（公共管理专业论文）食品安全突发事件预防的多方治理研究.pdf

摘要 摘要 随着改革开放的不断深入和社会的不断进步，目前我国食品安全面临着前所未有 的挑战，与世界发达国家存在着较大的差距，尤其近年来频繁发生的食品安全突发事 件不但考验着政府的监管能力，还考验着企业的社会责任和社会的应对能力。现行食 品安全突发事件的预防管理已不能完全适应现实的需要，必须进一步完善。 本文运用案例分析法，对“苏丹红 事件和“福寿螺”事件进行深入剖析，系统 分析我国食品安全预防管理中政府、企业、社会各自存在的问题，强调政府监管的重 要性，同时证明仅靠政府监管是不能避免食品安全突发事件发生的，需要企业、社会 等参与方进行有效的配合和协调。从政府、企业、社会三个方面对美国、丹麦、德国、 同本的食品安全管理做了介绍，归纳了发达国家食品安全管理的借鉴意义。结合危机 预防的理论和国外先进经验，针对我国食品安全预防管理存在的问题，提出食品安全 突发事件预防中多方治理的观点：完善政府的食品安全监管体系；强调企业主体责任， 发挥行业协会作用；发挥消费者、非政府组织和媒体在危机预防中的监督、引导作用； 加强政府、企业与社会的配合和协调。 关键词：食品安全突发事件；危机预防：多方治理 a bs t r a c t t h ep r o g r e s so ft h er e f o r m i n ga n do p e n i n gb r i n g su sn o to n l yt h ed e v e l o p m e n to f s o c i e t y , b u ta l s ob i gc h a l l e n g e so ft h ef o o ds a f e t y t h e r ei s ag r e a tg a pc o m p a r i n gt o d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，e s p e c i a l l y , t h eb u n to f t h ef o o ds a f e t yi n c i d e n t sh a v en o to n l yt e s t e dt h e a b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n tb u ta l s ot h es o c i a lr e s p o n s i b i l i t yo fc o r p o r a t ea n dc o p i n gc a p a c i t y o fs o c i e t y i naw h o l e ，t h ec u r r e n tf o o ds a f e t ya n dc r i s i s p r e v e n t i o ns y s t e mi s n o tf u l l y a c c u s t o m e dt ot h en e e di nr e a l i t ya n dn e e d si m p r o v i n g c a s e a n a l y s i sm e t h o dw a su s e di n t h i sp a p e r b yf u l l ya n a l y z i n gt h ef o o ds a f e t y i n c i d e n t ss u c ha ss u d a nr e di n c i d e n t ，a m p u l l a r i a - g i g a s - i n d u c e dd i s e a s e ，t h ep r o b l e m s e m e r g e df r o mt h ep r e v e n t i o nm a n a g e m e n to ff o o ds a f e t yi n c l u d i n gg o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e s ， a n ds o c i e t yi no u rc o u n t r yh a sb e e ns y s t e m i c a l l ya n a l y z e d m e a n w h i l e ，t h ec a s e a n a l y s i sa l s o v e r i f i e dt h a tt oa v o i dt h ef o o ds a f e t yi n c i d e n t s ，o n l yr e l yo nt h eg o v e r n m e n t a ls u r v e i l l a n c e a n dm a n a g e m e n ti sn o te n o u g h ，t h ec o o p e r a t i o na n dc o n c o r d a n c eo ft h ef o o di n d u s t r y , t h e m e d i aa n dt h ec u s t o m e r se t ci sa l s on e e d e d t h ep a p e ri n t r o d u c e dt