（公共管理专业论文）我国劳动保障监察体制研究.pdf

我国劳动保障监察体制研究 摘要 劳动保障监察是市场经济的产物，是现代国家根据法律授权对劳动关系进行 法律调整与干顸的重要手段，是政府提供的公共监管服务的重要内容之一。时代 和社会的发展对进步完善我国劳动监察制度提出了迫切的要求：一是关注民生 问题、构建和谐社会的执政理念，要求劳动保障监察体制在促进劳动保障法律法 规贯彻落实、和谐劳动关系方面有更大的作为。二是“依法治国”方略的实施以 及我国行政执法体制的逐步完善，对劳动保障监察的规范性提出了更高的要求。 第三，我国经济日益国际化，对劳动保障监察促进国内劳动标准与国际劳工标准 接轨提出了新的要求。 圈前我囡劳动保障监察体制仍很不完善，无法可依、有法不依、执法不严、 违法不究的现象大量存在，劳动保障监察的社会认知度、公信力还比较低，这些 问题都亟待解决。当前理论界对我国劳动保障监察体制存在的问题分析及对策研 究存在两方面的不足：一是缺少从公共管理的视角进行的分析研究；二是理论研 究与实践研究结合得不充分。由于现有的理论和对策研究远远不能满足实践的需 要，所以从公共管理的视角对我函劳动保障监察体制存在的问题作全面系统的理 论分析稠进行切实可行的对策磷究，可以丰富和完善适合我国国情的劳动保障监 察理论，实事求是地分析我国劳动保障监察体制存在的问题，为各级政府消除劳 动保障监察体制和政策障碍，探索建立新的体制和政策思路提供政策参考。 本文酋先分析了劳动保障监察的概念、主体和客体、功麓定位。其次，从我 国劳动保障监察的任务与组织形式和当前我国劳动关系的特点及其对劳动保障 监察的影响两个角度对我国劳动保障监察体制的现状迸行分析。第三，从立法层 面、执法的外部障碍、劳动监察失范的内部原因三个焦度对我豳劳动保障监察 体制存在的缺陷及其原因进行深入阐述。而后，从劳动保障监察的运行模式和任 务、劳动保障监察员的权力、数量和国际劳工组织的综合劳动监察培训系统五个 方面对国外劳动保障监察体制进行介绍，著在此基础上从我国劳动保障监察的职 责范围应扩大、中央和地方政府的劳动保障监察责任应科学划分、劳动保障监察 的任务要从监督检查型向服务型转变、要重视劳动保障监察员队伍建设四个方面 阐述其对我国的借鉴。最后提出了完善我国劳动保障监察体制的对策：一方面应 从提高劳动保障法律法规的立法质量、强化劳动保障监察执法权力、改革劳动保 障监察机构组织管理体制、完善劳动保障监察执法监督制度四个方面，对立法层 面进行调整；另一方面以上海市和青岛市的实践为例，探讨人力资源和社会保障 部推行的劳动监察网格化、网络化管理工作的实践效果，为完善两网化管理提出 政策建议。 笔者在论证的过程中注重以公共管理理论为基础，借鉴国外先进经验，同时 紧密联系我国实际情况，采用文献研究法、比较研究法、理论分析与实践分析相 结合法对完善我国劳动保障监察体制提出了有建设性的对策。 关键词：劳动保障监察体制研究 r e s e a r c ho ft h el a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s o r ys y s t e mo f c h i n a ab s t r a c t l a b o u rs e c u “t ys u p e r v i s i o ni st h ep r o d u c to fm a r k e te c o n o m y i ti sa ni m p o r t a n t w a yf o rt h es t a t et oa d j u s ta n di n t e r f e r ew i t ht h el a b o u rr e l a t i o n s h i ps u 巧e c tt ol e g a l a u t h o r i z a t i o n i ti sa l s oa ni m p o n a n te l e m e n to ft h ep u b l i cs u p e r v i s o r ys e r v i c e p r o v i d e db yt h eg o v e n 埘e n t t i m ea n ds o c i a ld e v e l o p m e n t h a v ep u tf i o n v a r dp r e s s i n g 】口【e e do nu st of h r t h e rt h el a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s i o ns y s t e mo fo u rc o u n t r y 0 n e p r e s s u r ei sf r o mt h eg o v e m i n gi d e a lo ff o c u s i n g0 nw e l f a r e ，c o n s t m c t i n gh a r m o n i o u s s o c i e t y i tr e q u i r e st h el a b o u rs e c u “t ys u p e r v i s o r ys y s t e mt oh a v em o r er