（公共管理专业论文）广州市免费义务教育政策执行问题及其对策研究.pdf

论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：例日期：娜c 7 年j 明孓日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索， 可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：杰槌导师签名：霜p 日期：伽 年jz 月箩日日期：柳7 年f 凋歹日 摘要 2 0 0 5 年开始，我国逐步实施免费的义务教育。2 0 0 8 年，国务院下发国务 院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知，我国实现了真正意 义上的义务教育。在国家实施免费义务教育政策的大背景下，广州市也积极执行 国家的免费义务教育政策。2 0 0 8 年春季学期起，广州市户籍的义务教育阶段学 生全部免除学杂费和课本费。 国家的免费义务教育政策对进城务工人员随迁子女的义务教育问题进行了 明确规定，但广州市执行时并没有将进城务工人员随迁子女纳入免费义务教育政 策范围。为什么广州市没有全面执行国家免费义务教育政策呢? 本文运用公共选 择理论分析了广州市选择性执行国家免费义务教育政策的原因：中央政府没有分 担地方的免费义务教育经费；省级政府分担地方的免费义务教育经费的比例偏 低：流出地政府没有主动承担流出学生的免费义务教育经费；流入地政府负担进 城务工人员随迁子女免费义务教育经费，财政压力巨大。 在分析原因的基础上，提出改进广州市免费义务教育政策执行应选择的政策 工具：改变目前单纯使用强制性政策工具管制和直接提供的状况，强制性政 策工具与混合性政策工具并用：即在使用管制和直接提供的同时，使用补贴、信 息和劝诫等混合性政策工具。 关键词：免费义务教育政策执行工具选择 m a j o r ：m a s t e ro fp u b li ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：h a ny u n s u p e r vis o r ：p r o f e s s o rz h o uc h a o a b s t r a c t s i n c e2 0 0 5 ，o u rc o u n t r yh a s g r a d u a l l yi m p l e m e n t e d f r e e c o m p u l s o r y e d u c a t i o n i n2 0 0 8 t h es t a t ec o u n c i li s s u e d ”t h en o t i f i c a t i o no fe x e m p t i n gf r o m t u i t i o na n dm a t e r i a lf e e so fs t u d e n t si nc i t yc o m p u l s o r ye d u c a t i o np e r i o d ”o u rc o u n t r y r e a l i z e dt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni ni t st r u es e n s e i nt h i sc o n t e x t i ng u a n g z h o ui t h a si m p l e m e n t e dt h ep o l i c yo ff r e ec o m p u l s o r ye d u c a t i o na c t i v e l yt o o s i n c et h e s p r i n gs e m e s t e ro f2 0 0 8 ，s t u d e n t si nc o m p u l s o r ye d u c t i o no fg u a n g z h o ur e s i d e n c e h a v e n tb e e nr e q u i r e dt op a yt u i t i o na n dm a t e r i a lf e e s o u rc o u n t r y sf r e e c o m p u l s o r y e d u c a t i o nl m l i e yp r o v i d e dt h ei s s u eo ft h e m i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e no nc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，b u tt h e r ei sn os u c h i m p l e m e n t a t i o ni ng u a n g z h o u 、yn o t ? t h i sa r t i c l eu s e st h ep u b l i c c h o i c et h e o r yt o a n a l y z e t h er e a s o no ft h