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摘要 摘要 在我国，人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本途径和最好形 式。而人大代表受人民派遣，成为人民代表大会的主体，其素质直接影响 到人民代表大会制度的实践，直接关系到人民当家作主的实现。近些年， 随着社会主义民主政治特别是人民代表大会制度的不断推进和深入人心， 人大代表素质也在不断提高，但离人民的期望和法律的要求还有比较大的 差距。在广大人民群众政治诉求和政治参与热情不断增加的今天，探讨人 大代表素质的问题具有一定的理论意义和现实意义。 本文从介绍人大代表素质的有关理论入手，阐述了人大代表的性质、 地位、作用，人大代表素质的构成以及明确了提高人大代表素质的必要性； 通过对无锡市人大代表素质基本情况及存在问题的深入分析，指出了问题 的成因；通过借鉴国外发达国家的先进经验和我国各地的实践成果，从树 立代表规划意识、改革代表获取方式、加大代表开发力度、完善代表监督 机制等方面，提出了无锡市人大代表素质的对策和建议；通过对两届无锡 市人大代表丁道桂的访谈，为人大代表提高素质、发挥作用提供了可操作 性较强的参考。 关键词：人大代表，素质，职务意识 a b s t r a c t ab s t r a c t i n0 u rc o u n t r y ，t h ep e o p l e sc o n 舒e s ss y s t e mi sb a s i c 印p r o a c ha n db e s tf 0 mt 0r e a l i 鹋 t h ep e o p l ea r et h em a s t e r so ft h ec o u n t t h ed e p u t yt ot h ep e o p l e sc o n g r e s si sd i s p a t c h e d b yt h ep e o p l e ，舔t h em a i np a r to f t h ep e o p l e sc o n g r e s s ，w h o s eq u a l i 够h a sd i r e c ti m p a c tt 0 t l l ep r a c t i c et 0t h ep e o p l e sc o n g r e s ss y s t e m ，a i l dt or e a i i z et h ep e o p i ea r et h em a s t e r so ft h e c o u n 仃yd i r e c t l y i nr e c e n ty e a r s ，w i t hs o c i a l i s td e m o c r a c ye s p e c i a l l yt h ep e o p l e sc 0 n 黟e s s s y s t e mm o v i n gf o n v a r d 锄db e i n gd e e p i yr 0 0 t e d 硼o n gt h ep e o p l e ，t h ed e p u 够t 0t h e p e o p l e sc o n g r e s sq u a l i t ) ，k e e p so ni m p r 0 v i n g ，b u ti t s t i l lh 鹬b i gg 印sf 而mp e o p l e s e x p e c t a t i o n 卸dl a wd e m a n d s t o d a y ，w i t hp e o p l e sp a s s i o nt op a n i c i p a t ei np o l i t i c a la 髓r s i n c r e a l s i n g ，d i s c u s s i n gt h ed e p u t yt 0t h ep e o p l e sc o n g 他s sq u a l i t yh 舔c e r t a i nt h e o 叮 s i g n i f i c 醐c ea n dp r a c t i c a lo ri m m e d i a t es i g n i f i c 卸c e t h i sa r t i c l eb e 西n sw i t hi n t r o d u c i n gt h e o uo ft h ed e p u 哆t 0t h ep e o p l e sc o n 黟e s s q u a l 时，s e t sf o r t hc h 狮c t e r ，p o s i t i o n ，e 虢c to ft h ed e p u t yt ot h ep e o p l e sc o n g r e s s ，勰w e i i 雒t h ed e p u t yt ot h ep e o p le - sc o n g r e s sq u a l i t yf o r i n a t i o n 锄dt h en e c e s s i 够o fi m p r 0 v i n gt h e d e p u 够t ot h