 ( 1 9 9 6 ) ，b e l i e v e 表示接受某件事物的真实性，确信某事的好意、功效、能力或认为 是真实可靠的，t r u s t 被解释为对人或对物的特性、能力、力量和真实性的确实信赖， 或者是对人的信任，c r e d i t 用来表示对事物真实性的信任、好的名声、荣誉或认可等 义。在中文中的“信用”和英语里的“c r e d i t ”意思比较接近。“1 信用的本意是指在 为人处事方面，要“言而有信”，严格践约，诚实不欺。从最基本和普遍的意义上讲， 信用是行为人对自己行为后果负责的道德观和信守承诺的责任感，它既是一种个人品 行，又是人们相互间的认同程度，同时也是一种社会普遍的道德要求。 信用的产生是多样的。基本上有三大类：一是在对他人的信任的基础上恪守信用， 并经过多次博弈，守信行为可以迸一步强化双方的信用意识。二是在社会关系网络( 包 ( 3 ) 马克思：资本论第3 卷人民出版社1 9 7 5 年。第4 5 2 页 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我西敢府信用建设初探 括血缘、亲缘、业缘、学缘等) 的基础上由于情感交流和多重博弈后而产生的亲近感 和利益的关联而恪守信用。三是在外部制度约束的基础上而选择恪守信用。1 2 2 政府信用 2 2 1 政府信用及其思想来源 政府，是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。从字面上讲，政府信用就是 国家行政机关的信用。但是对政府信用的概念的诠释，学术界从不同角度有着不同的 观点。王和平从心理学的角度认为；政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主 观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形 成的一种心理反映。它既包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、 期望和信念等，也体现为民众自愿地配合政府行政，减少政府的公共管理成本，以提 高公共行政效率；惟“沈海军从政府的经济职能角度认为：政府信用是指国家机关在 社会经济管理活动中能够履行契约而取得的信任。它主要包括政府在履行合同、依法 行政、主持正义、履行职责、维护群众利益等方面内容。这些内容既有法律、法规、 政策执行方面的信用，也有道德方面的信用。包括三层含义：第一，国家行政机关以 平等主体的身份与个人或企业签订行政合同( 或行政契约) ，并能够以实际行动履行合 同而取得对方当事人的信任；第二，国家行政机关在法律、法规、政策的执行过程中， 能够做到依法行政，从而取得社会的信任：第三，国家行政机关在没有法律、法规、 政策和行政合同具体约束的情况下，也能始终主持正义，维护公众的利益，正确履行 自己的职责，从而取得社会的信任；罐射毕明认为：政府信用是政府管理对象对政府 行为及其能力的信任度。它是在政府管理活动中产生并发展起来的一种信用形式，包 含于政府管理活动所有过程及各个环节之中，包括三个方面：一是决策信用，即政府 决策的科学性和连续性，政府的挟策是否符合实际，尊重客观规律，决策过程是否科 学、公开和民主，出台的政策能否体现连续性，二是行为信用，即政府行政过程中严 格依照法律规定行使其管理职权，不越位、不出位，不乱行使职权，三是程序信用， 即政府行政过程的透明、公开，严格按照法定程序实旌，便于公民的参与和监督；惜e 童中贤认为：政府信用贯穿于政府与公众的整个互动关系之中，是政府履行职能、从 1 4 ) 王和平：论政府信用及其重拇 四川行政学院学报，2 0 0 3 ( 5 ) ( j ) 沈海军：政府信用概念辨析 理论学刊2 0 0 33 【6 ) 毕明：论政府信用及其建设 贵州大学学报2 0 0 3 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我国政府信用建设枥探 事行政管理、提供公共服务的综合反映。