（公共管理专业论文）高校教师惩戒制度研究.pdf

摘要 高等学校教师奖惩制度是高校人力资源管理的重要组成部分，其中对教师违纪 或失职的惩戒，事关高校正常的教育教学秩序和教师发展，对于加强高校内部管理， 提高管理效率，提升学校教育教学质量具有十分重要的意义，因此高校教师惩戒制 度是依法治校、规范高校内部管理制度的必然要求。在已有相关研究成果的基础上， 本研究采用文献法、调查法、个案分析法，主要讨论了以下三个方面的问题： 1 、高等学校教师惩戒制度的问题与原因。通过调查分析国内部分高校对惩戒制 度的规定，看出当前高校惩戒制度的总体情况和共同特点，高校教师惩戒制度除缺 乏法律依据外，在惩戒的概念、适用的标准、惩戒的形式和救济等方面也存在具体 的问题。 2 、高等学校教师惩戒制度涉及的法律问题。教师的法律地位决定着高校对于教 师的管理方式和教师的权益保障，但理论界对于高等学校法律地位的确认存在很多 争论，高等学校及教师间的法律关系也是如此。 3 、制定合理的高等学校教师惩戒制度。在高校内部管理中合理运用惩戒制度， 不能照搬公务员处分条例，也不能完全套用企业管理办法。要制定合理的高校教师 惩戒制度，就要充分考虑到高校教师的职业特点和高等学校的管理特点。 本研究认为，在我国现有法律框架下，应该从高等学校和教师的聘用关系角度 出发，在国家对事业单位工作人员管理的专门法律出台以前，应适用劳动合同法， 为高校教师惩戒制度寻找法律依据。 本研究提出了在明确高校与教师权利义务关系的前提下，从惩戒的原则、惩戒 的目的、惩戒的范围、惩戒的形式、惩戒的机构和程序、惩戒的救济制度等方面设 计具体的惩戒制度。 关键词：高等学校高校教师惩戒制度 a b s t r a c t r e w a r da n dd i s c i p l i n a r ys y s t e mo ft e a c h e r si sa l li m p o r t a n tc o m p o n e n to fu n i v e r s i t y h u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t t h e r e i n t o ，t h ed i s c i p l i n ea g a i n s tt e a c h e r s d i s c i p l i n a r y o f f e n c eo rd e r e l i c t i o no fd u t yi sr e l a t e dt ot h en o r m a lt e a c h i n go r d e ra n dt h ed e v e l o p m e n t o ft e a c h e r s ，w h i c hi se x t r a o r d i n a r i l ys u b s t a n t i a lf o ru n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e st os t r e n g t h e n i n t e r n a lm a n a g e m e n t , i m p r o v em a n a g e m e n te f f i c i e n c ya n de n h a n c et h et e a c h i n gq u a l i t y t h e r e f o r e ，t h ed i s c i p l i n a r ys y s t e mo f t e a c h e r si nu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e si sa ne s s e n t i a l r e q u i r e m e n t t or u ns c h o o la f f a i r sa c c o r d i n gt ol a wa n dt or e g u l a t et h ei n t e m a l m a n a g e m e n ts y s t e mo fu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s b a s e do nt h ee x i s t i n gr e s e a r c hr e s u l t s ， u s i n gt h em e t h o d so fl i t e r a t u r e , i n v e s t i g a t i o na n de a s ea n a l y s i s ，t h er e s e a r c hf o c u s e so n t h ef o l l o w i n gt h r e ea s p e c t s ： 1 t h ep r o b l e me x i s t i n gi nt h ed i s c i p l i n a r ys y s t e mo fu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e sa n d t h er e a s o n t h r o u g hi n v e s t i g a