ep e 叩l e sc 0 n 黟e s sq u a l i 锣t h o r o u 曲a n a l y s i st h ep r o b i 锄sw h i c he x i s ti n q u a l i t ) ，o fw u x ic i t yl e v e ld e p u t yt ot h ep e o p l e sc o n g r e s s ，p o i n t so u tt h er e a s o no ft h e p r o b l e m s b yu s i n gt h ea b r o a dd e v e l o p e dc o u n t 叮a d v a n c e de x p e r i e n c e 彻do u rc o u n 臼了 p 嬲i c ea c h i e v e m e mf o rr e f e r e n c e ，仔o mf | 0 u ra s p e c t ss u c ha ss e 位i n gu pc o n s c i o u s n e s s0 f d e p u 够l a y o 咄r e f 0 咖i n g 、v a yo fg a i n i n gd e p u 劬i n c r e a s e i n gd y n a m i c so fd e p u t y d e v e l o p m e n t ，p e r f e c t i n gm e c h 鲫i s mo fd e p u t ys u p e r v i s i o n ，c o u n t e m l e a s u r ea 1 1 ds u g g e s t i o n h a v i n gb r o u 曲tf 0 刑a r dt oi m p r 0 v i n g 、 ，u 蛐c 耐l e v e ld e p u t ) rt ot h ep e o p l e sc o n 妒e s sq u a l i 够 b yt a l k i n g w i t ht h et w i c ew u x ic i 锣d e p u t yt ot h ep e o p l e sc o n g r e s sd i n gd a o g u i p e o 肌i n gh i sd u t i e s ，as 臼d n gr e f e r e n c eo fo p e r a t a b i i i t yi sp r o v i d e dt 0i m p r o v eq u a l i t y 锄d t op r o d u c eam a r k e de 仃- e c to ft h ed e p u 哆t ot h ep e o p l e sc o n g 托s s k e yw o r d s ：t h ed e p u t yt ot h ep e o p l e sc o n g r e s s ，q u a l i t y ，d u t yc o n s c i o u s n e s s i i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本：学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：弘扣 妒罗年7 月夕乡日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年 月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：如 洲年夕月歹二日 第l 章引言 1 1 研究背景与研究意义 第1 章引言 党的十七大提出，“人民民主是社会主义的生命”，“人民当家作主是社会主 义民主政治的本质和核心 。在我国，人民代表大会制度是实现人民当家作主的 根本途径和最好形式。而人大代表受人民派遣，成为人民代表大会的主体，其 素质直接影响到人民代表大会制度的实践，直接关系到人民当家作主的实现。 近些年，随着社会主义民主政治特别是人民代表大会制度的不断推进和深入人 心，人大代表素质也在不断提高，但离人民的期望和法律的要求还有比较大的 差距。在广大人民群众政治诉求和政治参与热情不断增加的今天，有必要再对 人大代表素质的问题进行一些思考和讨论。 在对人大代表素质问题思考的过程中，笔者慢慢发现这一课题是研究人大 代表制度、人民代表大会制度，甚至是社会主义民主政治的一把钥匙，它带给 我们很多思考。任何一项大的制度的完善都有一个漫长而曲折的过程，它是建 立在许多小的制度完善的基础之上。如果说对人大代表素质的研究，能对那些 大制度的完善有所帮助，那么它就是有意义的。探索人大代表素质问题的解决 途径，特别是提出现行制度下可操作性较强的工作建议，以期引起广大代表和 人大工作者的共同思考，进一步做好代表工作，执行好代表职务，共同推进社 会主义民主政治的进程。 1 2 文献综述 1 9 9 2 年4 月，七届全国人大五次会议审议通过了中华人民共和国全国人 民代表大会和地方各级人民代表大会代表法( 以下简称代表法) ，以宪法为根 据，将有关人大代表问题的法律规定加以规范化、制度化，同时总结了人大代 表工作和活动中的成熟的经验，上升为法律条文。