e s u l t si n p r o m o t i n g t h ei m p l e m e n t a t i o no fl a b o u r s e c u r i t ys u p e r v i s o r ys y s t e m a n dt h e h a 肿o n i z a t i o no fl a b o u rr e l a t i o n s h i p t h es e c o n dp r e s s u r ei sf r o mt h ei m p l e m e n t a t i o n o f “g o v e m i n gb yl a w ”p o l i c y a n dt h ei m p r o v e m e n ti nt h ei m p l e m e n t a t i o no f a d m i n i s t r a t i v el a w s t h e s eh a v er e q u i r e dah i g h e rl e v e lo ft h en o n l l a l i z a t i o no fl a b o u r s e c u r i t ys u p e r v i s i o n t h et h i r dp r e s s u r ei sf r o mg l o b a l i z a t i o n t h i sh a sd e m a n d e dn e w i n p u ti n t op r o m o t i n gt h ei n t e g r a t i o no fd o m e s t i cl a b o u rs t a n d a r da n di n t e m a t i o n a l i a b o u rs t a n d a r d a tp r e s e n t ，o u rl a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s o 呵s y s t e ms t i l ln e e d si m p r o v e m e n t s t h e r ea r es om a n yc a s e so fl a c ko fr e g u l a t i o n ，n o ta b i d i n gt h er e g u l a t i o n ，n o ts t r i c t l y a b i d i n g t h e r e g u l a t i o n a n d i e n i n gp a s s u n l a w f u lb e h a v i o u r t h es o c i a l a c k n o w l e d g e m e n ta n ds o c i a lc r e d i b i l i t yo ft h el a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s o r ys y s t e ma r e s t i l ll o w t h e s ep r o b l e m sa r et ob es o i v e d t h e r ea r et w op r o b l e m st ob es o l v e di nt h e a n a l y z a t i o na n dp o l i c ym a k i n gb yt h er e s e a r c h e r so nt h ei a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s o r y s y s t e mo fc h i n a o n ei sl a c ko fa n a l y s i sf r o mt h ea s p e c to fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h e o t h e ri st h a tt h ea c a d e m i cr e s e a r c hd o e sn o tg ow i t ht h er e a l i t y a sp r e s e n tt h e o r i e s a n dp o l i c yr e s e a r c hc a n n o tm e e tt h en e e do ft h ep r a c t i c e ，a na l l - r o u n d e ds y s t e m a t i c t h e o r e t i c a l a n a l y s i s a n d p r a c t i c a lp o l i c y r e s e a r c hf o mt h e a s p e c t o fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o nc a nf u 1 6 l la n di m p r o v et h ec h i n e s el