（公共管理专业论文）西安市经济适用性住房制度研究.pdf

摘要 二十世纪七十年代以来，随着改革开放继续深入，城市化率不断提高，我国房地产 行业特别是住宅业取得迅猛发展。计划经济时期的福利性住房制度逐渐转轨为市场经济 下货币购房，这种转变几乎涉及到每一个家庭单元。因此，整个社会对此产生了极大震 动。然而，随着商品房价格不断攀升，社会贫富差距逐步扩大，占我国人口多数的低收 入群体无法通过正常商品住宅市场满足自身的住房需求，这将导致社会矛盾加剧，动摇 社会稳定的根基。1 9 9 8 年以来，我国建立了经济适用住房供应体系，经济适用住房作为 保障性政策住房在一定程度上缓解了低收入群体住房困难问题。但由于政策本身的局限 性以及运行过程中产生的偏差，致使其在发挥其住房保障作用的同时，也| 兀j 显了诸如房 屋建筑面积过大、购房对象监管困难、房价过高、房屋设计不合理以及供需不平衡等一 系列问题。 本文以西安市经济适用住房制度为研究对象，运用西安市政府网检索、比较分析法 并结合文献荟萃分析，以实证研究为主，汇总西安市低收入家庭房屋购买能力及先行住 r 房保障制度方面的材料，进行定量、定性研究。论文分析了西安市经济适用住房市场现 状、存在的问题、原因，在借鉴国外发达国家住房保障制度经验基础上，提出了完善西 安市经济适用住房的政策建议。 经济适用住房，低收入家庭，政策建议 关键词 。iiirf ， r liliil- a b s t r a t s i n c e19 7 0 s ，w i t hd e v e l o p m e n to fr e f o r m i n ga n do p e n i n gp o l i c yo fn a t i o n a le c o n o m y , a n du r b a n i z a t i o ne x p a n d i n g ，c h i n a sr e a le s t a t eb u s i n e s s ，e s p e c i a l l yt h eh o u s i n gi n d u s t r yh a s g r o w nr a p i d l y t h ew e l f a r eh o u s i n gs y s t e mo ft h ep r e v i o u sp l a n n e de c o n o m yh a sb e e n g r a d u a l l yt r a n s f o r m e di n t oh o u s e - p u r c h a s i n go fm a r k e t i n ge c o n o m y , w h i c hi n f l u e n c e sa l m o s t e v e r yf a m i l yu n i t s ot h ew h o l es o c i e t ye x p e r i e n c e dat r e m e n d o u ss h o c k h o w e v e r , a sc o s to f h o u s e - b u y i n gk e e p sr i s i n g ，t h ei n c o m eg a pb e t w e e nt h er i c ha n dp o o r r e s i d e n t sb e c a m e b i g g e r a n db i g g e r t h em a j o r i t yo ft h el o w i n c o m ep e o p l e sc a nn o ta f f o r dh o u s e sf o rt h e m s e l v e sf r o m r e a le s t a t em a r k e t t h i sw i l lc a u s es t r o n gs o c i a lc o n f l i c t sa n ds h a k es o c i a l s t a b i l i t y c o n s i d e r i n gt h i ss i t u a t i o n ，t h eg o v e r n m e n ts e tu pt h ee c o n o m i c a lh o u s e s u p p l y i n gs y s t e ma sa g u a r a n t e eo fh o u s i n gp o l i c ys o l v i n gt h eh o u s i n gd i f f i c u l t i e s f o rt h o s eo fl o w i n c o m e p o p u l m i o nt os o m ee x t e n t t h ep o l i c ys y s t e mi t s e l fs h o w e ds o m es h o r t a g e sa n dl i m i t a t i o n s w h i l ei