代表法的颁布，完善了我国 的人大代表制度。此后，人大代表制度的研究开始细化。人大代表素质研究， 作为人大代表制度研究的一个方面，得到了一些学者和人大工作者的关注。因 第1 章引言 而本文的参考文献也多为1 9 9 2 年代表法颁布后的一些研究著作和文章。 1 9 9 2 年8 月，蔡定剑的著作中国人民代表大会制度一书出版，此后多 次再版，至今还被一些人大工作者称为人大工作的教科书。该书在对人大代表 素质的论述中一针见血地点出人大代表素质的问题是针对我国人大代表带有安 排性、荣誉性职务问题提出来的。解决人大代表素质问题的根本办法是要改变 把人民代表大会当作一个荣誉机构，而不是国家权力机关的概念，改变安排代 表的做法，真正实现民主直接选举人大代表。蔡定剑认为，代表素质当然要以 文化水平，工作能力和有关专业知识为基础，但比这更重要的是，代表需要有 体察民情、为民请命的精神，有没有代表的责任，有没有对民众的责任，并且 敢不敢表达民众的意志，是最重要的代表素质。1 1 9 9 5 年，王广辉在当前我国人大代表素质的几点思考一文中提出人大 代表的素质应由以下几个方面构成知政，即在整体上对我国国家制度的基 本内容有一比较全面的了解和正确的看法；参政，包括参政的意识和能力；议 政；督政。认为提高人大代表素质应在选举时对不同级别代表机关的代表候选 人的受教育程度提出不同的要求，并在选举时引入竞争机制。2 1 9 9 6 年，有着多年市、县人大机关工作背景的王伊景的著作人大代表论 一书出版。他认为代表素质是代表内在的，相对稳定的，作为后继活动准备的 品质。代表素质既包含当选代表前的基础，又有赖于当选后的培养。一般来说， 一个合格的代表，应具备以下几个方面的素质：政治素质，文化素质，能力素 质，道德素质，心理素质、身体素质。他在书中着力论述了政治素质和心理素 质。3 2 0 0 0 年，曾慧在论人大代表应具备的素质及其提高一文中认为人大代 表需要着重提高下述几方面的素质：为选民服务的意识；社会责任感；收集表 达选民意愿的能力；综合协调引导能力；宣传贯彻会议精神的能力。提出作为 社会来说，要从以下方面采取措施：营造一种良好的民主政治氛围：搞好民主 选举；经常进行培训；建立监督机制，健全对代表的监督：积极推进政治体制 改革。4 2 0 0 2 年，参加过代表法起草工作的地方人大工作者陆介标在代表的素质 蔡定剑中国人民代表大会制度北京：法律f j i 版社，2 0 0 3 2 1 4 2 1 5 2 王广辉当前我国人大代表素质的几点思考法商研究，1 9 9 5 ( 6 ) ：3 9 4 2 3 王伊景人大代表论北京：中国民主法制f l j 版社，1 9 9 6 6 6 4 曾慧论人大代表应具备的素质及其提高岭南学刊：哲社版，2 0 0 0 ( 5 ) ：3 8 4 2 2 第l 章引言 与选举一文中认为代表应具备以下基本素质：政治素质、法制素质、能力素 质、群体素质，特别强调了群体素质共识、共谋、共决。5 2 0 0 3 年，田华、何力在试论人大代表的素质一文中将人大代表应具备 的素质分为两大块，一是代表选民利益所应有的素质，包括具有代表意识，敢 于讲真话，反映选民意见，维护选民利益；具有较高的文化素质和较强的判断 能力；与选民应善于沟通。二是代议机关组成分子的身份所应具备的素质，包 括有较强的工作能力；必须具备一定的法律知识；必须擅长处理方方面面的关 系。在论述提高人大代表途径时，特别提到了职业代表制的引入。8 周小梅在关于人大代表制度的反思与重构一文中指出了我国目前人大代表 观的错位现象，包括选民对人大代表的认识错位和人大代表对“代表 认识的 错位，认为人大代表发挥作用面临的突出问题就是人大代表的素质不适应，提 出有关人大代表选举方式和议政方式等改革思路。7 2 0 0 6 年，肖书生人大代表素质研究一文从内因和外因上分析了部分代 表素质不高的原因，提出了把好入口关、打通出口、加强培训等建议。8 1 3 研究方法与研究路径 本文拟采取理论研究法、调查研究法和比较研究法等方法。通过对素质概 念、人大代表性质地位作用、人大代表素质构成等有关内容的介绍，明确人大 代表素质研究的必要性和重要性；从代表结构、代表选举、代表服务、代表监 督等几方面分析，指出当前人大代表素质偏低的原因；通过借鉴国外先进国家 的经验和我国各地实践成果，以及公共部门人力资源管理的理论，提出提高人 大代表素质的对策。 本文研究路径见图1 1 。 5 陆介标人大工作纵横淡北京：中国民主法制出版社，2 0 0 3 2 7 5 2 7 7 6h i 华，何力试论人大代表的素质陕西省行政学院陕西省经济管理十部学院学报。2 0 0 3 ，v 0 1 1 7 ( 3 ) ：2 2 7 周小梅关于人大代表制度的反思与重构人大研究。2 0 0 3 ( 2 ) ：9 一1 1 8 肖书生人大代表素质研究人大研究，2 0 0 6 ( 1 2 ) ：8 一l l 3 第l 章引言 1 4 论文结构安排 图1 1 本文思路设计框架体系 本文共分五个部分。第一部分引言，介绍研究背景与意义、研究现状、研 究方法等。第二部分人大代表素质理论概述，对人大代表素质进行界定，概述 人大代表相关理论，明确提高人大代表素质的必要性。第三部分无锡市人大代 表素质存在的问题及成因，从代表结构、代表选举、代表服务、代表监督四个 方面指出成因。