h es u r v e i l l a n c ea n d m a n a g e m e n to nt h ef o o di n d u s t r yo fa m e r i c a n ，d e n m a r k ，g e r m a n y ，j a p a n e s ef r o ma s p e c t s o fg o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e sa n ds o c i e t y ，t h u ss u m e du pt h es i g n i f i c a n c eo fl e a r n i n gt h e g o v e r n m e n t a ls u r v e i l l a n c ea n dm a n a g e m e n to ft h ef o o ds a f e t yf r o md e v e l o p e dc o u n t r i e s b y c o m p a r i n gt h ef o o ds a f e t ys y s t e mo fd e v e l o p e dc o u n t r i e sw i t ht h ec u r r e n ts i t u a t i o ni no u r c o u n t r y , t h ep a p e ra i m e dt of i n dr e f e r e n c et oi m p r o v et h ef o o ds a f e t yi n c i d e n t sp r e v e n t i o n a n dc o n t r o ls y s t e m i nt h ee n d ，t h ec o r r e s p o n d i n gp r o p o s a l sw e r em a d ea sf o l l o w s ： c o m p l e t i n gt h eg o v e r n m e n t a ls u r v e i l l a n c es y s t e mo ft h ef o o ds a f e t y ：e m p h a s i z i n gt h ek e y r o l eo fe n t e r p r i s e sa n dt h ei n d u s t r y ；e x e r t i n gt h er o l eo fi n d u s t r ya s s o c i a t i o n ；f u l l ye x e r t i n g t h es u r v e i l l a n c ea n dt h ed i r e a i o nr o l eo ft h ec u s t o m e r s ，n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n d m e d i ai nt h ec r i s i s p r e v e n t i o n ；e n h a n c i n g t h e c o o p e m t i o na n dc o n c o r d a n c eb e t w e e n g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e s ，a n ds o c i e t y a b s t r a c t k e yw o r d s ：f o o ds a f e t yi n c i d e n t s ；c r i s i sp r e v e n t i o n ；m u l t i g o v e r n a n c e 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：熟指导教师签名：穗夺如 3 列年仁月，日 p 。孑年7 工月，。e t 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文柘者签名：。趸l 出 ，3 年- 月尸e t 1 绪论 1 绪论 食品安全是当今世界每个国家重要的公共卫生问题之一，是事关公众切身利益和 社会安定的大事。中国青年报2 0 0 4 年完成的有关食品安全的调查显示，频频发生 的食品安全突发事件已经引起了公众的广泛关注，8 2 的人表示这些事件“肯定会 引起自己对周围食品安全问题的担心，1 3 的人表示“可能会”。在2 0 0 5 年中国百 姓十大梦想成真的愿望中，“食品安全与放心”排在第二位。可见，随着经济的发展， 食品安全问题不仅成为全球性的战略问题，还越来越受到政府和消费者的重视。 我国目前正处于经济转轨和社会转型的过程中，在改革开放力度不断加大，经济 社会快速发展的形势下，不可避免因为各类矛盾和问题引发不同程度的危机事件。在 各类危机事件中，公共卫生领域的突发事件发生的频率和负面影响位居前列。尤其是 食品安全突发事件频繁发生，给人民的身体健康造成极大的危害，甚至危及生命，使 社会财富造成巨大损失，如近年来发生的“苏丹红”、“嗑药”多宝鱼、“福寿螺”、 阜阳奶粉、陈化粮、瘦肉精等事件。