政府信用包括三个方面：一是名实一致，即 政府职能、权力、责任一致，这是体现政府信用的基础，二是言行一致，即理论与实 践一致，政令与行动一致，不弄虚作假，不言而无信，不禁而不止，三是前后一致， 即不逾初衷，信守诺言，而不是无端交换，朝令夕改：嚏”张旭霞认为：政府信用是 政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应。政治委托代理关 系中的政府信用，一方面是指政府是否具有值得公众信任的因素( 包括诚实、守信的 良好品格等政府人格方丽的因素) 及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的 程度，即来自信任方的评价，另一方面是指政府对信任方的责任感以及实际上对公众 的期待和信任的回应。简言之，即对信任的责任感及其回应是政府信用中的关键内容。 在委托代理关系已经发生或已经存在的情况下，政府信用就成为决定这种委托一 一代理关系存续的最重要因素。如果政府无法回应公众的期待和信任，就会出现信任 危机，政府不能获得公众的信任甚至失去公众的信任，就会威胁到委托代理关系 的存续，也意味着政府对社会的违约。信任是编织公众和政府之间和谐关系的重要因 素，它有利于保持稳定的政治局势；惟。何显明认为政府信用指的是政府认真恪守并 有效地履行其法定职责及其对公众的承诺而赢得公众信任的状况。涵盖政府信用的三 层意思，一是政府作为代理人恪守对于委托人即公众信用责任的诚意。作为信用主体， 信用政府首先必然是一个有诚意去积极地承担和践行自身责任或义务的政府，二是信 用政府必须有能力去履行其信用责任。政府信用既反映了政府追求公共效用目标的道 德诚意，也体现了政府履行其职责的能力。政府要树立宣身的信用形象，光有道德诚 意是不够，它还必须能够切实有效地履行好自身的信用责任。政府信用能力涉及诸多 因素，包括政府的职能范围及信用责任范围界定是否合理，政府是否有足够的资源去 履行其信用责任，政府管理制度以及公共管理体制是否能有效地保障政府行为的各种 主体积极履行自身的信用责任等等，三是由上述两个因素决定的政府履行其信用责任 的实际状况，以及由此产生的公众对政府的评价及信任状况。” 政府信用的思想来源于近代西方出现的社会契约理论。1 7 、1 8 世纪英国资产阶级 思想家霍布斯、卢梭提出的社会契约论，着重说明国家是人们由于理性驱使，为摆脱 ( 7 ) 童中贤：政府信用状况与建设思路) 广东行政学院学报2 0 0 3 2 fs 张旭霞：现代政府信用投其建构的对策性选择南京社会科学2 0 0 2 1 1 。 ( 9 ) 何显明：信用政府的逻辑 2 0 0 5 打印稿 - 5 - 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国政府信用建设钥探 无序争夺状态而寻求有组织和平生活而相互订立的一种社会契约。在这个契约中，人 民交出一部分自然权利，并把它委托给主权者，从而有了政府，政府成为政治代理人， 它享有了管理社会的权利，行使行政权；同时主权者也担负保证人民安全、维护社会 秩序与公众利益等责任。因此，政府实际上是掌权者与公众订立契约的产物，人民与 政府之间存在着政治委托代理关系：公众将行政权委托给政府行使，同时期望获 得能维持其利益的公共产品，这实际上构成了政府的义务或职责。政府代理公众行使 行政权，并通过履行职责获得相应的利益。政府作为一个组织，通过履行其职责得以 继续存在和发展；政府官员作为真正的利益主体，获得工资、地位、荣誉及其他利益。 2 。