（公共管理专业论文）我国参与公共预算改革的实践探索与制度建设基于浙江“温岭模式”的研究.pdf

一 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 -论文作者签名：日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：导师签名：乏查亟日期：导师签名：重塑盏日期： 山东大学硕士学位论文 目录 中文摘要1 a b s t r a c t 一“0 00 一一”o oq d 2 第一章绪论l 一、选题的背景和意义1 二、研究现状”2 三、研究思路与方法4 第二章参与式公共预算的理论建构5 一、公共预算理论的发展0 0 0 0 000 00q0 0 5 二、公民参与预算的价值分析8 三、参与式预算的内涵、特征与影响因素l o 第三章我国参与式公共预算改革兴起的时代背景1 4 一、我国公共预算改革历程评述1 4 二、民主政治框架下“公民参与”的兴起1 8 三、国外参与式公共预算改革的经验2 1 第四章我国参与式公共预算改革的先河一“温岭模式一评析2 6 一、“温岭模式 的做法2 6 二、“温岭模式的特点“2 9 三、“温岭模式 取得的成效3 1 四、“温岭模式 的实施条件3 2 五、“温岭模式一的问题分析3 3 第五章我国参与式公共预算改革的制度建设3 6 一、明确参与式公共预算中的政府定位3 6 二、构建“参与式公共预算参与主体素质提高机制3 9 三、完善落实预算公开制度4 0 山东大学硕士学位论文 四、加强参与式公共预算的立法4 l 结 语一4 3 参考文献4 4 致 谢。4 6 山东大学硕士学位论文 c o n t e n d s a b s t r a c ti nc h i n e s e 1 a b s t r a c ti n e n g l i s h 2 c h a p t e r ii n t r o d u c t i o n 1 1 b a c k g r o u n da n dm e a n i n g so fs e l e c t e dt o p i c 。1 2 r e l a t e dr e s e a r c h l th o m ea n da b r o a d 2 3 d i s s e r t a t i o nr e s e a r c hm e t h o d sa n dp r a c t i c e p l a n 4 c h a p t e r l lt h e o r yc o n s t r u c t i o no fp a r t i c i p a t o r yp u b f i cb u d g e t 5 1 d e v e l o p m e n to fp u b l i cb u d g e t st h e o r y ：5 2 v a l u eo fp a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e t 8 3 m e a n i n g ，f u n c t i o na n di n f l u e n c i n gf a c t o r so fp a r t i c i p a t o r yb u d g e t 1 0 c h a p t e r l l lb a c k g r o u n do ft h er i s eo fc h i n a sp a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e t 14 1 r e v i e wo fp u b l i cb u d g e tt h e o r y sd e v e l o p m e n t 1 4 2 t h er i s eo f “c i t i z e np a r t i c i p a t i o n w i t h i nt h ef r a m e w o r ko fd e m o c r a t i c p o l i t i c s j 1 8 3 t h ee x p e r i e n c ea b r o a do f p a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e t i n gr e f o r m 2l c h a p t e ri v t h ef i r s tp r a c t i t i o n e r so fc h i n a sp a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e t i n g r e f o r m 一。