e u n r e s o l v e di s s u eo ft h em i g r a n tw o r k e r s c h i l d r e no n c o m p u l s o r y e d u c a t i o ni ng u a n g z h o u ：t h ec e n t r a lg o v e r n m e n td o e s n ts h a r et h ef r e e c o m p u l s o r y e d u c a t i o nb u d g e to fp l a c e ；p r o v i n c i a lg o v e r n m e n t ss h a r et h ep r o p o r t i o n o ff r e e c o m p u l s o r y e d u c a t i o n b u d g e t w h i c hi so nt h el o ws i d e ；o u t f l o wp l a c e g o v e r n m e n t sd o e s n tt a k et h ef r e ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d sf o rt h es t u d e n t so u to f p l a c ef o r w a r d l y ；i n f l o wp l a c eg o v e r n m e n t s m u s tb u r d e nt h ef r e ec o m p u l s o r y e d u c a t i o nf u n d so fm i g r a n tw o r k e r s s t u d e n t sf r o mo t h e rp l a c e s ，w h i c hi sah u g e f i n a n c i a lp r e s s u r e b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h er e a s o n s ip r o p o s e dt h em e t h o do fi m p r o v i n g p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ：d on o ts i m p l yu s et h ec o e r c i v ep o l i c yt o o l s ，t ou s et h e c o e r c i v ep o l i c yt o o l sa n dm i x e di m l i e yi n s t r u m e n t si nt h es a m et i m e ：s u c ha s c o n t r o l l i n g ，o f f e r i n gd i r e c t l y , s u b s i d y , i n f o r m a t i o na n de x h o r t i n g k e yw o r d s ：f r e ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，t o o ls e l e c t i o n n 目录 摘要 a b s t r a c t 目录 导言 第一节论文研究问题 第二节研究背景及其意义 第三节研究方法与论文的逻辑框架 第一章广州市免费义务教育政策执行的现状及其问题 第一节广州市免费义务教育政策执行的历史演进一 第二节广州市免费义务教育政策执行的现状 第三节广州市免费义务教育政策执行中存在的问题1 5 第二章广州市免费义务教育政策执行问题成因分析基于公共选择理论1 8 第一节公共选择理论1 8 第二节基于公共选择理论的成因分析1 9 第三章广州市免费义务教育政策执行与政策工具选择2 9 第一节有效执行免费义务教育政策的理论基础2 9 第二节推进免费义务教育政策执行与政策工具选择3 3 结语4 1 参考文献4 3 i i i 导言 义务教育概念是译自英语c o m p u l s o r ye d u c a t i o n 。其意思是指国家依照法 律政策的规定对适龄儿童和青少年免费实施的一定年限的强迫教育。既然义务教 育本身就是免费的，为什么还要在前面加上“免费 二字呢? 众所周知，我国第 一部义务教育泫规定，从1 9 8 6 年7 月1 日起，全国开始推行九年制义务教 育。但提出之后相当长的时间罩，凶为国家财政不足，所以义务教育仍然是收取 一定费用的。2 0 0 6 年，新修订的中华人民共和国义务教育法规定：义务教 育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障 的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。我国的义务教育趋向于免费。 2 0 0 8 年，国务院卜发国务院关十做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作 的通知，我国实现了真正意义上的义务教育。