这些突发事件的发生不仅严重损害了广大消费者 的生命安全与健康，也使人们对政府的监管、企业的诚信产生了怀疑。我国已经加入 了w t o ，各项制度也将逐步与国际接轨，相关的法规和法律有中华人民共和国产 品质量法、中华人民共和国食品卫生法、中华人民共和国农业法、中华人民共 和国消费者权益保护法等等。针对上述问题，各地区，各部门正在设法对食品安全 控制领域进行新制度、新方法、新举措等的积极探索，并取得了阶段性成果。然而， 我国食品安全的一些深层次问题尚未有效解决。如我国大多数食品生产企业在生产要 求、质量要求等方面与当前消费者对食品安全的需求相比、同消费者对身体健康的渴 望相比，均存在不同程度的差距，食品的不安全因素贯穿于食品供应的整个过程；我 国的食品安全管理体制、食品安全标准体系、食品安全检验检测体系等方面还存在明 显的不适应；食品安全法律法规体系有待完善；食品安全科技成果和技术储备严重不 足。 凡事预则立，不预则废。只有从根本上预防、控制和消除食品安全危害，才能避 【1 l 中国青年报社会调查中，l , ：2 0 0 4 年食品安全的调查 n 中国青年报2 0 0 4 年7 月6 日，第4 版 1 1 绪论 免食品安全突发事件的发生。因此，对危机的预防研究是有必要的，对食品安全突发 事件预防的多方治理进行研究，对提高政府监管能力和水平、加强企业自律、增强社 会参与度均有重要的现实意义。本文正是针对食品这个特殊商品，通过引用典型的食 品安全突发事件为实证，系统分析我国食品安全的现状和政府、企业、社会在预防管 理中存在的问题。并将发达国家食品安全管理与我国实际情况进行比较，借鉴国外的 先进经验，结合我国国情，提出多方治理的观点。 2 2 食品安全突发事什和危机预防概述 2 食品安全突发事件和危机预防概述 进入新的世纪，屡屡发生的食品安全突发事件不断地向人类提出了挑战，从比利 时的二恶英污染事件到美国的“疯牛症”，再到“苏丹红”事件，暴露了人类缺乏对 危机的认识和防范，缺少应对危机的机制与对策。危机爆发时，人们往往措手不及， 被动应付，丧失控制处理的时机，造成重大损失。可见，面对各种突发性的食品安全 危机，关键在于预防。 2 1 食品安全突发事件概述 食品安全直接关系人民群众身体健康和生命安全，关系到经济的稳定发展。然而， 随着外部环境的变化，影响公共卫生安全的因素也相应增多。自然环境的变化，社会 开放程度的提高，科学技术的进步，经济体制的转型，在给社会带来积极效应的同时， 也不可避免地产生一些副效应。食品安全突发事件的频发，使得各国的食品安全形势 十分严峻。 2 1 1 食品安全的界定 国际食品卫生法典委员会对食品安全的定义指出，所谓食品安全是指消费者在摄 入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险 性。从目前的研究情况来看，食品安全的概念可理解为以下几点： 首先，食品安全是个综合概念。它包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方 面的内容和食品( 食物) 种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。 而食品卫生、食品质量、食品营养等均无法涵盖上述全部内容和全部环节。 其次，食品安全是个社会概念。食品安全与卫生学、营养学、质量学等学科概念 不同，食品安全是个社会治理概念。不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出 问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的主要是因科学技术发展所 引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响：而在发展中国家，食品安全所侧重的 则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。 再次，食品安全是个政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都 3 2食品安全突发事件和危机预防概述 是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连， 具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。而食品质量等往往与 发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。近年来， 国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安 全的政治责任。 第四，食品安全是个法律概念。进入二十世纪八十年代以来，一些国家以及有关 国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质 量、营养等要素立法。1 9 9 0 年英国颁布了食品安全法，2 0 0 0 年欧盟发表了具有指 导意义的食品安全白皮书，2 0 0 3 年日本制定了食品安全基本法。综合型的食 品安全法逐步替代要素型的食品卫生法、食品质量法、食品营养法等，反 映了时代发展的要求。 