第四部分提高无锡市人大代表素质的对策研究，从树立代表规 划意识、改革代表获取方式、加大代表开发力度、完善代表监督机制、发挥代 表示范作用等方面提出建议。第五部分结论。总结本文所做的工作和创新点， 指出存在问题和进一步探索的方向。 4 第2 章人大代表素质理论概述 第2 章人大代表素质理论概述 2 1 人大代表素质的界定 2 1 1 素质的基本定义 “素质 一词有多重涵义，但一般对素质概念的界定都同时兼顾了素质的 生物学和文化学两方面的因素，认为素质是个体在先天的基础上通过后天的环 境影响与教育训练而形成的顺利从事某种活动的基本品质或基础条件。素质的 基本要素是知识和能力，核心是能力和价值观。由于能力是在各种活动中体现 的，因此能力是素质的外显形式，素质诉诸于实践就表现为能力，离开能力， 素质就无从表现、观察、确证和把握。一般把一个人所具有的素质分为五个方 面，即思想道德素质、科学文化素质、专业素质、身体素质和心理素质。1 2 1 2 人大代表的性质、地位、作用 什么是人大代表，人大代表在国家政治生活中的地位和作用如何? 这是研究 人大代表制度的一个重要问题。然而，由于长期以来人们对人大代表制度研究、 建设、宣传的忽视，直到现在，还有不少人，包括党政干部、普通公民甚至自 身是人大代表的人，对人大代表概念的认识并不十分明确，对人大代表的性质、 地位和作用的认识也相当模糊。不知道人大代表是一种国家职务，而仅仅把它 当作一种荣誉称号，认为代表无职无权，就是开开会、举举手而已。因而出现 了一些地方和单位忽视代表工作，不注意发挥代表作用，甚至侵犯代表权利、 阻碍代表履行职权的现象。阐述人大代表的性质、地位和作用，是为了解决人 大代表制度研究中的基本理论问题，也是为了解决代表和普通公民对人大代表 制度的认识问题。只有真正解决了对人大代表的思想认识问题，才能为提高人 大代表素质并充分发挥其作用奠定良好的基础。 ( 1 ) 人大代表的性质。代表法明确规定：“全国人民代表大会代表是最高 1 柳海民，李伟言析知识、能力、素质中国教育报，2 0 0 2 3 一1 3 ( 3 ) 5 第2 章人大代表素质理论概述 国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关 组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益 和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权 力 。1 代表法的这一规定明确了人大代表是国家权力机关组成人员的身份性质。 具体而言，我国人大代表的性质具有以下几个基本特征： 人大代表的代表性。代表性是人大代表的核心特性，这是由社会主义国家 的本质决定的。中华人民共和国宪法( 以下简称宪法) 规定：“中华人民共和 国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”2 国 家的这一根本性质就决定了在我国一切权力属于人民，人民当家作主。作为民 主社会，应是所有的人都来参与制定共同追求的目标。但在一个入口众多的国 家，所有的人都来直接参与决定、参与管理，都来直接行使权力是无法做到的。 所能达到的最高境界是广大人民选择自己的权力的代行者。人民代表大会制度 就是基于这一原因而采取的一种人民选举自己的代表来决定国家大政方针、管 理国家事务的制度。所以，代表性是人大代表的最基本特性。 人大代表的法定性。代表法规定了各级人大代表依照法律规定产生，同时 也规定了代表行使职权、执行职务等方面的法律保障。这表明人大代表的法律 地位和法律保护的规定性。即人大代表不是任何组织或者个人随便可以任命、 指定的，也不因任何组织或者个人的意志而可以撤职或改变的。人大代表的资 格一经取得，就受到法律的保护。人大代表的法定性主要体现在五个方面：一是 人大代表依照法律程序选举产生；二是人大代表按照法律规定行使职权；三是 人大代表的地位、作用、权利和义务是法律规定的；四是人大代表执行职务是 受到法律保护的；五是法律规定了代表活动的物质保障。 人大代表的先进性。人大代表作为国家权力机关的组成人员，是各行各业、 各条战线上比较突出的人才，是本地区、本部门、本民族的先进代表，体现了 我国人大代表的先进性质。由这些先进分子组成人大，代表人民行使国家权力， 是人民代表大会制度优越性的保证。 人大代表的平等性。根据我国法律的规定，各级人大代表的权利和地位是 平等的。各级人大代表都是权力机关的组成人员，人民代表大会开会期间都有 1 中华人民共和国代表法第2 条，见中华人民共和国新法规汇编1 9 9 2 年第二辑北京：中国法制出版 社1 9 9 2 2 中华人民共和国宪法第1 条，见中华人民共和国新法规汇编2 0 0 4 年第四辑北京：中国法制出版 社。2 0 0 4 6 第2 章人大代表素质理论概述 发言权、提案权、表决权、选举权，闭会期间都有视察权、活动权等，都平等 地享有法律、时间和物质保障权。 ( 2 ) 人大代表的地位。代表法的出台，是我国的法律第一次肯定了人大代 表在国家权力机关的主体地位，规定了人大代表法定的、广泛的权利，表明人 大代表是国家权力的承载者和行使者，是掌握、发动、控制国家“权力机器 的主体。