（公共管理专业论文）杭州市公用基础设施危机管理研究.pdf

中文摘要 非典的爆发给政府的公共危机管理领域带来了新的课题，即如何建立一个完 善的管理机制来有效管理危机。对公用基础设施危机管理来说，最重要的是要将 危机管理意识寓于常规管理之中，将危机意识贯穿管理过程的始终，并积极采取 措施预防危机的发生；在危机来临时果断实施应急预案，最大限度地降低危机带 来的危害和损失。 本文对杭州市公用基础设施危机现状进行了分类分析，总结了引发危机的各 种原因，并对杭州市现行危机管理体制作了分析。在借鉴国内外危机管理经验的 基础上，论述了改进和完善公共危机管理的理念、方法和指导原则；提出了健全 杭州市危机管理组织体系、落实危机管理责任追究制度的办法；重点研究了杭州 市公用基础设施危机管理应急预案与监测预警；对杭州市公用基础设施危机预防 措施及自然灾害引发的公用基础设施危机应急措施提出了很多具体的建议。 关键词：公用设施危机管理 a b s t r a c t t h ee x p l o s i o no fs a r sb r o u g h tf o r t han e wp r o b l e mf o ro u rg o v e r n m e n t t o s o l v e ，t h a ti s ，h o wt oc o n s t r u c tap e r f e c tm a n a g e m e n tm e c h a n i s mt o e f f i c i e n t l yc o n t r o lp u b li cc r i s e s t h e r e f o r e ，a st op u b l i cs e r v i e ec r i s i s m a n a g e m e n t ，t h ek e yt og o o dp u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n t1i e si n ：r a i s i n gt h e c r i s i sa w a r e n e s si nr o u t i n e m a n a g e m e n t，e s t a b l i s h i n gc o r r e s p o n d i n g a n t i - c r i s i ss y s t e mt o p r e v e n tc r i s i s ，c a r r y i n g o u tt h e p r e p a r a t o r y e m e r g e n tp l a np r o p o s e do nt h eb a s i so fr o u t i n em a n a g e m e n t t h ea u t h o r t h i n k sn o to n l yw es h o u l da t t a c hi m p o r t a n c et ot h es o f t w a r ef a c t o r si n t h e a r r a n g e m e n t f o r c o n t r o l l i n gp u b l i ec r i s i s ，b u t t ot h eh a r d w a r e c o n s t r u c t i o n s u c ha st h ef u n d a m e n t a lf a c i l i t i e sc o n s t r u c t i o na n dt h e r e s e r v ef u n df o r c o n t r o l l i n gp u b l i c s e r v i c e c r i s i s ，t r a i n i n g p r o f e s s i o n a l sf r o md i f f e r e n tf i e l d s ，t h ei m p r o v e m e n ti ns c i e n t i f i c r e s e a r c h e sa n dt e c h n o l o g y ，a n ds oo n t h i sp a p e ra n a l y z e st h ec u r r e n tc o n d i t i o no fp u b l i cs e r v i c ec r i s i s m a n a g e m e n ti nh a n g z h o u w i t ht h ea n a y s i s ，t h i sp a p e rd i s c u s s e sv a r i o u s c r i s i sf a c t o r s ，a n dp u t sf o r w a r dt h ei d e a sa n dm e t h o d so fi m p r o v i n ga n d p e r f e c t i n gc r i s i sm a n a g e m e n ta n dt h eo r g a n i z a t i o ns y s t e m ，a n dt h er u l e s o fi n v e s t i g a t i n ga n da f