t i o na n da n a l y s i so i lt h ed i s c i p l i n a r ys y s t e mo fs o m e d o m e s t i cu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s ，ag e n e r a ls i t u a t i o na n dc o m m o nc h a r a c t e r i s t i cc a nb e f o u n dt h a tt h e r ea r ec o n c r e t ep r o b l e m se x i s t i n go nt h ec o n c e p to fd i s c i p l i n e , t h ec r i t e r i a f o ra p p l i c a t i o n , t h ef o r mo fd i s c i p l i n ea n dt h er e m e d yb e s i d e st h el a c ko fl a w sa n d r e g u l a t i o n so nt h ed i s c i p l i n a r ys y s t e mt or e l yo n 2 t h el e g a li s s u e si n v o l v e di nt h ed i s c i p l i n a r ys y s t e mo ft e a c h e r si nu n i v e r s i t i e sa n d c o l l e g e s t h el e g a ls t a t u s o ft e a c h e r s i nu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e sd e t e r m i n e st h e m a n a g e m e n tt ot e a c h e r sa n dt h ep r o t e c t i o no ft e a c h e r s r i g h t sa n di n t e r e s t s h o w e v e r , m u c hc o n t r o v e r s ye x i s t so nt h ec o n f i r m a t i o no ft h el e g a ls t a t u so fu n i v e r s i t i e sa n d c o l l e g e sa n ds od o e st h el e g a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt e a c h e r sa n du n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s 3 t h ee s t a b l i s h m e n to far a t i o n a ld i s c i p l i n a r ys y s t e mo f t e a c h e r si nu n i v e r s i t i e sa n d c o l l e g e s d u r i n gt h ep r o c e s so fr a t i o n a l l ya p p l y i n gt h ed i s c i p l i n a r ys y s t e mt ot h ei n t e r n a l m a n a g e m e n to fu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s ，n e i t h e rs h o u l dt h ed i s c i p l i n a r yo r d i n a n c eo f p u b l i cs e r v a n tb ec o p i e d , n o r i si t s u p p o s e dt oa p p l yt h em e t h o d so fe n t e r p r i s e m a n a g e m e n tc o m p l e t e l y t oc o n s t i t u t ear a t i o n a ld i s c i p l i n a r ys y s t e mo ft e a c h e r si n u n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s ，t h eo c c u p a t i o n a lc h a r a c t e r i s t i c so ft e a c h e r sa n dt h em a n a g e m e n t t r a i t so f u n i v e r s i t i e sa n d c o l l e g e ss h o u l db et a k e ni n t oa c c o u n t t h er e s e a r c hs u g g e