人大代表的主体地位包括以下内容： 当家作主的政治地位。代表的主体地位与人大的法律地位紧密联系在一起。 作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，是通过人大代表在人代会上的活 动，把人民群众的意见集中起来，集体作出决定，最终实现人民群众当家作主。 换句话说，人大代表当家作主的政治地位，是由我国的国体和政体决定的。 民主集中制的决策地位。人民代表大会是决定国家机关领导人选和大政方 针的机关，是决定本行政区域各方面重大事项的机关。人大代表根据民主集中 制的原则和人民的意愿，对国家的政治、经济、社会等各方面的重大事项发表 意见，以表决的方式作出决定，形成具有强制力、约束力的国家意志。 联系群众的主渠道地位。人大代表就是要代表人民。为了要代表好，首先 要联系好。通过联系，了解民意，反映民意，集中民意。从这个意义上讲，人 大代表与人民群众的联系，属于天然的联系、本质的联系。这种联系的广度、 深度、力度，比干群联系更高一层。 不受干扰的法律地位。法律赋予代表以物质便利权、表决自主权、言论免 究权和人身特别保护权等，是为了保障人大代表在人代会上充分发扬民主，把 广大人民群众的意见和要求，毫无顾忌地反映到各级国家权力机关中来。 ( 3 ) 人大代表的作用。人大代表的作用是由人大代表的性质、地位决定的。 发挥人大代表在国家政治生活中的作用，是人大制度建设的重要问题。只有充 分发挥人大代表的作用，才能真正落实人大代表的地位，使人大代表成为名符 其实的民众的代言人。人大代表的作用，主要有以下几个方面： 参与决策作用。人大各项决策性权力的实现，都是通过人大代表的投票表 决来完成的。人大代表对某一项重大问题的表决态度，直接关系到重大事项的 通过与否，关系到决策的后果。这种参与决策作用是通过权力机关的组成人员 集体行使予以体现的。人大代表可以依法行使属于代表的各种权力，但代表个 人不能行使国家权力。只有人大代表通过集体行使职权，努力把人民的意志及 时上升为国家意志，才能更准确、更好地体现人民的利益和愿望，才能发挥人 7 第2 章人人代表素质理论概述 大代表的参与决策作用。 监督协助作用。人大是国家的权力机关，各级人民政府和法、检两院由同 级人大产生，向同级人大负责并报告工作，他们在本级人大及其常委会的监督 之下，独立地开展工作。从理论上讲，代表个人并没有这种监督权力，但是， 人大及其常委会的权力是人大代表个人权利的集合。人大代表通过在人代会上 听取审议“一府两院的工作报告，选举和罢免“一府两院主要负责人等， 实现人大对“一府两院 的监督权力，其中人大代表的工作则反映出这种监督 作用。我国宪法和有关法律还规定，人大代表在生产、工作和社会活动中，协 助宪法和法律的实施，协助本级人民政府推行工作。这体现了我国人大制度中 权力机关和执行机关、司法机关之间，并非是相互对立的而是总目标相一致的 鲜明特点。同时，协助和监督是密不可分的，监督工作本身也体现了一种协助 作用。 桥梁纽带作用。我国的人大代表是人民利益的代言人，他的本质属性及其 产生的法定性，决定了人大代表与广大人民群众之间存在着委托、代表、监督 的关系。根据宪法和法律的要求，人大代表应当密切联系选民，随时听取人民 群众的建议，并及时反映到有关部门，恰如其分地起到上下反馈，连接决策机 关和人民群众的桥梁纽带作用。 2 1 3 人大代表素质的含义及构成 什么是人大代表素质? 笔者认为，人大代表素质就是人大代表执行代表职 务、履行代表职责、发挥代表作用所必须具有的内在品质与能力。人大代表素 质的构成可分为基本素质、职务素质。 人大代表的基本素质一般包括政治素质、文化素质、法律素质、道德素质、 心理素质、身体素质等等。从这一构成可以看出人大代表的基本素质更多是当 选代表的一种资格素质，这种素质是职务素质的基础，其中的一些方面和职务 素质是紧密相连甚至是重合的。由于人大代表具有先进性的特质，这就要求人 大代表在基本素质方面要优于普通公民，成为全社会的表率。 人大代表的职务素质包括职务意识和职务能力，这是人大代表素质的核心， 因此，本文主要是论述人大代表的职务素质。 ( 1 ) 职务意识。人大代表的职务意识是指人大代表对代表职务的认识，以 8 第2 章人人代表素质理论概述 及对执行代表职务的态度。 对代表职务的认识。“人大代表 不是一种荣誉称号，而是一种职务。第一， 代表职务是一项政治职务。人大代表是人民的权力使者，是受人民之委托，参 与管理国家事务，参加国家权力的行使。无论哪一级人大代表，都肩负着崇高 的政治责任。代表执行职务不是一般的社会活动、民间活动，而是一种政务活 动。第二，代表职务是一项法律职务。与社会上其他职务不同，人大代表是依 法选举产生的。人大代表一经当选，即具有本级国家权力机关组成人员的法律 地位，被赋予法定的代表职责、法定的代表义务。人大代表受命于法，听命于 民，直接按照法律的规范行动。此外，代表执行职务受到法律保护，国家和社 会为代表执行职务提供保障。 执行代表职务的态度。人大代表执行代表职务的态度主要包括以下几个方 面： 联系群众的自觉性。宪法规定，人大代表有联系选民和原选举单位的义务。 人大代表是选民利益的“代言人”，选民通过人大代表把自己的意志贯彻到国家 活动中，人大代表一切行动的指导和动力都在选民之中，唯有了解选民愿望才 能表达选民利益。