f i x i n gt h er e s p o n s i b i l i t yf o rc r i s i si nh a n g z h o u t h i sp a p e ra l s op u t sa ne m p h a s i so nt h ep r e v e n t i v em e a s u r e sa g a i n s tp u b l i c s e r v i c ec r i s i sm a n a g e m e n t ，a n dt h ee m e r g e n c ym e a s u r e sa g a i n s tn a t u r a l d i s a s t e r sb y s t u d y i n g t h ep r e p a r a t o r yp l a na n dm o n i t o r i n ga n de a r l y w a r n i n gs y s t e m so fp u b l i cs e r v i c ec r i s i sm a n a g e m e n ti nh a n g z h o u k e y w o r d s ：p u b l i c s e r v i c ec r i s i sm a n a g e m e n t 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 1 前言 1 。1 公共危机管理研究的意义 随着全球化进程的进一步加快，世界联系越来越紧密，环境恶化、发展不平 衡等问题日益突出，欧洲疯牛病、1 9 9 7 年亚洲金融风暴、2 0 0 1 年美国“9 1 1 ” 恐怖袭击事件、2 0 0 2 年印尼的巴厘岛爆炸、2 0 0 2 年莫斯科入质危机、2 0 0 3 年8 月美加大停电、2 0 0 3 年以来的朝核危机、尤其2 0 0 3 年s a r s 在全球流行蔓延等， 把危机推进了人们的视野。自然危机与社会危机紧密相连，在一定程度相互转化， 国际问题国内化、国内问题国际化趋势越来越明显，危机的产生越来越复杂，危 机的表现形式也越来越多样化。这些危机都是公共领域之内的，需要公共管理部 门负起责任，加强研究和管理，把公共危机管理纳入到经常化、法制化建设的轨 道，常抓不懈、有备无患，提高公共危机管理机制应对各种危机的能力，保障社 会安全和社会秩序。 1 2 公共危机管理研究状况 早期西方学术界对危机的研究主要集中在对自然灾害的研究上，危机研究还 没有成为一门独立的学科，对危机特别是公共危机管理进行系统理论研究则是 2 0 世纪6 0 7 0 年代以后的事情。进入新的世纪以后，国际学术界掀起了对于公 共危机管理的研究热潮。比较著名的有格尔的人们造反时、刘易斯科塞的 社会冲突的功能、齐默尔曼的政治暴力、危机与革命。一些学者对发展中 国家政治稳定进行了研究并取得了丰硕的成果，最有名的当数s 亨廷顿的变 革社会中的政治秩序。 我国自8 0 年代恢复行政管理这一学科的教学与研究以来，对正常状态下的 行政研究已得到重视，惟独对非正常状态下的行政管理还缺少专门的研究。1 9 9 8 年许文惠、张成福教授出版了危机状态下的政府管理一书，是国内第一本比 较系统地研究公共危机管理的著作，但是它仍然局限于对社会矛盾和冲突状态的 政府管理进行研究，还没有对真正意义上的公共管理和公共危机展开全面而系统 的研究。 2 0 0 1 年1 月，北京太平洋国际战略研究所组织编写了应对危机美国 国家安全决策机s f j 。2 0 0 3 年3 月，中国现代国际关系研究所危机管理与对策研 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设旌危机管理研究 究中心编著了国际危机管理概论，该书简要介绍了危机与危机管理的基本概 念、基本理论和研究状况，详细介绍了俄罗斯、美国、韩国、以色列以及日本等 国的危机管理机制，并且提供了十三个危机管理案例。 2 0 0 3 年s a r s 事件之后，一批学者开始关注和研究公共卫生突发事件的管 理，在这年期间，杨开忠、陆军等编辑出版了国外公共卫生突发事件管理要览， 薛澜等撰文介绍了国外的突发公共卫生事件应对体系并编著了危机管理转 型期中国面临的挑战，还有李经中的政府危机管理等，引发并加速了我国 对公共危机的关注和研究，2 0 0 3 年可以看做是我国公共危机管理研究和教学的 起点。“3 而2 0 0 4 年7 月出版的政府应急管理实务是我国第一部系统研究政 府应急管理实务的著作。 1 3 杭州市公用基础设施危机管理的含义和研究方法 公用基础设施是城市基础设施的重要组成部分，对于它的定义有不同的说 法，狭义上只包括城市公共供水设施、公共供气设施、公共客运设施、公共供热 设施及其配套设施，广义上它还可以包括电力、通讯等其他基础设施。鉴于杭州 市实际情况，供水、供气、公交、供热等行业由同一个政府部门进行管理，而电 力、通讯等行业分别由其他独立的部门进行管理，因此，本文只对狭义上的公用 基础设施进行危机管理研究。又由于杭州市的公共供热目前还不十分普及，在本 文附件的民情民意调查中只对供水、供气、公交三大行业的应急处理进行了调查， 因此删减了公共供热部分内容。 