（公共管理专业论文）美国食品安全监管的经验及其对中国的启示.pdf

中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 原创性及学位论文使用授权声明 一、论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人 和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本 人承担。 学位论文作者签名： 叶之、扛 日期：2 0 0 8 年1 0 月1 5 日 二、学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料 室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库：醴行检索，可以采用复印、 缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名： l - 寸乏、i 王 口j | ：f 】：2 0 0 8 年l o 月1 5 口 苷l 答 | _ | j f j ： f 彤 | r i 2 t l - t ， 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的 论文题目：美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 专业：公共管理 硕士生：叶志红 指导教师：杜承铭 摘要 食品安全关系到人的身体健康和社会稳定，关系到国际贸易和国家形象，关系丑l 人与生态 环境的和谐，已经成为世界各国政府公共管理的重要内容。我国现有食品安全监管体系构建时 问已不短，但近年来，仍发生不少重大食品安全事故，让我们感觉到仅仅研究本国的食品安全 监管体系是不够的。美国作为世界匕食品安全监管水平最高的国家之一，有不少好的经验和做 法，对其进行研究借鉴，有助于构建我国的食品安全监管体系。 本文从美国食品安全监管体系的指导思想、法律法规、机构组织和原则、措施等方面予以 分析，采用比较分析方法，在借鉴的基础e 提出构建我国食品安全监管体系的对策与建议：一 是完善食品安全监管的法律体系；二是建立统协调的食品安全监管机构；三是完善食品安全 标准和检验检测体系；四是建立完善食品安全风险评估与预警机制；五是进步培植食品生产 的规模企业；六是加大整治执法力度；七是完善食品安全信息发布机制和食品安全宣传教育机 制。 关键词：食品安全监管美国启示 3 t it l e ：t h ee x p e r i e n c eo ft h ea m e r i c a nf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o na n dt h e e n li g h t m e n tt oc h i n a m a j o r ：m p a n a m e ：y ez h i h o n g s u p e r v i s o r ：d uc h e n g m i n g a b s t r a c t f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n ，c o n c e r n i n gp e o p l e sh e a l t h ，s o c i a ls t a b i l i t y ，g l o b a l t r a d e ，i m a g eo fo n ec o u n t r ya n dt h eh a r m o n yb e t w e e ne n v i r o n m e n ta n dh u m a nb e i n g s ，h a s b e c o m eav e r yi m p o r t a n tc o n t e n ti nt h eg o v e r n m e n t sp u b l i ca d m i n i s t r a t i o nw o r l d w i d e t h e r ei sn o tas h o r tt i m et h a tt h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e mw a sc o n s t r u c t e di n o u rc o u n t r y ，b u tt h e s ey e a r ss t i l lw i t n e s s e st h eo c c u r r e n c eo fs o n l el a r g ef o o ds a f e t y a c c i d e n t s ，w h i c hm a k e su sf e e lt h a tj u s td o i n gr e s e a r c hf o rt h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n s y s t e mo fo u ro w nisn o te n o u g h b e i n go