a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s i o nt h e o r y ， a n a l y z et h ep r o b l e m se x i s t e di nt h i ss y s t e mp r a c t i c a l l ya n dp r o v i d e ar e f e r e n c ef o ra l i l e v e l so fg o v e m m e n ta g e n c i e so nd e m o l i s h i n g t h eb a l l r i e r i nt h el a b o u rs e c u r i t y s u p e r v i s o r ys y s t e ma n dp o l i c i e sa n df o u n d i n g an e ws y s t e ma n dn e wp o l i c yt h i n l ( i n g t h i sa n i c l ef i r s t l yd e a l sw i t ht h ec o n c e p t s ，o b j e c t s ，s u b j e c t s ，f u n c t i o n so fl a o u r s e c u r i t ys u p e r v i s o r ) ，s y s t e m s e c o n d ly ，i t s e c u r i j ys u p e r v i s o r ys y s t e mf 沁ma s p e c t s a n a l y z e st h er e a l i t yo ft h ec h i n e s el a b o u r o ft a s k sa n do r g a n i z a “o no ft h ec h i n e s e l a b o u r s e c u r i t ys u p e r v i s o r ys y s t e m ， t h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h ec h i n e s el a b o u r r e l a t i o n s h i pa n dt h e i ri m p a c to nl a b o u rs e c u r i t ) rs u p e r v i s i o n t h i r d l y i tp r o v i d e sa i n d e p t hn a a t i o ni nt h ep r o b l e m s a n dr e a s o n so ft h ec h i n e s el a b o u rs e c u r i t y s u p e r v i s o r ) ，s y s t e m f r o mt h ea s p e c t so f l e g i s l a t i o n ， e x t e m a lb a m e r s o t i m p i e m e n t a t i o no fl a w s ，a n dt h ei n t e m a lr e a s o n so ft h ei n f o m a l i z a t i o no fl a b o u r s u p e r v i s i o n t h e nt h ea n i c l ei n t r o d u c e sf o r e i g nl a b o u rs u p e r v i s o r ys y s t e mf r o m t h e a s p e c t s o ft h e如n c t i o n i n g ，t a s k s ，p o w e ra n dn 啪b e r o fr e g u l a t o r s ，a n dt h e c o m p r e h e n s i v et r a i n i n g o fm ei n t e m a t i o n a ll a b o u ro r g a n i z a t i o n t h ea n i c l et h e n s u g g e s t sh o wc h i n as h o u l db o r r o wt h ee x p e r i e n c eo ne n l a r g i n gt h ea u t h o r l z a t l o no f t h ec h i n e s el a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s i o ns y s t e m ，d i v i d i n g t h er e s p o n s i b i l i t yo ft h e c e n t r a ig o v e m m e n ta i l dl o c a lg o v e m m e n t ss c i e n t i f i c a l l y ，t u m