为区别于以前收费的义务教育政 策，我们在前面加上“免费 二字，以凸显目前义务教育政策免费的实际情况。 第一节论文研究问题 困务院2 0 0 8 年8 月下发的围务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学 杂费工作的通知中( 国发( 2 0 0 8 ) 2 5 号) 专门将“切实解决好进城务工人员 随迁子女就学问题刀单列出来，提出“进城务工人员随迁子女接受义务教育要以 流入地为主、公办学校为主解决。地方各级人民政府要将进城务工人员随迁子女 义务教育纳入公共教育体系，根据进城务工人员随迁子女流入的数量、分布和变 化趋势等情况，合理规划学校布局和发展。对符合当地政府规定接收条件的进城 务工人员随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除 学杂费，不收借读费”。 然而，各地在执行的过程中，并没有完全按照该规定执行。本人所在的广州 市，就没有将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共教育体系。以广州市免费 一、研究背景 免费义务教育政策的出现是社会经济发展到一定历史阶段的产物。它的出现 与经济发展水甲、社会生产方式的变革、社会政治制度的变革以及社会思潮密切 相关。 1 9 8 6 年 ：义务教育法就提出国家对接受义务教育的学生免收学费，但由 于政府投入1 足，小学生和初中生仍需缴纳一定的学习费用。随着社会经济的迅 猛发展和国家财力的增强，我国政府开始直面教育投入不足的问题。加大投入， 逐步完成了从农村到城市，从试点到推广，全面免除城乡义务教育学杂费的进程。 但是，在经济投入增长的同时，教育管理体制并没有发生变革，免费义务教育政 策的执行仍然是在原有的管理体制下进行的。 ( 一) 二元户籍制度的存在 2 户籍制度是计划经济时代的产物。1 9 5 1 ，公安部公布了城市户口管理暂 条例，1 9 5 7 年政府实行了控制户口迁移的政策。1 9 5 8 年1 月，全国人大常委 第9 1 次会议讨论通过了中华人民共和国户口登记条例，将我国公民分为“ 业户口和“非农业户口”两类，并对公民均应按照条例规定履行户口登记， 及户口迁移登记制度等方面作了具体规定，如该条例第1 0 条第2 款对农村人 进入城市做出的规定：公民南农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明， 学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记 机关申请办珲迁出手续。此后有关部门又颁布了多个补充规定，对农民人口改变 农业户口身份，农村劳动力进入城市，特别是大型城市的条件进行了严格的限定， 使城乡二元户籍管理制度进一步完整与严密。 户籍制度的原则足属地性，任何人只能在户籍所在地生活、学习和工作。户 籍制度将城市与农村划分为曲- 个在权利、义务与社会福利保障上1 对等的社会集 团，造成了城乡二元社会的结构。 由十改革开放前，人口流动的频率比较小，进城务工的农民更少，随父母进 城读书的孩童就越少，所以户籍对农民工子女入学所产生的影响还不明显。但随 着社会主义市场经济的发展，要求形成全国统一、开放、竞争、有序的大市场， 农村剩余劳动力可以向非农产业转移，劳动力可以在全国范围内流动，进城读书 的随迁子女也随之增多。但户籍成为进城务工人员随迁子女在城市入学的第一道 制度屏障。 ( 二) “以县为主 的义务教育的管理体制 新义务教育法第七条规定：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直 辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府 教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各 自的职责范围内负责义务教育实施工作。县级以上地方人民政府根据本行政区域 内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、 调整学校设置规划。 3 人在规定时间内向户口所在居住地的区、县级市教育行政部门提出申请，并提交 有关居住证明( 房产证明、购房协议、宅基地证明、集资房证明、拆迁协议、租 赁合同等) 。经户口所在居住地的区、县级市教育行政部门审核，符合条件回户 口所在区( 县级市) 的居住地升学者，按户口所在区( 县级市) 升学办法入学。 具有本市常住户籍，在民办小学毕业的学生，要求到公办初中就读的，应回户籍 所在区( 县级巾) 申请入学，按该区( 县级市) 升学办法入学。1 二、文献综述 在本文写作过程中，本人查阅了大量的文献资料，这些文献，为本文的研究 奠定了基础。从查阅到的文献看，免费义务教育政策及执行的研究主要集中在以 下几个方面： 1 广州市教育局二o o 九年广州市中小学招乍考试工作意见 2 0 0 9 4 4 ( 一) 对免费义务教育政策的研究 免费义务教育政策出台前，部分学者对免费义务教育政策应如何制定及制定 过程中应注意的问题进行了研究。免费义务教育政策出台后，部分学者对实施后 的政策效应进行了研究。 1 、对免费义务教育政策进行设计 政府有义务实现真正意义上的义务教育。