n eo ft h ec o u n t r i e sw i t ht h eh i g h e s tl e v e l o ff o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n ，u s ah a sal o to fg o o de x p e r i e n c e l e a r n i n gf r o mi t i s c o n d u c i v et oc o n s t r u c t i n gt h ef o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e mo fo u ro w n t h i sp a p e ra n a l y s e st h em a i nt h o u g h t s ，l a ws y s t e m , o r g a n i z a t i o n ，p r i n c i p l e sa n d m e a s u r e so ft h ea m e r i c a nf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e mo nt h eb a s i so fw h i c h ，u s i n g t h ec o m p a r a t i v em e t h o d , t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h es u g g e s t i o n sa b o u tc o n s t r u c t i n g c h i n a sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o ns y s t e mf i r s t ，i m p r o v i n gt h el a ws y s t e m ；s e c o n d ， c o n s t r u c t i n ga ni n t e g r a t e da n dh a r m o n i o u so r g a n i z a t i o n ；3 r d ，i m p r o v i n gt h ef o o ds a f e t y s t a n d a r ds y s t e ma n dt e s t i n gs y s t e m ；4 t h , c o n s t r u c t i n ga n di m p r o v i n gt h eh a z a r d a s s e s s m e n ta n de a r l yw a r n i n gs y s t e m ；5 t h , b u i l d i n gu pt h es c a l eo ff o o d - p r o d u c t i o n c o m p a n i e s ；6 t h , s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no f f o o ds a f e t y ；7 t h ，i m p r o v i n gt h e m e c h a n i s m so fi n f o r m a t i o n - r e l e a s i n ga n dc o n s u m e r - t e a c h i n g 4 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 目录 扉页( 1 ) 原创性及学位论文使用授权声明( 2 ) 摘要( 3 ) a b s t r a c t ( 4 ) 目录( 5 ) 绪论( 7 ) 第节问题的缘起( 7 ) 第二节文献综述( 8 ) 第三节研究设计( 1 2 ) 第四节本文的贡献( 1 3 ) 第章我国食品安全监管现状分析( 1 5 ) 第节食品安全问题的概念及历史发展( 1 5 ) 第二节食品安全的特点( 1 7 ) 第三节我国食品安全的现状 ( 1 8 ) 第四节我国食品市场秩序紊乱的深层次原因( 2 1 ) 第五节我国食品安全监管存在的主要问题 ( 2 2 ) 第二章美国食品安全监管的经验分析( 2 7 ) 第节美国食品安全监管的指导思想 ( 2 8 ) 第二节美国食品安全监管的法律法规( 2 9 ) 第三节美国食品安全监管组织机构 ( 3 2 ) 第四节美国食品安全监管的原则、措施 ( 3 4 ) 第三章美国食品安全监管经验对中国的启示( 3 9 ) 中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 第一节构建我国食品安全监管体系的理念 ( 3 9 ) 第二节构建符合我国国情的食品安全监管体系的具体对策 ( 4 2 ) 结束语 ( 5 1 ) 参考文献( 5 2 ) 致谢 ( 5 7 ) 6 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的 第节问题的缘起 绪论 2 0 0 3 至2 0 0 4 年，“大头婴儿”事件震惊全国，大量营养素含量全面低下的劣质婴儿奶粉 流入安徽阜阳农村销售点，导致众多婴幼儿生长停滞、免疫力下降，进而并发多种疾病甚至个 别死亡，在社会匕造成恶劣影响。