公用基础设施是城镇经济和社会发展的载体，与人民群众生活密切相关，公 用设旅的突出特点，一是它的“公共性”，主要体现在它是属于“公共工程”、提 供的是“公共产品”、直接关系“公共利益”、影响“公共安全”。二是体现在它 的自然垄断性，旦确定产品和服务的提供者，消费者基本上就失去了选择权， 即使存在竞争，也是有限的竞争。”1 本文所称公用基础设施危机，是指城市公用基础设施由于人为因素或出现灾 害性事件等，致使城市生产生活正常秩序受到全面或局部影响的状况。其中的灾 害性事件，是指常态下因自然灾害( 台风、龙卷风、暴雨、高温、干旱、大雪、 冰雹、浓雾、地震、地面沉降、泥石流、滑坡) 等不可预见因素造成城市公用基 础设施严重损坏，致使产品和服务供应大面积、长时间短缺或设施运行大范围中 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设旄危机管理研究 断的事件。 本文所称公用基础设施危机管理，属于城市基础设施危机管理的一个重要方 面，是指由政府统一组织，相关部门和单位各司其职，动员和组织社会力量，为 确保城市公用基础设施正常运行和社会生产生活正常秩序而实施的预警、反应 ( 动员和处置) 、救援、恢复等全部活动。它的功能是防范、化解危机，不仅要 管理已经发生的危机，实施应急措施，减少损失，更重要的是要在常规管理中未 雨绸缪，做好预防工作，把可能的公共危机消灭在萌芽状态。 本文的研究方法主要有： 一是通过阅读有关文献，掌握国内外危机管理经验与教训，熟悉已有的危机 管理研究理论与成果。 二是作者对杭州市民情民意调查网络的调查进行了梳理，结论为：市民对危 机处理的满意率为8 7 ，相对其他管理项目而言比较低，不满意率相对其他管理 项目而言比较高；在供气、供水、公交行业中，市民认为应急处置能力最好的是 城市自来水供应，较好的是城市燃气供应，较差的是城市公共交通；燃气管道泄 漏是市民认为自然灾害发生时最危险的事故( 见附录一) 。 三是作者多次向有关企业生产安全部门和政府监管部门咨询交流并搜集了 许多资料，研究了“1 1 1 7 ”燃气爆炸典型案例( 见附录二) ，还专门召开多次座 谈会，向有关企业和政府监管部门管理人员征询对杭州市公用设施危机管理的意 见，请专家组进行论证，这些都为本文确定研究重点和得出研究结果提供了保 障。 浙江大学公麸管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 2 杭州市公用基础设施危机管理现状及分析 2 1 公用基础设施危机分类 在进行分类前，经过对杭州市区公用基础设施的调查摸底，掌握了公用基础 设施需重点保障部位和区域的详细情况，并汇总如下： 表2 1 ：杭州市区公用基础设施汇总 序号名称数量 一、供气 1煤气厂3 0 万立方米1 座 2空混站2 0 万立方米1 座 3 贮配站2 座 4 液化气储灌站总储量4 4 0 0 吨4 座 5转盘式机械化灌装流水线2 条 6煤气调压站8 1 个 7小区气化站9 个 8液化石油气汽车加气站3 个 9供气管道1 7 9 1 0 0 公里 1 0 液化气供应站点 1 1 0 个 二、供水 1 自来水厂6 座，设计能力1 4 3 立方米日 2加压泵站2 5 座 3管网总长度2 6 3 9 千米 4 供水面积3 6 0 k 平方米 5 抗咸水池1 只 6 赤山埠预处理场1 家 7 取水口5 个 8水箱1 2 0 0 0 个 三、公交 1 公交线路总长度5 0 5 3 4 千米 2公交线路4 2 1 条 3 公交营运车辆数4 6 7 1 标台 4公交电车线网比壁 1 0 3 3 5 千米 5公交停车场1 0 个 6公交始末站7 3 个 7公交大型枢纽站4 个 8 公交变电站4 个 9公交中心站1 6 个 1 0 候车亭7 8 5 个 说明：公用基础设施需重点保障部位和区域的详细情况清单因篇幅所限省略。 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 根据引发危机的原因，大致可将公用基础设施危机作如下分类。 一、管道等损坏引发的泄漏危机： 杭州市燃气工程始建于1 9 8 6 年，目前管道燃气东至红普路，南至河坊街， 西至光明路，北至康桥路，在管道中运行的介质有人工煤气、空混气、液化气和 天然气( 见表2 2 ) ，运行管线的总长度为1 4 0 3 1 9 k m ，其中铸铁管长度为 4 3 0 6 7 k m ，占总运行管线的3 0 7 ( 见表2 3 ) ，1 9 9 8 年以后敷设的燃气管道已 全部使用钢管，以下是按运行介质和管材分类的统计表： 表2 2 ：按运行介质分类的统计表 气种人工煤气空混气液化气天然气( 新建) 管线长度( i ( 1 1 1 ) 7 7 7 5 14 9 9 5 51 1 7 6 26 2 8 百分比( 9 6 )5 5 43 5 68 4 o 6 表2 3 ：接管材分类的统计表 管材p e 管镀锌管钢管球墨管铸铁管合计 管线长度( i ( 1 n )3 3 8 13 6 6 4 55 3 3 5 1 3 8 7 54 3 0 6 71 4 0 3 1 9 百分比( ) 2 42 6 13 82 83 0 7i o o 近几年来燃气泄漏事件有逐年上升的趋势( 见表2 4 ) ，2 0 0 0 年以来，燃气 抢修按每年1 2 比例递增。2 0 0 3 年，燃气抢修接警8 8 0 2 次，其中户内抢修8 2 6 9 次；户外地面抢修3 5 8 次；燃气管受压断裂、野蛮施工抢修共l o 次。