s t s ，u n d e rt h ec u r r e n t l yl e g a lf r a m e ，f r o mt h ev i e wo ft h e e n g a g e m e n tr e l a t i o n s h i pb e t w e e ns c h o o l sa n dt e a c h e r s ，i ti ss u p p o s e dt oa p p l yl a b o r c o n t r a c tl a wt of i n dl e g a lr e f e r e n c e st ot h ed i s c i p l i n a r ys y s t e mo ft e a c h e r si nu n i v e r s i t i e s a n dc o l l e g e sb e f o r et h er e l e a s eo fas p e c i a ll a wo nt h em a n a g e m e n to fs t a f fi np u b l i c i n s t i t u t i o n s t h er e s e a r c hg i v e so p i n i o n st h a t ，u n d e rt h eh e a d l i n eo fc o n f i r m i n gt h er i g h t sa n d o b l i g a t i o n sb e t w e e nt e a c h e r sa n ds c h o o l s ，t h ec o n c r e t ed i s c i p l i n a r ys y s t e ms h o u l db e d e v i s e da c c o r d i n gt ot h ep r i n c i p l eo fd i s c i p l i n e , t h eo b j e c to fd i s c i p l i n e , t h er a n g eo f d i s c i p l i n e ，t h ef o r mo fd i s c i p l i n e ，t h ei n s t i t u t i o nt oe x e c u t et h ed i s c i p l i n ea n dt h ep r o c e s s o fe x e c u t i o n , t h er e m e d ys y s t e ma g a i n s tt h ed i s c i p l i n e ，e t c k e yw o r d s ：u n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s ；t e a c h e r si nu n i v e r s i t i e sa n dc o l l e g e s ； d i s c i p l i n a r ys y s t e m 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包 含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：兰塑 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子 版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进 入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检 索有权将学位论文的标题和摘要汇编出版保密的学位论文在解密后 适用本规定 学位论文作者签名：乏扪1导师签 日期： 日期：驾：旦： 第一章 引言 一、问题的提出 高等学校教师奖惩制度是高校人力资源管理的重要组成部分，其中对教师违纪 或失职的惩戒，事关高校正常的教育教学秩序和教师发展，对于加强高校内部管理， 提高管理效率，提升学校教育教学质量具有十分重要的意义。高校教师属于比较特 殊的劳动群体，对于违反法律和学校规定的高校教师，应合法、合理、审慎地行使 处分权。但是，我国公立高校教师的惩戒制度在法律适用上无法可依，无论是教 师法、高等教育法还是事业单位有关管理办法，都没有对高校教师的惩戒制度 做出明确规定。为制定高校内部管理制度，目前高校的基本做法是直接引用或套用 行政机关公务员行政处分条例。高校教师惩戒制度涉及行政法、劳动法、高校管理 等不同领域，且在实际操作中运用较少，学校的管理者、教育领域的学者、法学界 的学者针对这一制度研究分析也较少。 因此，我选择高等学校教师惩戒制度研究作为硕士论文的研究课题。该课 题研究的意义如下： ( 一) 基于依法治校的需要：从高等学校和教师聘用关系的法律属性角度出发， 通过探讨对高校教师聘用管理的法律适用，提出高校教师惩戒制度的法律依据，为 制定高校教师惩戒制度提出合法性依据。 ( 二) 维护学校正常秩序，保护教师正当权益：从高等学校和教师的权利义务 关系角度出发，对教师违纪失职行为进行探讨，提出合理的惩戒措施和救济方式。 ( 三) 加强高校内部管理、提高工作效率：针对高校教师的发展特点和高校管 理要求，从加强聘期管理的角度，提出对工作息惰、绩效不佳的教师进行一定形式 的惩戒而不是简单的解聘，保护高校教师学术自由。 二、概念界定 本研究的题目是高等学校教师惩戒制度研究，以下核心概念的界定，有助于 明确研究的范围与核心问题的解决。 ( 一) 高等学校 高等学校指经教育行政主管机关批准或登记注册，以实施高中程度教育后的专 业教育为主的教育机构。本研究所指的高等学校，指公立高等学校，包括由政府举 办并维持的大学、独立设置的学院和高等专科学校。考虑到我国公立高等学校的主 体地位，公立高校的教师管理问题更具有典型性，本研究选取公立高等学校作为研 究对象，有利于问题的明确化和研究的针对性。 ( 二) 高校教师 随着事业单位人事制度改革的推进，高校教师的编制、与高校的法律关系有很 多类型，本研究所指高校教师，指符合高等学校教师岗位准入条件，承担教育教学、 科学研究任务的事业编制教师。高等学校的管理人员和教学辅助人员及其他专业技 术人员，在学校教学、科研、人才培养工作中也负有重要职责，本研究中将有所涉 及，但不作为重点研究对象。 ( 三) 校纪校规 本研究所指校纪校规包括两个层次：校纪指纪律规范，是学校为维护自身秩序， 根据法律法规以及规章、社会的主流道德规范、主流意识形态制定的，以学校共同 体成员行为规范为核心的道德准则。纪律规范是维系整个学校存在的最基本规范， 也是学校作为一个共同体的集体意志的体现。 校规指岗位规范，是根据岗位的特点，对上岗人员的条件提出的综合要求。岗 位规范是学校管理工作的基础，是组织各项工作和进行内部分配的重要依据，对于 加强学校内部的科学管理，建立培训、考核、使用和待遇相结合的机制具有重要作 用。 ( 四) 惩戒制度 现代汉语大辞典对“惩戒 的解释是“通过惩罚而警戒”。本研究提出的惩 戒制度，包括两个层次的内容，一是对违反纪律或造成工作过失的高校教师追究其 责任的一种处分，其目的是为了维护学校纪律和确保正常秩序，在处理方面体现了 惩罚性的原则；二是对工作虽无过失，但鉴于某些主观或客观原因而不能充分履行 其岗位职责的一种处分，其目的是为了提高工作效率而不是追究过失，主要与薪酬 待遇的削减相联系。 三、研究综述 从文献检索的情况看，未见专著或论文专门研究高校教师惩戒制度的法律适用 及实践运用。对高校及高校教师有关管理制度的研究，主要集中在高校聘用制改革 后岗位设置、合同管理、教师评价、发展及权益保护等方面的问题。通过万方数据 资源系统的“学位论文全文数据库以“教师惩戒”为题名关键词对2 0 0 0 年以来的 国内博、硕士论文进行检索，得到3 0 条搜索结果；以“教师处分 为关键词进行搜 索，得到8 条搜索结果，其中华东师范大学周先荣的“学校和谐纪律管理之实践研 究 和黄品全的“高校教师学术论文失范问题研究 等2 篇论文与本研究相关。通 过中国学术期刊网的“中国优秀硕士学位论文全文数据库 以“教师惩戒”为全文 关键词对2 0 0 0 年以来的研究进行检索，得到7 条检索结果，都是对中小学教师的惩 戒权进行研究；以“教师处分 题名关键词对2 0 0 0 年以来的研究进行检索，没有得 到检索结果。 与本课题有关的研究文献，主要有以下四个方面： ( 一) 国内高校管理制度中对教师惩戒制度的规定 2 国内很多高校对教师惩戒制度( 一般表述为“纪律处分办法”) 有明确的规章制 度，在各高校公布的教师管理制度文件中可以查到。从这些公布的文件中可以看出， 现行的各高校教师处分办法，是根据国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂 行规定或公务员法制定的，带有比较浓厚的行政色彩。 对教师违纪或失职的处理办法通常称为“行政处分办法”或“行政纪律处分办 法，西安交通大学教职工行政纪律处分暂行办法是制订较早、并公开完整版本 的文件，具有一定的代表性。在这个文件中，对制订处分办法的目的、受到处分的 行为、处分的种类和程序、不服处分的处理、受到处分后的相关待遇都做了规定。 在这个办法中，对教职工应受到处分的行为做了明确规定：1 违反国家的政策、 法律、法令和政府的命令、规章、制度以及西安交通大学规章、制度；2 玩忽职守， 失职渎职、贻误工作；3 压制批评，打击报复；4 弄虚作假，剽窃抄袭，或以其它不 正当手段获得名利；5 贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私 利；6 挥霍公款，浪费国家和学校资财；7 滥用职权，侵犯群众利益，损害学校和教 职工关系；8 泄露国家秘密和学校秘密；9 在外事活动中有损国家、学校荣誉和利益； 1 0 参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动；1 1 违反社会公德，造成不良影响； 1 2 其他违反纪律的行为。而行政纪律处分的种类，分为“警告、记过、记大过、降 职、撤职、开除留用察看和开除 。 从西安交通大学教职工行政纪律处分暂行办法制订的时间来说，早于公 务员法( 2 0 0 5 年4 月公布，2 0 0 6 年1 月施行) 和行政机关公务员处分条例( 2 0 0 7 年6 月施行) ，制订该文件的法律依据应为1 9 5 7 年公布的国务院关于国家行政机 关工作人员的奖惩暂行规定( 2 0 0 6 年1 月废止) 。