（公共管理专业论文）广州商品房住宅小区业主委员会建设中的问题与对策.pdf

论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由芬人承担。 学位论文作者签名： 却稚 日期：y o a 年j 月i j s 日 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文 的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制 并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论 文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他 方法保存学位论文。 学位论文作者签名： 鄂 j i 导师签名： 日期：圳年，j 月，二日 日期：斛f 讶c 沙日 广州商品房住宅小区业主委员会 建设中的问题与对策 专业：公共管理 硕士生：郑菲 指导教师：王宁教授 摘要 近年来，随着政府推动和物业公司自身需求以及社区公共事务的解决，业主委员会 迅速涌现并同益发展。然而，我们也经常会在广州的新闻头条看到某某小区业务委员会 主任被殴打、新旧物业争权问题、业主尝试自行管理、业委会主任及成员利用职权谋私 利、业委会与物业公司之间暴力冲突等内容，业主委员会作为新兴的自治组织，面临着 社区公共事务管理中的诸多问题。本文试图研究小区业主委员会的自身建设与发展问题， 通过对广州商品房住宅小区业主委员会的实例分析，找出制约业主委员会有序发展的关 键因素，提出对策意见。 【关键词】公共管理商住小区业主委员会建设与发展 u t h ed i 衔c u l t i e sa n dr e s o l u t i o n so nt h ec o n s t r u c t i o no fo w n e rc o m m i t t e ei n g u a n g z h o uc o m m e r c i a lr e s i d e n c eq u a r t e r m a j o r ：m p a n a m e ：z h e n gf e i s u p e r v i s o r ：w a n gn i n g a b s t r a c t r e c e n t l y , f o l l o w e dt h ea c c e l e r a t i o no f t h ec h i n e s eg o v e m m e n t ，s e l f n e e d so f t h ep r o p e r t y m a n a g e m e n tc o m p a n ya n dt h ep r o b l e ms o l v i n go f t h ep u b l i cc o m m u n i t ya f f a i r s ，t h eo w n e r c o m m i t t e ei ss e tu pa n dg r o w nu pi nag r e a tm a n n e r h o w e v e r , h e a d l i n e sf r o mg u a n g z h o u n e w s p a p e ro f t e nr e p o r t e dn e g a t i v en e w so nt h ec o m m e r c i a lr e s i d e n c eq u a r t e r f o re x a m p l e ，t h e a s s a u l tt ot h es u p e r v i s o ro f o w n e rc o m m i t t e e ；t h ea r g u m e n to nt h er e c e n ta n dp a s tp r o p e r t y r i g h t s ，t h ea t t e m p to f t h eo w n e r s s e l f m a n a g e m e n t ，t h es u p e r v i s o ra n dt h ec o m m i t t e em e m b e r u s er i g h t sf o rp e r s o n a ln e e d s ，t h ev i o l e n c eb e t w e e no w n e rc o m m i t t e ea n dt h ep r o p e r t y m a n a g e m e n tc o m p a n y , e t c o w n e rc o m m i t t e ea sa f r e s hs e l f n m n i n g o r g a n i z a t i o nw i l lb eu p a g a i n s tm a n y d i f f i c u l t i e so nt h em a n a g e m e n to f t h ep u b l i cc o m m u n i t y t h i sp a p e rw i l l 晰n gf i l l i n - d e p t ha n a l y s i so nt h er e s e a r c ht ot h es e l fc o n s t r u c t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to ft h eo w n e r c o m m i t t e e ，t h r o u g ht h ec a s ea n a l y s i so f t h e o w n e rc o m m i t t e eo f g u a