tr a n a l t h o u 曲s u c has y s t e mp l a y e dar o l ei nh o u s i n gs a f e t y , i ta l s oh a ds o m e p r o b l e m s a sb i gi n d o o ra r e a , i n a b i l i t yt om o n i t o rb u y e r ，h i g hp r i c e s ，i n a p p r o p r i a t e h o u s e - d e s i g na n di m b a l a n c eo fh o u s e s - s u p p l y i n ga n dd e m a n d i n g i nt h i sp a p e r , e c o n o m i c a lh o u s e si nx i a nw e r et a k e na so b j e c tf o raq u a n t i t a t i v ea n d q u a l i t a t i v er e s e a r c hu s i n gx i a ng o v e r n m e n tw e bs e a r c h ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n de m p i r i c a l l i t e r a t u r ed a t a t h er e s e a r c hd a t ai n c l u d e dt h er e s e a r c h - b a s e d ，l o w i n c o m ed a t ao f h o u s e - b u y i n gi nx i a nc i t ya n dg o v e r n m e n t a lr e g u l a t i o n sa b o u th o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m t h e e c o n o m i c a lh o u s e - m a r k e t i n g ，i t sp r o b l e m sa n dr e a s o n sa r ed i s c u s s e di nt h ep a p e r t h e e x p e r i e n c e sa b o u tt h eh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mi nw e s t e r nc o u n t r i e sw e r ea l s oc o n s i d e r e d f i n a l l y , s o m ei m p o r t a n ti d e a sa n dp o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sa r ec o n c l u d e df o ri m p r o v i n gt h e e c o n o m i c a lh o u s i n gp o l i c yi nx i a nc i t y k e y w o r d s e c o n o m i c a lh o u s e s ，l o w i n c o m ef a m i l i e s ，p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s k ； 、唧 目录 第一章绪论。1 1 1 研究背景及意义：。1 1 2 国内外相关的研究现状。2 1 2 1 国外研究综述2 l 。2 2 国内研究综述4 1 3 研究的对象和方法5 第二章实行住房保障制度的意义。6 2 1 保障性住房的概念及特征6 2 2 经济适用住房的概念6 2 3 经济适用住房的特点8 2 3 1 经济适用性8 2 3 2 商品性8 2 3 3 社会保障性8 2 4 经济适用住房存在的作用及意义9 2 4 1 经济适用住房的建设和发展保障了低收入者的住房问题9 2 4 2 在商品房与廉租房等非市场性住房之间起到承上启下的作用9 2 4 3 以政府“看得见的手”对整个住宅市场进行宏观调控9 2 4 4 经济适用住房是整个住宅市场供应的重要组成1 0 第三章西安市现行经济适用住房的制度分析1 1 3 1 西安市目前经济适用住房的保障现状1 1 3 2 西安市经济适用住房制度度存在的问题。