w e n l i n gm o d e 竹a n a l y s i s 2 6 1 p r a c t i c eo f “w e n l i n gm o d e ”：2 6 2 c h a r a c t e r i s t i co f “w e i l l i n gm o d e ”2 9 3 r e s u l t so f w e n l i n gm o d e ”3 1 4 c o n d i t i o n so f “w e n l i n gm o d e 3 2 5 d e f e c to f “w e i l l m gm o d e ”3 3 c h a p t e r vs y s t e mc o n s t r u c t i o no fc h i n a sp a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e t i n g r e f o r m 3 6 1 l o c a tc l e a rg o v e r n m e n tp o s i t i o n 3 6 2 c o n s t r u c tm a i nm e c h a n i s m sf o rp a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e t 3 9 3 i m p r o v eo p e ns y s t e mo f p a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e t 4 0 坐奎盔堂堡主兰垡堡奎 4 s t r e n g t h e nl e g i s l a t i o no f p a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e t 4 1 c o n c l u s i o n 4 3 b i b l i o g r a p h y 4 4 t h a n k s 4 6 i 山东大学硕士学位论文 中文摘要 党的十七大报告中，对公共财政提出了明确要求，需要对预算编制和预算管理进 行改革和创新。根据国际经验，平衡公共支出结构、提高公共支出效率的参与式预算 在完善公共财政制度，实现社会和谐等方面都具有积极意义，因此可以成为地方政府 有益的尝试。 参与式预算是一种创新的预算理念和模式，在政府预算的各个环节当中，公民通 过一系列制度安排直接进入预算过程，在每个预算年度期间，公民有机会参与所在地 区的分配资源、决定各种社会政策实施的先后优先次序，并对公共支出的方向和效果 进行监督。由于参与式预算方式的优势，它成为全球基层政府预算改革的一个趋势， 我国一些地方政府也陆续开始推行参与式预算改革，其中以民主恳谈为载体的浙江 “温岭模式一取得了很好的效果，是我国基层民主政治建设一项重要制度创新。 本文从参与式预算的理论建构出发，结合我国民主政治建设和公共预算改革的历 史背景，参照国际参与式预算发展过程中的得失，以“温岭模式 为解剖对象，在对 其做法、特点、效果、条件等的研究中，解析其误区和不完善之处，最终提出了有关 我国参与式公共预算制度建设的看法和建议。 本文共分五章。第三章和第四章是本文的重点。论文既分析了参与式公共预算改 革的理论意义在于如何更好的、最大化的整合、发挥民主政治发展和预算改革各自的 长处和优势，并将二者有机地契合于社会主义现代化建设的伟大实践中。又指明了实 践层面的意义在于通过落实公民对预算有关过程的知情权、参与权和监督权，增强预 算的科学性、可靠性、可行性，把“有限的钱真正花到刀刃上一。论文创新之处正是 对民主政治发展和预算改革契合点的探索和把握。但囿于参与式预算在我国实施时间 不长，尝试该制度的地区不多，因而得出的认知和概括难免给人以偏概全、难以服人 之嫌，需在今后予以更多关注，以期随着两方面理论和实践的不断完善而完善。 关键词s 参与式公共预算；民主恳谈；预算改革：公民参与 a b s t r a c t i l lt h er e p o r tt ot h es e v e n t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s so f o u rp a r t y , ad e f i n i t i v ed e m a n d f o rp u b l i cf i n a n c eh a db e e nm a d e ，w h i c hr e q u i r e sc a r r y i n go u tr e f o r ma n di n n o v a t i o no n t h ee s t a b l i s h m e n to fb u d g e ta n db u d