国务院迅速派出调查组展开全面深入的调查，并展开全国性 的追查，最后封存了劣质奶粉，逮捕了涉案嫌疑人，处分了些政府官员。国家食品药品监督 管理局、公安部等六部局还专门下发紧急通知，要求全国奶粉市场开展核查工作，加强源头追 踪，深挖造假窝点。随后国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会要求各生产企业 要严格执行有关强制性国家标准，进步规范婴幼儿配方粉产品标签的标示内容，同时标签上 还应标明“婴儿最理想的食品是母乳，在母乳不足或无母乳时可食用本产品”。 事隔四年之后的2 0 0 8 年9 月，国家知名品牌“三鹿奶粉”被查出内含三聚氰胺毒素，并 被确认这是导致数以万计婴幼儿患肾结石的主因。随后，国家质检总局在全国开展婴幼儿配方 奶粉专项检查，有2 2 家企业的产品检出三聚氰胺，其中包括“蒙牛 、“伊利”等著名免检品 牌，引发一场世界性的奶粉恐隘，对消费者的信心和中国出口造成严重损害。多名高官为此下 马，多名涉案人员被追究刑事责任，国务院下令对奶制品进行全面检查，并对奶制品行业开展 全面整顿，要求“通过全面整顿，使奶制品生产和市场秩序有个根本性的改观”。 相隔四年的两次奶粉事件，同样造成恶劣的社会影响，同样引起国务院的高度重视，同样 促使相关部委下发紧急通知规范或整顿相关行为。这不能不让人深思，为什么国务院对奶粉行 业严肃整顿了一次还会发生第二次重大安全事故? 从食品安全监管的角度看，如果说“大头婴 儿 奶粉事件暴露的是市场准入环节的问题，那么“三鹿奶粉 事件则暴露了食品标准及检验 检测等方面的问题，这是否在一定程度匕反映出我们国家的食品安全监管制度、措施存在着明 7 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 显的漏洞呢? 如果是，那么不从食品安全监管体系上加以改进，食品安全事故依然会不断发生， 政府也只能疲于应付于“头痛医头，脚痛医脚”的“整顿行动”中。 如何改进食品安全监管体系? 这是个非常复杂的涉及多行业、多领域的系统工程，难度很 大。而以美国为代表的发达国家的消费者享有世界匕较高的食品安全保障水平，近些年在食品 安全方面鲜有丑闻。美国食品安全监管也经历过从乱到小治再到大治的发展阶段，他们是怎么 做到这一点的? 研究分析美国食品安全监管由乱到治的历程及美国食品安全监管体系的特点、 优点有利于我们总结规律，对构建我国食品安全监管体系有一定帮助。 本文试图通过研究中国和美国食品安全监管体系，找出中国食品安全监管体系存在的问题 以及美国食品安全监管体系可资借鉴的长处，探讨我国应该如何改进食品安全监管体系的问 题。 第二节文献综述 食品安全问题涉及面广，可供研究的切入点很多。在所掌握的文献中，既有对整个食品安 全体系宏观性的研究，如食品安全监管的理念分析、体系构建的对策分析；也有从微观层面分 析食品安全体系某方面、某领域、某一环节的问题，如食品安全现状调查、法律制度分析、 监管组织结构分析、流通环节安全监管分析、“小作坊”食品安全监管分析等。既有对国内食 品安全监管的分析，也有对国外食品安全监管的分析。 一、对国内食品安全监管的宏观陛研究 孟凡乔、周陶陶、丁晓雯编著的食品安全性( 中国农业大学出版社，2 0 0 5 年) 作为食 品卫生方面的教材，以食品的生产环境即环境污染为着眼点，分析内源污染也就是生产过程中 的问题，探讨控制途径和方法，是本分析生物源( 特别是微生物源) 和化学源的污染源头、 8 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 控制过程、控制技术和控制理论的书籍。杨保刚、刁恩杰、丁晓雯等编著的从苏丹红说起 ( 化学工业出版社，2 0 0 5 年) 以“苏丹红事件”为切入口，系统分析了食品安全的现实情况、 全球化浪潮、国际经验、食品安全体系建设的问题。杨萍在加强食品综合监管重在抓住六个 环节( 安徽医药，2 0 0 5 年第9 卷第8 期) 认为食品综合监管要健全协调环节、抓住责任环节、 盯住整治环节、加强信息环节、统技术环节、构筑信用环节。王水潮、孙君龙在做好食品 药品监管工作应树立六种理念( 中国食品药品监管，2 0 0 5 年第5 期) 认为做好食品安全监管 工作要树立以人为本、依法行政、终身学习、管理服务、廉洁从政、开拓创新理念。林朝辉的 雀巢事件再次凸显食品安全监管缺陷( 期刊名不详) 和邹艳洁、金鑫的食品安全管理中 存在的问题及对策分析一一从“苏丹红事件引发的几点思考( 四川省卫生管理干部学院学 报，2 0 0 5 年第4 卷第3 期) 从具体的食品安全事件入手，剖析我国食品安全监管存在的缺陷， 并提出对策。前者探讨了奶源质量的每日检测制度、现行法律对召回制度规定的漏洞、免检产 品制度等三个问题；后者探 寸了企业加强食品链供应、政府加强立法、消费者力日强自我保护三 方面的问题。