因此，人大代表要善于沟通联系选民，了解选民所需，积极 主动地倾听和反映他们的意见和要求。人大代表听命于民，其政治使命就是按 人民的意志办事。能否密切联系群众，对人大代表来说，不仅仅是个作风问题， 更是一个代表谁行使权力的政治问题。代表如果不了解民情和民意，那么，在 政治上是不成熟的，在工作上是不称职的，在社会上是不受欢迎的。 参政议政的使命感。人大代表必须具有参预政治生活的热情，有“天下兴 亡、匹夫有责”的主人翁责任感，有敢于为民请命的胆略，这是作为人大代表 能否真正地愿意代表人民运用国家权力的内在动因。有了这种内在的冲动和基 础，才能对自己人民权力使者这种角色身份产生强烈的认同，才有可能去积极 地行使代表的权利，履行代表的义务，成为一名称职的人大代表。 督政护法的责任心。我国的人民代表大会制度以“议行合一 为基本活动 准则，人大制定的法律法规，对重要问题作出的决定，均要由人大组织的其它 国家机关来负责执行，这些机关执行的情况如何，又要受到人大的监督。在本 行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，是各级人大及其代表 的第一职责。人大代表要自觉学习宪法以及其他一些重要法律，熟悉其基本内 容，在宪法、法律范围内开展活动、执行职务，当好督政护法的带头人。特别 9 第2 章人人代表素质理论概述 是对违宪、违法的行为以及有关人员，要敢管、敢斗、敢告。要善于运用法律， 维护人大的权威，维护自身的权利和人民群众的权益。 ( 2 ) 职务能力。人大代表的职务能力是人大代表文化、知识、智慧和经验 的综合体现，主要包括以下几个方面： 社会活动能力。人大代表是党和政府联系群众的桥梁和纽带，法律赋予其 一定的权利和相应的职责。人大代表应该争取成为社会活动家：他们有深厚的 群众基础，有丰富的群众工作经验，有娴熟的社会沟通能力；他们善于理解别 人，关心别人，有一定的凝聚力；他们善于扩大社会接触面，与群众建立广泛 的联系，有一定的影响力；他们善于观察社会，捕捉信息，分析政务，有一定 的说服力。这样的人大代表无论走到哪里，群众都会对他说知心话，他也会了 解到深层的政情民意。 调查研究能力。人大代表参政议政、管理国家事务，必须凭事实说话。如 何做到这一点，靠的是调查研究的真功夫。你要监督法律，就必须通过调查研 究，了解法律实施得如何；你要参与人大决策，就必须通过调查研究，详细把 握社情民意，就决策作出理性判断；你要提出议案、建议，就必须通过调查研 究，形成有理有据、有说服力的材料。也就是说，调查研究是人大代表执行职 务的基本功。 大事图谋能力。人大代表要抓大事，议大事，讨论、决定本行政区域内各 方面的重大事项。这就要求人大代表不仅要善于反映群众的意见和要求，而且 更要善于从全局上、长远上、根本上考虑问题，为稳定政治、发展经济、繁荣 社会、富裕人民，出主意、想办法。人大代表参政议政的着眼点要高一点，目 光要远一点，调查的面要广一点，政策法律观念要强一点，研究的问题要深一 点。善于把局部问题放到全局中掂量，把眼前问题放到长远中权衡，把政务问 题放到法制中鉴别。这样提出的意见、建议，对改进本行政区域的政事、政务 既具有现实意义，又具有长远意义，从而在根本上代表人民的利益和国家的利 益。 宣传贯彻能力。人大代表既是人民的代表，又是国家权力的代表，负有宣 传人大制度、法律和贯彻人大会议精神的责任。首先是宣传人大制度、法律。 人大代表结合自己的代表工作，具体地向选民、向选举单位宣传人民代表大会 制度，宣传人大及其常委会的会议精神和工作部署，宣传人大制定的法律、法 规。其次，要贯彻人大会议精神。人大会议决定的是国家大事或是某地区的根 1 0 第2 章人人代表素质理论概述 本大事，反映的是人民的根本利益，会议精神是大局所在，需要全面贯彻。如 何贯彻、如何落实，特别是如何结合本地区实际情况贯彻落实，是大有学问的， 又是必须的。对人大通过的法律法规，代表不仅应积极宣传，而且应监督执行。 如何进行有效监督，如何及时收集法律实施过程中的信息，并迅速反馈给立法 机关，这就不仅需要责任心、敏锐力，而且需要贯彻和监督实施的能力和技巧。 行使具体职权的能力。法律规定了与人大代表职务相应的一系列职权。如 大会期问的审议权、提议案权、提建议权、选举权、询问权、质询权、罢免权、 提出组织关于特定问题调查委员会权、表决权等；闭会期阳j 的视察权、专题调 研权、提议临时召集本级人大会议权、列席有关会议权、参加特定问题调查委 员会权、提出建议权以及参加常委会的有关活动权等。对其中一些常用职权要 能准确把握，规范行使，对不常用的职权也应有所了解。特别是闭会期间的一 些职权的正确行使，是人大代表职务能力高低的重要标志。 2 2 人大代表素质理论概述 2 2 1 代议制理论 ( 1 ) 经典的代议制理论。英国思想家密尔所著的代议制政府无疑是代 议民主制政治理论发展历史上的一部里程碑式的著作。密尔在这部书里，系统 地整理了前人的理论，同时进一步阐发出自己的代议民主制理论。密尔在探讨 “理想上最好的政府形式”时，和几乎所有争取自由民主的资产阶级思想家一 样，首先是针对封建专制政体而言的。在他看来，专制君主政体无论好坏，都没 有存在的理由。“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权 力属于社会整个集体的那种政府 。