g e tm a n a g e m e n t a c c o r d i n gt ot h e i n t e r n a t i o n a l e x p e r i e n c e ，i tw i l li m p o s eag r e a ts i g n i f i c a n c eo nt h ei m p r o v e m e n to fp u b l i cf i n a n c e s y s t e ma n da c h i e v e m e n to fs o c i a lh a r m o n yt oa d o p tt h ep a r t i c i p a t o r yb u d g e tm o d ew h i c h w o u l db ea b l e t ok e e paw e l lb a l a n c e dp u b l i c e x p e n d i t u r es t r u c t u r ea n di m p r o v et h e e f f i c i e n c yo fp u b l i ce x p e n d i t u r e t h e r e f o r e ，i tw o u l db ea no p t i o nf o rt h el o c a lg o v e r n m e n t p a r t i c i p a t o r yb u d g e ti sa ni n n o v a t i v ew a yo fp o l i c y - m a k i n g i np a r t i c i p a t o r yb u d g e t p r o g r a m s ，c i t i z e n sw i l ld i r e c t l yp a r t i c i p a t ei n t h ep r o c e s so fp o l i c y m a k i n g ，a b l et o p a r t i c i p a t ei nr e s o u r c ed i s t r i b u t i o n , m a k ed e c i s i o n so nt h ep r i o r i t i e so fs o c i a lp o l i c y i m p l e m e n t a t i o na n dc a r r yo u ts u p e r v i s i o no np u b l i ce x p e n d i t u r eb ym e a n so fh o l d i n g p o l i c yf o r u ma n n u a l l y a c c o r d i n gt ot h ea d v a n t a g eo fp a r t i c i p a t o r yb u d g e t ，t h er e f o r m o ng r a s s r o o tl e v e lb u d g e tb e c a m eau n i v e r s a lt r e n d ，a n dc h i n aw a s c r o s s i n gt h ef i v e rb y f e e l i n gt h es t o n ei nt h eg r e a tt i d e t h ew e n l i n gm o d e lo fz h e j i a n gp r o v e n c e ，w h o s e c a r d e ri sd e m o c r a t i cd i s c u s s i o n ，h a sa c h i e v e dg o o dr e s u l t s i ti sa l li m p o r t a n ti n n o v a t i o n o ft h eg r a s s - r o o t s d e m o c r a c ya n dr u r a lg o v e m a n c e t h et h e s i sd e a l sw i t ht h et h e o r yo f p a r t i c i p a t o r yb u d g e ta n di n t e r n a t i o n a le x p e r i e n c e f i r s t ，t h e nd e e p l ya n a l y s e st h ep r a c t i c e ，e f f e c t i v e n e s sa n dc o n d i t i o n so fw e n l i n gb u d g e t b