郭斌的对建立食品安全监管新机制的思考( 中国药业，2 0 0 5 年第1 4 卷第2 期) 、李培德的加大力度强化食品安全监管( 大众标准化，2 0 0 5 年第4 期) 、田韧的当前 食品安全监管存在的问题与对策( 中国药品监督，2 0 0 4 年第4 期) 、刘自林的建立长效监 管机制是确保食品安全的治本之策( 食品药品监管，2 0 0 5 年第1 4 卷第6 期) 、顾长青的食 品质量安全监管根本之策初探( 中国标准化，2 0 0 5 年) 、刘俊华、王菁、刘文的我国食品 安全监督管理体系建设研究( 世界标准化与质量管理，2 0 0 3 年第5 期) 、苟杰的怎样做好 食品安全监管工作( 中国农村卫生事业管理，2 0 0 5 年第2 5 卷第8 期) 、张永建、刘宁、杨建 华的中国建立食品安全保障体系j 自在眉睫( 刊物不详，2 0 0 5 年) 、邱文华的建立和完善 食品质量卫生安全市场准入体系( 江西食品工业，期数不详) 从宏观层面较系统地分析了我 国现行食品安全监管体系的不足，在此基础匕分别提出完善法律法规体系建设、整合监管部门 资源、完善食品安全标准、检验检测制度、加强风险评估和应急处理机制、加强信用体系、信 息网络建设、加大执法力度提高执法素质等对策和建议。 9 中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 二、对国内食品安全监管的微观陛研究 张晓的我国食品安全法律监督问题研究( 河南司法警官职业学院学报，2 0 0 5 年) 、如 何完善我国食品安全法律体系( c f i ，2 0 0 5 年) 、迟玉聚的食品安全立法新进展( 食品与 药品，2 0 0 5 年第7 卷第6 期) 探讨了食品安全监管法律体系设计的问题，提出应坚持用“世 界的眼光”来解决“中国的问题”，加强国外食品安全法律标准的研究、消化，制定部完整 统一的食品安全监管法。赵于坤加强食品安全机构建设努力提高综合协调水平( 安徽医药， 2 0 0 5 年第9 卷第9 期) 从机构设置角度研究了食品安全监管中行政资源整合的问题。巢强国、 林琳的近期全国食品安全的监督检验报告分析( 中国卫生监督杂志，2 0 0 4 年第11 卷第4 期) 、曹红的建立完善的食品安全监管检测体系( 期刊名不详) 、刘国志的浅析我国食品 检聪蜷灏4 资源瑚状及整合( 中国食品药品监管，2 0 0 5 年) 分析了目前检验检测体系的珊状， 指出机构重复设置是检验检测体系最大的问题，并提出实行分段抽样和定向检测、设立食品安 全检测专项经费实行预算统一编制审批、实行硬件购置审批制度或所有权改革、建立检验检测 信息共享制度等。曹建国在全力强化城乡结合部食品监管确保城乡群众食品消费安全( 工 商行政管理，2 0 0 5 年第1 7 期) 、黄久平在食品“小作坊”的监管工作不容忽视( 安徽医药， 2 0 0 5 年第9 卷第8 期) 、蔡如鹏在小作坊：食品安全的典型样本( 中国新闻周刊，2 0 0 7 年 第2 9 期) 探讨了食品“小作坊 的食品安全监管问题，提出产业规模化的对策。赵磊的食 品流通：疏密之间的监管( 中国新闻周刊，2 0 0 7 年第2 9 期) 分析了食品安全监管在食品流 通环节中的漏洞，指出“不是无法可依，而是有法不依而目立法太多，非但不能增进人们对法 律的尊重，反而损害其威信，也为操纵者提供了更大的上下其手的空间”。 三、对国外食品安全监管的宏观陛分析 1 0 中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 刘雯、方晓阳的美国食品安全监管体系( 安徽医药，2 0 0 5 年第9 期) 、孙杭生的美 国的食品安全监管体系和措施( 生产力研究，2 0 0 7 年第1 期) 、蒲民、林伟的、王力舟的美 国食品安全体系特点分析( 中国标准化，2 0 0 6 年) 、美国食品安全监管经验( 作者、刊物 不详) 、世界上最安全的美国食品监管体系( 作者不详，三联生活周刊) 介绍了美国食品安 全体系的特点、优点，认为美国之所以享有高水准的食品安全成果，得益于拥有完善的食品安 全法律法规体系、统一、高效、责任明确的监管模式、推行“从农田到餐桌”的全程控制、建 立了科学的食品安全风险评估与预警机制、充分利用专家力量和消费者力量。王康英的美国 食品安全监管政策及其对中国的启示( 社科纵横，2 0 0 5 年第2 0 卷第5 期) 、刘丽娜的美国 食品安全监管制度对我国的借鉴、陈孟裕、江山宁、翁志平的美国食品安全体系构成特点 及对我国的启示( 检验检疫科学，2 0 0 7 年第4 期) 、杨鹭花的美国食品安全监管体系对我 国的启示( 中国食物与营养，2 0 0 7 年第9 期) 、麦充志的美国食品安全监管现状及其对我 们的启示( 中国热带医学，2 0 0 8 年第8 卷第5 期) 在介绍美国食品安全监管体系的先进经验、 做法的基础上，立足于为我国构建食品安全体系提出借鉴性建议，认为应完善法律法规、将“分 段为主 的监管模式向“品种为主 的监管模式转变、要进行“从农田到餐桌”的全程监控、 建立完善风险评估机制、引入危险分析关键控制点( h a o c p ) 技术等。