i n g t h et a s k sf r o m s u p e r v i s i o n ，c h e c k i n gt os e r v i c i n ga n dp l a c i n g m o r ee f r o n si nb u i l d i n gai a b o u r s e c u r i t ys u p e r v i s i o nt e a m l a s t l y t h ea n i c i ep u t s f o n v a r dw a y st oi m p r o v et h e c h i n e s el a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s i o ns y s t e m t h i si st oh a v eb e t t e rl e g l s l a t l o n ， e s p e c i a l l yo ng i v i n gm o r ep o w e rt o t h er e g u l a t o r s ，r e f o r n l i n gt h eo r g a n l z a t l o no t l a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s o d rs y s t e m ，a n di m p r o v i n gt h es u p e f v i s i o n a n o t h e r l st 0 d i s c u s st h es u p e r v i s i o nt h r o u g hi n t e m e tb yt h ee x a m p l e so fq i n g d a oa n ds h a n g h a i ，o n i t sr e s u l t sa n dw a y so tl m p r o v e m e n t s t h ea u t h o rb a s e st h ed i s c u s s i o no nt h et h e o r 。yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，b o 兀? o w s e x p e r i e n c ef r o mo v e r s e a sa n dr e l a t e s t ot h er e a l i t yo fc h i n a ， u s e sm e t h o d so f b i b li o g r a p h i c a lr e s e a r c h ，c o m p a r a t i v er e s e a r c h ， c o m b i n e st h e o r e t i c a la n a l y s i sa n d p r a c t i c a la n a l y s i st op u tf o n v a r du s e 向lp o l i c yo nt h ei m p r o v e m e n to ft h ec h i n e s e l a b o u rs e c u r i t ys u p e r v i s o r ys y s t e m k e yw o r d s ： l a b o u rs e c u rit ys u p e r vis o r ys y s t e m r e s e a r c h 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包禽未获得 ( 逢；塑遗直基地孟塞挂墨童塑的l 奎拦西窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何赁献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 竺竺竺堡竺竺兰鲨竺一三一 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向圜家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 酗k 签字嗣期：j 岬年6 胃 园 导师签字： 凰袖 狩圈努严川诩 我国劳动保障监察体制研究 1 引言 1 1 研究目的意义 劳动保障监察是市场经济的产物，是现代国家根据法律授权对劳动关系进行 法律调整与干预的重要手段，是政府提供的公共监管服务的重要内容之一。在现 代市场经济竞争同趋激烈的情况下，劳动保障监察是关系到我国是否能够建立一 个公平合理的劳动就业环境，是甭够减轻我国目前收入分配领域两极分化的现 象，是否能够创建一个和谐的社会主义社会，实现共同富裕，达到长治久安的一 项重要的制度。 近年来，公众关心的很多热点事件，如各地矿难、农民工讨薪、陕西黑砖窑 事件等暴露出在一些地方劳动保障监察的缺位或反应迟缓，劳动保障法律法规形 同虚设，劳动者的合法权益受到肆意侵害，损害了社会公平正义，影响了社会和 谐稳定。