2 2 政府信用的特点 政府是个特殊的社会组织，一个特殊的社会行为主体，政府与公众之间的关系 是一种特殊的委托代理关系，政府信用有着自身的特点。 陈潭从政府信用具有公共意识、规则意识、责任意识、示范意识的角度出发，认 为政府信用相应地有四个特点：一是公共性。政府作为公共权力的代理人，必须为公 众着想，为公众服务，体现公正、公平，反映民意，政府信用应该是公而忘私的，是 要求抛开政府官员私利的。二是规则性。政府作为公共规则和政策的制定者以及维护 者，必须身体力行，带头遵纪守法、遵守道德规则。因为规则对于社会所有成员都是 一视同仁的。政府信用要求公共行为规则制定明确，合乎规则和违反规则的界限要明 确，同时还必须具备外在的制约机制。三是责任性。政府作为公共权力机构，要勇于 承担责任、善于维护责任，不然政府是懦弱的和无所作为的政府，政府信用要求有能 力、有责任为公众谋福利，兑现承诺，敢于对公共决策失误负责。四是示范性。政府 作为社会公众观念与行为的指导者，作为国家管理的实体存在，其言行对社会来说有 着重要的指导意义，“上梁不正下梁歪”，政府守信程度影响公众的守信程度，政府信 用是社会信用的主要量标。“o 何显明则从政府信用与民间信用、商业信用有着不同的特点和意义着眼，阐述了 政府信用的特点。一是政府地位的特殊性与政府信用关系的不平等性。任何信用都是 在社会交往关系中表现出来的。在一般的社会关系中，契约体现的是一种平等的关系。 自然人以及商家信用缺失所造成的多半是私有利益的失衡，假如说受损方在追索利益 ( 1 0 ) 陈潭：政府信用与政府自觉) w w w s i n o l o g y a n , 2 0 0 54 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我国政府信用建设韧探 时处在与施损人对等的地位，但在政府的实际运作过程中，与政府行为相关的社会行 为主体同政府的关系却不是一种平等的契约关系，因为没有任何个社会组织或个体 能够以委托人自居。在这种关系中，政府拥有强制性的权力，拥有大量的公共资源， 而社会组织和个体作为被管理者、权威的服从者，在与政府发生关系时，总是处于被 动的弱势地位。政府的这种特殊的强势地位决定了当政府失信于行政相对人，侵害了 社会组织或个人的权益时，后者实际上是很难有效地追究政府的责任的。因为作为受 损方的百姓在追索利益时则往往处于不对等、不平等的地位。二是，政府的非竞争性 与政府信用关系的不可选择性。在重复博弈的条件下，自然人、商业伙伴一旦失信， 人们在交往、商业合作中具有充分的可选择性，而对于社会组织或公众来说，政府作 为交往对象是不可选择的，在此，政府是单边垄断的行为主体。政府哪怕多次失信， 人们也不可能拒绝同政府打交道，或者选择替代的合作对象。百姓对政府几乎没有选 择余地。三是政府信用关系中信息不对称现象的绝对性。民间信用关系双方不对称程 度是无法同政府与公民之间的关系相t e 拟的。民间信用可以由当事双方签订契约，事 先对失信行为进行限制，尽管契约总是不完全的，但毕竟还有一个明文契约存在。但 政府与公众之间的所谓契约在很大程度上只有潜在或预设的意义，除了宪法以外，并 没有一个明文的契约，也不可能对代理人的每一种行为都进行单独的约定。同时政府 运作是一个复杂的过程，普通百姓无法掌握政府运作具体过程所包含的丰富信息。在 商业信用中市场主体往往可以通过横向比较来搜索交易对象的信用信息( 如消费者通 过“货比三家”来选择合适的交易对象) ，而公共服务的垄断性和权威性决定了政府 的信用很难通过这种横向比较获取。另外，民间信用可以借助中立的第三方干预，如 政府提供、发布交易者的信用信息，强制制裁违约行为等等，但对于市民社会和自由 公共领域发育还很不成熟的转轨国家和发展中国家来说，公众与政府打交道时，由于 新闻舆论、中介组织都受控制于政府，实际上并不存在独立的第三方介入的可能性。 