经过对发 生的泄漏事件进行统计分析，发生的区域主要集中在铸铁管地区，它们占户外泄 漏的比例为8 6 4 ( 见表2 5 ) 。 表2 4 ：2 0 0 0 - - - 2 0 0 4 年d n l 0 0 以上地下管抢修统计表 1年份2 0 0 0 芷2 0 0 1 矩2 0 0 2 年2 0 0 3 正2 0 0 4 年1 l 抢修次数 2 41 92 82 86 8 i 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 表2 5 ：2 0 0 2 年1 月至2 0 0 4 年1 月抢修统计表 管材铸铁管球墨管钢管合计 次数5 7 186 6 百分比( ) 8 6 41 51 2 11 0 0 管材为铸铁管的燃气管网已成为燃气泄漏事件的高发区，“1 1 1 7 ”泄漏爆炸、 2 0 0 3 年1 2 月4 目的惠民路延安路口的泄漏、2 0 0 3 年上塘路德胜立交的泄漏爆炸 等严重燃气泄漏事件都发生在铸铁燃气管线。在“1 1 1 7 ”案例中，发生断裂的 管道是1 9 9 5 年敷设竣工的灰口铸铁管，已经历了1 9 9 7 年凤起立交桥建设和2 0 0 0 年刀茅巷整治拓宽，管道部位路面己产生不均匀沉降等土层扰动和车流量增大等 过程，隐患已经存在。而铸铁管泄漏的现象有两类，一类是管道断裂，一类是接 口泄漏，其中以管道断裂为多，因此，具有脆、硬特点的灰口铸铁管己不适应路 面情况的变化。 以上是造成铸铁管道泄漏事件频发的主要原因，如不采取有效措施，这种 商频率的燃气泄漏事件将得不到有效控制，作为燃气公司只能从提高处理的及时 性和最大限度地减小事件的负面影响的后置管理上下工夫，这是一种被动式的安 全管理，也是目前的现实状况。燃气安全作为城市公共安全的主要内容，一定要 树立前置管理的思想，从源头上消除事故隐患。从铸铁管发生泄漏和断裂事件的 内外因分析来看，从内因上去消除事故隐患是最根本的办法，即将铸铁管道更换 为理化性能和机械性能较优的管材，同时要最大限度地消除机械接口，消除潜在 的泄漏点，提高管道的承压力、抗拉强度、抗冲击力，提高管道运行的安全性。 供水管道事故主要有管道接口漏水、管件破裂、管道断裂，还有管道裂缝、 爆裂、有洞和焊口拉裂等。引起管道事故的原因有：管基下沉、管道安装质量问 题、管材及配件质量问题，还有外界施工影响和相邻管道渗漏淘空影响。据统计， 2 0 0 4 年杭州市区的各自来水厂共抢修3 6 2 2 次，抢修及时率为9 9 9 。 另外，公交车辆及公交设施也可能发生化学危险品泄漏、燃爆等危机。 二、源头因素引发的危机：主要是水源地污染引发供水危机。 目前杭州市的供水规模为4 1 2 万吨，据2 0 0 2 年不完全统计，除市区外，萧 山、余杭及各县( 市) 自来水企业的年供水能力为3 9 亿立方米，而企事业单位 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 自备水源取水量达3 5 6 亿立方米，带来的不利后果有：影响政府推行的供排水 一体化政策和城乡供水一体化政策的实施，低廉的自备水源取水价进一步造成了 低效率、高浪费的用水，随之产生的大量未经处理的工业废水直接排入了钱塘江 等水系，造成水环境的严重污染，供水水质达不到国家标准。现各自备水源企业 的自备水大多未经水质处理和消毒即用于生活饮用和生产，不但危及人们的身体 健康，而且不符合全面建设小康社会和基本实现现代化的要求。另外，水厂净水 设备和设施出现故障无法正常运转也会造成水质不合格。 在供水方面较突出的问题是城建、水利、爱卫会等多头管理，在政府横向层 面的“多龙治水”，形成了“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的 不管治污，管治污的不管回用”这样的尴尬局面，分散管制带来了严重的外部性 问题，造成相互掣肘、效率低下，破坏水资源的流域性和完整性，造成水处理标 准和水质标准不统一，多数镇级水厂工艺简陋或无水处理工艺，直接从河、溪中 抽水，不经消毒或消毒不完全就对外供水，危及人们的健康。如临安高宏镇就因 供水水质问题两次造成严重的传染病发生，惊动中央领导，2 0 0 3 年杭州的咸潮 事件对供水影响也非常大。 随着杭州市经济的高速发展，旧城改造力度的不断加大，城市化进程的不断 加快，各类生活用水将大幅度上升，城市供水能力将由适度超前、基本适应转向 供不应求、供需矛盾突出。加之城市管网改造滞后，2 0 0 3 年以来钱塘江因干旱 一直处于低水位，兰江来水水质较差，我们将面临工程性、资源性和水质性缺水 的三重压力，供水形势不容乐观。 三、公交安全引发的危机 大多数公共交通危机是由行车事故、交通堵塞或自然灾害等引发的，公交设 施出现故障如电车线网及变电站故障、停电、加油站局部断油、柴油全面断油等 也可引发公交行车故障和危机，另外，非典等流行疾病等在公交车上的传播扩散， 也容易引发人们对公交出行方式的恐慌。 四、自然灾害等不可预见因素引发的公用基础设施危机 从以上公用基础设施危机原因分析中，我们发现大多数的危机在一定程度上 可以积极预防，尽量避免危机发生或减轻危机损失。但另一类不确定的不可避免 的公共危机同样应引起重视，那就是由自然灾害或恐怖事件等不可预见因素造成 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 的公用基础设施危机。 