十七大报告提出要“规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的 政策，依法维护劳动者权益。”完善我国劳动保障监察体制，使其有效运行，对 于劳动保障法律法规的贯彻和实施，用人单位和劳动者之间力量的衡平，劳动者 合法权益的保护，进而促进劳资关系的和谐是一项刻不容缓的任务。 时代和社会的发展对进一步完善我国劳动监察制度提出了迫切的要求：一是 关注民生问题、构建和谐社会的执政理念，要求劳动保障豁察体制在促进劳动保 障法律法规贯彻落实、和谐劳动关系方面有更大的作为。二是“依法治国”方略 的实施以及我国行政执法体制的逐步完善，对劳动保障监察的规范性提出了更高 的要求。第三，我国经济同益国际化，对劳动保障监察促进国内劳动标准与国际 劳工标准接轨提出了新的要求。 目前我国劳动保障监察体制仍很不完善，无法可依、有法不依、执法不严、 违法不究的现象大量存在，劳动保障监察的社会认知度、公信力还比较低，这些 问题都亟待解决。由于现有的理论和对策研究远远不能满足实践的需要，所以从 公共管理的视角对我国劳动保障监察体制存在的i 、u j 题作全面系统的理论分析和 进行切实可行的对策研究是当前一项重要任务。进行这项研究，有利于保障劳动 者的基本权利，有利于维护社会稳定，有利于实现我们依法治国、建设社会主义 法制固家的伟大目标，有利于与国际公约接轨，适应加入世界贸易组织的需要。 我困劳动保障监察体制研究 进行这项研究，可以丰富和完善适合我国国情的劳动保障监察理论，实事求是地 分析我国劳动保障监察体制存在的问题，为各级政府消除劳动保障监察体制和政 策障碍，探索建立新的体制和政策思路提供政策参考。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状、发展动态 目前，国内关于我国劳动保障监察体制的研究主要是从法学的视角进行。 一是从劳动法的角度。有研究以分析我国劳动标准立法存在的问题和国际劳 工标准对我国劳动标准立法的影响为基础，提出对我国劳动标准执法的思考( 化 炜，2 0 0 7 ) 。有的从转型期劳动者权益法律保护的角度切入，在分析侵害劳动者 权益行为的表现和产生原因的基础上，提出加强劳动执法监察的建议( 吴会华， 2 0 0 4 ) 。有研究对我国现存劳动监察和劳动仲裁在制度设计上的重合状态进行研 究，提出有建设性的意见( 董保华，2 0 0 5 ；张晓坤，2 0 0 5 ) 。 二是从宪法和行政法学的角度进行研究。有研究从分析劳动保障监察的概 念、基本原则、功能和内容入手，提出完善我国劳动监察制度的法律对策( 庄林 冲，2 0 0 7 ) 。有研究以现代行政法律理论为基础，从应然和实然两个方面着手， 从劳动监察的理论依据，制度设计，执法效果，以及和困外相关执法状况的对比 中找出我国现行劳动监察存在的问题、问题的根源，以及完善我国劳动行政执法 的建议( 程志俊，2 0 0 7 ) 。 三是从困际法的角度。有研究在介绍劳工标准、分析劳工标准与国际贸易之 间的冲突与协调关系、回顾w t 0 劳工标准问题的历史进程的基础上指出，我国劳 动法应适应劳工标准的要求，应对劳动法制进行完善，包括完善劳动立法，加强 执法力度( 梁瑶茹，2 0 0 6 ) 。有研究对我国的劳动立法与国际劳工标准进行比较， 指出中国一方面要加快批准国际劳工公约的步伐，一方面要加大劳动立法和执法 的力度，将企业社会责任运动纳入劳动法制轨道( 贺琼琼，2 0 0 4 ) 。 与此司时，也有研究从公共管理学的视角，对政府在构建和谐劳动关系中 的作用进行研究，提出政府要强化劳动监察和执法的建议( 付大鹏，2 0 0 5 ) 。有 研究以法经济学的分析方法，对政府帮助民工讨要工资进行研究，提出加强劳动 保障监察执法的建议( 陈凌、曹飞，2 0 0 7 ) 。有研究从农民工权益保护的角度， 在对农民 ：劳动权受损的情况进行分析的基础上提出加强劳动执法监察的建议 2 我固劳动保障豁察体制研究 ( 李英杰，2 0 0 6 ；李柯，2 0 0 6 ；罗莉莉，2 0 0 6 ) 。有研究就如何将劳动保障监察 的公定力转化为现实有效性进行探讨( 宋传勇、李庆长、王森，2 0 0 6 ) 。 从研究方法上看，除了进行理论分析和探讨外，也进行了大量的实证分析 研究和比较研究。一是从实践出发，具体指出了当前我国劳动监察体制中存在的 突出问题，并就如何完善我国劳动监察体制提出了自己的看法( 陈燃、高波，2 0 0 2 ) 二是关注基层，对基层劳动保障监察存在的问题进行剖析( 胡吉胜，2 0 0 6 ) ，对 基层劳动保障监察执法难问题进行分析研究并提出对策( 曹绪红，2 0 0 6 ) ，对欠 发达地区劳动保障监察发展状况和存在的问题进行研究( 易守宽，2 0 0 3 ) 。三是 关注技术性问题，如对劳动保障监察部门面对被监察单位各种理由、各种形式的 “不配合”应如何应对，以达到劳动执法目的进行研究( 许旭颖，2 0 0 7 ) 。四是 研究借鉴国外先进经验，如对国际劳工组织的劳动监察理论以及国际化劳动经济 下各国的劳动监察实践进行介绍( 杨莹，2 0 0 7 ) 。 当前理论界对我国劳动保障监察体制存在的问题分析及对策研究存在两方 面的不足：一是缺少从公共管理的视角进行的分析研究；二是理论研究与实践研 究结合得不充分。