刘亚平的美国食品安 全监管改革及其对中国的启示( 中山大学学报，2 0 0 8 年第4 8 卷第4 期) 分析了美国如何建 立起适应现代工业社会需要的食品监管体系，认为美国进步时代的改革是卜利益冲突和妥协 的过程，并认为我国由地方政府承担食品监管总责任的制度安排源于我国食品生产业的基本情 况和向市场转型的基本环境，但由于没有个在食品安全领域做出过特别贡献的部门，致使监 管职责的分配匕直存在较大争议。古月争的食品监管看五国手段( c f i ，2 0 0 3 年) 、雷家 骗、王兆华的国外主要发达国家食品安全监管状况综述( 中国药品监督，2 0 0 4 年第3 期) 、 任发政的国外食品安全研究和管理( 中国质量技术监督，2 0 0 5 年) 、闻哲的德国的食品 安全监督体制( 中国药品监管，2 0 0 3 年第3 期) 、施惠祥、郑剑宁的芬兰的食品监管体系 ( 中国国境卫生检疫杂志，2 0 0 0 年第2 3 卷第5 期) 介绍了美国、加拿大、德国、芬兰、日本 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 等发达国家的食品安全监管先进经验。张志宽的浅析欧美食品安全监管的基本原则( 中国 工商管理研究，2 0 0 5 年第6 期) 分析了欧美国家食品安全监管的九大原则，包括统监管、 健全法律法规、实施风险管理、信息公开透明、“从农田到餐桌 全程监控、预防为主等。阚 学贵、朱宝铎的我国与亚欧美十五国食品安全监督管理体系的比较( 中国卫生监督杂志， 1 9 9 4 年试刊号) 、杨福星的中国与发达国家食品安全监管体制的比较( 中国防伪，2 0 0 5 年) 在对比中国和国外发达国家食品安全监管体系的异同的基础匕，提出改进我国食品安全监管措 施的建议。 四、对国外食品安全监管的微观胜分析 正雅的f d a 一一全程监管食品安全( 中国防伪，2 0 0 4 年第8 期) 、刘璐、叶祖光、陈峰 的美国f d a 的食品监管机构和管理措施简介( 中国药事，2 0 0 4 年第1 8 卷第4 期) 对美国 最重要的食品监管机构一一食品药品监督局( f d a ) 履行的职责和管理措施进行介绍。胡颖廉 的f d a 监管政策变迁及其对中国的启示探究了f d a 监管政策几次重大变迁背后的原委及其 影响，分析变迁的动因和内在机理，并对我国食品药品监管体制的完善提出政策建议：建立和 健全“全过程零风险”的监管体系；化解并利用危机，推动中国食品药品监管体制改革；倡导 公众参与；建立“专业、独立、透明的食品药品监管队伍。朱行在美国h a c c p 食品安全监 督制度简介( 粮食科技与经济，2 0 0 4 年第6 期) 中介绍了美国实施危险分析与关键点控制的 现状、原则、制度优势等情况。魏益民、刘卫军的澳大利亚、新西兰食品召回体系及其借鉴 ( 中国食物与营养，2 0 0 5 年第4 期) 分析了澳大利亚、新西兰的召回制度，对我国食品召回 制度提出完善法规、加强执法监管、规范程序、建立溯源制度、设立中央食品召回协调机构等 5 项建议。 第三节研究设计 1 2 中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 基本思路 食品安全关系到人民群众的身体健康和社会稳定，关系到食品出口贸易和国家形象，因此 做好食品安全监管工作是政府项重要职能。但近年来，陆陆续续发生了不少重大食品安全事 故，有些还是在政府三令五申和大张旗鼓的整顿之后发生的，令人深思政府食品安全监管措施 及其成效的问题。而美国作为世界匕食品安全监管水平最高的国家之一，：f i - ：t , t 1 - ；f f 的经验和做 法，对其进行研究，有助于构建我国的食品安全监管体系。因此本文的总体思路是“用世界眼 光 来解决“中国问题 。 本文先从分析我国食品安全状况入手，剖析存在问题及其原因，再分析美国食品安全监管 体系的理念、原则、措施，最后在借鉴的基础匕提出我国完善食品安全监管体系的对策。 二、研究方法 本文主要采双两种研究方法。一种是文献研究方法。文献主要季抟著、期刊、报纸、政府 有关部门内部文件、政府网站和互联网上公开发表的论文和发布的有关信息。另种是l t g 昀 析方法。本文是一篇借鉴性论文，目的在于通过深入分析美国食品安全监管体系的先进理念、 制度和实践，寻找中国食品安全监管存在的问题和改革的方向、思路，因此比较分析方法是本 文的杨瞄开究方法。 第四节本文的贡献 食品安全监管是个热点问题，研究成果很多，其中启示借鉴性研究也不少，但总体感觉 所提出的对策和建议不够全面，一般就监管谈监管，谈的较多的是完善食品安全监管的法律体 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 系、组织体系、建立风险评估机制、加强执法力度、发挥消费者作用等等。本文不仅从监管的 角度提出对策，还从生产关系的角度，分析了中国食品安全监管难度很大的个客观原因，即 小农户、小作坊的广泛存在，并提出从“生产环节 e 抓食品安全的建议，这样文章作为一篇 站在宏观层面提出建议与对策的借鉴性论文，显得更全面、系统一些。 