基于以上认识，食品安全的概念可以表述为：食品( 食物) 的种植、养殖、加工、 包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或 威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。可 见食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全； 既包括现实安全，也包括未来安全。乜1 2 1 2 食品安全突发事件的概念和特征 食品安全突发事件是指对公众健康造成严重损害的重大食品安全事故或涉及人 数较多的群体性食物中毒或者出现死亡病例的重大事件。其特征表现为： 1 群体性。往往同时罹及多人甚至整个工作或生活的群体。 2 多样性。我国地域广阔，人口基数大、城市人口密度大，自然因素和社会因素 复杂，导致突发事件种类的多样化，包括细菌类所致各种传染性疾病和化学污染等。 3 人为事故性。其发生多与违法行为、违规违章操作，责任心不强等有直接关系。 4 突发性。突发事件虽然存在着发生征兆和预警的可能，但往往很难对其真实发 生的时间、地点做出准确预测和及时识别。 5 高频性。我国是发展中国家，地区间经济社会发展不平衡，食源性疾病的发生 【l 】乇兆华，雷家肃：主要发达国家食品安全监管体系研究e j 中国软科学2 0 0 4 年第7 期：第1 9 2 4 页 【2 j 曹利强：中国食品安全的制度性缺陷浅析 j 粮油加：【= 与食品机械2 0 0 6 年第6 期：第2 3 页 4 2 食品安全突发事 l - 平lj 危机预防概述 率居高不下，食物中毒的现状也非常严重。而且食品安全机制与监管方面的缺陷导致 了突发事件频繁发生。 食品安全突发事件涉及范围广，影响范围大，一方面，食品是人类赖以生存发展 的物质基础，人们对食品安全很担忧，可能在很长的时问在人们心灵深处产生阴影， 对人们的身心健康产生危害；另一方面，一些突发事件涉及社会不同利益群体，连带 性很强，处理不好可能严重影响人民群众身体健康并造成社会混乱，以至影响社会稳 定和经济正常发展。因此，更显得危机预防的重要性。 2 2 危机预防的概念 薛澜等认为，危机“通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关 信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚”。 肖鹏军等认为，危机是指“个人、群体或者组织由于突发事件的出现，而受到破坏， 严重地威胁到其萨常的生存和发展的状态”。口1 罗森塔认为，危机是指“对一个社会系 统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下 必须对其做出关键决策的事件”；巴顿认为“危机是一个会引起社会潜在负面影响的 具有不确定性的重大事件”】 那么，从危机的原始定义出发，危机包含以下几个方面的内容：可能出现的危 害和灾难，主要是指自然因素、人为因素或由二者共同作用所引起的对人类生命、财 产或人类生存环境造成破坏或损失的现象或过程。危机表现为外在力量或者内在要 素对既有情况的冲击。需要人们做出迅速的反应和采取措施。 危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一个级别的危机事件，都有发生、发 展和减缓的阶段，需要采取不同的措施进行管理。国际上比较常见的危机管理模式是 罗伯特唏斯的4 r 模型：即缩减力( r e d u c t i o n ) 、预备力( r e a d i n e s s ) 、反应力( r e s p o n s e ) 、 恢复力( r e c o v e r y ) ，把危机管理分为缩减阶段、预备阶段、反应阶段、恢复阶段；奥 古斯丁的六阶段模式：危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危 机的解决、从危机中获利：还有米特罗夫和皮尔森的五阶段模式：信号侦测阶段、准 【1 】薛澜，张强，钟开斌：危机管理 m 北京：清华大学出版社2 0 0 3 年：第2 5 页 1 2 1 肖鹏军：公共危机管理导论 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 6 年：第1 6 页 1 3 1 ( 美) 罗伯特希斯：危机管理 m 王成，安炳辉，金瑛译北京：中信出版社2 0 0 1 年：第1 3 页 5 2 食i ! i 安全突发事l ，l ：利危机预防概述 备和预防阶段、损失控制阶段、恢复阶段、学习阶段。 总结不同学者的概括，危机管理可划分为四个阶段： 1 监测、预警阶段。对危机事件的前兆进行监测，对已经积聚一定的能量，即将 发生危机的对象，要通过预警来加强防范，采取措施，以防止危机的发生。 2 预控、预防阶段。根据监测、预警情况，对可能发生的危机事件进行预先的控 制和防范，以防止危机的发生或者减轻危机发生后的危害后果。 3 应急处理阶段。对已经发生的危机事件，根据事先制定的应急预案，采取应急 行动，控制或解决正在发生的危机事件，减轻灾害危害，保护人民的生命和财产安全。 4 评估、恢复阶段。对危机事件造成的危害后果进行评估，在评估的基础上做好 恢复和重建工作。 可见完整的危机管理应是对事前、事中和事后这三方面管理的统一。其中事前管 理即危机预防是危机管理中最重要的一个阶段。危机预防包括两个环节：首先是分析 危机的环境。