台风暴雨：( 1 ) 因供电中断，迫使水厂停止供水；暴雨引发大面积积水造 成城市供水一、二级泵房以及区域性加压泵淹没。( 2 ) 因供电中断，追使制气厂、 天然气门站停气，灌装站停止灌气。( 3 ) 因供电中断，迫使整流站停电，电车停 止运行阻塞交通，因台风造成行道树吹倒、广告牌倒伏或立交桥下积水，阻碍交 通，造成公交车停驶。 高温干旱：高温干旱可能使钱塘江水位持续较低，可能使咸潮长期滞留， 氯化物长期超标，供水源水水量减少，造成供水量减少，降低水的自净能力，影 响源水水质。 雪、冰雹和浓雾天气：主要对公共交通影响较大，冰雹和浓雾天气可能造 成公交行驶速度下降，易引发交通事故甚至交通中断。 地震、泥石流、山体滑坡等：破坏性地震对城市基础设施的破坏是全面的； 地震、泥石流、山体滑坡等可能使管网错位、损坏，造成燃气泄漏爆炸，停止供 水、供气等。 2 2 杭批市现行危机管理体制概况 一、人为因素引发城市基础设施危机的管理体制现状 2 0 0 3 年杭州市进行了城市建设城市管理体制调整，新成立的杭州市城市建设 资产经营有限公司( 简称市资产经营公司) 成为市燃气( 集团) 有限公司、市自 来水总公司、市公交集团有限公司等的企业主管部门，而杭卅f 市人民政府城市管 理办公室( 简称市城管办) 成为行业主管部门，因此，目前涉及城市基础设施危 机的管理主体增加为三个：市资产经营公司、市城管办和各企事业单位，实行行 业监管与企业管理相结合的危机管理体系，行业主管部门、企业主管部门与企事 业单位按照各自职责负责安全管理。 ( 一) 根据中华人民共和国安全生产法规定，在杭州市从事道路、桥梁、 隧道、排水、公交、供水、燃气、供热、环卫、路灯、绿化等经营作业的所有企 事业单位，是杭州市城市基础设施安全生产的责任主体。企事业单位在危机管理 中的责任，一是保证安全生产、优质服务；二是开展设施安全巡查、检测；三是 制定企业应急预案；四是发生危机时，做好社会公告，进行现场技术处理；五是 做好危机处理善后工作。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 ( - - ) 市资产经营公司作为各企事业单位的主管部门，在危机管理中的职责 主要是检查督促和确保所属企事业单位的日常安金生产运行，负责危机处理的组 织领导工作。 ( 三) 市城管办作为行业主管部门，在危机管理中的职责主要是组织制定应 急预案，指导城市基础设施企事业单位按有关规定制订安全生产制度，在发生危 机时做好应急处理的协调并组织危机处理后的恢复工作。 二、自然灾害引发城市基础设施危机的管理体制现状 目前，杭州市的自然灾害危机管理只局限于部分灾害性天气的危机管理，其 体制是条条管理和层级管理相结合的体制，各管理部门和单位根据各自职责行使 职能。 ( 一) 杭州市( 含所辖县市) 自然灾害危机管理体制现状 杭州市现行的自然灾害危机管理主要实行条条管理，涉及城市基础设施运行 的部门理论上有三个：一个是设在杭州市林业水利局内的杭州市人民政府防汛防 旱指挥部办公室( 简称市防汛办) ，其主要职责是：组织、协调、监督、指导全市 防汛防旱工作；组织实施防汛安全检查、防汛调度及抗洪抢险、抗旱和灾后恢复 工作；主管全市水文工作；承担市政府防汛防旱指挥部的日常工作。另一个是在 市城管办挂牌但无编制的杭州市人民政府防汛防旱指挥部城区防汛办公室( 简称 城区防汛办) ，其主要职责是：组织、协调城区防汛、抗台、抗雪、防冻工作；组 织实旌城区防汛安全检查、防汛调度及抗洪抢险、抗台、抗雪和灾后恢复工作。 还有一个是在杭州市人民防空办公室增挂牌子的杭卅i 市民防局，其主要职责是履 行城市应急救援指挥中心的建设和管理职能，提高城市防灾救灾能力，因杭州市 民防局还未正式启动城市应急救援指挥中心的建设和管理职能，尚未进行实际操 作，与市防汛办、城区防汛办之间的职能关系不明确，因此目前它只是一个虚设 的部门。市防汛办与城区防汛办的职责和管理隶属关系区别，一是管理的范围和 所涉及的行业不同，市防汛办的管理范围是全市，涉及水利行业，侧重于水利设 施和水系调控管理，但不承担抗雪职能；城区防汛办的管理范围是城区，所涉及 的行业是市政公用环卫行业，侧重于城区河道和排水系统的调控管理以及城区抗 台、抗雪职能。二是与市政府的对口联系渠道不同，市防汛办与市政府对口联系 的是农林水利部门，城区防汛办与市政府对口联系的是城建城管部门。因此，这 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 是两个相对独立的防汛防旱指挥系统，互相之间没有直接的行政隶属关系，除防 汛和河道管理外，也没有更多的业务联系。 ( - - ) 杭州市区的自然灾害危机管理体制现状 杭州市市区现行的自然灾害危机管理只局限于上城、下城、西湖、拱墅、江 干等五个老城区，实行层级管理的体制。对各区而言，城区防汛办的主要职责是 对防汛工作进行日常检查，在汛期对各区和城市基础设施运行企事业单位进行抗 洪抢险的指挥、调度、协调及组织灾后恢复。各区政府分管部门的职责是根据汛 情和城区防汛办的布置，开展抗洪抢险、抗台、抗雪和实地救援。 2 3 杭州市现行城市基础设施危机管理体制分析 杭州市现行的危机管理体制是历史的产物，一定程度上利用了各种资源，调 动了各方积极性，在实际工作中发挥了积极作用。