四是政府信用影响的广泛性。在社会普通的信用关系中，行为主体的守信与失信，只 会影响到与之发生信用关系的组织或个人，或者其周边的组织和个人，但在政府信用 关系中，一旦政府在某一行为中出现失信问题，不仅会损害这一行为的利益相关者， 而且还会影响到其它许多社会行为主体。有时候政府发生大的失信行为，会引起整个 社会对政府的不信任，由此产生的社会影响是极为广泛和深远的。“1 11 ) 何显明：信用政府的逻辑 2 0 0 5 打印稿。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我国政府信用建设初探 从政府信用的特点以及与其他信用关系相比较而言的特殊性，特别是政府信用的 公共性、示范性、影响的广泛性等特点，我们可以看到，政府信用与公众的密切程度 以及政府信用对社会和公众的影响的重要性。一旦政府肆意妄为，一再失信于民，上 行下效，会使整个社会陷入严重的信用缺失，百姓会对政府失去起码的信任，则会对 国家带来非常危险的后果。 浙江大学公共譬理硕士( m p a ) 专业学位论文藐国政府信用建设初探 3 当前我国政府信用建设的重要性 政府是行使国家赋予职权，执行国家意志，代表国家处理政务的机关。政府利用 手中的行政权力，履行行政职责，维护社会和公民利益，对公民负责，对公民守信。 这不但是我国建立社会主义市场经济体制的要求，也是我国参与世界经济竞争的要 求；不仅是政治上合法性的要求，也是经济和社会发展的要求。 3 1 政府信用是政府合法性的根基 在当今中国，民主政治理念曰益深入人心，政府是人民的政府，政府的权力来自 人民的委托授权，政府的合法性要看人民对其认不认同，这已经逐步成为人们最基本 的政治共识。因此，任何一种政府失信行为，都意味着政府信用的减弱，发展到一定 程度，就预示着政府权威的合法性根基的动摇。 按照社会契约理论，国家及其政府与人民是代理委托关系，只有人民的同意， 政府权威才是合法的，即具有合法性。“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然 的权威，既然强力不能产生任何权利，于是便剩下来约定才可以成为人间一切合法权 威的基础。”恤“许多个个人以他自己的自主权利互相订立一种契约以产生政府， 这是政府有权利由此产生的惟一方式，也是政府有权利赖以存在的惟一原则。”+ 政府作为公众的代理人，守信履约，以最大的诚意去实现公众的意愿，是其存在的根 本依据。一旦政府滥用公众的信任，言行不一，以欺骗性行为来对待公众，其结果将 是灾难性的。政府信用缺失最为严重的后果，是直接导致政府的政治合法性危机。美 国公共管理学者弗莱希曼( f l e i s h m a n ) 指出：“如果人们确信民选的或者任命的公共 官员所关心的并非是选民的利益而是这些官员自我的利益的话，再也没有任何一种事 情，如判断的失误、浪费、低效、高税率、过度的管制、甚至战争的伤亡，会比这种 信念更能动摇代议制政府的根基。如果选民长时间普遍持有这样的信念，那么，公众 不仅会对从事治理的官员失去信任，而且会对整个政府本身失去信任。”4 “当立 法者们谋图夺取和破坏人民的财产或贬低他们的地位使其处于专制权力的奴役状态 时，立法者就使自己与人民处于战争状态，人们因此就无需再予服从，而只有寻求上 ( 1 2 ) 卢梭：社会契约论，商务印书馆1 9 8 0 年，第1 4 页 【1 3 ) 潘恩选集) 商务印书馆1 9 8 1 年，第1 4 4 页 ( 1 4 】f l e i s h m a n ，j ”s e l f - i n t e r e s t a n dp o l i t i c a l i n i e 鲥吼”i nj f l e i s h m a n ，ll i e b