1 民主制原则按其纯粹的和最充分的形态来说 就是“人民主权 或“主权在民”，这个原则只是肯定了一种根本的权利。它不 能简单地视为在范围上所有公民、在时间上自始至终、在方式上直接亲自去参 与政府的活动。民主制的实行需要另外一个中介性原则，这就是代议制。密尔 接下来指出，代议民主制要成为“真正的民主制”，就应该是代表全体的民主制， 而不是仅仅代表多数人的民主制。从逻辑上说，假如民主意味着由多数与少数 英 密尔代议制政府汪碹译，北京：商务印书馆，1 9 9 7 4 3 1 1 第2 章人大代表素质理论概述 之和组成的全体统治，那么，漏掉这个少数，全体就出现空白，就不再是全体， 从而就不再是民主。因此，少数服从多数并不意味着多数人在战胜少数人后， 可以无视少数人的意志，取代少数人的代表权。在一个民主制国家里，任何一 部分人都应有其代表，少数和多数一样都应享有充分的代表权。密尔对少数人 代表权和意见权的强调反映了他对由于选举权的扩大而导致国家权力落在越来 越低于“最高社会教养水平 的阶级手中的忧虑。由此，密尔总结出代议民主 制区别于般民主制的经典概念：“代议制政体就是，全体人民或一大部分人民 通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定 存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候他们高兴， 他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。 l ( 2 ) 马列的代议制理论。马克思、恩格斯代议制理论的核心是总结巴黎公 社的经验时提出的关于人民代表机关建设的原则。他们的基本观点是：第一， 新的人民代议机构是同时兼管行政和立法的工作机关，而非“议会式”的“清 谈馆”；第二，这一代议机构是由选民直接选举产生并直接受到选民监督的，它 任命政府官员并对他们实行监督；第三，代议机构掌握一切社会生活事务的创 议决定权。这三点，特别是政权组织的“议行合一”理论，后来被社会主义国 家奉为经典，它是原苏联的苏维埃制度和我国的人民代表大会制度建设的直接 理论基础。 列宁比马克思、恩格斯要明确得多、系统得多地提出了新型国家的代议制 建设理论，并且从事了创建实践活动。列宁早在1 9 0 5 年谈到社会民主党的民主 革命中的策略问题时就明确提出要建立“真正代表民意 的新制度。他说：“为 了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且一定要有全民的( 按普遍、平 等、直接和无记名投票的选举制选出的) 和立宪的会议为了建立真正代表 民意的新制度，单是把代表会议叫做立宪会议是不够的，必须使这个会议拥 有立出东西来的权力和力量。 2 那么，如何建立这个“真正代表民意的 、 “拥有权力和力量的”制度呢? 归纳列宁在许多重要著作中的思想，基本观点是： 第一，代表机构必须是按普遍、平等、直接、无记名投票，并充分保障竞选自 由条件下选举产生的。他指出：“从人民专制论的观点看来，首先必须切实保障 1 英 密尔代议制政府汪碹译，北京：商务印书馆，1 9 9 7 6 8 2 列宁全集( 第l 卷) 北京：人民出版社1 9 8 4 5 l 1 2 第2 章人大代表素质理论概述 充分的宣传自由和选举自由，然后召开真正全民的立宪会议，这个会议应当通 过普遍的、平等的、直接的和无记名投票的选举产生，应当掌握全部权力，即 完整的、统一的和不可分割的权力，应当真正体现人民专制。1 第二，代表机关 要“确实有力量和权力，它“应当掌握全部的权力 ，即“完整的、统一的和 不可分割的权力 ，以“真正体现人民专制 。第三，代表机关的代表必须接受 人民的监督，人民可以随时罢免撤换他们。他说：“任何由选举产生的机关或代 表会议，只有承认和实行由选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的 和确实代表人民意志的机关。这是真正民主制的基本原则。 2 归纳起来就是：建 立一个真正的民意机关，它通过集中地行使国家的一切权力来管理国家，但条 件是这个机关的代表必须是真正按人民的意志选举产生的，并且受人民的监督， 人民随时可以撤换。只有这种制度，才能保证人民当家作主管理国家的权利。 2 2 2 人力资源管理相关理论 ( 1 ) 公共部门人力资源管理的内容。在公共组织中，公共人事管理包含人 力资源管理四个必需的基本职能，即由缩略语p a d s 所指的人力资源规划、人力 资源获取、人力资源开发、纪律与惩戒。参见表2 1 中描述的管理功能及其基 本的活动内容。 表2 1 公共人事管理的职能 职能目标 人力资源预算准备和人力资源计划；在政府雇员之问划分与分配_ t 作任务( 工作分析、职 规划 位分类、工作评估) ；决定工作的价值是多少( 丁资或薪酬) 人力资源 获取 招募、选录、甄补政府雇员 人力资源 适应、培训、激励及评估雇员，提高其知识、技能与能力 开发 确立、保证雇员和雇主之间的期望、权利与义务的关系；建立惩戒途径与雇员申 纪律与惩戒 诉程序；健康、安全以及雇员宪法权利等 资料来源： 美 克林格勒， 美 纳尔班迪公共部门人力资源管理：系统与战略孙柏英 等译北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 5 1 列宁全集( 第9 卷) 北京：人民出版社，1 9 8 4 1 8 1 2 列宁全集( 第2 6 卷) 北京：人民出版社，1 9 8 4 3 1 4 1 3 第2 章人人代表素质理论概述 ( 2 ) 如何使用好人才。