a s e d0 1 1t h ea n a l y s i s ，a tl a s t ，t h ea r t i c l eo f f e rt h ev i e w sa n dr e c o m m e n d a t i o n st oc a r r y f o r w a r dt h es y s t e mo f p a r t i c i p a t o r yb u d g a t h ea r t i c l eh a sf i v ec h a p t e r s c h a p t e ri i ia n di va l et h ef o c u so ft h i sa r t i c l e t h i s t h e s i sa n a l y z e st h a tt h et h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c eo ft h ep a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e tr e f o r mi s h o wt ob e t t e ra n dg r e a t l yi n t e g r a t ea n de x e r tt h er e s p e c t i v es t r e n g t h sa n da d v a n t a g e so f d e m o c r a t i cp o l i t i c a ld e v e l o p m e n ta n dt h eb u d g e tr e f o r m ，a n do r g a n i c a l l yf i tt h e mi nt h e g r e a ts o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o np r a c t i c e ，a n dp o i n t so u tt h a tt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ei st o s t r e n g t h e nt h et h eb u d g e t ss c i e n t i f i c i t y , r e l i a b i l i t ya n dp r a c t i c a l i t yb yi m p l e m e n t i n g 2 山东大学硕上学位论文 c i t i z e n s r i g h tt ok n o w , p a r t i c i p a t ea n ds u p e r v i s e ，勰t o 什s p e n dt h el i m i t e dm o n e y o n w h e r ei ti sh i g h l yn e e d e d ”t h ei n n o v a t i o ni nt h et h e s i si st h ee x p l o r a t i o na n dm a s t e r yo f t h ec o m b i n a t i o no fd e r n 0 c r a t i cp o l i t i c sd e v e l o p m e n ta n dt h eb u d g e tr e f o r m b u td u et ot h e f a c tt h a tt h ep a r t i c i p a t o r yb u d g e t i n gi nc h i n ah a sn o tb e e ni m p l e m e n t e df o rl o n g ，a n dt h a t n o tm a n y 卸陀曩sh a v et r i e dt h es y s t e m , t h e r e f o r e ，t h ep e r c e p t i o na n ds u m m a r i z a t i o na l e i n e v i t a b l yp a r t i a la n du n c o n v i n c i n g i ts h o u l db ep a i da t t e n t i o nt o ，s 0 t h a ti tc a nb e i m p r o v e dw i t ht h ei m p r o v e m e n to f t h et h e o r ya n dp r a c t i c e k e y w o r d s ：p a r t i c i p a t o r yp u b l i cb u d g e t ；d e m o c r a t i cd i s c u s s i o n ；b u d g e t r e f o r m ： c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ： 3 山东人学坝f 。