本课题力度弥补现有研究在上述两方面的不足，探索消除现有 劳动保障监察体制障碍，提出建立新体制的政策思路。 1 2 2 国外劳动监察制度的起源及研究现状 1 8 0 2 年劳动监察制度起源于英国。在国际劳工组织的影响和推动下，工业 化市场经济国家自上个世纪中叶以来普遍制定了劳动监察立法，并依据国际劳工 组织有关劳动监察的公约和建议书所确立的原则和要求，分别制定了本国有关涉 及劳动监察的综合性法律或单项法规。比如日本的劳动基准法规定，在劳动基准 行政部门设劳动基准监督官，并规定劳动基准监督官负责对该法和以后陆续颁布 的一系列劳动安全卫生法规进行监督检查。美国的联邦矿山安全卫生法规定了矿 山安全卫生标准及劳工部门的监察职责。法国的劳动法典规定了劳动监察机构的 设置、监察范围及劳动监察员的任务。加拿大的劳工( 标准) 法规定了劳动监察人 员的职责及具体监察事项。( 陈玉萍，2 0 0 7 ) 国外学者对劳动监察理论、体制建设的研究比较丰富，从保障人权的角度进 行论述和研究也比较多。国际劳工组织的相关文件和报告对我国劳动监察体制建 设有较强的借鉴意义。 1 3 本文的基本思路及研究方法 我固劳动保障骼察体制研究 1 3 1 本文的基本思路 本文共分六章内容进行阐述。第一章是引言，主要内容包括本文的研究目 的意义，国内外研究现状，本文的基本思路及研究方法，本文的创新点与不足之 处。 第二章劳动保障监察概述，主要阐明本文的一些基本问题。在这一章中，首 先阐述了劳动保障监察的概念：其次，从法学的角度对劳动保障监察的主体和客 体进行了分析；最后，从促进劳资关系均衡、促进市场主体公平竞争、促进保障 人权三个方面分析了劳动保障监察的功能定位。 第三章是对我国劳动保障监察体制现状的分析。在这一章分为两部分，一是 分析了我国劳动保障监察的任务与组织形式。这一部分从综述我国劳动保障豁察 的历史沿革入手，提出了目 j i 我因劳动保障监察进入了快速、健康发展时期；而 后对我国劳动保障监察的核心任务和监管范围进行阐述；最后论述我国劳动保障 监察的组织形式。二是对当自仃我国劳动关系的特点及其对劳动保障监察的影响进 行分别论述。 第四章我国劳动保障监察体制存在的缺陷及原因分析。本章从立法层面、执 法的外部障碍、劳动监察失范的内部原因三个角度对我国劳动保障监察体制存在 的缺陷及其原因进行深入分析。首先，从劳动保障立法不完善、强制执行程序与 劳动违法案件的特殊性相矛盾、劳动监察与劳动仲裁受案范凼部分重合三个方面 对立法层面的缺陷进行分析。其次，从一些地方政府轻视劳动执法工作、相对人 违法行为干扰大、工会力量薄弱、劳动者自我保护意识淡薄四个方面对劳动保障 监察体制失范的外部原因进行分析。最后，从组织机构不健全、执法人员素质低、 监督机制成效不大三个方面分析劳动保障监察体制失范的内部原因。 第五章国外劳动保障监察体制及其的借鉴。在这一章中，首先从劳动保障监 察的运行模式和任务、劳动保障监察员的权力、数量和国际劳工组织的综合劳动 监察培训系统五个方面对国外劳动保障监察体制进行介绍，其次从我国劳动保障 监察的职责范围应扩大、中央和地方政府的劳动保障监察责任应科学划分、劳动 保障监察的任务要从监督检查型向服务型转变、要重视劳动保障监察员队伍建设 四个方面阐述其对我国的借鉴。 第六章完善我国劳动保障监察体制的对策。在这一章中，首先从提高劳动保 障法律法规的立法质量、强化劳动保障监察执法权力、改革劳动保障监察机构组 4 我国劳动保障j f 察体制研究 织管理体制、完善劳动保障监察执法监督制度四个方面，对立法层面的调整进行 研究。其次，以上海市和青岛市的实践为例，探讨人力资源和社会保障部推行的 劳动监察网格化、网络化管理工作的实践效果，为完善两网化管理提出政策建议。 1 3 2 本文的研究方法 本文采用的主要研究方法包括三个方面：第一，文献研究法。收集和研究有 关专著、文献和研究论文，形成较扎实的理论基础，在前人的研究成果基础上展 开自己的研究。第二，比较研究法。对比国内外劳动保障监察制度及其取得的成 效和不足。第三，理论分析与实践分析相结合法。理论分析侧重于逻辑推理和演 绎，实践分析侧重于实际效果评估。 1 4 本文的创新点与不足之处 1 4 1 本文的创新之处 创新之一：在考察劳动监察制度的产生和发展，并对其进行学理分析的基础 上，创造性地提出劳动保障监察制度具有促进劳资关系均衡、促进市场主体公平 竞争、促进保障人权三个方面的功能。 创新之二：从分析当前我国劳动关系存在劳动关系主体多元化、劳动关系主 体地位是资强劳弱格局、劳动关系呈现更多的国际化趋势这三个特点入手，创造 性地分析我国的劳动保障监察体制面临的挑战和要求。 1 4 2 本文存在的不足 在对劳动监察网格化、网络化监管模式进行实际效果评估，提出在我国国情 条件下推行劳动监察网格化、网络化蛉管模式需要注意的问题时，理论基础稍显 薄弱。 2 劳动保障监察概述 2 1 劳动保障监察概念 劳动保障监察即过去所称的劳动监察，国外办称劳动监察。它作为一种国 家干预责任，是维护劳动者权益的重要的强制性手段，目前广为世界上许多国家 所采用。具体地说，劳动保障监察是指法定的专门机关代表国家对劳动和社会保 障法律、法规的执行情况进行的检查、处理、处罚等一系列监督活动。我国2 0 0 4 年劳动保障j | i 察条例出台前称之为劳动监察，困外办称劳动监察。 