要实现真正的义务教育，须结合我 国现阶段的基本国情，制定合理的义务教育经费分担模式，并均衡东西部、城乡间 义务教育资源。如孙智明在免费义务教育实施路径研究中讨论了健全义务教 育相关法律法规、多种渠道筹集义务教育经费、建立支出项目分担制度、建立均 衡性转移支付制度、完善“以县为主一的教育体制、“分片推进 提高普及义务 教育的质量等六个方面的内容，对我国普及完全免费的义务教育做出了系统的制 度安排，并对个别制度进行了模拟测算。1 龙宝新在城市免费义务教育政策的时间难题与现实出路中认为：城市免 费义务教育政策是继农村实行免费义务教育之后国家在教育改革上做出的又一 重大决策。为了确保该政策的稳妥推进，政府及教育行政部门应该从五对教育矛 盾规范与活力、均衡与差异、质量均衡与规模均衡、优质教育资源的供与 需、城市学校学位的供与求出发，研究政策推行中可能面临的实践难题，积极寻求 对策、准备预案、完善政策。2 周桂党、张容在简议免费义务教育中认为：由于教育经费投入不足，即 使在实施免费义务教育后，也会存在乱收费现象。要在立法层面上将免费义务教 育明确化、法定化，同时加强对“乱收费现象的清理、规制，平衡城乡间义务 教育资源的分配。3 1 孙智明免费义务教育实施路径研究硕士论文湖南师范大学。2 0 0 6 2 龙宝新城市免费义务教育政策的时间难题与现实出路教育发展研究。2 0 0 8 。1 7 3 周桂党，张睿简议免费义务教育科学经济社会2 0 0 6 3 5 回 务 教 费 分 生 镇 育 成 推进教育均衡发展等角度考虑，做好进城务工人员子女义务教育工作是城市基础 教育义不容辞的责任，城市应该接纳进城务工人员子女就学，把进城务工人员子 女教育纳入城市义务教育工作体系。要使免费义务教育政策具有可行性，就要建 立进城务工农民子女免费义务教育政策监督机制，完善监督立法，整合监督主体， 建立监督体系，使农民工子女接受免费义务教育政策的执行可会产生良好的执行 效果，实现良性循环。3 尤婧在农村免费义务教育政策中的问题和对策分析中指出：农村免费义 务教育政策中仍存在不少问题，如乱收费现象依然大量存在、农户对农村免费义 务教育政策的认知水平较低、农村免费义务教育经费保障还存在很多问题。要解 决这些问题，必须要做到所有教职工的工资奖金福利由政府统一发放，取消各单 位自行解决工资奖金福利的权力；提高农户对农村免费义务教育政策的认知水 平：完善农村义务教育经费保障机制。4 ( 二) 对政策执行的研究 1 贾晓静张学仁，马爱丽免费义务教育政策分析科学经济社会，2 0 0 6 ，1 2 常宝宁，李录琴免费义务教育实施后的政策效应分析以西北三省区为例当代教育科学。2 0 0 7 。1 9 3 王晓松进城务工农民- t - 女免费义务教育政策的监督机制法制与经济2 0 0 8 。1 1 尤嫡农村免费义务教育政策中的闯题和对镱分析法制与社会，2 0 0 8 ，7 ( 下) 6 由于免费义务教育政策出台的时间比较短，对免费义务教育政策执行的研究 比较少，没有查到有关免费义务教育政策执行的文献资料。因此只能参考政策执 行的文献资料。 如李文钊在论政策执行的影响因素及其理论模型中介绍了政策执行的含 义、影响因素，以及政策执行的模型。1 王丽伟在我国公共政策执行过程中偏 差问题研究中指出公共政策执行是政策实施过程的重要部分，也是政策目标得 以实现的关键所在。虽然我国公共政策以维护社会公平和优化资源配置为根本目 的，但由于受一些不确定因素的影响，政策在执行过程中仍有不少偏差，影响了 我国公共政策的实施效果。2 张志刚，曲妍妮在我国公共政策执行偏差的制度因 素分析中指出公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。然 而，由于各种主客观因素的影响，公共政策在执行过程中往往容易出现偏差现象， 严重影响了政策目标的有效实现。3 ( 三) 对流动人口子女教育公平问题的研究 流动人口子女的教育问题，是体现教育是否公平的一个重要方面，因此学者 对这一方面的研究较多，且比较系统。但是这些研究都是在免费义务教育政策实 施之前。 l 、对流动人口子女教育公平问题的研究 主要是对流动人口子女义务教育阶段的人数、就学状况、入学机会不平等、 受教育过程不平等、取得学业成功的机会不平等、环境与家庭教育方面存在一系 列问题、心理与行为方面得问题等进行研究。如廖水根农民工随迁子女义务教 育管理机制研究4 和沈小革、周国强的流动人口子女教育公平问题研究6 等。 1 李文钊论政策执行的影响因素及其理论模型宁波党校学报，2 0 0 3 。4 2 王丽伟我国公共政策执行过程中偏差口j 题研究黑河学刊2 0 0 8 ，7 3 张志刚，曲妍妮我国公共政策执行偏差的制度冈素分析辽宁教育行政学院学报。2 0 0 8 。5 磨水根农民工随迁子女义务教育管理机制研究硕士学位论文南昌大学，2 0 0 8 沈小革周国强流动人e l 子女教育公平问题研究群众出版社，2 0 0 6 7 三、现有研究的不足 上述文献资料，多数侧重于对政策内容进行一般性描述和设想，角度比较单 一和雷同。而且大多是在现行的免费义务教育政策尚未实施前进行的研究，对解 决目前免费义务教育政策执行中存在的问题的指导作用比较小。另一方面，由于 免费义务教育政策实施的时间比较短，对免费义务教育政策执行存在的问题及政 策本身存在的问题研究的比较少，而且不够深入、全面和系统。 