危机管理者要对其管理范围内的政治、经济、社会、自然等环境进行评 估。其次，危机管理者要找出可能导致危机的关键因子，并尽可能提前加以解决。危 机预防的职能在于：提前对可能引起危机的各种诱因采取措施或对难以避免的危机作 好准备，全部或部分地清除危机爆发的诱因，尽最大可能避免危机的爆发或减少危机 爆发后的危害程度。 2 3 危机预防在食品安全突发事件中的意义 大多数危机事件包括食品安全危机事件都有一个从量变到质变的过程，危机处于 量变阶段，是解决危机的最容易的时期。乜1 危机预防是处理危机的最佳阶段，就是要 提前采取措施将危机遏制在萌芽之中，防止危机的爆发。可见，预防阶段是危机管理 的关键，“凡事预则立，不预则废”，做好预防、预控工作，就等于做好危机管理的 6 0 ，甚至是1 0 0 的工作，只有坚持“以防为主的原则，排除可能导致危机的各 种可能性，才能将可能发生的危机事件控制在萌芽状态，将无法控制的危机事件的损 失、尤其是对人的生命安全的危害减轻到最低程度。 如果把危机比喻成一匹脱了缰的野马，管理者就是野马的驾驭者。在食品安全突 1 1 1 肖鹏军：公共危机管理导论 m 北京：中国人民大学出版社2 0 0 6 年：第3 2 3 4 页 【2 】程样国，余琼：论公共危机潜伏期的预防和准备 j 南昌大学学报2 0 0 4 年第6 期：第2 6 - 2 9 页 6 2 食品安全突发枣什和危机预防概述 发事件处理过程中，无论是政府、企业或社会，都应在实践中加强危机意识，提高自 身应急处理能力。危机预防管理在食品安全突发事件中的意义可归纳为： 1 危机预防管理充分体现了保护公民的生命安全和身体健康的宗旨； 2 充分明确了政府监管在预防管理中的主导地位，加强了企业的责任感，鼓励企 业诚信自律，提高了社会公众参与危机管理的公民意识和责任感； 3 政府通过提高其对食品突发事件的预防管理能力并对食品安全监管所起的作 用，有利于树立政府的权威，塑造透明的政府形象。 4 政府通过全面加强危机预防管理的制度建设，切实保障人民的健康和生命安 全，维护改革发展稳定的大局。 7 3 我国食品安全现状及食品安全突发事f ，l ：预防管理存在的问题 3 我国食品安全现状及食品安全突发事件预防管理存在的问题 3 1 我国食品安全现状 3 1 1 我国食品安全的基本情况 我国是一个发展中国家，近2 0 年来，在解决食品供应数量方面取得了令世人瞩 目的成就。随着我国经济和社会的持续高速发展，于1 9 9 5 年颁布的食品卫生法 等食品安全相关的法律法规与现行的食品安全监管体制已越来越难以适应新时期食 品业发展及公众对食品安全的要求。基于食品安全问题的重要性和迫切性，国务院各 部门根据自身职责要求，制定了食品安全行动计划并实施了一系列卓有成效的行动， 2 0 0 6 年2 月2 7f i 由国务院颁布并实施国家重大食品安全事故应急预案，2 0 0 7 年 1 0 月3 1 同，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过中华人 民共和国食品安全法( 草案) ，2 0 0 7 年8 月3 1r 国家质检总局发布第9 8 号令，于当 日公布并正式实施食品召回管理规定。这些都为我国食品安全整体水平的提高奠 定了较好的基础。随着改革丌放的发展我国的食品安全水平也不断提高： 1 ) 食品总体合格率稳步提升。2 0 0 6 年全国食品国家监督抽查合格率达到7 7 9 。 2 0 0 7 年上半年，食品专项国家监督抽查合格率达到了8 5 1 。食品质量安全水平保持 稳定，并呈上升态势。经过对食品生产加工企业的专项整顿，中国2 8 大类5 2 5 种食品 质量安全水平都有不同程度的提高，特别是日常大量消费的重点行业的食品质量提高 显著。据统计，中国消费量最大的前1 0 类食品分别为：食用油、油脂及制品，酒类， 水产制品，粮食加工品，饮料，肉制品，乳制品，调味品，淀粉及淀粉制品，食糖。 2 0 0 7 年上半年，除水产制品抽样合格率为8 5 外，其余9 类食品专项抽查合格率均在 9 0 以上，肉制品抽样合格率达到9 7 6 。n 3 ( 见图3 1 ) 2 ) 农产品质量合格率持续上升。根据2 0 0 7 年上半年的监测结果，蔬菜中农药残留 平均合格率为9 3 6 ；畜产品中“瘦肉精”污染和磺胺类药物残留监测平均合格率分 别为9 8 8 和9 9 0 ；水产品中氯霉素污染的平均合格率为9 9 6 ，硝基呋喃类代谢物 污染监测合格率为9 1 4 ，产地药残抽检合格率稳定在9 5 以上。【i 】 【1 l 中国的食品质譬安全状况中华人民共和国国务院新闻办公室- - 0 0 七年八月北京 8 3 我国食品安全现状艟食品安全尖发事仆觚防管理存住的问题 j 0 0 串0 b 0 7 0 6 0 5 0 4 0 蚓3 - 12 0 0 7 年上、r 年消费蕈最人的前1 0 娄品抽商台格率“ 3 ) 进出口食品质量保持稳定。多年柬，中国出u 食品合格率一直保持在9 9 以h 。 据统训，2 0 0 6 年和2 0 0 7 年上半年，出u 到美国的食品分别为9 4 玎批和5 5 万批，被 美国检h 的不合格食品分别为7 5 2 批和4 7 7 批，合格率分别为9 92 和9 9 1 ：出u 到欧盟的食品分别为9 1 h 批和6 2 万批被欧盟检出的小合格食品分别为9 1 批和1 3 5 批，合格率分别为9 99 和9 98 。