1 4 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 第一章我国食品安全监管现状分析 第节食品安全问题的概念及历史发展 1 9 8 4 年，世界卫生组织在其文件食品安全在卫生和发展中的作用中，将“食品安全” 和“食品卫生 视为同义词，定义为“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安 全、可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”。1 9 9 6 年，世界卫生组织在其 加强国家级食品安全计划指南中则将“食品安全 和“食品卫生”作为两个不同概念加以 区别，定义“食品卫生 为：为了确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一 切条件和措施。定义“食品安全”为：对食品按其原定用途进行制作和( 或) 食用时不会使消 费者健康受到损害的种担保。从中可知，“食品安全”比“食品卫生”涵盖的范围要广。 不同国家对“食品安全”定义的文字表述存在差异，按照我国食品卫生法的规定，食 品安全可以理解为“防止食品污染和有害因素对 体健康的危害，保障人民身体健康，增强人 民体质 。而欧盟通用食品法中确定的食品安全要求的两个要素是：食品不应危害健康或 不适宜人类消费。其观念来源于食品法典。虽然表述不同，但其实质瓶差别。 食品安全问题的历史发展 食品产生于1 0 0 0 0 年前，但在公元1 0 0 0 年以前，人们对食物中毒和食物腐败方面的认识 几乎没有什么明显的进展。直到1 3 世纪，人们意识到食物存在质量特性。1 6 8 5 年，修道士 岛矗凡乔，周陶陶，丁晓贾编食品安全性j 匕氨中国农业大学出版社，2 0 0 5 圆同上 中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 a k i r c h e r 提出“虫引起肉和牛奶腐败变质，但未被广泛接受。此后，人们通过实验了解到 加热可以长时间保藏食物，但真正的罐藏始于1 7 9 5 年。第一个意识到并发现食品中微生物的 存在及其作用的是p a s t e u r ，他指出微生物可引起食品腐败并提出巴氏消毒理论。随着人们对 微生物的认识迸步加深，在1 9 世纪末，人们先后发现肠炎沙门菌以及其他引起疾病的生物 危害，如寄生虫病一一绦虫病病因。1 9 3 7 年，人们又新确认了生物代谢物毒素引起的中毒一一 贝类麻痹中毒等。此后，更多的致病性微生物、寄生虫以及病毒和生物毒素不断被人类发现并 认识。 化学物质在食品安全造成的危害是随着人们对化学物质的应用而广泛出现的。2 0 世纪4 0 年代滴滴涕问世以来，化学农药进入鼎盛时期。于是在6 0 年代人们发现有机氯农药高残留和 环境污染问题，继而7 0 年代超高效农药诞生，虽然用量小，但因对病菌、害虫、杂草更强的 杀伤能力而造成对哺乳动物的伤害。由于一些高毒农药具有稳定的化学性质，因此成为严重的 环境污染物，动物性促生长剂、抗生素等在食用动物体内的应用还会造成兽药残留。上述物质 通过食物链在动植物体内的生物富积作用造成蓄积，人食用动植物后可对健康造成健康损伤。 随着现代科技的发展，现代食品技术在为人们带来美好的感官享受的同时，也带来了风险。 为了提高食品的可食用性，改善色泽，增加食品的风味，延长保质期，防腐剂、乳化剂、增稠 剂或营养强化剂等食品添加剂及加工中所用的助剂在食品生产领域被广泛使用。但添加剂本身 具有的毒性、混有毒性物质或用量不当也可能造成食物中毒。日本著名的“森永奶粉砷中毒 事件曾造成l 万余名婴儿中毒，其原因是森永食品公司在奶粉制作过程中误用了混有微量砷的 磷酸盐。 除了人为地在食品原料生产领域应用化学物质造成的食品安全问题外，人们还面临着工业 和环境污染物的威胁。如二嗯英可通过空气飘尘沉降至植物上污染粮食与饲料或通过食品包装 材料，如纸张的漂白发生迁移污染食品。 现代化工业使食品生产发生了根本性的变化，但对于食品安全，人为因素仍然起着重要作 用。食品生产者在食品生产、加工、储存、运输、销售等各个环节中对防止有毒有害和不卫生 1 6 中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 物质的污染有重要责任。总之，食品安全问题由来己久，目将永远存在，因为无论科技水平发 达到何种程度，已知的领域是有限的，未知的领域是无限的。随着科技手段的日新月异、人为 造成的环境恶化等因素，人类还会面临更多、更复杂的食品安全问题。 第二节食品安全的特点i i i 食品安全关系到人的生存安全和社会稳定，是国家安全的基础。了解食品安全本身所具有 的特点，有助于提高我们对食品安全监管重要性的认识；把握好食品安全特性所包含的规律， 有助于我们在构建食品安全监管体系时，按照客观规律办事，少走弯路。 一、食品安全的全局性 食品安全可以涵盖食品生产经营的多环节和多要素，也可以涵盖食品企业、监管部门、中 介机构等多单位和多部门，食品安全的系统中切都是相连相通的，任何局部因素的破坏，都 有可能引发全局性的灾难，甚至危及整个国家和民族的生存条件。如2 0 0 3 年席卷全球的s a r s 风暴，全球有8 0 0 0 多人感染了s a p s ，其中8 0 0 多人失去了生命，而s a r s 最后被确认是在人 食用果子狸时传染给人的。有谁能想到，餐桌上小小的果子狸竟然是全球爆发非典型性肺炎的 元凶? 