1 4 3 2 1 经济适用住房的建设面积过大1 4 3 2 2 经济适用住房购买对象的信息难以审核界定1 5 3 2 3 经济适用住房的房价偏高1 5 3 2 4 经济适用住房的楼盘设计不合理1 6 3 2 5 经济适用住房的供需关系不平衡1 6 3 3 西安市经济适用住房现行制度弊端的成因分析1 7 3 3 1 政府缺乏有效地个人收入监控机制17 3 3 2 政府缺少对经济适用住房建设及销售进行监管1 8 3 3 3 经济适用住房退出机制的缺乏1 8 3 3 4 政府以经济增长为中心的出发点导致的政策倾斜1 9 第四章国外住房保障制度的研究及经验2 0 4 1 英国住房保障制度的发展及政策2 0 4 2 德国住房保障制度的发展及政策2 1 4 3 日本住房保障制度的发展及政策2 2 4 4 新加坡住房保障制度的发展及政策2 3 4 5 国外住房保障制度的经验2 5 4 5 1 政府在住房保障制度的建立和实施中扮演着极其重要大的“角色2 5 4 5 2 在政府的宏观作用下，充分发挥市场的调节机制2 5 4 5 3 明确低收入家庭为住房保障的重点目标群体2 5 4 5 4 依据保障水平的层次设立多元化的保障手段2 6 4 5 5 建立完善的住房法律制度作为住房保障的坚强后盾2 6 第五章完善西安市经济适用住房制度的政策建议2 7 5 1 严格经济适用住房购买人的资格审核2 7 5 2 严格执行申请、审查、公示的法律流程2 7 5 3 严格控制经济适用住房的获利空间2 8 5 4 确保经济适用住房空间分布的合理性2 9 5 5 完善有效的立法保障2 9 5 6 建立经济适用住房退出机制3 0 5 7 建立健全以住房公积金制度为主的政策性住宅金融体系3 0 5 8 建立经济适用住房和廉租住房的合理衔接并应向廉租住房倾斜3 l 5 9 完善政府政绩的评估体系一3 2 结语3 3 参考文献3 4 致 谢一。3 7 iii 两北大学硕1 ：学位论文 1 1 研究背景及意义 第一章绪论 居住是人类生存的基本需要，住房是居住的重要载体，住房问题从来就是各个时 期，各国政府所关注的重要问题。因为它关乎到一个国家、一个地区、一个团体的稳定。 人有所居是构建我国社会主义和谐社会重要组成部分，为低收入人群提供住房保障即是 政府义不容辞的责任。 新中国成立后房地产业的发展大致经历了四个历史阶段：第一阶段1 9 5 3 年前，以 市场经济和供给制为主。第二阶段1 9 5 3 1 9 7 8 年，主要是计划经济时期的福利性分配住 房为主。第三阶段1 9 7 8 1 9 9 2 年，主要是探索市场经济，从计划经济时期的福利性分配 住房逐渐转轨为市场经济下的货币购房。第四阶段1 9 9 2 2 0 0 0 年，市场经济在房地产市 场逐渐形成并日趋完善。【l 】从二十世纪八十年代以来，我国住房制度由计划经济时期的 福利性分配住房逐渐过渡为市场经济下的货币购房。1 9 9 8 年7 月2 2 日国务院发出的关 于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知国发 1 9 9 8 1 2 3 号是标志着我国住 房体制改革的重要转型时期。通知中明确的提出，稳步推进住房商品化、社会化，逐步 建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；停止住房实物分配，逐 步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为丰的住房供应体系。住房的商品 化符合了市场经济的基本特征，一方面盘活了国有资产，极大的减轻了政府在改善民生 住房的财政负担；另一方面满足了货币持有者根据自己的经济能力来选择适合的住房需 求。同时，房地产业的发展也带动了国家经济的发展，国家统计局2 0 0 8 年1 1 月8 日公 布的数据显示，房地产业增加值占我国国内生产总值( g d p ) 比重超过5 ，在国民经济发展 中发挥了支柱产业的重要作用l l 】。房地产业可直接拉动二十九个行业的发展，并创造大 量的就业机会。因此，房地产业的发展对国民经济乃至社会稳定具有举足轻重的作用。 然而，目前的房地产市场的发展也存在许多问题。比如房价的高企、开发商追求巨 额利润致使许多城市的房屋价格出现泡沫化的倾向。社会财富分配的不均衡性使数量庞 大的房屋集中在少数人的手中，并大量闲置。而占社会绝大多数的底层普通劳动者却存 在着无房住，或蜗居在狭小的房屋内。以新加坡为例，新加坡的国民g d p 是我国人均 g d p 的近9 倍，而其廉租房占全部住房的8 5 ，只有1 5 为所谓的市场商品房。而我 1 1 1 圜统局房地产业增加值 我国g d p 比重超过5 j 城市住宅，2 0 0 8 ( 1 1 ) 第一章绪论 国与新加坡的情况恰恰相反，这样自然就增加了社会的矛盾，也增加了社会的不安定性。 因此，解决城市低收入群体的住房问题也就成为了政府亟待解决的社会问题。本文通过 对我国及国际上发达国家的保障性住房制度的研究，针对西安市经济适用住房制度，试 图探索符合我国国情的解决低收入家庭的住房保障制度。 1 2 国内外相关的研究现状 1 2 1 国外研究综述 从人类诞生起，原始的氏族社会为了抗拒超越个体所能够承受的困难时，为了牛存 建立最原始的联盟结合，这就形成了早期的群体保障，史学家称为共同协作【l 】。随后这 种保障体系在原始社会、奴隶社会和封建社会形成了最初的雏形。