四、研究意义 研究免费义务教育政策执行问题，不仅有重要的理论意义，更具有重要的现 实意义。 1 项继权农民工子女教育：政策选择与制度保障华中师范大学学报。2 0 0 6 3 3 ( 一) 有助于完善免费义务教育政策执行的理论研究 如前所述，目前针对免费义务教育政策执行问题进行研究的理论甚少，本文 的研究将是完善免费义务教育政策执行理论有益的补充。 ( - - ) 有助于各级政府更全面地执行国家免费义务教育政策 绝大多数地方在执行国家免费义务教育政策时都进行了有选择地执行，本文 通过对目前免费义务教育政策执行中存在问题的分析，提出可行的建议，有助于 各级政府更全面地执行国家免费义务教育政策。 ( 三) 有助于进城务工人员随迁子女接受教育平等权利的实现 只对有本地户籍的义务教育阶段学生实施免费，导致了进城务工人员随迁子 女无法享受免费的义务教育，进城务工人员随迁子女接受教育的平等权利得不到 保障。本文提出的改进免费义务教育政策执行的对策，有助于进城务工人员随迁 子女接受教育平等权利的实现。 第三节研究方法与论文的逻辑框架 一、研究方法 文献研究法：一方面，需要对政策文本有一个最基本的认识，另一方面也希 望通过文献法，查阅其他学者调查到的信息，弥补自己的不足，并增强文章的客 观性和有效性。 描述性研究法：对已有的教育现象和教育规律和理论通过自己的理解和验 证，给予叙述并解释出来。并据此提出问题，揭示弊端。 实证研究法：通过对广州市执行国家免费义务教育政策的实际情况进行反 9 复、深入的观察和实地调查后形成自己的观点。 定性分析法：在对免费义务教育政策执行情况进行客观描述的基础上，运用 归纳、综合等方法，对其影响因素进行理论分析，通过逻辑思考使人们对问题的 产生原因有更清晰和深入的认识，反过来指导现实活动。达到认识事物本质、揭 示内在规律的目的。 二、论文的逻辑框架 第一章、广州市免费义务教育政策执行的现状及其问题 本章对广州市免费义务教育政策执行的背景及历史演进进行了描述，分析了 广州市免费义务教育政策执行的现状，从而指出广州市免费义务教育政策执行中 存在的问题广州市没有全面执行国家免费义务教育政策：没有将进城务工人 员随迁子女纳入免费义务教育范围。 第二章、广州市免费义务教育政策执行问题成因分析基于公共选择理论 本章运用公共选择理论分析了广州市没有全面执行国家免费义务教育政策 的原因：中央政府没有分担地方的免费义务教育经费；省级政府分担地方的免费 义务教育经费的比例偏低；流出地政府没有主动承担流出学生的免费义务教育经 费；流入地政府负担城务工人员随迁子女免费义务教育经费，财政压力巨大。 第三章、广州市免费义务教育政策执行与政策工具选择 本章首先论述了有效执行政策应选择适当的政策工具的理论基础，在此基础 上，提出改进广州市免费义务教育政策执行应改变目前单纯使用强制性政策工具 管制和直接提供的状况，而应强制性政策工具与混合性政策工具并用：即在 使用管制和直接提供的同时，使用补贴、信息和劝诫等混合性政策工具。 1 0 第一章广州市免费义务教育政策执行的 现状及其问题 第一节广州市免费义务教育政策执行的历史演进 随着我国社会经济的发展和国家财力的增强，国家对义务教育的关注增强， 对义务教育的投入不断增加。2 0 0 5 年2 月，国务院办公厅转发财政部、教育部 关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作的意见 ( 国办发( 2 0 0 5 ) 7 号) ，对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补一 ( 免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费) 政策。1 2 0 0 5 年1 2 月2 4 日，国务院 印发关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知( 国发( 2 0 0 5 ) 4 3 号) ， 要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步 组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立 中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2 2 0 0 6 年9 月1 日，实施新修订的义务教育法，明确规定：国家实行九年义务教育制度。义 务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以 保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。白2 0 0 6 年9 月1 日起施 行。新的义务教育法回归了义务教育免费的本质。国家从法律的层面确立义 务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。 在国家实施免费义务教育政策的大背景下，广州市也积极执行国家的免费义 务教育政策。作为经济相对比较发达的地区，广州执行国家免费义务教育政策的 时间比全国统一执行免费义务教育政策的时间要早。