但事实恰晗是如此，局部的因素一旦遭到破坏产生变异，就有可能引发全局性的灾难。 从这点我们受到的启发是：食品安全监管必须树立系统监管的理念，不能仅仅抓某方面、某 环节，首先要从源头抓起，抓整个过程，这样才不会陷于“头痛医头，脚痛医脚”的困境。 二、食品安全恢复的长期性 。张晓我国食品安全法律监管问题研究洞南司法警官职业学院学抛0 0 5 1 7 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 许多食品安全问题一旦形成，若想解决就要在时间和经济上付出很高代价。比如改变土地 农药残留问题，使之恢复原来的面貌，往往要数十年甚至几代人的努力，经济代价也很高。食 品安全问题的生成、作用和消除时间，比起军事、政治、经济安全的诸因素的影响，都要长得 多。这导致了成本或效益的“轮际”转移。前任的“政绩”，可能就是后一1 壬的“隐患 ；前 一任承担了成本可能要到后一任、后几任、几十任才见效益。从这点我们受到的启发是：必须 高度重视食品安全监管工作，尤其是土壤、水源等源头性监管工作。要以科学为基础，加强农 药等化学物品的研究和控制，并建立风险评估机制。 三、食品安全与国际社会其他成员的利害关系高度致性 全球经济体化之后，国与国之间的经济安全密切相关，一国的食品安全有可能危及他国 的食品安全。如2 0 0 3 年1 2 月首先在东南亚一些国家和地区爆发的禽流感，2 0 0 4 年元月以来 不但没有得到控制，反而在亚洲地区大规模蔓延，我国也先后有1 6 个省市自治区的4 9 个疫点 发生禽流感，共扑杀9 0 0 万只家禽，遭受重大的经济损失。2 0 0 8 年9 月爆发了“中国问题奶 粉 事件后，3 0 多个国家和地区马上禁止进口或召回中国的奶制品，甚至还蔓延至雪糕、巧 克力、砂糖、奶茶、饼干和蛋糕等加工食品，使食品行业的出口受到重创。9 月2 7 日中国总 理温家宝出席夏季达沃斯年会时还专门就“中国奶粉事件”向世界承诺要提出振兴整个食品业 的规划。从这点受到的启发是：经济全球化的浪潮使得食品安全已经不仅局限于一国、个 区域，发生重大食品安全事件不仅影响本国的形象，还会影响本国产品的竞争力，因此做好食 品安全监管工作对维护本国形象、保护本国产品竞争力具有重要意义。另方面，我们也认识 到，全球一体化也为国际的合作与交流提供了更大的空间和更多的机会。 第三节我国食品安全的现状 。卓南等问题奶粉伤害中国出口业珂刊习寸报，2 0 0 8 年9 月2 8 日第1 5 版 1 8 中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 我国地域辽阔，人口众多，经济发展很不平衡，处在社会主! ；c 初级阶段。我国的食品安全 状况与国际食品安全状况密切相关，传统问题与新发现的问题同步存在，形势不容乐观。 传统的食品污染问题，如农兽药残、致病菌、重金属和天然毒素的污染，在我国均存在。 工业废水、废气、废渣和一些有害的城市生活垃圾导致土壤、水域和海域污染，国家明令禁ie 的剧毒、高残留、限用农药、兽药，饲料中非法添加激素和生长促进剂，以及抗微生物制剂的 使用引起细菌耐药性对农产品生产造成源头污染。 在对全国2 1 个省、2 3 个县市的1 0 9 9 个农户进行的调查中显示，9 0 9 6 的农户选购农药时 优先考虑繁殖效果，而不考虑农药毒性；9 0 9 6 的农户施药时不采取安全防护措施；8 0 的农户随 意丢弃废农药包装物和剩余农药；7 0 的农户不知道农药超标对人体的危害；大多数农户不按 规定的安全间隔期采收。这些现象均会导致农药残留超标。有些农民为抢销售期，大量使用化 肥、激素、农药，导致农产品超常生长。滥用农药的后果是使农业害虫具有抗药性。更有甚者， 有些地方已经出现若不过量、超量使用农药就会出现绝收的现象。 发达国家出现的一系列新的食品污染问题在我国也有发生。2 0 0 4 年，禽流感疫情在我国 1 6 个省份出现，9 0 0 万只家禽被扑杀，并造成我国禽类制品被外国禁止出口。 我国食品加工业还存在严重违法生产的现象。些无照企业、个体工商户及家庭式作坊等 不法制造商，受利益驱使，以假充真，以次充好，滥用食品添加剂，甚者不惜掺杂有毒、有害 化学品。例如浙江发现掺吊白块( 化工原料甲醛次硫酸氢钠) 的粉丝，重庆查出用“毛发水 兑制的有毒酱油，广东发现黄曲霉素超标的大米。还有注水肉、瘦肉精肉、孔雀石绿海鲜、私 宰滥宰被检疫不合格的禽畜、用病死禽畜加工成的熟食、回收的潲水油等，都是严重危害人民 健康的“毒瘤”。此外，还有相当数量的企业不具备生产条件，不具备成品检测能力，产品出 丘凡乔周陶陶，丁晓雯编食品安全酗匕京：中国农业大学出版社，2 0 0 3 0 6 o 同上 盂凡乔，周陶陶，丁晓雯编食品安全性j 晾：中国农业大学出版社，2 0 0 5 1 9 中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 据卫生部公布的全国食物中毒情况，食品中毒事件有趋于严重的倾向。仅2 0 0 0 年全国发 生重大中毒事件1 5 0 起，中毒6 2 7 3 人，死亡1 5 0 人。到2 0 0 3 年，全国重大食物中毒事件达 3 7 9 起，中毒1 2 8 7 6 人，死亡3 2 3 人。