因此，对违纪或失职行为的规定， 实际上是沿袭了对公务员违纪行为的规定，带有行政机关工作的特点；处分的手段 也象公务员法考虑到公务员的特殊身份一样，带有人身处分的特点。 ( 二) 高校教师惩戒制度涉及的法律关系 教师法律上的地位如何，对于身份保障及适用法律都有重大的影响，研究高校 教师惩戒制度问题，重要的前提是明确教师与学校究竟具有什么性质的法律关系。 关于高校教师的法律地位问题，学术界探讨较多，但截至到目前，不论正式的法律 文本或政策文件，还是教育界、法律界的专家学者，都没有给予明确的界定或形成 比较一致的观点。教师法将教师定位为专业技术人员( 教师法第三条：教师 是履行教育教学职责的专业人员) ，这条规定说明了教师工作性质的专业性，并没有 明确教师的法律地位。如何定位教师，现在仍然是一个存在争议的问题。 在我国现阶段情况下，一些事业单位( 包括学校等教育机构) 、社会团体，虽然 在机构设置、编制上不具有行政机关资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职 国西交人 2 0 0 2 1 0 7 号，2 0 0 2 年7 月2 日校长办公会议通过 。王敬波高等教育领域里的行政法问题研究【m 】北京：中国法制出版社2 0 0 7 1 7 7 3 权，这些机构、团体与被管理人之间不是纯粹的民事关系，而是特殊的行政管理关 系，他们之间因管理行为而发生的争议，更多的是行政诉讼。公立学校肩负国家的 教育职能和任务，教师与学校确实具有一定成分的行政关系。因此高校教师管理中 人事关系的调整方式主要有三类：一类是比照公务员关系纳入行政法调整；第二类 是按照劳动关系的方式纳入劳动法调整；第三类是依据民事关系的方式纳入民事法 律调整。 在法无明文规定的情况下，有些学者提出建立教育特例公务员制度，比如从健 全高校教师权利救济机制的角度，提出明确高校与教师之间关系的法律定位需要考 量的三个角度，既：从特别权力关系及其修正的角度看，高校教师应该能够提起行 政诉讼；从契约的角度看，高校教师聘任合同具有公法上契约属性；从公务员属性 的角度看，应将高校教师作为教育特例公务员来把握。 为保障教师的合法权益，也 有学者提出将教师作为特殊公务员和特殊的劳动者看待，原则上关于教师的权利义 务关系和权益保障适用特别法律规定，在法律无特别规定时，适用公务员法和 劳动法的一般规定。 他认为这种做法最符合教师的地位和工作性质，可以给予 教师最全面的法律保障，既可以保证教师的地位稳定，有利于保障学术研究和教学 的连续性，又明确了教师不同于一般的公务员，享有思想自由和学术自由。 然而，教师法第十七条规定，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。 教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定 双方的权利、义务和责任。高等教育法第四十八条规定，高等学校实行教师聘任 制；高等学校的教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受 聘教师签订聘任合同。从这些教育法的规定和高校人事制度改革的趋势可以看出， 教师聘任制的本质是学校与教师之间建立劳动合同关系，劳动合同关系是教师与学 校法律关系的基础。将高校教师作为教育特例公务员，从目前的立法和执法角度看 不具实际意义。 国外高校对教师的惩戒，也依据不同国家对高校教师法律地位规定的不同而不 同，分别适用行政法或劳动法的规定。在我国台湾地区，对公立大学教师的法律地 位也一直存在争议，法律规定也不尽一致。 ( 三) 劳动合同法实施对高校与教师之间法律关系的影响 2 0 0 8 年1 月起实施的劳动合同法第二条规定，国家机关、事业单位、社会 团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同， 依照本法执行。有学者提出，由于事业单位对人员聘用尚没有相应的法律规定，劳 动合同法的实施带来一点重要的变化，就是劳动和人事并轨，过去不归劳动法 西赵庆典等学校管理中的法律问题【m 】北京：北京邮电大学出版社2 0 0 5 7 8 。杨建顺明确法律定位，健全教师奖惩和救济制度 j 】中国高等教育2 0 0 3 ，( 1 7 ) 西王敬波高等教育领域里的行政法问题研究【m 】匕京：中国法制出版社2 0 0 7 1 8 2 4 管理的事业单位比如高校，这次也纳入劳动合同法的适用范围。按照劳动合 同法的规定，高校对教师的管理和使用与市场化的要求相距甚远。当然，高校教 师作为劳动者，在劳动性质、方式、绩效衡量等方面有其特殊性，大学管理由行政 化到法制化是一个趋势，但为了体现特殊脑力劳动者的权利，教育行政部门应与劳 动部门一起制定符合劳动合同法要求的、反映大学特点的实施细则。回 事业单位人员是否应当纳入劳动合同法进行调整，是立法中争论比较大的 一个问题。为此全国人大常委会法工委主编的中华人民共和国劳动合同法释义 中专门指出了这一点。 反对将聘用合同纳入劳动合同法调整的意见提出，聘用 合同与劳动合同有本质的区别，不应当纳入劳动合同法调整。聘用制合同与劳动合 同的性质不一样，调整的手段也不一样。处理事业单位的问题，应当循序渐进，把 管理体制理顺后，再对事业单位人事制度进行立法。这样比较妥当。