学位论义 选题的背景和意义 第一章绪论 1 、选题背景 党的十七大报告在坚定不移的发展社会主义民主政治一节中明确指出：略定 不移的发展社会主义民主政治，扩大人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽 民主渠道。保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。发展基层民主，保障人民 享有更多更切实的民主权利，管理基层公共事务。完善社会管理，健全党委领导、政 府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。同时，党的十七大报告还在第五节促 进国民经济又快又好发展中指出，要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化 预算管理，加大公共服务领域的投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共 服务的能力。在这一形势下，地方政府财政部门积极深化预算改革，更大程度的将公 民纳入到预算过程当中来，探索具有中国特色的预算民主制度就具有很大的现实意 义。政府预算作为政府配置公共资金的主要方式，如果能够在预算过程当中纳入公民 的意志，整合公民的偏好，接受公民的监督，势必能够提高政府运作效能和财政资金 使用效率，从而完善公共财政体系。参与式预算是一种创新的预算理念和模式，在政 府预算的各个环节当中，公民通过一系列制度安排直接进入预算过程，在每个预算年 度期间，公民有机会参与所在地区的分配资源、决定各种社会政策实施的先后优先次 序，并对公共支出的方向和效果进行监督。参与式预算在一些国家的财政改革实践当 中取得了显著的成果，受到此种成功的示范效应，许多国家都纷纷开始了自己的参与 式预算改革之旅，重构基层政府的公共预算生态与治理机制。参与式预算也因此同益 具有了世界性的意义。 中国的参与式预算改革及试点工作正是在这样的宏观背景下展开的，目前已经积 累了一定的经验和做法，形成了一定的理论和模式，那么在中国的各个试点地区的参 与式预算改革实验互相之间有什么特色和差异? 作为一项国外输入的预算改革实践， 在传播的过程中是否发生了偏移和差异? 中国的参与式预算实践与其他国家的参与 式预算实践有哪些不同? 这些都是需要回答的问题，本文从参与式预算的理念、制度 山东人学坝i 学付论t 及其实践的宏观背景f 希望能对这些问题进行较为全面的回答和解读，并且为推进 中国参与式预算的进一步发展提出峰建议。 2 、选题意义 改革歼放3 0 年来，我国社会主义民主政治的发展，为公民政治参与提供了外部 条件：经济体制由计划向市场的转变又促使政府职能发生转变，随之引起公共预算 体制的改革。浙江温岭市“参与式公共预算”改革就是在地方民兰政治建设如潮发展 中涌现出来的颇具典型和代表性的例证，它以促进政府与公民间的对话扩大公众对 当地公共预算参与为特征的“温岭模式”吸引了地方政府、学者和媒体等诸多目光的 广泛关注。简单说，温岭公共预算的公民制度化参与模式就是种由党委政府组织领 导，以人大制度化为依据，群众依法有序参与预算的新机制。通过实施参与式公共预 算，“温岭模式 的实践实现了三个突破，是预算方案细化，有利于人大代表和公 众对审查和监督的参与；二是小组财经制度，扩展了分项人大对政府财政预算进行监 督的作为空间，强化了人大代表的参与；三是预算修j 下议案的制度化确保了人大代 表参与预算审议的绝对有效性。实际上，我国真j 下走向民主政治，实行公共预算改革 不过是近几十年的事，不仅制度的建立尚未完备，而且民主观念的形成及公民素质也 都还未成熟，如何构建起一个公民参与型的公共预算机制，颇值得深思。从对“温岭 模式 学习中，笔者认为，尽管如此，温岭的参与式预算仍算是我国“基层民主政治 的一个创新 ，无论对于发展社会主义民主政治还是完善公共预算管理体制都有十分 重要的、可贵的启迪意义。所以，它一出现就受到了学界和实践部门的高度关注，或 剖析其理论“新芽”，或抽取其实际“妙用”，试图以此为发轫，谋求基层公共预算改 革的“突变 。综上述，笔者拟对“参与式公共预算”实践进行进一步探讨，理清其 发展脉络，解析其合理内核，按照实现“参与式”活力和“公共预算”效能最大化 的原则，寻求探索出参与式公共预算改革的制度推进途径，更好的发挥其对“中国基 层民主向纵深发展”的推动作用和使预算真正成为“公共预算 的促进作用。 