广州市执行免费义务教育政 策的过程如下： 一、实施“两免一补政策 1 国务院关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作的意见，2 0 0 5 2 2 国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知，2 0 0 5 1 2 i i 三、对享受广州市农村义务教育阶段免收学杂费的在校学生，免收课本费 2 0 0 7 年8 月，广州市人民政府出台广州市收受农村义务教育阶段学生课 本费实施方案，明确从2 0 0 7 年秋季开学起，对享受广州市农村义务教育阶段 免收学杂费的在校学生，免收课本费。2 四、对本市户籍非农业户口在普通中小学就读的义务教育阶段学生免学杂费 和课本费 在免除了农业户口的义务教育阶段学生的杂费和课本费后，广州市免费义务 教育政策执行的范围进一步扩大。2 0 0 8 年7 月，广州市教育局、广州市财政局、 1 广州市教育局，广州市财政局。广州市审计局广州市监察局笑于印发 的通知。2 0 0 6 1 2 2 广州市人民政府广州市收受农村义务教育阶段学生误本费实施方案2 0 0 7 8 1 2 性照顾借读生) 意义卜的义务教育。 第二节广州市免费义务教育政策执行的现状 如前所述，从2 0 0 8 年春季起，广州市从农村到城镇，全面实施真正意义上 的义务教育。广州市是怎样执行国家免费义务教育政策的昵? 一、制定广州市城镇免费义务教育实施办法 为了执行国家的免费义务教育政策，广州市制定了广州市城镇免费义务教 育实施办法。该办法的主要内容包括： ( 一) 免费对象 该办法明确免费对象足本市户籍非农户口在普通中小学( 包括中央、省、市、 区和县级市属企业和事业单位办中小学，省属、市属、区和县级市属中小学，民 办中小学) 就读的义务教育阶段学生( 含经批准的政策性照顾借读生) 。 ( 二) 免费项目和标准 该办法规定免费项目是学杂费和课本费。免收学杂费补助标准：小学每生每 学年4 1 0 元，初中每生每学年6 0 0 元。免收课本费补助标准：小学每生每学年 广州市教育局，广州市财政局广州市审计局，广州市监察局关于印发广州市城镇免费义务教育实施办 法的通知，2 0 0 8 7 1 3 位符合免费条件的义务教育阶段学生享受免费教育。 2 、核实确认 学生户籍，确保每一 ( 1 ) 中小学应在学生注册结束后5 个工作日内将符合免费条件的学生人数。 连同登记注册详细资料报所在各区、县级市教育行政部门。 ( 2 ) 各区、县级市教育行政部门会财政部门确认学校的免费学生名单和人 数，由所在区、县级市政府分管领导签字，加盖区、县级市政府公章，在5 个工 作日内将符合免费条件的学生人数报巾教育局。 ( 3 ) 市教育局会市财政局在5 个工作日内核准。 ( 4 ) 符合免费条件的学生人数，每学年核定一次。 3 、各级教育行政部门要切实履行职责，采取有力措施认真核准符合免费条 件的学生人数，坚决杜绝多报、虚报和重报学生人数。1 1 广州市教育局，广州市财政局。广州市审计局。广州市监察局关于印发广州市城镇免费义务教育实旌办 法的通知2 0 0 8 7 1 4 二、该办法体现广州市免费义务教育政策执行的力度 广卅i 市城镇免费义务教育实施办法的实行，是广州市执行国家免费义务 教育政策的体现，反过来，该办法又体现了广州市执行国家免费义务教育政策的 力度： ( 一) 与我国其他一些地方相比，广州市提早半年实现了免费义务教育。我 国其他大多数地方是存2 0 0 8 年秋季才全面实现免费义务教育，而广州是存2 0 0 8 年春季实现的。 ( 二) 与我国其他一些地方相比，广州市执行国家免费义务教育政策的范围 比较大。有些地方只免除j ，杂费，而广州同时免除j ，杂费和课本费。 这是广州市执行国家免费义务教育政策执行的比较好的地方。此外，广州市 在执行国家免费义务教育政策时还存在没有完全执行的问题。 第三节广州市免费义务教育政策执行中存在的问题 从广州市城镇免费义务教育实施办法的规定，我们可以看到，广州市义 务教育阶段的免费对象仅限于“本市户籍非农户口在普通中小学( 包括中央、省、 市、区和县级市属企业和事业单位办中小学，省属、市属、区和县级市属中小学， 民办中小学) 就读的义务教育阶段学生( 含经批准的政策性照顾借读生) 。并没 有按照国务院关十做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知的规定， 做到“进城务工人员随迁子女接受义务教育要以流入地为主、公办学校为主解 决。地方各级人民政府要将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共教育体系， 根据进城务工人员随迁子女流入的数量、分布和变化趋势等情况，合理规划学校 布局和发展。对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，要按照相 对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。 “对符 1 5 合当地政府规定接收条件的进城务工人员随辽子女，要按照相对就近入学的原则 统筹安排在公办学校就读，免除学杂费，不收借读费。 