在公元前十八世纪两 河流域文明时期，汉谟拉比统一了两河流域，士兵可以从国家领取房屋、田地和牲畜， 并可继承，但不能买卖，后来还建立了汉谟拉比法典，该法典的核心内容就是保障 个人的私有产权【2 】。 资本主义国家工业化的发展的进程中，也曾面临工人和小资产阶级缺少住房的问 题，恩格斯在1 8 8 7 年发表的论住宅问题中就指出“而今天所说的住房短缺，是指 工人的恶劣住房条件因人口突然涌进大城市而特别恶化；房租大幅度提高，每所住房更 加拥挤，有些人根本找不到栖身之处。这种住房短缺之所以引起议论纷纷，只是因为它 不只涉及工人阶级，而且也涉及到小资产阶级。一个古老的文明国家像这样从工场手 工业和小生产向大工业过渡，并且这个过渡还由于情况极其顺利而加速的时期，多半也 就是“住房短缺”的时期。一方面，大批农村工人突然被吸引到发展为工业中心的大城市 里来；另一方面，这些老城市的布局已经不适合新的大工业的条件和与此相应的交通； 街道在加宽，新的街道在开辟，铁路穿过市内。正当工人成群涌入城市的时候，工人住 房却在大批拆除。于是就突然出现了工人以及以工人为主顾的小商人和小手工业者的住 房短缺。现代大城市的扩展，使城内某些地区特别是市中心的地皮价值人为地、往往是 大幅度地提高起来。原先建筑在这些地皮上的房屋，不但没有这样提高价值，反而降低 了价值，因为这种房屋同改变了的环境已经不相称；它们被拆毁，改建成别的房屋。市 中心的工人住房首先就遇到这种情形，因为这些住房的房租，甚至在住户挤得极满的时 候，也永远不能超出或者最多也只能极缓慢地超出一定的最高额。这些住房被拆毁，在 【1 1 邓大松社会保险比较论 m 北京：中国金融出版社，1 9 9 2 【2 】谢圣远社会保障发展史 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 7 2 西北大学硕士学位论文 原地兴建商店、货栈或公共建筑物。”恩格斯认为“要消除这种住房短缺，只有一个方 法：消灭统治阶级对劳动阶级的一切剥削和压迫。 发达的资本主义国家，通过生产力 的发展，使国家的财富有了极大的积累，随着国家城市化的需求，工人阶级为了争取自 身利益，社会冲突加剧。为了缓和社会矛盾，统治阶级加快社会保障体系的建设，使得 这一时期的社会保障制度得到了快速的发展。传统的福利经济学家庇古( a c p i g o u ) 认 为国民净产品分配的变动对经济福利有举足轻重的影响，他建议由国家通过征收累迸所 得税和遗产税，把集中地一部分国民收入再补给穷人，用于举办社会保险和社会服务设 施。一方面要加大国民收入的增长一追求效率，另一方面要改善国民收入的分配一追求 公平【】。凯恩斯的经济政策主张，政府利用财政调节手段对市场的有效需求进行干预【】。 罗尔斯从社会公正和公平角度分析了住房保障的必要性。“正义是社会制度的首要价值， 正像真理是思想体系的首要价值一样。”【 】这些理论的出现，都体现了政府在住房保障 制度中占主导作用的必要性，从而避免了“不完全的市场，不完全的竞争等市场失灵导 致市场无效率，不能达到帕累托最优”的状况【】。在对于住房供需问题的研究上，研究 者主要围绕收入及价格弹性对供需量影响的方面。伊兰菲尔德特( 1 9 8 2 ) 认为，高收入成 员的收入弹性较高。梅奥( 1 9 8 6 ) 认为，收入弹性在不同国家之间是不一致的，在租用和 房主自用住房的弹性之间存在很大差异【 】。对于住房供需特征美国的研究强调住房服务 的供给。房屋的供给量及价格决定于现存房屋的数量及对现有房屋的需求。“罗腾博格 等( 1 9 9 1 ) 根据子市场分析和跨地区模型，分析了速度和区位的调整问题，发现大部分 市场的调整速度非常快，这意味着中期供给弹性接近于无穷大。因此，美国的证据表明， 市场供给对需求变动的潜力反映能力非常快。布拉姆利( 1 9 9 3 ) 建立了不同地方当局的 截面模型，该模型表明，在地方层次上的上地可获得性，严重影响住房的产出 。住房 政策的研究，美国主导以市场分析为原则并在相关的经济学基础上建立起分析模型。相 反在欧洲的大部分国家，到二十世纪末都将住房看做是政府理应为国民提供的福利，且 政府对住房的调控力度8 i 曼d , ，基本取决于市场的供应量是否满足人口增长率及其建设房 屋的可行性决定。美国的住房研究普遍提倡中央及地方州政府应通过一些经济上的政策 干预来影响私人的投资决策，利用税收、补贴及数量控制来调控整个住房市场。“怀特 】 英】庇古福利经济学 m 】北京：华夏出版社，2 0 0 7 】尼占拉斯巴尔福利困家经济学 m 】北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 3 】【美】约翰罗尔斯正义论【m 】北京：中阉劳动社会保障出版社，2 0 0 3 】曹振良房地产经济学通论 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 3 m a y o s k s o u r c e so fi n e f f i c i e n c yi ns u b s i d i z e dh o u s i n gp r o g r a m s ：u sa n dg e r m a ne x p e r i e n c e j o u r n a lo fu r b a n e c o n o m i c s2 0 19 8 6 第章绪论 黑德( 2 0 0 3 ) 认为同等地控制租金、以住所为基础的税收、对低收入家庭的住房补助、 规划和计划控制都是基本的地方政策，因此可以通过不同地区的比较来对此进行评价。 