2 二、研究现状 1 、对“温岭模式一的研究 中国目前的预算改革随着经济社会发展在有些地方有所进步，但是这些进步还是 “低水平的，不全面的”是形式大于内容的无论对于民主政治的发展还是公共预 山东大学硕士学位论文 算的改革而言，都还远远不够。正因如此，“温岭模式 的出现，给学界带来一股强 烈的冲击和清新的感受。李凡认为，“温岭模式修虽然只是乡镇一级的，政府层次不 高，但它的意义却不容小觑，因为它推动了中国基层民主向纵深的发展。贾西津对 “温岭模式 做了详尽的探讨和研究。她以温岭市新河镇公共预算的公民参与为案例， 概括了新河做法的形成过程和主要做法，并在此基础上进一步分析了公民制度化参与 财政预算的途径、机制、原则、特点、作用，继而提出了其中“蕴含的民主价值和公 共财政理念对于基层人大改革和基层民主政治的发展等仍然有着明显的示范价值。” 褚松燕也在其提出的“引导公民有序参与的基本思路” 中引用了温岭的“民主恳谈 作为佐证。此外，各地地方政府、学者和媒体为促进政府与公民之间的对话、扩大公 众对公共事务参与也对“温岭模式”进行了很大关注。令人不解的是，受到如此关注 的、曾获“中国地方政府创新奖 的“温岭模式 在实践中推广速度并不快，推广范 围并不大，这不能不引起我们对参与式公共预算继续予以更深更广的关注，继续学习 和探讨，以期有效发挥作用。由此可见，参与式公共预算是基层公共预算改革的热点， 无论理论意义还是实践意义都非常重大，对它的研究和探讨也就具有很强的前沿性、 探索性。 2 、从公民民主权利的角度研究参与式预算 ， 从学习中笔者发现，对参与式预算的关注尽管很多，但大都是从保证公民民主权 利的角度介入的，比如，李凡认为“地方政府创新式民主改革提出了许多改革的想法、 方案和具体的做法，这些为中国的持续民主的发展提出了很好的参考意见。例如 温岭的预算改革就是一个非常好的例子。 从这一视角出发，公共预算是用来讨论参 与式民主政治途径实现的载体，重点是“参与 而不是“公共预算”。笔者认为，在 “参与式公共预算 语式中，“参与式是为“公共预算 服务的，它只不过是有效 解决公共预算“在什么基础上，决定将某一数量的资金拨给活动a 而非活动b ( 科 伊，1 9 4 0 ) 问题的手段和方法。所以，对其学习与探讨，应从三个层面来把握：一 是政府层面，这是参与式预算能否得以有效开展的主导。包括政府主观上愿不愿意实 施? 如不愿意，应如何以制度加以督促? 如愿意，在哪些方面实施? 让哪些人参与? - 预算制定后如何继续保持执行的参与等：二是公众层面即参与层面，这是决定预算质 。李凡， 温岭试验与中国地方政府公共预算改革【m 1 ，知识产权出版社，2 0 0 9 年，序言。 宙贾两津，中国公民参与( 案例与模式) 【m 】，社会科学文献出版社，2 0 0 8 年，1 9 2 页。 彩褚松燕，权利发展与公民参与【m 】，中国法制出版社，2 0 0 7 年，3 0 9 页。 回李凡，温岭试验与中国地方政府公共预算改革【m 】，知识产权i | j 版社，2 0 0 9 年，序言。 。马骏，中国预算改革：理论化与民主化【m 】，中央编译出版社，2 0 0 5 年，3 1 2 页。 3 山东大学硕士学位论文 量如何的关键。包括参与人范围、参与资格、参与能力等；三是制度和政策层面，这 是实现解决公共预算问题的保证。包括如何依照现有法律法规搭建参与平台，如何畅 通参与渠道，如何协调参与分歧等。既有参与式预算理论虽然从不同侧面和不同角度 体现了这些内容，但从其实践看仍有必要继续予以探讨。 3 、从公民监督的角度研究参与式预算 杨子云从对公共预算知情和监督的角度研究了参与式预算。他认为参与式预算 是经济体制和政治体制转型时期“公共预算改革的集中体现 和“管住政府钱袋子 的重要手段；周红云也把参与式预算看成是“民主管理和民主监督的新平台。 他们 意念中的参与式预算，是一种对政府既定预算方案的了解、知情和监督，这种参与是 被动的、由政府到公民的单向的告知和说明。笔者认为，从公共预算的内容、要求及 功能出发，公民对预算的参与应不仅限于知情和监督，也应包括预算的制定，这才是 参与式预算发展的着力点。公民对预算的参与不应仅在预算“既定 以后，应贯穿其 制定和执行的全过程。 此外，还有学者从另外的角度就参与式预算提出了自己的观点和看法，张劲松从 政府合法性基础的角度，李图强从公民社会发展的角度，王维国从公民政治参与途 径的角度 分别对参与式预算进行了阐述，为研究参与式预算提供了宝贵的借鉴。 三、研究思路与方法 笔者拟从参与式预算的理论建构出发，结合我国民主政治建设和公共预算改革的 历史背景，结合国际参与式预算发展过程中的得失，以“温岭模式 为解剖对象，在 对其做法、特点、效果、条件等的放大学习中，解析其误区和不完善之处，最终提出 我国参与式公共预算制度推进的看法和建议。