“才尽其用 是公共部门人力资源管理需要关注的 主题之一。使用好人才的关键是建立一套科学、客观的绩效评估体系，针对不 同人群进行不同的激励。在激励体系构建过程中，要以需求层次理论、期望理 论等为指导。 需求层次理论。该理论源自美国著名的心理学家和行为学家马斯洛。他把 人类的需求分为五个层次，并且按照从低到高的顺序进行排列，顺序依次是： 生存和生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要及自我实现的需要。 第一层：生存或生理的需要。这是需求中最底层、也是最必需的，包括水、食 物、温度和睡眠等最基本的需求。第二层：安全的需要。在古代，更多的理解 为保护自身不受伤害；在现代，大多理解为工作的保障及最低的工资水平。第 三层：社交的需要。人之所以不同子动物，很大程度上就是因为人是社会人， 需要在相互的协调中去完成工作任务，也更需要在与别人的交往中得到承认和 认可。第四层：尊重的需要。人们往往需要受到重视和尊重，这不仅仅是自我 尊重、更主要的是他人对自己的尊重。有了社交，才会体现尊重。这在一定意 义上是社交需要的拓展和延伸。第五层：自我实现的需要。自我实现的需要要 求把个人的潜力和技能发挥到极致，其实质是一种自我成就感。五种需要像阶 梯一样从低到高，按层次逐级递升，但这样次序不是完全固定的，可以变化， 也有种种例外情况。一般来说，某一层次的需要相对满足了，就会向高一层次 发展，追求更高一层次的需要就成为驱使行为的动力。五种需要可以分为两级， 其中生理上的需要、安全上的需要和感情上的需要都属于低一级的需要，这些 需要通过外部条件就可以满足；而尊重的需要和自我实现的需要是高级需要， 他们是通过内部因素才能满足的，而且一个人对尊重和自我实现的需要是无止 境的。同一时期，一个人可能有几种需要，但每一时期总有一种需要占支配地 位，对行为起决定作用。任何一种需要都不会因为更高层次需要的发展而消失。 各层次的需要相互依赖和重叠，高层次的需要发展后，低层次的需要仍然存在， 只是对行为影响的程度大大减小。 期望理论。最早是由美国心理学家弗罗姆在1 9 6 4 年出版的工作与激发 书中首先提出来的。其基本内容主要是期望公式和期望模式。弗罗姆认为， 人总是渴求满足一定的需要并设法达到一定的目标。这个目标在尚未实现时， 表现为一种期望，这时目标反过来对个人的动机又是一种激发的力量，而这个 激发力量的大小，取决于目标价值( 效价) 和期望概率( 期望值) 的乘积。用 1 4 第2 章人大代表素质理论概述 公式表示就是：m = v 士e 。m 表示激发力量，是指调动一个人的积极性，激发 人内部潜力的强度。v 表示目标价值( 效价) ，这是一个心理学概念，是指达到 目标对于满足他个人需要的价值。同一目标，由于各个人所处的环境不同，需 求不同，其需要的目标价值也就不同。同一个目标对每一个人可能有三种效价： 正、零、负。效价越高，激励力量就越大。e 是期望值，是人们根据过去经验判 断自己达到某种目标的可能性是大还是小，即能够达到目标的概率。目标价值 大小直接反映人的需要动机强弱，期望概率反映人实现需要和动机的信心强弱。 这个公式说明：假如一个人把某种目标的价值看得很大，估计能实现的概率也 很高，那么这个目标激发动机的力量越强烈。怎样使激发力量达到最好值，弗 罗姆提出了人的期望模式：个人努力一一个人成绩( 绩效) 一一组织奖励( 报 酬) 一一个人需要。在这个期望模式中的四个因素，需要兼顾三个方面的关系。 第一，努力和绩效的关系。这两者的关系取决于个体对目标的期望值。期望值 又取决于目标是否合适个人的认识、态度、信仰等个性倾向，及个人的社会地 位，别人对他的期望等社会因素。即由目标本身和个人的主客观条件决定。第 二，绩效与奖励关系。人们总是期望在达到预期成绩后，能够得到适当的合理 奖励，如奖金、晋升、提级、表扬等。组织的目标，如果没有相应的有效的物 质和精神奖励来强化，时间一长，积极性就会消失。第三，奖励和个人需要关 系。奖励什么要适合各种人的不同需要，要考虑效价。要采取多种形式的奖励， 满足各种需要，最大限度地挖掘人的潜力，最有效地提高工作效率。 2 2 3 人大监督理论 现代民主政治的基本观点是：国家权力归根到底是属于该国的全体人民的， 国家机构作为公共权力机关，所行使的权力要来自人民的同意与授权。在民主 化进程中，对政治权力进行有效的监督是世界各国共同面临的、同时又是必须 解决的问题。监督是一种政治权力的运作机制，亦即控制机制，反映了权力委 托者与受托者之间的权利义务关系。监督权是各国议会普遍具有的一项权力。 美国学者威尔逊在国会政体中指出“严密监督政府的每项工作，并对所见 到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。 从议会制度的发展趋势看，监督权 在议会中具有越来越重要的地位。 在