加尔斯特( 1 9 9 7 ) 认为，补贴需求方的方法通常优于补贴供给方的方法。阿瑟奥沙利 文( 2 0 0 3 ) 认为支付现金优于提供公共住宅，因为这样可以增加家庭效用。马尔佩齐和 鲍尔( 1 9 9 1 、1 9 9 3 ) 描述了世界范围内的各种不同的租金控制体系。该体系还包括，得 到管制的租金是如何随着成本的变化而得到调整的问题、这种调整与市场条件下的租金 变化之间有何种联系的问题、如何调整不同类型的住房租金的问题等。【】比较房屋政 策的先驱当尼逊( d o n n i s o n ，1 9 6 7 ) 按照政府在住房政策中的责任，提出三种政府在房 屋政策中的角色：雏牛( e m b r y o n i c ) 型、社会( s o c i a l ) 型及全面责任( c o m p r e h e n s i v e ) 型嗡】。其理论也是一种阶段论，随着经济水平的提高，各个国家不论其政治、文化、经 济的不同，都会逐一经历以上三个阶段。 1 2 2 国内研究综述 目前，我国学者对经济适用住房的研究主要集中在住房保障制度和住房保障标准 上，对政府的职能、政策的公平性及制度实施的评估方法做了大量的研究。黄小彪( 2 0 0 2 ) 认为帮助中低收入家庭解决住房网难是社会主义市场经济下政府的一个重要职责，政府 应该对住宅市场失灵起干预作用，对我国住房保障的体系建设、组织机构、管理机制、 资金保障、法规制度建设等作出长远规划和统筹安排睁】。汪淑珍( 2 0 0 5 ) 认为政府为满足 低收入群体住房需求推行经济适用住房政策，并未改变市场失灵的状况反而导致政府失 灵，现有的经济适用房购买对象涵盖了人口总数的6 0 一7 0 ，这不仅增加了保障性 住房的供给压力，也加剧了结构性保障的失衡【】。陈秀珍( 2 0 0 8 ) 从经济福利学途径分析 当前房地产市场显失公平状况下中国政府的经济适用住房政策，并以此评价政府关注民 生关注公平的行为选择旧】。经济学家周立群、黄征学分析了我国现行经济适用住房的政 策及效果，指出目前经济适用住房的政策主要是政府通过划拨土地使用权，政府实行指 导价，限定开发商利润来为中低收入家庭提供廉价住房。但配套措施的不完善使得土地 市场和住房市场的参与主体并未真正享受公平，因此认为政策应根据市场的实际状况适 时的进行调整【 】。刘永1 曼( 2 0 0 9 ) 通过对厦门市住房保障政策的推行的回顾分析，认为国 【】赵红艳，施琳琳基于财政视角的中低收入居民住房保障体系研究 j 】地方财政研究，2 0 0 8 ( 3 ) f 1 施育晓住房保障方案 e b o l 中华人民) e 和困中央政府，2 0 0 1 】黄小彪中困城镇中低收入家庭住房保障n j 题研究 j 中闺房地产金融，2 0 0 8 ( 8 ) f 】汪淑珍论经济适用房政策中的政府失灵 j 】北京科技大学学报：社会科学版，2 0 0 5 ( 4 ) 】陈秀珍福利经济学分析途径卜的经济适用房政策 j 】湖南科技学院学报2 0 0 8 ( 5 ) 【】黄征学，周立群经济适用住房政策的经济学评价 j 】云南财贸学院学报，2 0 0 3 ( 1 ) 4 两北大学硕1 ：学位论文 家颁布的保障性住房政策是一项真正的惠民政策，是为老百姓解决困难的好政策，但在 政策的执行过程中存在的供给结构和需求结构的不对称等问题，应通过重视均分选择原 则和公共服务的市场化来避免此类问题的出现【1 。姚玲珍、高晓辉等( 2 0 0 8 ) 在具体分 析上海住房发展水品及居民层次的基础上，认为公共住房政策工具应取消实物配租、而 采用租金补贴的建议【】。 1 3 研究的对象和方法 本文以西安市经济适用住房的发展为研究对象。对西安市经济适用住房在整个发 展过程中的现状及存在问题，从经济学和管理学等角度进行较深层次原因分析，提出土 地供应、住宅产业化建设、加强和完善政策体系建设等解决对策，以期对政府及各相关 部门在经济适用住房政策制订、实施方面有所帮助并提供可能的理论依据。 本论文以西安市政府网检索、比较分析法和文献法相结合的实证研究为主，汇总西 安市低收入群体房屋购买能力及现行住房保障制度方面的材料，进行定量和定性研究。 将公共政策学、经济学及社会学运用于全文的分析及政策推论的过程。为西安市低收入 群体的住房保障制度的综合性研究提出合理化建议。 【】刘永良公共政策的f f l l 应性评估以厦门保障性住房政策为例 j 】今日南围( 理论创新版) ，2 0 0 9 ( 0 8 ) 【】姚玲珍，高晓辉等上海公共住房政策模式研究，【e b o l e 海市人民政府发展研究中心网，2 0 0 8 第二章实行住房保障制度的意义 第二章实行住房保障制度的意义 2 1 保障性住房的概念及特征 完善住房保障体系是当前我国住宅建设的重要课题。