但有关专家指出，实际食品中毒、死亡人数远远超过国 家有关部门公布的数据。圆究其中毒原因，大部分是致病微生物引起的，主要是由于食品) j 日- r 和保存不当，消费者缺乏预防食物中毒的基本知识和鉴别有毒动植物的能力，自我保护意识较 弱，投毒或误食有毒物质。有害化学物质也是导致食源性疾患的重要原因。蔬菜、粮食、肉类 食品中的因农药、激素或兽药滥用而导致的残留超标问题日益突出。在2 0 0 0 年全国重大食物 中毒事件的中毒死亡者中，有很大部分是由于使用了国家明令禁止生产和使用的甲胺磷、双 氟磷、氟乙酰胺、毒鼠强、盐酸克伦特罗等农、兽药引起的。 研究证实，人类常见的癌症、 畸形、抗药性及某些中毒现象都与食物中的有害残留有关。 食品安全问题还严重影响我国食品出口贸易。近年来，我国食品屡遭挫折，多次被进口国 拒绝、扣留、退货、索赔和终止合同。例如畜禽肉( 特别是冻鸡) 长期因兽药残留问题而出口 欧盟受阻，茶叶由于农药残留问题而出口多国受阻，输韩鸭肉因含有禽流感病毒而受阻，酱油 由于三氯丙醇污染问题而影响向欧盟和其他国家出口等。2 0 0 0 年8 月至2 0 0 5 年1 月，美国食 品药品监督局( f d a ) 共扣留了6 3 4 批中国进口食品。原因是杂质、食品卫生差、农药残留、 食品添加剂、色素问题、标签不清、沙门氏菌、李斯特氏菌、黄曲霉素污染等。固欧盟甚至以 在中国水产品中检出氯霉素为由，认定中国的动物和动物产品的兽医法规和残留监控计划有严 重缺陷，并从2 0 0 2 年1 月3 0 日起全面禁止我国动物源产品的进口。 2 0 0 s 年9 月，随着“问 题奶粉 事件的扩大，各国限制中国乳制品的法令频繁发布，而目大有越来越严苛之势，已经 影响到了整个中国食品行业的出口。 据广州日报2 0 0 7 年3 月5 日报道，国家食品药品监管局发布的2 0 0 6 年3 1 个城市 。同上 勉# 长健，陈占红我国食品安全问题及其原因揉昕中国p 臌信息2 0 0 5 ，1 6 笺盖凡乔，周陶陶，丁晓赛编食品：t o g a 匕京：中国农业大学出版社，2 0 0 5 同上 邱文华建：蜘完善食品质量卫生安全市场准入体系江西食品工业，( 期黉r _ f 详) _ 卓南等问题奶粉伤害中国出口业脚搬，2 0 0 8 年9 月2 8 日第1 5 版 中山大学硕士学位论文美国食品安全监管的经验及其对中国的启示 食品旗l 工程满意度调研报告显示：有六成以上消费者对当前食品安全表示担忧。食品安全 问题，成为参加2 0 0 7 年全国“两会”代表、委员们最为关注的热点议题之一，在大会开幕之 前，就已有近十个关于食品安全的提案。另外，中共中央政治局2 0 0 7 年4 月2 3 日下午就我国 农业标准化和食品安全问题进行专题集体学习，中共中央总书记胡锦涛主持会议并要求从贯彻 落实科学发展观、构建和谐社会的战略高度认识这个问题。国家最高决策层召开专题学习会议 研究食品安全问题，这在历史上是罕见的，从侧面说明了我国食品安全形势确实已经到了非常 严峻、非重拳出击不可的地步了。 第四节我国食品市场秩序紊乱的深层次原因 一、市场失灵和政府失灵同时并存 市场经济是种高效率的经济制度，市场机制能最有效地激发企业和个人的创新能力，在 实现其利益最大化的同时创造社会效益，实现社会资源的有效配置。然而，市场经济自身也存 在缺陷，有些经济领域的问题，单靠市场机制不能很好解决。从理论上讲，在市场失灵的领域， 般能通过政府的调控来弥补，但中国正处于经济转型过程中，政府失灵的情况也时有发生。 由于存在制度上的“错位 和“缺位 ，商品生产者和经营者在追逐自身利益最大化的同时， 有可能带来负面社会效益，引起市场秩序混乱。 造成市场失灵的主要原因是市场信息的不对称、不完全性。在市场经济中，生产经营者追 求利益最大化，消费者追求效用最大化，相互对立的两者之间只有在获得足够的有关食品特性 的共同信息时，才能实现社会资源的有效配置。然而，由于食品安全质量特性，食品市场买卖 双方同样面临着对食品安全信息了解的不完全性。由于种种原因，食品生产者、加工者或销售 者也缺乏对食品的农药残留、微生物污染等相关食品安全信息的全面了解，但相比之下食品生 国杨福星中国与发达国家食品安全监管体制的比较研究中国防伪，2 0 0 5 ，9 2 1 中山大学硕士学位论文 美国食品安全监管的经验及其对巾圉的启示 产者、加工者、销售者比消费者对食品安全性的信息了解更多。消费者在知情权和选择权等信 息占有上总是处于劣势，对于所选食品的安全性难以做出正确判断，有可能导致市场经济的“优 胜劣汰机制失灵，以致市场上出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优屈飧品的现象，食品市 场秩序混乱也就不可避免。 二、政府食品监管体制低效 造成食品市场秩序混乱的另一深层次原因就是政府在市场经济中的监管职能出现空缺，也 就是说政府失灵。中国市场经济的发展正处于由计划经济向市场经济转型时期，在市场有效调 节的领域，政府正逐步退出市场，让市场自动调节形成良好的食品市场秩序。但实际情况是目 前我国市场发育很不充分，表现为市场主体发育不良，现代企业组织不发达，市场体系不健全， 价格和竞争机制不完善