但是，随着社会文明和经济发 展，各级政府和人民群众对城市基础设施运行危机管理的标准和要求越来越高， 现行城市基础设施危机管理体制已不适应，逐渐暴露出不足之处，因此，杭州市 现行的城市基础设施运行危机管理体制必须进行适应性调整和完善。 ( 一) 依据现有职能，建立统一的城市基础设施危机管理指挥机构。 杭州市现行的城市基础设施危机管理主体，是由各城市基础设施企事业单位、 企业主管部门、行业主管部门各负其责，缺少权威、统一的指挥协调机构，因此 在实际操作中需要有一个统一的协调、指挥城市基础设施危机管理的指挥机构。 ( 二) 市政公用行业市场化的推进，要求对城市基础设施危机管理部门的职 能进行调整，健全行业监管机构。 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定要求“放宽市 场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁止的基础设施、公用事业及其他行业 和领域”，杭州市也出台了关于加快杭州市市政公用行业市场化进程的意见， 明确提出了加快推进杭州市市政公用行业市场化的要求。随着市场化进程的加快， 目前市政公用市场中国有企业一统天下的局面将被打破，各种类型的资本将逐步 进入市政公用市场，由此引起城市基础设旌运行危机管理的责任主体也将发生较 大的变化，城市基础设施危机管理责任主体的数量将有所增加，且各企业性质也 将有很大变化。市资产经营公司的管理量将逐步减少，作为行业主管部门的市城 管办的安全监管工作量将明显增加，工作难度也明显加大。浙江省人民政府关于 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设旌危机管理研究 切实加强安全生产工作的决定( 浙政发 2 0 0 4 2 1 号) 要求“有关行业主管部门 要健全安全监管机构，配备充实必要的专职安全生产监管人员”，因此，建立安全 监管机构、充实监管力量是形势所迫，是与时俱进的必然举措。 浙江省政府要求行业主管部门要加强安全监管，市政公用行业市场化又给行 业安全监管增加了监管工作量和监管难度，在此情况下，必须调整现行职责，在 行业主管部门建立安全监管机构，履行安全监管职责。 ( 三) 现行管理体制缺少统一的危机管理机构来进行有效的资源配置，影响 了城市基础设旖危机管理效率的提高。 1 、在杭州市现行的自然灾害危机管理体制中，气象部门掌握气象信息，水利 部门掌握水系信息，城管部门掌握城市基础设施技术和日常运行信息；水利部门 有抗洪救灾经验，城管部门有城市基础设施应对汛情的经验，这些信息和经验都 是很有价值的资源，但没有实现有效整合。 2 、在杭州市现行的人为因素引发城市基础设施危机的管理体制中，各城市基 础设施企事业单位掌握了最基础的资料、监测设施运行的基本仪器设备、技术和 专业人才；企业主管部门因为对各企事业单位管资产、管人和管事，掌握了直接 调控权，如对所属企事业单位的的人员调动、基础资料和信息的获取；而行业主 管部门只具有政府的调控权力和责任，缺少及时准确的日常监测数据、信息和有 效的调控手段，由此可见，各方掌握的资源也没有有效整合。 资源分散必定造成资源浪费和危机处理滞后，从而影响城市基础设施危机管 理效率的提高，给社会带来不必要的损失。如果有一个统一的城市基础设施危机 管理的指挥机构，整合各种资源，建立资源共享系统，建立各种危机监测预警系 统，制定完善应急预案和危机处理程序，城市基础设施危机管理的效率将会明显 提高。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 3 国内外危机管理的经验 危机管理的世界经典案例和先进经验很多，无法一一介绍，本文有针对性地 选取了日本的经验。 3 1 e t 本危机管理体系 2 0 世纪9 0 年代以来，日本加强了危机管理体系，建立起一套从中央到地方 的系统完善的危机管理体系。在这一体系的形成并完善的过程中，日本政府已经 积累了许多的经验，具体表现在以下五个方面： ( 一) 法律法规系统完备 从灾害立法上看，日本作为重灾大国，是全球较早制定灾害管理基本法的 国家，已形成了一整套系统的安全法律法规体系，这一体系对于引导政府依照法 律法规建立国家安全体制，防止政客以权谋私、损害国家利益、危害国家安全并 且保护人民群众的生命财产安全方面起到了积极的防范作用。目前1 3 本拥有各类 防灾减灾法律近4 0 部，其中最具代表性的是1 9 6 1 年制定的灾害对策基本法、 1 9 7 8 年制定的大规模地震对策特别措施法、1 9 9 9 年实施的传染病防治法 及2 0 0 3 年通过的有事法制等，由于其法律体系完善，有效地保障了日本减 灾事业的发展。1 ( 二) 中枢指挥系统强权集中 在日本的危机管理体制中，内阁首相任最高指挥官，内阁官方负责总体指挥， 通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。在这一体制中，首相的权 力很大，在紧急事态下可以跳过内阁安全会议直接下令出动自卫队、限制国民权 力、确定私有财产的补偿办法等。 日本从中央到地方、以首相为核心的强权指挥系统在应对国家安全、天灾、 人祸等突发性事件中发挥了积极有效的作用。