为了建设和谐社会，保持社 会稳定，解决当前房地产市场出现的一系列不和谐因素和存在问题，就必须进一步完善 住宅保障体系，更好地解决低收入家庭住房问题，这已经是全社会所有人的共识。 我国现行的保障性住房是指政府在对低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限 定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房【l 】。 国家目前出台的保障性住房制度中规定的保障性住房分为经济适用住房、廉租房及 公租房。经济适用住房是政府划拨土地，为开发商提供税收优惠政策，以微利的价格销 售给低收入住房困难家庭，经济适用住房是有限产权的住房。廉租住房是政府所有的， 用政府核定的低租金出租给城市最低收入群体。廉租住房产权归政府所有，只租不售。 公租房是通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向低收入的住房困难家庭提供可租 赁的住房，同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴，其租赁对象是存在于 经济适用住房及廉租房之间的“夹心层，这部分人群既无力购买经济适用住房又不符 合廉租房的标准。无论是上述保障性住房的哪一种，其目的都是为了对住房网难户进行 分层保障，真正实现我国十七大提出的“住有所居”的根本目标。 2 2 经济适用住房的概念 经济适用住房是指政府提供政策优惠、限定套型面积和销售价格，按照合理标准建 设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住剧2 1 。集资、合作建 房也是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、上市条件、供应对象的审核 均按照经济适用住房的有关规定严格执行。集资建房，是指住房困难户较多的工矿区和 企业，在符合城市规划、土地利用总体规划和单位发展计划的前提下，利用单位自用土 地进行集资建房，按规定出售给本单位的住房网难职工的住房。合作建房，指中低收入 家庭的职工、居民投资组建住房合作社，以改善自身居住条件，不以营利为目的的合作 经济组织为社员建房【3 】。经济适用住房的经济性是指住宅价格相对于市场价格而言，是 【1 】信有所居一中国保障性住房的建设 j 】中困住宅建设，2 0 1 0 ( 0 7 ) 【2 】建设部、发展改革委、监察部、财政部、国上资源部、人民银行、税务总局关于印发经济适用住房管理办法 的通知建住房 2 0 0 7 2 5 8 号 【3 】陕西省实施经济适用住房管理办法细则陕政办发 2 0 0 5 】4 2 号 6 两北大学硕十学位论文 适中的、能够适应低收入家庭的承受能力。适用性是指在住房设计、单套面积设定及其 建筑标准上强调住房的实用效果。经济适用住房的基准价格由开发成本、税金和利润三 部分构成。开发成本包括征地和拆迁安置补偿费、勘察设计和前期工程费、建筑安装工 程费、非营业性公共配套设施建设费。税金依照国家规定的税目和税率计算。利润是开 发成本之和的3 计算【l 】。但由于近年来集资合作建房及单位自建房数量远大于国家计 划的经济适用住房数量，且自用土地面积的减少，我国多地区已明文禁止了集资合作建 房的建房形式。因此从目前整个供给交易的方式及渠道来看，在经济适用住房的供给体 系下，将会越来越多的倾向于由房地产开发企业提供经济适用住房。由于经济适用住房 是保障性住房的重要组成部分，而经济适用住房产生的问题也都基本是存在于房地产开 发企业提供的经济适用住房，所以本文的研究范围仅限定由房地产开发企业提供的经济 适用住房。 经济适用住房是伴随我国城镇住房制度改革过程而提出的一种制度安排。自从经济 适用住房概念提出至今，已走过了近1 5 年的发展历程，根据供给对象的不同，可以将 该政策的演变分为两个阶段( 或周期) 。经济适用住房发展的第一个阶段( 1 9 9 8 - - 2 0 0 5 年) 经济适用住房是指以中低收入家庭住房网难户为供应对象，并按国家住宅建设标准 ( 不含别墅、高级公寓、外销住宅) 建设的普通住宅，是具有保障性质的政策性商品住 房。1 9 9 8 年7 月国务院提出了建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体 系，并规定新建经济适用住房原则上只售不租。2 0 0 3 年8 月国务院提出增加普通商品住 房供应，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房，经济适用住房不再是城镇住房供 应体系中的丰体，取而代之的是普通商品房。这直接导致了经济适用住房的投资额处于 负增长阶段，直至2 0 0 5 年达到低谷，从而出现了我国经济适用住房供给的第一个阶段。 经济适用住房进入新一轮快速发展阶段( 2 0 0 6 年以来) 。