m a n ，a n dm ，h m o o r e ( e d s ) p u b l i c d u t i e s ：t h e m o r a l o b l i g a t i o n s o f g o v e m m t o f f i c i a l s c m b d d b e ，m a s s ：h a r v a n d u n i v e r s i t y p r e s s ，1 9 8 i p 5 8 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 我国政府信用建设初探 帝给予人们抵抗强暴的共同庇护。”“”在洛克看来，统治者如果不能保证人民的基 本权利，那么依据契约理论，统治者就是毁约；作为缔约另一方的入民因此也就理所 当然地有权进行革命，推翻政府，重新选择自己的代理人。因此，政府信用问题直接 关系到政府存在的依据，关系到公众对政府尊重抑或鄙夷，服从抑或反抗的态度取舍。 i j 】 同时，社会信用秩序一旦失去政府信用的强有力支持，公众无法依靠政府挽回交 易对象的失信行为给自己造成的利益损失，就会转而求助非正式组织，如宗教组织， 甚至黑社会组织。而一旦菲正式组织通过各种合法或不合法的手段帮助求助者挽回了 利益损失，必将反过来进一步削弱政府的威信。如此，将造成政府威信下降且非正式 组织滋生并扩张社会影晌力的恶性循环。在这方面，意大利南部黑手党势力长期难以 得到根除，就提供了极为典型的例证。帕特南指出：“有关有组织的犯罪的独特历史 起源历史学家、人类学家和犯罪学家的看法不一，但他们大多承认，传统的庇护 附庸制是其基础，国家的行政和法律制度薄弱是其产生的诱因，反过来组织性犯罪又 进一步削弱了行政和法律权威。国家的长期软弱无力，导致自助性机构出现；而这 些非正式组织的排他性权力地位，使得国家无法赢得大人的忠诚，国家因而积弱不振， 这又强化了家庭、庇护制和黑手党的地位。”4 “国家不能令人信服地执法和监督 合同执行，是黑手党产生的一个因素。”准”近些年来。我国社会生活中黑社会势力 不断增强的现象，已经发展到了比较严重的地步。并且开始介入市场竞争、民间的各 种利益纠纷以及把触角伸向了政治生活领域。这对我国政府的信用将产生极大威胁。 3 2 政府信用是建立和完善社会信用体系的必要前提 建立政府信用，是建立真正的企业和个人信用的前提。在人类社会发展史上，没 有出现国家以前就已经有了个人信用。但这种个人信用是初级的、不成熟的、无制度 保障的。原始社会劳动成果的平均分配是建立在个人信用基础之上的，但是一旦有人 出现信用缺失，就只有通过武力来解决，只有当信用活动中受损失的人拥有比信用缺 失的人更强大的武力时，劳动产品才会得到重新分配，这必然造成整个社会福利的损 失。当出现国家以后，政府信用的建立对个人的信用产生了约束效应，公众出于对政 1 5 ) 洛克：政府论 下篇，商务印书馆1 9 6 4 年，第1 4 3 页 1 6 】罗伯特d 帕特南：使民主运转起来，江西人民出版社2 0 0 1 年，第1 6 9 - 1 7 0 页 1 7 ) 罗伯特d 帕特南：使民主运转起来江西人民出版社2 0 0 1 年，第1 7 0 页 - 埔 浙江大学公莛管理硕士( m p a ) 专业学位论文我国政府信用建设初探 府惩罚的回避，必然会在经济活动中保持良好的信用。到了一定阶段出现了企业以后， 政府信用的作用就更加明显。企业往往以追求利润最大化为目标，若没有政府的约束， 企业会以损害社会和公众利益为自己获利。但实际上，企业开展正常的经营活动，企 业信用在经济活动中降低交易成本作用的发挥，就是基于企业对于良好的政府信用的 依赖。”3 可见，如果没有信用政府，就不会有诚信部门，也不会有诚信企业，溅信窗 口，诚信学校，当然公民的诚信建设也会受到影响。