现在不同学科日渐紧密的联系加上政府 职能的不断扩张，对属与公共管理的参与式公共预算的学习和探讨也绝非一门学科所 能独立胜任。因此，学习过程中，笔者拟借鉴政治学、行政学、经济学、公共管理学、 财政学、政策学就等学科的成就和发展趋势，运用实证分析、历史分析、比较分析和 演绎分析等方法，以达学习之目的。 。杨子云，“预算民主的新河实验”叨，中国改革，2 0 0 7 年第6 期，第l l 页。 o 周红云，“公共预算中的公民制度化参与”【j 】，北京行政学院学报，2 0 0 8 年第5 期，第4 3 - 4 7 页。 囝张劲松，政府关系i m 】，广东人民出版社，2 0 0 8 年。 回李图强，现代公共行政中的公民参与【m 】，经济管理出版社，2 0 0 4 年。 西维国，公民有序政治参! i 的途径【m 】，人民出版社，2 0 0 7 年。 4 山东大学硕士学位论文 第二章参与式公共预算的理论建构 一、公共预算理论的发展 1 、渐进预算理论 政府渐进预算理论是一种关于预算过程的理论。这一理论产生于2 0 世纪6 0 年代 中期，代表人物是w i l d a v s k y ( 瓦尔达沃斯基) 和f e n n o ( 芬劳) ，代表作是预 算过程的政治学和预算的力量，这一理论是这些年来最具影响力的主流理论。 渐进预算理论的基本含义是：( 1 ) 人的智力有限，时间也有限，无论对谁而言， 政府预算规模都太大了，没有人能够考虑到整个预算，具体到预算的方方面面。因此， 对政府预算的审核，主要是比较去年预算与今年建议数的异同。今年建议数是在去年 基数上渐进产生的。( 2 ) 人心思定，人们不喜欢政治角逐而力求避免之。这样，政客 就避免对预算过程做出选择，某一年份预算过程的变化就很有限，由此而来的预算结 果也很少发生变化，它们在很大程度上是可以预测的。 正如w i l d a v s k y 所说，渐进预算的基本命题是“预算的做出是渐进的，而不是全 面的。一个简单的智慧是，支出机构决不会在每个预算年度里根据现有项目的价值和 替代项目的价值来积极地评估所有的方案。相反地，支出机构的预算要求都是建立在 上一年的预算基础之上，并特别关注边际上的增加和减少 规范性的渐进预算主要包含三点理论假设：( 1 ) 渐进预算理论认为多元主义的决 策模式是在竞争的预算要求者中分配资源的最优办法。在渐进主义学派的学者看来， 各自独立而又前后相继的政策制定过程允许不同集团的利益输入公共预算。( 2 ) 渐进 预算理论坚信全面而又理性的预算，对于人类行为和政治而言纯属乌托邦，是不可能 实现的。因此，象计划一规划预算和零基预算那样试图将完全理性引入预算的改革， 是注定要失败的。( 3 ) 正如w h i t e 指出的，渐进预算理论对于社会实验中的适度的微 调有着一种规范性的偏见，它主张渐进的学习而不是大幅度的信念上的跳跃。在渐进 ow i l d a v s k y , a r r o n t h e p o l i t i c so f t h eb u d g e t a r yp r o c e s s m 1 b o s t o n ：l i t t l eb m v a h1 9 6 4 转引自马骏，中国预算改 革，中央编译出版社，2 0 0 5 年。 5 山东火学硕士学位论文 预算理论看来，最重要的是我们的民主社会的政治代表都遵循适度原则。 因此，从 渐进主义预算理论角度来说，预算过程不仅实际上是渐进的，而且从规范意义上来讲， 也应该是渐进的。 然而，渐进主义预算理论也有一些天生的缺陷：其一，渐进主义是总括性的。渐 进主义下的政府预算平均变化情况，掩盖了具体收支结构的变化。有时，尽管一项收 支总额长年看变化并不明显，但其内部却可能是此消彼长的。这样，政府预算就不易 体现出政府职责的变化。同时，渐进主义理论也没有反映出预算政治的作用。这是因 为，此时部门的预算策略就是千方百计地扩大基数，尽可能多获得预算拨款；预算编 制部门通常就要确定一个最高支出限额；而政府为了经济发展等目标，又总是倾向于 多上项目。这样，预算政治的焦点并不一定集中于部门预算的变化量上，而是集中于 其项目预算的变化量上。渐进主义总括性的特点，反映在预算理论上，是内容过于空 泛，原则性的东西又太多，不易看出预算的种种变化，不足以解释复杂的预算现实。 例如，为什么在编制政府预算上人的智力是有限的? 如果说个人的智力有限的假设能 够成立的话，那么，多人审核预算能否弥补这一缺陷? 这些人是如何分工的? 他们多 年的经验又是什么? 等等。这样，人的智力与时间是有限的观点，其正确性就要打折 扣了。 其二，渐进主义的视角过于狭窄。渐进主义只关注年复一年的预算过程、部门要 求、行政审核与立法通过，而忽视了委托、收入和授权的作用，忽视了各级政府不同 级次预算的差别，以及环境因素对预算过程的影响。