2 0 0 6 年5 月，国务院提出 各地要继续抓好经济适用住房建设，进一步完善经济适用住房制度，解决建设和销售中 存在的问题，真正解决低收入家庭的住房需要。这意味着国家在经济适用住房供给对象 方面进行了调整，由中低收入家庭转向低收入家庭。2 0 0 7 年5 月，国务院在关于解决 城市低收入家庭住房闲难的若干意见中明确提出了经济适用住房供应对象为城市低收 入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接，经济适用住房属于政策性住房，购房人 拥有有限产权。从而进一步分清了经济适用住房与商品房之间的界限，更加突出了经济 适用住房的保障功能。在此背景下，地方政府开始了新一轮经济适用住房的投资，2 0 0 6 【1 n 家计委、建设部关于印发经济适用住房价格管理办法的通知计价格 2 0 0 2 】2 5 0 3 号 7 第二章实行住房保障制度的意义 年经济适用住房投资额达到6 9 6 8 4 亿元，超过以往任何一年，2 0 0 7 年达到8 2 0 9 3 亿元， 2 0 0 8 年上升到9 8 3 亿元，经济适用住房投资额急剧上升。根据住房和城乡建设部提出的 初步方案，2 0 0 9 - - 2 0 1 1 年内将投入6 0 0 0 亿元建设4 0 0 万套经济适用住房。 2 3 经济适用住房的特点 2 3 1 经济适用性 经济适用住房是有社会保障性质的一种政策性住房，是一种微利商品房，这些属性决 定了其经济性、适用型的特点。经济适用住房的经济性特点，丰要表现在其市场售价远低 于住宅市场所供应的商品房价格，能够适应低收入家庭的承受能力。其适用型的特点， 是指在房屋的建筑标准上不能削减和降低，要达到一定的使用效果。2 0 0 2 年1 2 月建设 部公布的经济适用房价格管理办法指出经济适用住房要体现经济、适用、美观的原 则，使用功能要满足居民的基本生活要求。 2 3 2 商品性 经济适用住房具有一般商品住房的基本属性，只不过是政府牺牲了大部分土地拍卖 所得及部分税收，房地产开发企业让出了部分利润，购房者享有部分产权，因此从其本 质上来讲仍是一种带有社会保障性质的微利商品房。低收入购房者购买经济适用住房的 房款中涵盖了经济适用住房的开发成本及一定的售房利润，这部分利润实际上是使经济 适用住房的房地产开发企业所投入的资本产生少量效益。所以说经济适用住房也同商品 房一样必须遵循商品房生产销售的一般规律。由于经济适用住房具有商品房的特性，也 就会像商品房一样具有投资性。按照政策规定经济适用住房居住五年后，“对于购买后 已经住满5 年的经济适用住房，业主可以依照目前市场价格进行出售，但出售时业主需 要按房屋成交额的2 补交土地出让金； 在房屋价格快速上升期内，经济适用住房具有 明显的投资性。这样就产生了经济适用住房的保障性与投资性的矛盾。政府以经济价格 向低收入者提供价格较低的经济适用住房，是保障其居住；而经济适用房的商品性又使 经济适用房具有投资性，购买者可以通过这种交易从中获利。这就是许多不具备经济适 用住房购买者利用虚假信息购买经济适用住房的动因。 2 3 3 社会保障性 经济适用住房具有社会保障性的一个重要表现是其具有的社会福利性，它有别于市 场化的商品房的整个建设流通及使用环节。经济适用住房的建设用地实行行政划拨，免 西北大学硕+ 学位论文 交土地出让金。经济适用住房只售不租，享受政府优惠，其购买对象是特定的，只供给 城镇低收入家庭，因而要实行较为严格的申请审批制度，经济适用住房出售实行政府指 导价，不得擅自提价出售。经济适用住房的产权只在收益权上与商品房不同。经济适用 住房作为我国保障性住房供应体系的主要组成部分，担负着体现制度的优越性及解决我 国低收入家庭住房问题的重要任务，在住房供应市场举足轻重，经济适用住房政策的成 功与否甚为关键。 经济适用住房的商品性决定了它的建设要遵循商品房市场规律，以国家的经济能力 和市场的需求来制定经济适用房的建设数量。经济适用住房的社会福利性又决定了其必 须保障中低收入群体住房的目的性，它的建设必须严格按照国家的建设需要，受到当地 政府部门的严格审查、监控，从而真正做到保质、保量地担负起居住公平的社会保障性。 2 4 经济适用住房存在的作用及意义 2 4 1 经济适用住房的建设和发展保障了低收入者的住房问题 建立保障性住房制度是政府为了解决低收入者的住房问题而推出的一项惠民性质 的社会福利政策。经济适用住房是享受政府的扶持，造价受政府政策的约束和限制，建房 质量受到政府的监督，售价实行政府指导价，按保本微利原则确定，面向低收入家庭、 住房困难户的普通微利住房，以低于普通商品住宅的价格销售给低收入者，从而满足社 会低收入群体的住房基本需求。 2 4 2 在商品房与廉租房等非市场性住房之间起到承上启下的作用 经济适用住房的保障人群是购买商品房的中等及高收入群体和廉租住房等面向的 最低生活保障家庭之间的低收入者。所以，经济适用住房的建设就衔接了整个住宅市场 中的市场及非市场住房，完整地贯通了我国整个住宅市场，涵盖了全部城镇居民。因此 严格按照商品房、经济适用住房及廉租房等保障性住房的梯级发展规律，就能保证了我 国住宅市场的协调及稳定发展。 