以1 9 9 5 年发生的“地铁沙林毒气” 事件为例，当时的日本政府已经建立了一套危机管理体制，因此政府在接到这一 报告后，立即设立了紧急对策本部，并迅速作出一系列的决定：向事发现场派遣 了1 万多名警察和1 9 0 多辆救护车进行抢救，并责令自卫队的防化部队迅速赶 到出事的地铁内，清理残留毒品和协助维持秩序；向全国公共运输机构发出强行 检查危险物品的命令，并将东京地铁作为重点防范地区；中止东京地铁的运行， 将在地铁内的人员全部疏散到地面；受害地区的中小学生一律提前放假回家等， 1 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 一系列有效的措施将这一灾害的危害程度降到了最低。“1 ( 三) 情报系统严格高效 对于危机管理来说，情报就是一切。1 9 9 7 年，日本宣布正式设立情报本部， 这是日本在战后设立的第一个公开从事情报搜集与分析的战略情报机关。情报本 部下设总务部、计划部、分析部、紧急动态部、图像部、电波部和各地的通信站， 定编为1 8 0 0 人。情报本部的职能除了自身搜集公开情报、电波、图像情报等外， 还汇总由防卫厅及各省厅通报的情报，加以分析、处理。”1 日本在完善情报体制、 调整情报政策的同时，也非常注意发展各种现代化的情报装置，大幅度增加情报 手段的高、新技术含量，提高情报效能。 ( 四) 政府与媒体良性互动，信息透明 以1 9 9 5 年阪神大地震为例，当时震区同外界的通信联络全部中断，政府根 本无法了解灾情，在这种紧急情况下，日本采访用的1 8 架直升机全部出动，在 震区上空了解情况，并通过电视将这些情况迅速而真实地传递给人们。神户市在 遭到重灾后，当地电台连续6 9 个小时进行震灾特别节目现场直播，将消息及时 传达给政府及国民。“1 正是通过媒体与政府的良性互动，日本的抗震救灾工作顺 利进行，震后没有出现通常要发生的疫情。在抗击非典事件中，也反映了日本媒 体在危机管理中的作用。”3 ( 五) 危机意识深入民心 日本是地震多发国，政府十分重视全民危机意识的教育普及和避险自救互救 技能的训练，包括在日常生活中和在学校中的危机教育等。日本中央政府一般每 年花费在防灾方面的经费为3 兆到4 兆日元之间，其中在防灾科技研究上的金额 高达3 7 8 亿至4 7 9 亿日元。”1 大幅度的经费投入促进了日本防灾科普工作的发展， 因此日本国民遇到危机并不很恐惧，基本上都按照事先确定的方式听从指挥、沉 着应对，努力进行自救、互救或救助失去自救能力者，而不会出现全国性的恐慌 现象。如在阪神大地震中，除自卫队、警察、消防人员等4 万多人参加抗震外， 灾民还自动组织起来冒着余震危险和大雨投入灭火和营救工作中，一些外地志愿 人员步行昼夜赶赴灾区等。日本国民在灾难面前的沉着主要是得益于日本有一套 危机预防体制，在每年的9 月1 日“防灾日”，全国各地方政府、居民区、学校 和企业都举行各种防灾演习，每年都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训 渐江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 练。走在日本领土上，随处可见将校园、公园、缓冲绿地等公共设施作为避难所 的指示牌。此外，日本各地还设有许多防灾体验中心，免费向国民开放。 3 2 上海政府危机管理模式 1 9 4 9 2 0 0 2 年，上海的政府危机管理为各自为政的管理模式。 2 0 0 2 年3 月，成立了上海市减灾领导小组及其办公室，至此，上海市政府 危机管理有了新的体制及运作模式。2 0 0 2 年4 月1 日起，上海市正式试行上 海市灾害事故应急处置总体预案和1 9 类2 5 种单灾种预案，比如上海市市政局 编制的上海市燃气事故应急处置预案，上海市水务局编制的上海市供水管 线受损事故应急处置预案等等。通过减灾组织、减灾信息和减灾资源的整合， 完善灾害应急指挥、保障和防范三个体系，建立城市灾害事故综合管理模式，实 现对全市“测、报、防、抗、救、援”等减灾资源的统一组织指挥，达到统一规 划、科学配置、重点建设和合理调用的目的。新成立的上海减灾领导小组由上海 市政府及民防、公安、消防、信息等各职能部门组成，作为上海减灾领域的非常 设领导机构，领导小组下设办公室、减灾专家委员会和救灾应急指挥中心。原有 的抗震救灾、核化救援、防汛、防火、道路交通等5 个市级抗灾救灾工作领导机 构，归并成为领导小组下的灾种协调管理机构。9 3 在实现灾害信息资源共享方面，上海将建立覆盖全市的综合减灾信息平台、 应急处置预案数据库和8 0 0 兆无线集群网络应急联动系统，同时通过制定一系列 的规章制度，建立减灾信息的管理维护机制。 3 3 国内外危机管理经验借鉴 “他山之石，可以攻玉”，日本较完善的危机管理机制及上海危机管理模式 对研究危机管理具有重要的借鉴意义； ( 一) 建立一个强有力的危机管理中枢指挥系统，加强各部门面对突发性灾 难时的综合协调能力。 目前分行业、分部门的分散性危机管理机制专业性比较强，有利于调动专业 救灾的优势，但是也存在着各自为政的弊端，政府各部门间在应急应变方面缺乏 协调机制，所有事件的处置工作都由行政一把手指挥，特别是以部门和专业危机 处理模式为基础的危机事件，政府就没有办法依法迅速建立统一的危机处理机 构。“”对此，我国应吸取日本政府“强内阁、大安全”的危机管理机制和经验， 1 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 努力构建政府处理危机的网络体系。