地方政府公信力的下降，将严重 损害了社会信用体系的制度支撑，导致社会陷入种低信用均衡，即各种社会主体都 以行为短期化和不讲信用作为自己的理性选择，并逐步形成恶性循环。乔治弗雷德 里克森指出，“民主政府的生存取决于被统治者的支持。人民对统治者的动机和行为 所持有的信念，极大地影响着他们对政府的支持程度。影响着他们遵纪守法的意愿。” ”“因此，整个社会信用体系都是基于政府信用来推动和发展的。 政府的信誉度直接影响全社会的信誉水平，当政府信用出了问题时，就不可避免 地会对社会信用建设乃至政治、经济、文化等各个方面产生重大影响。政府制定的政 策和作出的决策一定要算数，不能出尔反尔，朝令夕改。如果做不到还要说大话、假 话，最后根本无法兑现，公民就会对政府产生不信任感，将对公民诚信理念构成致命 打击，对社会信用体系产生严重破坏。回想起两千年前的战国时代，列国纷争，乱世 争雄，各国纷纷变法，但只有少数国家取得了成效，这其中，和当局者的决心和力度 有着很大关系。像秦国，商鞅立木赏金，取信于民，著刑于鼎，执法不阿权贵，甚至 包括他自己，所以秦国士卒人人听命，舍生忘死，号为虎狼之兵；而楚国，吴起变法， 屈原制宪，一触动既得利益者，就被革职甚至杀害，因此秦兴楚亡，是早已成了定局 的。因此，政府信用是社会信用体系的基础和核心，是支撑社会信用体系最重要的力 量。如果说政府拥有足够的权威，能够切实有效地履行自己的职责，树立自身良好的 信用形象，即使社会生活中出现了相当程度的信用缺失现象，借助于政府信用，以及 政府作为中立而富有权威的第三方所发挥的作用。如严格规范市场秩序，严厉惩治失 信违约行为等等，应当可以在相当程度上缓和社会信用体系的危机，遏制社会信用体 系的全面瓦解。“上有好者，下必效之”，建设社会信用体系前提是建设信用政府。 3 3 政府信用是完善社会主义市场经济体制的保证 ( 1 8 ) 乔治- 弗雷德里克森：公共行政韵精神 ，中国人民大学出版杜2 0 0 3 年，第3 3 页。 浙江大学公共管理项士( m p a ) 专业学位论文 我国政府信用建设初探 市场经济是信用经济，现代市场经济中的大部分交易都是以信用为中介的交易， 因此，信用是现代市场交易的一个必具的要素，失去了信用，交易的链条就会断裂 市场经济就根本无法运转。而完善的法律体系和社会保障体系既为社会主义市场经济 体制的建立和完善提供了制度保障，同时也是社会主义市场经济体制的重要组成部 分。只有“看不见的手”和“看得见的手”都能充分发挥作用，我们才能建立起真f 的市场经济体制。要保证市场经济中公正原则和效率原则得到确立，保证市场竞争能 够真正产生优胜劣汰的效果，就必须要有强有力的制度作保证，而这些就需要政府来 解决，同时也正体现了政府在市场经济中扮演了“裁判员”的角色。“1 然而，政府作为制度的制定者怎样保证制度得到公众的认可、在社会经济活动中 真正起作用昵? 这就要依赖于政府的信用度有多高。在市场经济的社会里，政府的信 用度，将直接影响着市场经济体制的运行状况和经济效益的高低，成为决定市场资源 走向的最根本的要素。一个强有力的政府必然能够更有效地实施政府方针和政策，所 制定的制度也就更易于被公众所认可和遵循，从而使信用资本与人力、物力资本更好 地有机结合，产生高效、良性的现实生产力。反之，弱势政府失去了公众的信任，制 定的制度只不过是些空空的白纸黑字而已。而且，政府信用强弱和政府制度的实施成 正相关的关系，也就是说个信用度高的政府的制度更易发挥作用从而进一步提高政 府的信用度和公信力，而一个弱势政府因为所制定的制度不易为大众所接受而较难取 得较好的效果，从而进一步弱化政府的信用度和公信力，导致市场主体行为的短期化 和经济效益的不稳定性，造成恶性循环，严重的还会导致政府倒台。例如，我国在商 业信用方面存在着大量逃避债务、偷税漏税、走私骗汇、虚假报表、黑幕交