2 4 3 以政府“看得见的手 对整个住宅市场进行宏观调控 保障性住房制度的建立，并要想真正的落到实处显然不能只依靠市场这只“看不见 得手，政府需要通过宏观调控的手段来保障政策的更好实施。经济适用住房政策的建 立是政府采用宏观经济调控来管理住宅市场的重要手段。经济适用住房对市场调控的功 能在于：一、住宅市场中经济适用住房的供应量会影响整个住宅市场的供需关系，从而 9 意义 补充了整个住宅市场产品供给的模 数量占总人口的比例较大，这一阶 根本目的是为了解决低收入者的住 房问题，旨在通过不断加大投放经济适用住房的力度，抑制商品房的投机炒作，逐渐建 立合理的住房供应结构。 2 4 4 经济适用住房是整个住宅市场供应的重要组成 从我国部分城市住房保障制度的成功经验来看，虽然随着各地区社会经济的发展， 保障性住房建设的绝对数量和相对比例有所调整，但经济适用住房始终是住宅供给的重 要类型。温家宝总理在1 9 9 8 年全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议讲话中指出： “建立新的城镇住房供应体系，重点是大力发展经济适用住房。这既是这次房改的重要 目的，也是房改是否成功的重要标志。一方面，中低收入家庭是目前城镇家庭的主题， 发展经济适用住房可以满足他们的需求，是实现本世纪末人民生活达到小康的重要条 件。另一方面，发展经济适用住房又可以增加有效需求，带动经济增长，不会形成房地 产热，符合经济发展总的要求。要努力提高住房投资中用于经济适用住房投资的比重， 加快经济适用住房的开发和供应。 0 1 2 0 1 0 年4 月1 7 日国务院为了坚决遏制部分城市 房价过快上涨，发布国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知，通知中指 出要大幅度增加公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房供应并确保完成2 0 1 0 年 建设保障性住房3 0 0 万套、各类棚户区改造住房2 8 0 万套的工作任务。从中央的现行的 住房政策和保障性住房的未来发展规划来看，经济适用住房在今后的一段时间内在对低 收入群体的住房保障方面将继续发挥其重要的作用。 【l 】建设部关于进一步规范经济适用住房建设和销售行为的通知建住房【2 0 0 0 】1 9 6 号 1 0 西北大学硕士学位论文 第三章西安市现行经济适用住房的制度分析 3 1 西安市目前经济适用住房的保障现状 西安市位于西部欠发达地区，经济发展较为滞后，人均g d p 近年来尽管有了高速 的发展，但较沿海和中部发达省份相比仍有较大的差距。政府财力薄弱，低收入人口较 多，住房问题是长期闲扰西安市发展的丰要问题之一。西安市政府于2 0 0 7 年9 月2 0 日 至1 2 月1 日对西安市十三个区( 县) 展开了城镇低收入家庭住房状况的全面调查，调 查数据显示西安市全市十三个区( 县) 低收入家庭共约1 1 5 万户，涉及3 5 5 万人，其 中无住房家庭1 5 万户，占全市低收入家庭总数的1 3 2 ，有住房户家庭共计1 0 万户， 占全市低收入家庭总数的8 6 8 。此外，调查结果还显示，西安市人均住房建筑面积2 0 平方米以下的家庭( 不含无住房家庭) 约有7 2 万户，总面积7 4 6 万平方米，人均建筑 面积为1 0 3 8 平方米。根据西安市城镇低收入家庭住房调查报告，西安市制定了低收 入家庭住房困难标准：( 1 ) 具有十三区县城镇户口。( 2 ) 城六区人均年收入在4 4 5 0 元 以下：长安、临潼、阎良三区人均年收入在4 0 6 9 元以下；高陵、蓝田、户县、周至四 县人均年收入在3 7 8 8 元以下。( 3 ) 人均住房建筑面积低于2 0 平方米【。 为更好的解决低收入家庭的住房困难问题，西安市从1 9 9 8 年开始经济适用住房的 建设，当时称之为安居工程。并根据国务院相关部委颁布的经济适用住房的政策，结合 陕西省经济适用住房管理办法，西安市人民政府自2 0 0 6 年以来正式出台了西安市 经济适用住房管理办法、西安市经济适用住房价格管理办法、西安市经济适用住房 管理实施细则、关于经济适用住房权属登记及交易有关问题的通知、关于经济适用 住房项目购房人已购房屋超过核准面积补交差价款有关问题的通知等一系列的配套文 件，并成立了专门的管理机构，使西安市政府对经济适用住房的管理走向正轨，尤其是 对经济适用住房销售对象的申请条件进行了严格的界定。( 见表1 ) 2 0 1 0 年，西安市政 府为更一步促进房地产市场平稳健康发展，满足居民住房需求，自6 月1 日起实施了进 一步促进房地产市场平稳健康发展的若干意见，从加快保障性住房建设、增加普通商 品住房供给、加强房地产市场监管、扩大二手房交易等四个方面提出1 6 条具体措施。 其中针对经济适用住房的条款有建设面向低收入家庭销售的经济适用住房，在每年新增 住宅建设用地中，确保不低于1 0 0 0 亩建设用地用于经济适用住房建设；进一步放宽了 【l 】西安市解决低收入家庭住房困难发展规划西安市住房保障和房屋管理