从行政法的角度分析，劳动保障豁察具有行政执法的普遍特点，是一个系 我国劳动保障监察体制研究 统的具体行政行为。它包括调查、受理、立案做出行政处罚( 理) 决定、送达、 执( 履) 行等一系列环节。劳动保障监察具有以下基本特点：一是专门性。劳动 保障监察不同于一般的监督检查，劳动保障监察是由专门的机关为保证劳动保障 法律、法规、规章的贯彻实施所进行的专门监督。二是法定性。从国际上看，劳 动保障监察依法进行是各国的通行做法。劳动保障监察履行的是政府的项公共 职能，其监察活动具有强制性的特点，必须依法进行。为保证监察执法的公正， 其监察的主体、监察的范围、监察的措施以及监察程序均应依法进行。三是行政 性。劳动保障监察是政府为维护劳动者的合法权益，保证劳动保障法律法规有效 地贯彻实施而采取的一项专门监督制度，因此劳动保障监察属于行政监督的范 畴，是一项重要的行政执法活动。 2 2 劳动保障监察的主体和客体 劳动保障监察是市场经济条件下政府对劳动法律关系的干预。以国家强力来 保障劳工标准的实施，是劳动法中政府和雇主关系的最主要内容。在这一法律关 系中，政府是权利主体，行使的是劳动行政管理权。这一权利的直接目的是规范 雇主行为，以排除对劳动者的侵害，企业和雇主必须要遵守国家的劳动标准并接 受政府的劳动监察，这是企业的义务。政府作为权利主体，一是利用劳工标准立 法来规定雇主在个别劳动关系中的义务，同时限制雇主的财产权滥用，特别是解 雇权的滥用；二是通过劳动行政来对于雇主遵守劳动法的情况实施劳动监察；三 是通过建立和实施不当劳动行为制度，对于雇主侵害劳动者团结权的行为，给予 权利人以行政救济和司法救济。 综合各国劳动监察实践，劳动监察主体一般有一下几种形式：一是机构监察。 这是指由国家设立专门机构对用人单位执行劳动法的有关情况进行监督和检查。 这些机构从属于国家劳动行政部门，是国家劳动行政部门的职能机构，其人员是 由专职劳动监察员所组成。劳动监察员拥有国家公务员身份，这个专门机构统一 受中央政府的领导和控制。如同本、卢旺达等国就实行这种制度。二是个人监察。 这是指不设监察机构，而由劳动行政主管部门首长为人的劳动监察官( 或劳动监 察员) 来监督检查劳动法的执行情况。如巴林、埃及、加拿大、马达加斯加等国 实行该制度。三是并列监察。这是指山监察机构和独立于监察机构的监察员对劳 “ 李建，蒯宝卿劳动保障监察条例释义北京：中国t 人 l i 扳社，1 3 1 3 。常凯论政府在劳动法律关系中的主体地位和作用中闺劳动，2 0 0 4 ，1 2 ：4 7 6 我国劳动保障监察体制研究 动法的执行情况进行监督检查，法律承认两者的独立性并用专门法律对两者的监 察范围各自加以规定。除波兰曾经采用过该制度外，其他国家很少采用。四是委 托监察。这是指有关国家针对在现代生产中某些专业化、科技化程度较高的行业 或部门所采取的劳动监察措施或制度。由于对这些行业的劳动监察需要较高的专 业知识和职业经验，在对这些行业进行劳动监察过程中，由国家劳动行政部门委 托具有相关专业知识如技术、安全、卫生等方面的专家进行监察。如法国、新加 坡等国就委托开业医生、建筑专家、工程师等专门性人才进行劳动安全卫生监察。 五是特殊监察。这是指对国防几其他关系国家重大利益和机密的企业进行劳动监 察时，需专门任命特殊人员( 如部队军官或政府官员) 进行劳动监察。 劳动保障监察的客体：劳动监察以用人单位而不能以劳动者为监察对象。客 体是用人单位侵害劳动者合法权益的行为。 2 3 劳动保障监察的功能定位 在现代市场经济条件下，包括劳动法在内的法律体系是对全体社会主体行为 规范的具体规定，以及对其行为价值判断的设定。法律的施行除了要靠社会成员 的自觉遵守，还必须依靠国家强制力才能得到保证。劳动保障j ；i 察制度是保障劳 动法实施的执法制度，保障劳动法的贯彻落实是其基本功能，但从更广阔的社会 学视角分析，劳动保障监察制度的实施还有促进劳资关系均衡、促进市场主体公 平竞争、促进保障人权三个方面的功能。 2 3 1 促进劳资关系均衡 在劳动关系中，尽管劳动者与资产所有者之间同样具有市民社会利益相互交 换的共同利益一致性的一面，从表面上看，这种劳动力与货币的交换过程也是完 全符合法律的契约自由与平等原则的，似乎至少没有违反法律公平之处。但这是 以法律形式平等所掩盖着双方当事人实际关系的不平等。劳动关系兼具有财产关 系与人身关系的特点，劳动者处于相对弱者地位。首先从财产关系的角度分析， 劳动关系本质上是一个买卖关系。在劳动关系里，劳动者是劳动力的出卖方，用 人单位是劳动力的购买方，用人单位用货币购买劳动力为己所用，劳动力获得货 币作为生活来源。但这一买卖关系中买卖双方的议价能力并不对等。由于出卖劳 动力是劳动者赖以谋生的手段，劳动者在这一买卖关系中处于卡h 对弱者地位，在 国庄林冲劳动临察：功能定位。j 法律规范： 硕上学位论文 江苏：南京师范人学2 0 0 7 7 我闷劳动保障雌察体制研究 劳动力供过于求的情况下更是如此。其次，从人身关系角度分析，劳动关系本质 上是劳动者对用人单位的人身依附关系。劳动力是看不见摸不着的，它依附于劳 动者人身，用人单位通过支配、管理劳动者人身从而使用劳动力。劳动力的使用 过程直接涉及劳动者的生命和健康，劳动者处于被支配、被管理的相对弱者地位。 