h 本是巾圜最大的食品进r 国，2 0 0 7 年7 月2 0 h ，h 本厚生劳动省公布的r 本2 0 0 6 年进口食品监控统计报告显示，r 本对中国食 品的抽检苹最高，达1 57 ，但中国输阿食品的抽检合格率也最高，达9 94 2 ：其次 是欧盟( 9 93 8 ) ：第三是美国( 9 86 9 ) 。多年来，中国进口食品的质量总体平稳， 没有发生过因进口食品质量安全引起的严重质量安全事故。2 0 0 4 年、2 0 0 5 年、2 0 0 6 年和2 0 0 7 年上半年，进口食品口岸检验捡疫合格率分别为9 92 9 、9 9 4 6 、9 9 1 1 和9 92 9 。 3 1 2 我国食品安全存在的问题 与过去相比，我国食品卫生状况有了显著改善。但必须看到，伴随着市场经济的 发展，我国食品在原料供给、生产环境、生产加工等环节的安全管理都存在严重的不 适应性，食品安全技术支撑和技术储备严重不足。当前我国食品安全形势依然严峻， 还存在着很多亟待解决的不安全因素以及潜在的食源性危害，食品安全形势不容乐观。 l t l 中国的食品质昔安全状况中华人比批和国国务院新闻办公空一0 0 七年八月北京 9 3 我国食品安全现状及食品安全突发事件预防管理存在的问题 1 ) 生物性危害 生物性污染包括微生物、寄生虫、昆虫污染。其中微生物污染是影响我国食品 安全的最突出的问题。据世界卫生组织估计，全世界每年有数以亿计的食源性疾病患 者，其中7 0 是由于各种致病性微生物污染的食品和饮用水引起的。长期以来，食品生 产、加工过程中所引发的食品被微生物污染对人民群众造成了大量的健康损害。在微 生物污染中，细菌性污染是涉及面最广、影响最大、问题最多的一种污染。在众多能 够致病的微生物中，除了细菌以外，还包括病毒( 如能引起大量婴儿腹泻的轮状病毒 和传染性甲型肝炎) 、真菌毒素( 黄曲霉毒素、伏马菌素等) 。我国2 0 0 3 2 0 0 6 年间 食物中毒的发生情况表明，历年的中毒人数以微生物所致中毒最为多见，而死亡人数 则以化学物中毒占绝大多数。( 见表3 1 ) 表3 12 0 0 3 2 0 0 6 年发生食物中毒情况及原冈他 表中：n 为中霉起数，p 为中霉人数，d 为死亡人数 2 ) 化学性危害 环境污染对食品安全的影响有越来越严重的趋势 伴随我国工业化发展的进程，环境污染问题不容乐观。环境污染物是构成食品不 安全的重要因素之一，特别是工业化的发展带来的环境污染问题，新技术、新材料的 使用，使食品受污染的因素r 趋多样化和复杂化。工业“三废 中的许多有害的化学 物质如汞、砷、铅、镉等金属毒物和氟化物等非金属毒物，随着“三废 的排放，使 水、土壤和空气等自然环境受到污染，动物和植物长期生活在这种环境中，这些有毒 1 1 l 陈向荣：加强我国食品安全监管研究 d 上海交通大学，2 0 0 4 年 1 2 1 资料均来自卫生部网站发布 1 0 3 我国食品安全现状及食品安全突发事件预防管理存在的问题 物质就会在体内蓄积，成为被污染的食品。 种养殖环节中滥用投入品或使用不当 化肥、农药、兽药、生长调节剂等农用化学品的滥用或者使用不当，从源头上给 食品安全带来极大隐患。我国农产品生产多以农户为单位，农产品全过程质量监控难 度大，非法使用违禁药物现象严重，我国明令禁止或限制生产、使用的农药、兽药引 起的食物中毒事件常有发生。氮肥的过量投入会引起蔬菜中的硝酸盐含量过高和地下 水污染，亚硝酸盐中毒可引发高铁血红蛋白血症，并致人死亡。我国早已成为世界上 化肥施用最多的国家之一，氮肥年使用量2 5 0 0 多万吨，单位面积用量为世界平均水平 的3 倍。农药滥用或残留超标同样会造成对人体的巨大危害，因兽药、激素和生长促 进剂使用不当，以及养殖环境的污染，所生产的畜禽产品和水产品，经人们食用后不 仅对人体健康造成直接危害，还导致了人畜共患疾病增加。2 0 0 2 年第三季度国家质监 总局对我国2 3 个大中城市的大型蔬菜批发市场中的菜豆、黄瓜、西红柿等1 0 类1 8 1 种蔬菜进行抽检，其中8 6 种农药残留量超过国家标准规定，超标率为4 7 5 。口1 食品生产加工技术给食品安全带来了新问题 食品产量、品种的增加和质量的改进使大量化学物质进入食用范围，直接应用于 食品的化学物质( 如食品添加剂) 同益增多。一部分化学合成的添加剂具有一定的毒 性和致癌性，危害人体健康。食品容器、包装材料所带来的食品污染同样也应引起我 们高度的重视。世界上上市售卖的化学物质己达5 万多种，其中食品添加剂估计有上 千种。每年新进入市场的新化学物质约1 0 0 1 0 0 0 种。还有现代转基因技术的应用也带 来了转基因食品安全的不确定性。 3 ) 食品生产、加工过程不符合食品安全控制要求 食品安全涉及“从农田到餐桌”的整个产业链，各个环节都有可能出现不安全因 素。我国有2 4 亿多农户，农户生产经营规模分散狭小，分散的农户很少遵守管理部门 规定的各项生产操作规范，因此食品的安全难以控制。2 0 0 1 年全国食品生产经营单位 比1 9 9 5 年增加1 2 6 ，达4 3 2 万户，从业人员比1 9 9 5 年增加5 ，达到1 7 万人。