赞成将聘用合 同纳入劳动合同法调整的意见认为，长期以来我国人事制度是由政策和行政文 件相结合建立起来的，调整人事关系几乎没有一个完整的法律规范性文件。将聘用 合同纳人劳动合同法的适用范围，解决事业单位人员实体权利保护无法可依的局面， 有利于事业单位劳动关系的法制化和规范化，有利于保护事业单位工作人员的合法 权利，有利于促进我国事业单位的改革。 劳动合同法实施后，对于教师与学校关系的影响，主要是两者之间的关系 可能从以往的人事关系转变为劳动关系，从行政管理转变为合同管理，通过劳动合 同来明确教师和用人单位即高校之间的权利义务关系。在高校人事管理的实务操作 中，考虑到关于事业单位的立法不完整，而劳动合同法对劳动者权益的保护较 为严密，已越来越重视劳动合同法的实施对高校与教师之间法律关系的影响。 ( 四) 负激励制度在高校教师管理中的作用 教师激励是教师人力资源管理与开发研究的核心和热点之一，不同形式的激励 能够形成教师积极工作的强大推动力，提高教师的工作效率，开发教师的潜力。根 据教师激励的性质，可以将激励分为正激励和负激励。 有学者认为，正激励和负激励性质相反，但都是引导教师朝向教育组织目标的， l 两种性质的激励都会产生示范效应，从而发挥更大的影响作用。不过经常使用负激 励会使教师情绪低落，从而影响其工作积极性，所以在教师人力资源管理中应以正 激励为主，辅以负激励。 在高校管理的实践中，很多高校管理者在规划和制定激励 制度的时候，确实偏向于正激励的运用，对负激励必要性的研究和运用较少。也有 学者提出，作为管理手段的负激励具有正激励无法替代的优势，负激励决不是一种 函杨晨光新劳动合同法颁布实施考验高校用人机制访劳动合同法( 草案) 课题组组长、中国人民大学教授 常凯咖中国教育报2 0 0 8 一l - 1 7 。 圆信春鹰中华人民共和国劳动合同法释义【m 】北京：法律出版社2 0 0 7 3 3 1 。申继亮教师人力资源开发与管理【m 】北京：北京师范大学出版社2 0 0 6 1 5 0 5 消极机制，有时采用负激励方法更能激发管理对象的能动性，从而形成良性管理运 作模式。国 关于负激励制度在高校教师管理中的运用问题，以“负激励”和“高校”为关 键词对中国期刊全文数据库、中国优秀博硕士学位论文全文数据库、中国重要会议 论文全文数据库、中国重要报纸全文数据库进行跨库精确查询，得到l 条检索结果； 以“负激励 为关键词查询，得到4 7 条检索结果，主要集中在企业管理中负激励措 施的运用，比如负激励可以实现对人更有效、更持久的激励效果，可以解决激励失 灵问题，有利于促进正激励效果实现，克服正向激励不断加大企业成本的弊端。所 以在基于对现代管理理念和人性假设理论正确认识和运用的基础上，应研究负激励 在组织管理中的实践价值和实现条件，构建负激励在组织管理中的实现机制。 从这些论文来看，学术界对负激励制度的研究，主要探讨了负激励制度在企业 管理中的必要性、目前实施负激励制度存在的问题、合理运用负激励的原则和措施。 四、研究思路 本文的研究思路和框架是： ( 一) 分析高等学校教师惩戒制度的问题与原因。通过调查部分高校对惩戒制 度的规定，了解当前高校惩戒制度的总体情况和存在的主要问题；通过研究高等学 校及高等学校教师的法律地位，寻找问题的原因。 ( 二) 制定合法的高等学校教师惩戒制度。通过高等学校和教师聘用关系的法 理分析，明确在国家对事业单位工作人员管理的专门法律出台以前，事业单位工作 人员应该适用劳动合同法，为高校教师惩戒制度寻找法律依据。 ( - - ) 制定合理的高等学校教师惩戒制度。通过对高校教师发展要求和管理特 点的分析，提出在明确高校与教师权利义务关系的前提下，充分保障高校教师学术 自由、教授自治的权利，并设计具体的惩戒制度。 五、研究方法 本文采用的主要研究方法有： ( 一) 文献法 利用现代信息技术，搜集和整理相关资料，对己有研究成果进行分析和借鉴， 对现有法律法规和高等学校的规章制度进行整理和分析，主要包括与高等学校教师 法律地位、教师聘用、教师发展相关的学术著作、论文及有关法律法规。 ( - - ) 调查法 本研究运用调查法，主要包括两个层面，是对教育行政机关人事部门、高校 人事管理人员进行访谈，了解高校教师惩戒和申诉的有关情况和主要存在的问题， 西汤剑文负激励在高校管理中的运用【j 】杭州师范学院学报2 0 0 6 , ( 1 1 ) 。廉志瑞现代组织中应充分发挥负激励的作用【j 】兰州商学院学报2 0 0 5 ( 0 4 ) 6 并提出改进对策；二是对高校教师和管理人员进行问卷调查，了解高校教师对惩戒 制度的了解程度、权益保障要求和管理需求。 ( 三) 个案分析法 案例研究法是法学研究的重要方法之一，但由于高校教师惩戒制度属于内部管 理制度，公开的典型案例较少，本研究收集的案例来源于网上报道的案例以及教育 法律案例集。通过对高校教师惩戒的个案分析，有助于探讨违纪惩戒的法律依据， 分析惩戒措施的合法性、合理性。 7 第二章高校教师惩戒制度的现状及存在的问题 讨论高等学校教师惩戒制度，应首先了解目前高校教师惩戒制度的基本状况， 包括惩戒的含义、性质、特点等方面，并了解高校教师惩戒制度的法律依据，然后 对惩戒制度存在的问题予以梳理。 一、高校教师惩戒制度的现状 ( 一) 高校教师惩戒制度的产生 高等学校作为一个特定的社会组织，为了完成教育任务，就必须维持自身的存 在和秩序，需要制定规章制度来对学校教学、科研以及各项管理工作做出制度规定， 约束学校的成员。