政府设立的危机处理机构，可以分布到省或 市级，该机构的工作人员专职处理危机的协调与组织工作，当某一危机事件发 生时，由他们组织相应学科的专家，根据平时的研究成果，迅速采取对应措施， 调动一切社会资源来处理危机。“ ( 二) 完善危机状态制度是当务之急。 国家危机管理体制与机制的建立及实施，必须是依法而行、有法可依的，只 有通过制定法律来调整紧急状态下的各种社会关系，才能防止紧急状态下整个国 家和社会秩序的全面失控。“2 1 在立法方面，我国先后制定了戒严法、防震减 灾法、防洪法、消防法、安全生产法和传染病防治法等，不过这些 法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩很重。因此，迫切需要制定紧急状态 法，完善国家紧急状态时期实行法治的法律基础，其突出表现在：一是在宪法中 明确规定紧急状态制度，二是制定统一的紧急状态法，规定统一的紧急状态下的 政府应急机构和应急机制。 ( 三) 充分发挥新闻媒体在危机处理中的积极作用。 在发生危机事件时，新闻媒体可以说是一把“双刃剑”，政府运用得好，就 可以正确引导公众，减少不必要的恐慌，运用得不好，则有可能恶化事态。“” 因此，政府必须注意处理好与媒体的互动关系，把社会公众对危机的舆论引导到 有利于危机解决的正确方向上来，满足公众对危机的知情权，不仅向公众提供有 关危机的信息，还要尽量给公众提供一个政策参与的机会。1 媒体还可以积极动 员非政府组织资源，加快公众服务体系的建立，对公众在危机中的心理、经济与 法律问题提供援助和服务，并积极加强政府的政策宣传，塑造政府危机管理的良 好形象。“”有关政府部门应该引导、支持媒体充分发挥其监督功能及社会整合与 解释功能，担负起应有的社会责任。 ( 四) 加大防灾教育的力度，增强公众的危机意识。 在发生危机后，要得到全民的配合与动员，还要求公众有较强的危机意识， 听从政府的统一指挥。1 9 9 6 年我国南黄海发生地震，上海稍有震感，但市民中 却出现了一时的恐慌，甚至有人企图跳楼逃生。同样，在2 0 0 3 年的非典事件中， 众多北京大学生纷纷逃离北京回到家乡躲避，甚至还有一些市民自杀或患上心理 疾病。“”针对我国公众危机意识薄弱的现状，我们不仅要在学校中对学生进行危 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设施危机管理研究 机教育，尽快设立危机处理专业，培养专业人才并建立专门的危机处理研究机构， 还应该对普通公众灌输危机防范意识，对国家机关、企事业单位人员进行强制性 的、系统的危机处理培训，以提高他们的危机反应能力。 从某种意义上来说，人类对危机的处理水平反映了人类文明程度的高低，而 一个政府对危机的处理水平则在一定程度上反映了该政府执政能力的高低。一个 负责任的政府必须建立起完善的应急机制，以应对各种各样的危机，帮助人们顺 利渡过难关。 1 6 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭卅l 市公用基础设旖危机管理研究 4 改进和完善公共危机管理的理念与方法 4 1 加强危机管理的科学研究，树立危机管理的现代思维方式 危机管理的科学研究，应该区分为危机的一般规律研究和分类危机的特殊 规律研究。各类危机的规律需要自然科学或社会科学领域的专家运用相关专业知 识进行研究，而危机管理则需要管理科学家、政府官员和相关专业工作者共同研 究，危机管理研究中的一项重要内容，是进行历史的和国外的经验教训分析和借 鉴。如果有关危机管理的科学研究能早一天取得突破性进展，就会给控制危机、 减少损失增加几分主动。“7 1 与危机管理的科学研究相联系，危机管理必须健全咨询体制。目前危机事故 中突出的问题是部门、单位分割，严重影响各种资源( 包括信息资源) 的共享和 利用。为了更好地利用专家的力量，政府在进行危机管理时多听取各种“智囊团” 的意见是一个好办法。 在危机管理的咨询体制中，应该建立某些专业技术问题的首席科学家( 或专 家) 负责制，明确首席科学家在一些专业技术问题的判断与决断权，改变一切问 题政治化的倾向和行政首长说是就是、说行就行的体制，并在法律法规中加以明 确。“”危机处理中的技术咨询需要有关领域的技术专家，而危机管理决策咨询则 需要跨学科的专家群体，实现管理科学、自然科学、社会科学和管理实践经验多 方面的知识互补与整合。 邓征指出，目前在危机管理中有五大认识误区：一、危机被认为是非常态 的负面事件；二、公布真相会带来社会恐慌；三、应对危机可以不惜一切代价； 四、危机平息即意味着危机结束：五、危机应对是政府的事。“”因此，强调树立 危机管理的现代思维方式，尤为重要。比如，在许多生产安全事故中，有关政府 官员、企业封锁消息，极力隐瞒真实的危害程度，视群众的身体健康甚至生命安 危如草芥，他们冠冕堂皇的遁辞是“为了维护政府形象”或“为了企业的利益”。 如果不彻底摒弃整体本位主义价值观，只是批评一些个案中的具体做法，这类错 误必定还会以不同形式经常出现。因此，深层次的危机管理思维方式的转变，对 于改进政府危机管理，更为基础和重要。 4 2 建立完整的危机管理系统概念 1 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文杭州市公用基础设