嘲 川陈锡文，邓楠等：中国食品安全战略研究 m 北京：化学工业出版社2 0 0 4 年：第2 2 1 页 1 2 1 王兰明：我国食品安全管理j ：作的现状与思考 j 食品科学2 0 0 4 年第7 期：第1 8 7 - 1 9 1 页 p l 刘新明，刘益清：卫生部关丁实施中华人民共和国食品卫生法情况的汇报 r 中国卫生年鉴 北京：人民卫生出版社2 0 0 3 年：第7 0 - 7 5 页 3 我国食品安全现状及食品安全突发事1 ；，l ：预防管理存在的问题 但是，据统计，我国目前食品加工类企业大多数规模小，基本属于家庭作坊式的厂点， 根本不具备生产合格产品的工艺、设备和条件，食品行业中达到g m p 的企业所占的比 重还较低，相当数量的企业内部管理混乱，不按标准组织生产是导致食品安全问题严 重的主要原因。 4 ) 食品安全管理体制及法律法规体系不完善 我国食品安全监管部门职能交叉，监督管理协调较难。现行的食品安全监管职能 由农业、卫生、工商、质监、商务、畜牧水产、海关等多个政府部门承担，由于分工 过细、职能重迭、各部门自成一体，相互之间协调工作难度较大，很难有效配合。如 在“苏丹红 事件中，工商、卫生、质监部门都对市场上的涉红产品进行了监督抽查， 这些重复抽查行为，既加重了行政相对人的负担，也浪费了大量的行政执法资源。u 1 我国有关于食品质量的总体性法规有食品卫生法、产品质量法、农业法， 还包括近期新公布的食品安全法( 草案) ，但还是存在着相互交叉矛盾、执行主体 责任未明晰，之间未能协调一致的问题。此外，现有食品安全法律法规处罚力度过轻， 对于违反食品卫生规定而导致食品安全问题的处罚较轻，未能从危害公共安全的立法 角度设定食品加工、生产销售等各个环节追究公司法人和直接责任人的民事、刑事责 任。如食品卫生法第三十九条规定“违反本法规定。生产经营不符合卫生标准的 食品，造成食物中毒事故或者其它食源性疾患的，责令停止生产经营，销毁导致食物 中毒或者其它食源性疾患的食品，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下 罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款。 由于处罚力度不够，违 法成本极低，法律法规不仅起不到惩戒作用，实际上是放纵了违法者，结果造成食品 污染的态势愈演愈烈，发生在道德领域内的“劣币驱逐良币的现象也就不足为奇。旺1 5 ) 食品安全标准缺失 截至2 0 0 6 年底，我国涉及食品安全的国家标准1 9 6 5 项，其中强制性标准6 3 4 项， 推荐性标准1 3 3 1 项，食品行业标准2 8 9 2 项，n 1 初步建成了我国食品安全标准体系框架。 但随着食品工业的发展和人民生活水平的提高，食品标准化工作面临严峻的挑战，暴 i l l 罗杰，任端平，杨云霞我国食品安全监管体制的缺陷与完善 j 食品科学2 0 0 6 年第7 期：第 2 5 0 2 5 3 页 【2 l 辛歆：食品安全问题的政府监管研究 d 苏州大学，2 0 0 6 年 3 1 新华网，时政快讯h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m p o l i t i c s 2 0 0 7 0 6 1 9 c o n t e 眦一6 2 6 3 7 6 1 h t m 1 2 3 我凼食品安全现状及食品安全突发事件预防管理存在的问题 露出诸多亟待解决的问题。新的食物种类和新的农业投入品如农药、兽药、化学品的 标准制定还存在技术上的难度，例如对已广泛使用的酶制剂、氨基酸或蛋白金属螯合 剂、各种抗生素、促生长剂和转基因产品等高新技术品，目前的技术标准还属空白。 标准中某些技术要求特别是与食品安全有关的如农药、兽药残留、抗生素限量等指标 设置不完整甚至完全未作规定。以茶叶农药残留标准为例，我国迄今仅规定了六六六、 滴滴涕、甲萘威、丁硫克百威、多菌灵、残杀威、抗蚜威、氟氯氰菊酯和氟氰戊菊酯 等九种农药的最大残留量，而欧盟对此限定达5 6 项，而作为生产国的同本制定的指标 高达6 4 项。在国际交流方面，我国的食品安全标准与国际标准难以接轨，目前，我 国国家标准只有4 0 左右等同采用或等效采用了国际标准，食品行业国家标准的采标 率则仅有1 4 6 3 。口1 一方面，由于我国食品监管是多部门参与的，多部门之间缺乏协调，同一对象存 在2 项或2 项以上标准的现象时有发生，行业标准与国家标准交叉、重复严重，从而 也导致有些标准不统一，出现了一些农产品和食品“无标可依”、“有标不依”、“执 标不严等现象。另一方面，食品安全，技术标准的不统一，使食品生产企业难以应对、 无所适从，只好根据不同零售商和市场的要求，按照不同的标准进行多次认证，从而 造成不必要的浪费和重复劳动。 6 ) 食品安全检验检测体系不健全 我国食品质量检验检测体系不健全，检测手段落后，缺少专业人员。以瘦肉精为 例，我国使用的检测方法是国标g b 仍0 0 9 1 9 2 2 0 0 3 ，对生猪尿样进行检测，需要4 5 个小时，且其中所需g c m s 、e l i a s 等检测设备我国目前没有能力自行生产，必须 从国外引进，费用昂贵，无法普及到基层。发达国家通常都建立食品安全例行监测制 度，对食品实施“从农f f l 到餐桌”的全过程监管。而我国食品质量检验监测体系传统 式、突击式和运动式抽查较多，监管监测工作不能全程化、日常化，导致有害食品生 产销售依然普遍，而且目前监管的重点放在最终产品监督上，对过程控制还不够重视。 