学校规章制度制定权的来源存在争论，主要观点有两种，一种是 国家授权说，认为任何一个组织的公共权力都不是它自身取得的，而是来源于国家 的授权；一种是社会契约说，认为高等学校作为社会组织之一，其自主管理的权力 来自于成员或成员代表的一致同意，而不是学校外部主体授予的。行政法学者认为， “国家受权说较为清楚地反映国家与公立学校之间的权限划分以及公立学校管理权 限的来源 。 无论采用哪一种权力来源学说，制定高等学校规章制度的目的都是以明确的要 求和严格的约束条件规范学校工作和全校师生员工的行为，具有程序性和强制性， 是学校各级管理者和师生员工在执行教育方针和达成学校整体工作目标过程中所必 须遵守的行为规范。规章制度建设是实现科学管理的有力保障，有利于建立正常的 学习、工作和管理秩序，提高学校教育与管理的效率。 高等学校工作内容庞杂，规章制度的涉及面很广，在教师管理方面，包括教师 的聘任、晋升、培养、奖惩等方面的规定，而高校教师惩戒制度是教师管理制度的 一个组成部分，是通过惩罚教师的失职行为而对该教师及其他教职员工予以警戒的 制度，其目的一般是“为了教育全校教职工认真履行本岗位职责，做好教学、科研、 管理、服务等各项工作，防止和纠正教职工的违纪失职行为 ( 见西安交通大学 教职工行政纪律处分暂行办法) 对惩戒制度的具体表现形式，各个高校规定了不同的规章名称，但主要包括“行 政处分办法”、“纪律处分办法 或“行政纪律处分办法。 ( 二) 高校教师惩戒制度的主要内容 分析目前各高校关于教师惩戒制度的规定，可以将惩戒制度的主要内容归纳如 下： 1 惩戒的条件。由于法律制裁须以法律责任为前提，而法律责任又是基于违法 。王敬波高等教育领域里的行政法问题研究 m 】北京：中国法制出版社2 0 0 7 1 0 3 。杨德广高等教育管理学【m 】上海：上海教育出版社2 0 0 4 2 0 7 8 行为的结果。因此，惩戒的前提是负有惩戒责任，而承担惩戒责任的条件通常同时 具备以下条件的： ( 1 ) 被惩戒者属于本校教职工； ( 2 ) 被惩戒者有违法或违纪行为； ( 3 ) 该违法或违纪行为的后果破坏了学校运行秩序： ( 4 ) 被惩戒者主观上有过错。 对具体的惩戒行为，各高校的规定有各自特点，主要包括以下四个方面： ( 1 ) 行政机关公务员违纪处分条例中相关的违法违纪行为； ( 2 ) 治安管理法处罚法中相关的违法行为； ( 3 ) 违反本校纪律规范的行为； ( 4 ) 违反科研学术道德的行为。 2 惩戒的形式。目前各高校对于教师惩戒制度多沿袭行政机关公务员处分办法， 惩戒形式一般包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等。 这些惩戒形式一般单独使用，但通常与教师本人的职务晋升、工资晋级等挂钩， 如“管理人员和专业技术人员受行政纪律处分的，在处分期内不能晋升领导职务或 专业技术职务”( 见“西安交通大学教职工行政纪律处分暂行办法”) 。 3 惩戒机构。惩戒机构指履行惩戒程序、对教师行使惩戒权限的学校内部管理 机构，各高校的惩戒机构有一定的差异。归纳起来有三种情况： ( 1 ) 由人事处履行惩戒程序，报校长办公会或校党委常委会批准，这种情况下 人事处作为学校的惩戒机构。 ( 2 ) 由监察室履行惩戒程序，报校长办公会或校党委常委会批准，这种情况下 监察室作为学校的惩戒机构。 ( 3 ) 人事处或监察室进行调查、提出意见，由“教职工奖惩领导小组 ( 或“行 政处分领导小组 等) 做出处理决定，并报校长办公会或校党委常委会批准，这种 情况下专门委员会或小组是惩戒机构。 4 惩戒程序。各高校的惩戒程序一般与各自的内部管理秩序相适应，一般包括： 所在部门提出调查报告、惩戒机构进行调查审核提出处理意见、报学校权力机关批 准、惩戒机构向被惩戒者反馈、将与惩戒相关的决定和材料归档等。 5 惩戒的救济。对被惩戒者不服决定的情况，各高校惩戒制度一般有复核程序 的规定，以“中国科技大学工作人员行政处分办法( 试行) 为例，复核程序规定： “当事人对所受处分决定不服的，可在接到处分决定3 0 天内，向学校相关部门提出 书面复核申请，也可向上级人事、监察部门申诉。学校应在接到当事人提出要求复 核申请后的3 0 天内给予书面答复。但复核期间，不停止处分决定的执行 ( 三) 目前高校教师惩戒的特点 通过以上分析和对部分高校及教育行政部门的访谈，可以概括出目前各高校教 9 师惩戒制度有一些共同的特点。 1 高校教师惩戒制度的制定主要参考了公务员违纪处分的有关规定。无论是教 师惩戒制度出台较早的高校，还是近期正在修订该制度的高校，从其已公布的文件 可以看出，从惩戒的条件、事由，到惩戒的形式，都出自1 9 5 7 年1 0 月2 6 日国务院 发布的关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定的有关规定，或2 0 0 6 年施行 的公务员法有关规定及2 0 0 7 年施行的行政机关公务员违纪处分条例。 对于这些惩戒制度在具体内容上的共性，下一节将详述。 2 高校教师惩戒制度规定的惩戒范围主要是违反纪律或造成工作过失。惩戒制 度对高校来说是教师管理最后的底线，按照原关于国家行政机关工作人员的奖惩 暂行规定规定的程序，一旦进行处分就将对教师今后职业发展造成重大影响，因 此除非万不得已，学校不会轻易适用。