这一点给予了地方政府 制定标准，有选择地将进城务工人员随迁子女纳入当地公共教育体系的权力，但 并不意味着可以完全不接受进城务t 人员随迁子女享受本地的免费义务教育。 广州市城镇免费义务教育实施办法中却没有有关进城务工人员随迁了女的任 何内容。 将广州市实旌免费义务教育的情况与国务院关于做好免除城市义务教育阶 段学牛学杂费工作的通知的内容相对比，很显然广州市存执行国家免费义务教 育政策时，进行了有选择地执行。没有选择的就是关于城务工人员随迁子女就学 问题。( 见表l 1 ) 表l 一1 ：广州市免费义务教政策与国务院免费义务教育政策内容对照表 国务院免费义务教育政策广州市免费义务教育政策 进城务工人员随迁子女接受义务教育没有完全做到( 在公办学校就读的只占 要以流入地为主、公办学校为主解决。在校的来穗务工就业农民子女数3 6 ) 地方各级人民政府要将进城务工人员没有相关内容 随迁子女义务教育纳入公共教育体系 对符合当地政府规定接收条件的进城没有相关内容 务工人员随迁子女，要按照相对就近入 学的原则统筹安排在公办学校就读，免 除学杂费，不收借读费。 据初步统计，如果完全执行国家的政策，将进城务t 人员随迁子女纳入免费 范围，广州市应享受免费义务教育的学生为9 7 6 2 万人，而依照广州市划定的范 围，本次实际享受免费义务教育的学生为4 6 1 7 万人，仅为国家范罔的4 7 2 9 。 1 另据统计2 0 0 7 学年广州市公办中小学有1 2 2 6 所，义务教育阶段存校牛有 审计署广州市2 0 0 6 - - 2 0 0 7 年城市基础教育审计调查报告。2 0 0 8 1 i 1 6 9 7 6 2 万人，其中非广州地区户籍的农民工子女约1 1 6 9 万人：约占在校的来穗 务工就业农民子女数3 6 。民办中小学有3 1 5 所，义务教育阶段在校生有3 1 4 3 万人，其中非广州地区户籍的农民工子女约2 0 5 8 万人。1 ( 见表1 2 ) 表1 2 ：2 0 0 7 学年义务教育阶段进城务工人员随迁了女在穗入学情况 学校数在校生人其中进城务工人员进城务工人员随迁 ( 所)数( 万)随迁子女人数( 万)子女人数所占比例 公办中小学 12 2 69 7 6 211 6 911 9 8 民办中小学 3 153 1 4 32 0 5 8 6 5 4 8 合计 15 4 112 9 0 53 2 2 72 5 0 1 摘自广州市教育统计手册( 2 0 0 7 学年度) 广大的进城务工人员随迁子女在广州接收义务教育，并没有“公办学校为主 解决”，也享受不到“免除学杂费，不收借读费 的优惠，只有回到户籍所在地 才能享受免费政策。 1 广州市教育局广州市教育统计手册( 2 0 0 7 学年度) ，2 0 0 7 1 2 1 7 第二章广州市免费义务教育政策执行问题成因分 析基于公共选择理论 国家关十进城务工人员子女享受免费义务教育政策的初衷是好的，即解决进 城务工人员流动性增强这一背景下其子女教育缺失的问题，其政策宗旨也是最终 使进城务工人员随迁子女进入城市教育体制，为什么国家努力改变进城务工人员 随迁子女受教育的现状，也逐步出台了相关政策措施，但实际效果却总是不尽人 意呢? 这就要从政策执行的角度来分析原因了。 公共政策执行是一个系统的、完整的体系，是指承担公共政策执行任务的机 构与人员所形成的组织体系以及规范公共政策执行活动各种制度的总和。1 不折 不扣地执行公芡政策是执行主体应该遵循的基本原则，只有按政策要求完整、正 确地执行才能达到政策目标，达到政策过程的完成。但在实际过程中，我们往往 看到一些政策执行者并不是全面、完整地执行而是有选择的执行，从而使政策在 执行过程中走了样。 广州市免费义务教育政策之所以没有完全执行国家政策，将进城务工人员随 迁子女纳入到政策范围内，受到多种因素的影响，但我认为最根本的原因是经费 问题：中央政府、流出地政府、流入地政府都不想负担进城务工人员随迁子女的 免费义务教育经费。为什么会出现这种情况呢? 下面就运用公共政策中公共选择 理论来进行分析。 第一节公共选择理论 公共选择理论是一种以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的学科， 传统上是属于政治学的范畴，研究选民、政治人物、以及政府官员们的行为。公 共选择理论是在研究现实经济问题的推动下，通过对传统市场理论的批评产生 张国庆公共政簧分析复巨大学出版社2 0 0 4 1 8 的，是新古典经济学的基本原理在政治行为上的应用。 主体就象经济行动主体一样，为了利益满意度最大化而 动主体唯一重要的是个体，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研究 他们在民主体制或其它类似的丰十会体制下进行的互动。 公共选择理论的创始人之一詹姆斯布坎南( j a m e sb u c h a n a n ) 认为： 在某种意义上，所有的公共选择理论或者政治经济学理论都可以总结为“发现 或“再发现 ：在行为能力内，人们被认为是理性利益最大化者。1 布坎南指出。 政治过程和市场交换过程一样，存在着自愿交换的互惠性。每个具有独立价值和 利益的个人，都会以自身的利益要求参加政治决策，以谋求实现个人的目标和利 益。2 在公共选择理论中，假设个体政治行动主体( 政策制定者或投票者) 在选择 可以满足他们最大利益的行动的过程中被利己主义所支配。