渐进主义理论也忽视了部门首长 及立法机构中预算委员会的作用，它也没有重视在本年度预算未通过前先按上年度预 算数支出的提案、追加拨款以及其他预算立法形式，等等。实证结果与渐进主义理论 并不一致。研究显示，预算基数并非固定不变，“基数 的含义多种多样，不同预算 者对“基数定义亦不同。“基数 既可以是上年支出的预算数，也可以是上年支出 的决算数，还可以是法定支出的数额，等等。立法者也不一定用渐进主义预算观来审 核预算，他们有时会比较预算支出的部门，增加某项支出而削减另一项支出，部门预 算由此而发生变化。有时也会出现预算政治冲突，渐进主义对此也无法做出令人满意 的解释。这样，渐进主义的预算观过于强调预算的日常性与共同性，而没有注意到事 实与条件的变化。对于政府预算的研究而言，渐进主义总体上看是一种限制而非鼓励 国w h i t e ，j o s e p h ( a l m o s t ) n o t h i n gn e wu n d e rt h es u n ：w h yt h ew o r ko f b u d g e t i n gr e m a i n si n c r e m e n t a l 叨p u b l i c b u d g e t i n ga n df i n a n c e , 1 9 9 4 转引自马骏，中国预算改革，中央编译出版社，2 0 0 5 年。 6 山东大学硕士学位论文 的理论观。正是由于这一原因，渐进主义预算理论的鼻祖w i l d a v s k y ，在其名著预 算过程的政治学的再版序言中也认为，只有通过改革重新规范，渐进主义才能复兴。 2 、公共选择预算理论 公共选择的理论家创建的预算理论主要有两个：中位投票人定理和尼斯坎南的官僚 预算最大化模型。前者是一个关于公共产品需求的模型，后者是一个关于公共产品供 给的模型。 ( 1 ) 中位投票人定理 中位投票人定理指出，在简单多数的投票规则之下，中位投票人的偏好决定了公 共产品的均衡产出水平。该理论的中心结论就是公共部门生产的产出就是中位投票人 喜好的产出。该模型最大的优点是它将公共产品产出的均衡水平的决定这个非常复杂 的问题简化为发现中位投票者的偏好。这样预算决策在这一理论中就被转化为中位 投票人的效用最大化问题。也许就是由于这些方便之处，自6 0 年代后期起，该模型 就已经被广泛用于预测和解释公共产品的需求、公共支出和预算行为了。 但是中位投票人模型也有其实施的缺陷。首先，中位投票人的界定是模糊的。中 位投票人定理假定中等收入水平的人就是中位投票者。但在实践中受中位投票人品 味、偏好和收入预期等因素的影响，使其决策结果不一定有效。其次，该模型不能解 释非民主社会的预算。这就意味着作为一个预算模型它的解释范围比渐进主义模型狭 窄得多。 ( 2 ) 官僚预算最大化模型 n i s k a n e n ( 尼斯坎南) 的官僚预算最大化模型描述了政治家和官僚在预算交易中 的关系。n i s k a n e n 模型有两个基本的前提假设： 第一，官僚是追求预算最大化的。n i s k a n e n 认为，薪水、奖金、荣誉、权力、 产出、改革和管理官僚机构的容易度等变量都会影响官僚的效用水平。在上述变量中， 除了改革和管理官僚机构的容易度外，都是预算的一个正的单调函数。这也就是说， 预算越大，这些变量的数值越大，官僚的效用就越大。而且，官僚们为了生存也会尽 量将预算最大化。 第二，官僚通常能实现预算最大化。 n i s k a n e n 认为，官僚和赞助者的关系是双边垄断的，在其中官僚机构通过提供 产出来换取预算。但是，二者之间会存在信息不对称。在大多数情况下，相对的刺激 7 山东大学硕士学位论文 和可获取的信息可以赋予官僚机构强势的垄断权力。固 基于上述假设，n is k a n e n 建立了官僚预算最大化模型。在其理论产生之后，大 量经验研究对n i s k a n e n 模型的主要假设与结论到结论进行了全面的验证，但是，大 多数的这些经验研究都没有为n i s k a n e n 模型提供支持。 3 、预算改革理论 虽然传统预算模式能够有效地进行预算控制，但是，由于它的预算重点是投入而 不是产出与结果，而且，在基数加增长的预算决策模式下很难进行资源再配置，所以， 资源的配置效率就无法保证。自从1 9 3 0 年起，为了建立公共预算和财政管理的最优 体系，美国公共预算开始实行了一系列的预算改革。比如绩效预算、计划一规划预算 系统、零基预算和现在正在进行中的企业型预算。这些预算改革模式最后形成的“预 算改革理论 也可称为“规范理论 。这些预算改革都形成了各种新的预算编制模式， 推动了公共预算领域知识的不断更新。除了规范性和实用导向之外，这些公共预算的 改革理论都具有两个共同的特点：一是它们都试图将完全理性引入公共预算中，二是 它们都将政治过程视为缺乏效率的，因而都试图回避政治过