很多高校对那些在对工作虽无过失，但因自 身知识、能力不足或主要精力不放在工作上，而不能充分履行其岗位职责的教师， 都感到缺乏制度约束，又不能轻易解除聘用关系，因为惩戒制度不包括提高工作效 率方面的内容。在高校管理的实践中，学校尤其对一些违反了岗位规范但又不适宜 直接处分的教师缺乏约束手段，对那些介于“合法 与“违法 行为感到左右为难。 以下两个真实的案例虽然以教职工而不是教师为例，也反映了学校管理者因惩戒制 度标准过高、规定不具体而造成的尴尬局面： 案例1 某高校教务处一名女职工个性比较偏执，多次在工作岗位上与学生发生争执， 师生对其评价不高。某次由于工作原因她与位老师发生冲突，在工作场合当众辱 骂那位老师，并在情绪激动的情况下动手打了那位老师一个耳光。事件发生后，这 位女职工也感到后悔，向被打的老师进行了公开道歉。但教务处认为她的行为造成 了较坏的影响，加上长期工作表现不佳，向学校建议给予其一次“行政纪律处分” 但考虑到一旦对其进行处分并记入个人档案，将对其今后职业发展产生较大不利影 响，决定允许她或者接受处分或者辞职。考虑再三，该职工选择了自行辞职。 案例2 某高校人事处一名工作人员利用工作之便，将其配偶调入本校后勤部门工作， 并利用其主管师资培训的机会，擅自帮其配偶报销学费，后经举报被发现。人事处 认为其违反职业道德，履行岗位职责不力，不适宜继续在人事管理岗位工作，但在 “行政纪律处分”问题上也难以适用，只能要求其主动辞职该工作人员自恃不够 处分标准，多次向学校提出工作岗位要求。后在学校给予其一定数额补偿金后离开 学校。 3 高校教师惩戒制度的实际应用非常有限。各高校现有教师惩戒制度主要针对 。资料来源：对上海某高校人事处的访谈 窜资料来源：对上海某高校人事处的访谈 l o 教师的违纪行为，惩戒事由又多参照公务员法有关规定，对惩戒行为的规定既抽象 又不符合高校的实际情况，从实际操作的角度，学校真正运用该制度对教师进行惩 戒、维护学校管理秩序是非常有限的，这一点从以下资料可以看出： 案例3 ：某高校教职工纪律处分情况统计 上海某高校在职教职工人员总数一千余人，自20 0 4 年至20 0 9 年，共处理教职 工违纪事件4 起，其中涉及“行政处分”的人员5 人；其中属于教师岗位人员1 人。 时处分 受处分事由 处分形式 处分处理机 间人数关 撤销党政职务，两年内不得 2 0 0 41 参加职称外语考试舞弊纪委( 监察室) 参加专业技术职务晋升聘任 2 0 0 41 为以上舞弊人员安排考场通报批评纪委( 监察室) 2 0 0 61 在职攻读硕士入学考试作弊记过纪委( 监察室) 2 0 0 71 签订经济合同造成学校损失通报批评纪委( 监察室) 2 0 0 91 研究生入学考试帮助他人作弊 正在处理纪委( 监察室) 资料来源：上海某高校2 0 0 4 2 0 0 9 年纪律处分情况统计 从资料检索来看，通过公开途径很难找到有关高校教师惩戒的案例材料，这_ 二 方面是因为学校内部处理涉及到学校内部管理制度和个人隐私，出于保护学校自身 声誉的需要，一般不愿对外公开；另一方面也说明这类惩戒制度本身运用确实不多。 二、高校教师惩戒制度存在的问题 ( 一) 高校教师惩戒制度的法律依据问题 1 高等学校教师与高等学校的法律关系 个体与所在组织之间的法律关系，决定了个体在组织内的法律地位，也决定了 组织制定内部管理制度的法律依据。随着劳动法、公务员法等法律的实施， 劳动者与企业的劳动关系、公务员与政府机关的行政关系逐步得到明确和规范，而 公立高等学校所属的事业单位，却作为“灰色地带 ，在人员聘用关系上没有明确适 用的法律。迄今为止，具有规范事业单位人员聘用关系最高效力的法律文件，是2 0 0 2 年7 月6 日国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见 ( 国办发( 2 0 0 2 ) 3 5 号) ，从法律渊源来说，这属于行政法规。 2 高等学校教师的惩戒制度的法律依据 由于历史原因，在公务员法颁布实施以前，高校教师的管理通常都参照有 关公务员管理的法律法规，包括行政级别、工资福利待遇、奖惩办法等，其中奖惩 办法有明确的依据，即国务院1 9 5 7 年1 0 月2 6 日公布的国务院关于国家行政机关 工作人员的奖惩暂行规定，该办法第十五条中规定：“国家行政机关所属事业单位 工作人员的奖惩问题，应该由国务院各主管部门参照本规定制定奖惩办法 。这个规 定”中将纪律处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用 察看、开除八种，成为其后各层次惩戒制度的参考依据。在1 9 8 2 年4 月1 0 日国务 院发布的企业职工奖惩条例中，也在第十二条规定：“对职工的行政处分分为： 警告，记过，记大过，降级，撤职，留用察看，开除在给予上述行政处分的同时， 可以给予一次性罚款。 公务员法实施后，以上国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规 定被同时废止，对公务员的处分由公务员法及其后颁布的行政机关公务员 处分条例规定。企业职工奖惩条例也在劳动合同法实施后于2 0 0 8 年1 月 1 5 日被废止。自此，事业单位工作人员的奖惩制度再没有法律依据。为解决这个问 题，关于行政机关任命的事业单位工作人员违纪问题惩处的通知( 国