“所有团体的行为都 最终归结为组成团体的个人行为，而个人都以自利为本性，人与人之间最基本的 关系是基于利益与自利的交易一。这一观点，是公共选择理论的核心和灵魂。3 任 何政府都由人组成的，政府职能是靠人完成的。因此，组成政府的这些人不可避免 的具有“经济人一的特性，以追求个人利益最大化为行为准则。 第二节基于公共选择理论的成因分析 根据公共选择理论，在教育政策的制定和执行过程中，不管是政策的制定者， 还是政策的执行者，都遵循的是“经济人”规则，各方都为了自己的利益满意度 最大化而理性行动。作为免费义务教育政策，政策制定者或执行者是中央政府、 省级政府、流入地政府、流出地政府。 一、中央政府没有负担地方的免费义务教育经费 1 迈克尔豪利特m - 拇米什庞诗等译公共政策研究：政策循环预政策子系统牛活读书颓知三联书店 2 0 0 6 2 丹尼斯缪勒公共选择【m 卜海：商务印书馆1 9 9 2 ：4 6 3 减乃康公共选择理论及其启示探索，1 9 9 6 ，5 1 9 于补充学校公用经费和改善办学条件等支出。不得用于偿还债务或挪作他用。尽 管这些因素规定的很详细，但说到底，也还是没有明确奖励的比例。 由此可见，作为“理性经济人 ，中央政府即想让进城务工人员随迁子女享 受免费义务教育政策，赢得人们的支持，取得社会效益，又不想支出太多经费， 使自己的经济利益受损，维持自己的利益最大化。说白了，国务院的免费义务教 育政策就是“中央政府请客，地方政府买单。 而这种财政教育投入分配机制是 不合理的。从国际上看，中央和地方对教育的财政投资分担比例一般为6 0 ：4 0 ， 而我国中央与地方政府对教育的财政投资分担比例平均为3 7 ：6 3 ，特别是在社 会受益最明显的小学义务教育投入方面，8 0 以上的财政投入是由地方财政，中 央对小学义务教育投入的比例不足2 0 。1 分税制后，中央的税收收入占所有税收 收入的比重超过6 0 ，而投入却刚好相反。这种政府间的财力与教育支出责任的 非对称性，必然会由于地方政府财政困难而影响政府对基础义务教育的财政收 入。 1 完善我国财政教育投入体制问题的研究综述财政研究。 h t t p ：- n e d u z h a i n e t l u n w e n 7 8 1 6 9 l u n w e n 1 7 7 8 5 9 h t - 1 2 0 二、省级政府负担地方的免费义务教育经费的比例较低 省级政府是地方最高的行政机关，对包括义务教育在内的各项地方公共事业 负有首要责任。省级政府要统筹落实辖区内义务教育经费，确定省以下各级政府 的经费分扣责任。要统筹省域内义务教育的组织协调工作，制定本省义务教育政 策、规划和义务教育的各项标准，统筹配置教育资源，促进省内义务教育均衡发 展。无论从投入体制还是从管理体制来讲，省级政府的统筹作用都至关重要，如 果省级政府能够切实担负起这一责任，理顺省以下的体制，则相关问题比较容易 解决。 从广东省的情况来看，广东省对广州市的义务教育经费投入显然不足。广 东省城镇免费义务教育实施办法规定：对本省户籍非农户1 2 1 在普通中小学( 包 括民办学校) 就读的义务教育阶段学生免除学杂费和课本费，补助杂费标准是小 学每生每学年3 2 6 元，初中每生每学年4 6 6 元。珠江三角洲7 个地级以上市的县 级市( 区，不含恩平市) 及市直属学校，由省财政负担2 0 ，地级市、县级市 ( 区) 负担8 0 。1 而广州市补助杂费的标准是小学每生每学年4 1 0 元，初中每 生每学年6 0 0 元。广东省的2 0 的补助比例，对广州市的补助标准来说，只占 1 5 8 。这个比例显然太低。 三、流出地政府没有主动负担流出学生的免费义务教育经费 ( 一) 现行的国家免费义务教育政策没有规定流出地政府的责任。我国现行 的义务教育实行地方负责、分级管理的办学体制，义务教育以地方财政拨款为主。 在这种情况下，地方政府只对本行政区域内义务教育经费进行统筹，而不会考虑 其他地区。国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知中 没有规定流出地政府的责任。从流出地政府的角度分析，每流出一个学生，财政 就可以少投入一个学生的义务教育经费，流出的学生越多，教育投入就越少。流 出地政府就可以将省下来的教育经费用于其他方面。流出地政府被“豁免”了对 1 广东省教育厅，财政厅，审计厅，监察厅广东省城镇免费义务教育实施办法，2 0 0 8 2 2 l 儿奄的义务教育责任，自然乐得逍遥。 ( 二) 与流入地政府相比，流出地政府的经济相对比较落后。在本身财政不 的情况下，流出地政府当然不会主动承担流出学生的免费义务教育经费。 四、流入地政府负手日进城务工人员随迁子女的免费义务教育经费，乐力巨大 近几年，政府对教育的投入虽然有了明显增加，f e l 投入总量仍然不足。从国 际对比的角度来看，目前发达国家的教育公共投入古g d p 的比重甲均为5 1 ， 欠发达国家教育公共投入占g d p 的比重平均为3 8 4 我国财政教育投入占g d p 的比重不仅低于发达国家的平均水平，也低于欠发达国家的平均水平和世界平均 水平。 2 0 0 4 年教育的财政投入占g d p 的比重2 7 9 ，2 0 0 5 在教育方面的投入占g d p 的比重是2 8 2 ，2 0