我国食品安全检验检测机构数量众多，各部门都设相应监测机构，但因互相交流不多， 工作不协调，检测数据不能共享，导致影响检验检测体系整体作用的发挥及浪费行政 1 1 1 陈锡文，邓楠等：中国食品安全战略研究 m 北京：化学工业出版社2 0 0 4 年：第2 1 1 页 | 2 1 赵林度：零售企业食品安全信息管理 m 北京：中国轻：l ：业出版社2 0 0 6 年：第5 6 页 3 我国食品安全现状及食r i ! f 安全突发事彳，f ：预防管理存在的问题 成本。 7 ) 食品安全认证体系不适应 我国食品认证形式较多，属于自愿性认证。由国务院有关部门推行的认证主要有 无公害农产品认证、有机食品认证和绿色食品认证三种形式。体系认证主要是i s 0 9 0 0 0 、i s 0 1 4 0 0 0 和h a c c p 认证，主要是在食品加工企业中开展。认证的多头管理、多重 标准、重复认证、重复收费等问题还没有解决，认证体系的作用没有得到应有的发挥； 我国民众对认证概念很模糊，认证产品不能得到广泛认同，导致认证的普及程度差； 有的认证机构在人员、资质方面不能满足认证要求，缺乏权威性，导致与国际接轨程 度低。 8 ) 食品安全信息的资源不足 我国的食品安全信息资源严重短缺，没有形成全国互通的信息网络体系，远远不 能满足当前政府决策部门、生产者和消费者对安全信息的需求。我国虽然已经在1 0 个省市建立了食品污染物监测网络和食源性疾病监测网络，但由于资金保障不力，食 品污染物监测网络运转不力，没有一套对监测网络数据的收集、整理、储存、发布等 有效的管理机制，使得监测数据利用不充分，没有充分起到对政府和卫生行政部门决 策的支持作用和对食品生产经营单位及消费者的指导作用。 3 2 我国食品安全突发事件预防管理存在的问题 3 2 1 政府监管失灵 政府监管失灵也称“政府失灵”，是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政 府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。政府失灵一方面表现 为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能够弥补 “市场失灵 和维持市场机制正常运行的合理需要。另一方面，则表现为政府的过度 干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵和维持市场机制正常运行 的合理需要，或干预的方向不对，形式选择失当。乜1 造成“市场失灵 的主要原因是市场信息的不对称、不完全。由于食品安全质量 特征，食品市场买卖双方同样面临着对食品安全信息了解的不完全性。由于种种原因， 【1 】周锦峰：我国食品安全危机预防管理现状分析与对策研究 d 上海交通大学，2 0 0 7 年 1 2 j 干i 光：市场失灵、政府失灵、志愿失灵与卫生改革 j 中国卫生经济2 0 0 2 年第7 期：第1 4 - 1 7 页 1 4 3 我国食品安全现状及食品安全突发事什预防管理存在的问题 食品生产者、加工者或销售者也缺乏对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全 信息的全面了解。但相比之下，食品生产者、加工者、销售者比消费者对食品安全性 的信息了解更多。消费者在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对于所选食 品的安全性难以做出j 下确判断，有可能导致市场经济的“优胜劣汰机制失灵，以致 市场上出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象，食品市场秩序混乱也就 不可避免。市场的失灵一般要通过政府管制来弥补。中国市场经济的发展j 下处于由计 划经济向市场经济的经济转型时期，在市场有效调节的领域，政府j 下逐步退出市场， 让市场自动调节形成良好的食品市场秩序。但实际情况是目前我国市场发育很不充分， 表现为市场主体发育不良，现代企业组织不发达，市场体系不健全，价格和竞争机制 不完善，政府退出后，市场机制却不能正常发挥作用。与此同时，由于政府功能定位 不当，对于市场不能有效调节的领域，本应通过政府管制来调节，但由于政府管制没 能及时跟进，如法律法规体系的建设滞后、食品安全标准体系、检验检测体系和食品 安全信用体系不健全、监管机制漏洞百出，以及有关引导食品工业发展特别是食品科 技创新能力方面的产业政策欠缺等，使食品市场秩序的管理出现了真空状态，食品安 全质量普遍偏低，导致食品安全突发事件的频发。 造成“政府失灵”主要有以下几个因素： 1 ) 食品安全信息不对称对政府管制的影响。信息不对称是市场机制运行中普遍存 在的问题，在政府对食品安全实施管制时也会遇到同样的问题。政府的管制需要大量 而又准确的信息，为了获取信息，政府必须支付大量的费用。即便如此，企业不会把 他所知道的信息全部告知政府，甚至还有可能提供虚假信息。政企之间的博弈加重了 政府的信息不完全性和决策失误的可能性。口1 由于经济信息扭曲和失真，再加上有时信 息不畅，致使政府的管制活动犹如沙中之塔，没有牢固的基础，加大了政府管制的难 度。 2 ) 食品生产加工企业追求利润的最大化对政府管制的影响。众所周知，追求利润 最大化是企业家的本性，在利润刺激下，人很可能