市场经济是趋利性和竞争性都非常激烈的经济运行模式。在自由市场经济条 件下，作为资本所有者，其从事市场活动的最大动力和出发点就是获取最大限度 的市场利润，并挤垮竞争对手。在这种激烈的竞争和你死我活的市场争夺中，资 本所有者极有可能会脱离道德准则的约束，以追求利润为唯一目的。特别是在对 待与劳动者的关系问题上，资产者唯利是图的本性常常会使其不顾劳动者的生存 与健康以及其他基本人权，总是力图以最小的投入换取劳动者最大限度的付出， 从雇佣劳动者那旱获取最大值的“剩余价值”。无节制的对雇佣劳动者的剥削， 这既可能使劳动力的生产与再生产面临网难甚至枯竭的危险，而且会引发日益严 重的劳资纠纷和社会矛盾。 为了能使劳动者与用人单位之i 、口j 劳动关系的不均衡关系能达到相对平等地 位，国家运用法律手段对劳动关系进行调整，对用人单位进行法律监控和监察。 劳动监察制度就是国家运用行政手段通过对劳动者合法权益进行强化保护，矫证 和补救劳动者在劳动关系中的不均衡现状和相对弱势地位，从而修复劳资双方平 权主体的应然关系，使两者至少在力量上形成相对均衡态势，使用人单位不至恣 意侵犯劳工权益。固 劳动监察的出发点是制约、约束和限制处于强势地位的用人单位的行为扩 张，特别是对其恣意侵犯劳动者基本人权的行为进行惩处，从而维护社会和法律 的实质正义。政府干预的程度是需加强，还是减弱，需要根据该囤劳动关系的实 际状况确定。在西方市场经济国家，由于雇主和工会的组织比较成熟，劳资关系 一般也已经形成了比较规范的制度或惯例，这就使得政府的作用在逐步减弱。但 在我国，由于劳动力市场还不规范，劳资双方的发育和组织程度均尚在幼稚时期， 劳资自治还不具备条件，所以，现阶段政府在劳动力市场和劳动关系的运行中， 其作用都不是要削弱，而是要加强。 夏蕾论劳动法的社会法属十牛： 硕i ：学位论文 古林：古林大学2 0 0 7 。序林冲劳动监察：功能定位j 法律规范：【硕f j 学化论义 江苏：南京师范大学2 0 0 7 龟常凯论政府在劳动法律火系中的主体地位和作用中因劳动，2 0 0 4 ，1 2 ：4 7 8 我国劳动保障嘛察体制研究 2 3 2 促进市场主体公平竞争 由于各国工人的劳动工作条件与其经济发展水平密切相关，导致各国的劳工 标准的不同，而不同的劳动权利和劳工标准意味着不同的劳动力成本。在贸易自 由化导致的传统的关税壁垒逐渐下降的情况下，劳工标准对一国产品在国际市场 上竞争力的影响就越发显得突出与重要。随着全球化的进展，资本与商品将会 在全球范围内迅速地、畅通无阻地流动，而劳动力的流动却并不那么自由，只能 相对地固定在某一国家某一地区。资本为了快速增值，总是流向劳动力成本低的 地区。各国政府如果将发展经济为其施政纲领的首要目标，由于对资本的青睐和 扶持，就可能发生牺牲劳工的利益来追求经济发展的现象。如一些国家为了吸引 外资，竞相丌展“低工资”竞争，出现大量的“血汗工厂”。就一国而言，地区 间对资本的竞争也存在上述情况。 从消除残酷竞争这一目标出发，国际劳工组织章程在序言中提出“任何 一国不采取合乎人道的劳动条件，会成为其他国家意愿改善其本国状况者的障 碍”这一论断。因此，劳动监察的作用就在于通过监察手段，督促用人单位自觉 遵守劳动与社会保障法律、法规。对违法的行为及时纠正、查处，使所有的用人 单位在劳动与社会保障方面享有相同的权利，履行相同的义务，杜绝部分用人单 位通过偷逃社会保障费等不法手段，降低产品或服务成本，达到不公平竞争的目 标。 2 3 3 促进保障人权 劳动基准制度是各国劳动和社会保障法的重要内容。从劳动法的发展历史来 看，劳动基准制度并不是一开始就有的，它是在马克思主义思想、近现代人本主 义思想的影响以及在工人阶级的不断斗争中逐步产生的，是人权观念在劳动关系 中得以伸张的具体体现。在反对封建专制制度的过程中，一大批资产阶级的启蒙 思想家为现代人类文明的进步与发展作出了杰出的贡献。资本主义制度建立和巩 固后，为了缓和阶级矛盾，资本主义人本主义思想开始流行，并对资本主义国家 的立法产生了巨大影响。“以人为本”的立法思想更多的是对劳动阶层和社会弱 势群体人权的关注。马克思主义产生以后，各国的劳动立法更加注意关注劳动者 的基本人权与保障。世界各国在法律文明的交流中，已普遍认谚 到，一个社会的 j 饧i 燃，高波略论我罔劳动豁察体制的完善中原t 学院学报，2 0 0 2 ，1 3 ：3 6 3 7 9 我国劳动保障懿察体制研究 稳定和发展如果离开了对最广大劳动者群体人权的保护，是难以得到有效保证 的。 概括而言，劳动基准制度包括两各方面的内容：一是与经济利益相关的劳动 条件标准，如对劳动者的劳动报酬( 工资、收入等) 、劳动条件( 工作时问、安 全保护等) 、劳动福利( 休息，医疗保健，教育，生活待遇等) 的标准规定；二 是伦理方面的道德标准，涉及劳动者的社会经济权利，一般是指困际劳工组织规 定的下述权利：自由结社，集体谈判权；男女同工同酬；禁止对就业及职业选择 的歧视：禁用童工等。劳工标准不是停留在价值判断和道德观念的层面去进行论 证，而是作为一项具体的法律制度对劳动者生命健康、人身财产权益进行切实的 关怀。比如对劳动时问的限制，是为了确保劳动者的健康权；对最低工资的规定， 是为了确保劳动者的生存权；安全卫生制度是对劳动者的人身权与健康权的关 注；而对女职工和未成年人的保护则