n g z h o uc o m m e r c i a l r e s i d e n c eq u a r t e r , f i n do u tt h ek e ye l e m e n t st ot h el i m i t a t i o no nt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f t h e o w n e rc o m m i t t e e , a n df i n a l l yp r o v i d es u g g e s t i o n sa n dr e s o l u t i o n s k e yw o r d s ：p u b l i cm a n a g e m e n t c o m m e r c i a lr e s i d e n c eq u a r t e r i i i 目录 第一章导论1 第一节研究问题与研究意义1 第二节核心概念的界定3 第三节文献综述5 第四节研究方法和论文框架9 第五节创新尝试1 2 第二章个案分析1 4 第一节案例一：业主委员会“自行管理”与新旧物业争权案例1 4 第二节案例二：h j 业主委员会与物业管理企业的诉讼案例1 9 第三节案例三：海珠金碧花园业主与恒大丌发商的冲突案例2 1 第四节案例四：a 区业主委员会与政府的冲突案例2 4 第三章广州商品住宅小区业主委员会建设中的问题2 7 第一节业主委员会建设中的内部问题2 7 第二节业主委员会建设中的外部问题3 0 第四章解决业主委员会存在问题和冲突的建议4 2 第一节对政府制定规则的建议4 2 第二节对立法机关的建议4 4 第三节对业主委员会与有关主体行动规则的建议4 6 第四节对中基层政府指导监督的建议5 0 第五章结语5 3 参考文献5 5 后记5 7 第一章导论帚一早寻下匕 第一节研究问题与研究意义 一、研究问题 业主委员会形成于2 0 世纪初的美国。世界上第一个物业管理的组织是芝加哥建筑物 管理人员组织，1 9 0 8 年举行第一次全国性会议，推动形成了第一个全国性业主组织 “建筑物业主组织 。随着我国住房体制改革的推进和住房私有化的发展，2 0 世纪9 0 年 代初广州等地逐步出现了业主组织一业主委员会。1 9 9 4 年建设部颁发城市新建住宅 小区管理办法以后，新建住宅小区基本实施了现代物业管理。随着物业管理的发展， 业主委员会同益增多( 目前建设部等主管部门对业主委员会没有全国性的统计数据) 。随 着2 0 0 3 年国务院颁布的物业管理条例的外部推动和业主维护自身利益内在需求的驱 动下，业主委员会在住宅小区迅速涌现并同益发展建立起来。 然而，近年来，我们也经常会在广州的新闻头条看到某某小区业务委员会主任被殴 打、新旧物业争权问题、业主尝试自行管理、业委会主任及成员利用职权谋私利、业委 会与物业公司之间暴力冲突等内容，业主委员会作为新兴的自治组织，面临着社区公共 事务管理中的诸多问题。 这些直接反映出了作为新生事物的业委会存在自身发展不健全，政府及相关部门支 持力度不够等多方面深层次的问题。业主委员会建设与发展面临的问题与困难主要有： 一是业委会成立很难。一些社区业主和物业公司的冲突不断，但业主委员会却迟迟成立 不起来。二是成立的部分业委会问题较多。居委会作为自治组织，在商品房小区作用发 挥有限，相当多的业委会形同虚设，不发挥作用；有的是开发商和物业公司操纵下成立 的傀儡业委会，其合法性受到业主的普遍质疑；有的业委会难以自律，产生严重腐败行 为。因为业委会可控资源较多，如公共维修基会数以百万甚至以亿计，业委会与丌发商 和物业管理公司进行非法交易的可能性较大，而外在监督制约不足。政府需要制定有关 法律法规规范业委会运行，居委会也应切实履行指导监督的职责。 因此，本文试图研究小区业主委员会的自身建设与发展问题，通过对广州商品房住 宅小区业主委员会的实例分析，找出制约业委会有序发展的关键因素，提出对策意见。 二、研究意义 ( 一) 业委会已经不限于处理物业管理事务，逐渐成为居委会以外社区自治的另一种 组织形态，是基层民主发展新的生长点，其发展有助于社区公共事务的有效治理。 ( 二) 业委会在发展中显现着民主发展的积极和消极的双重动向，如何兴利除弊，需 要深入研究。 目前，发展较好的业主委员会具有以下特点。一是独自的公益性民间组织。二是对 政府的尊重和高度合作的心态。三是运作过程中，法治意识很强。四是倡导的权利和义 务观念正培养着理性的公民和良好的公民文化。 相反，发展不好的业主委员会体现了未来基层民主发展中亟待防治的一些不良倾向。 如业委会这类自治组织的腐败问题，随意解聘物业公司的不尊重契约的行为，不交物业 费，还有多数暴政( 部分小区业主联合起来拒交停车费而物业公司无可奈何) 、现代版的 独裁专制( 部分被选举的业委会主任个人独断专行) 等。 ( 三) 社区公共事务以及业主、物业、开发商、居委会、政府等主体，如何协调和共 同推进需要深入研究。 社区公共事务中很多仅靠自主治理是解决不了的，需要与政府互动，进行政治参与。 一个运行良好的市场，政府应当在市场交易各方之间扮演一个公j 下的裁判员的角色。房 地产市场中，政府要在规则制定和规则实施中，做好监督和裁判。那么，由谁来维护业 主的正当权益，作为市场裁判员的政府代理层是否可能有效地维护业主权益，物业、开 发商、居委会如何转变性质和职能，都有待深入研究。 2 ( 四) 对构建和谐稳定安康的社区，推动整个社会和谐建设的进程具有现实意义。 目前，商品小区潜在的或者正在激发的矛盾和冲突已经成为一种普通的社会现象， 它正在成为影响整合社会和谐稳定的一种巨大威胁，是当今政府正在努力倡导的和谐社 会建设中的一大难题。业主委员会作为商品小区治理的重要主体，其自身建设和发展将 直接影响到住宅小区能否积极稳妥的化解处理来自各方面的矛盾和冲突，成为和谐社区 建设的突破口和关键点，因此对其进行深入研究，具有一定的现实意义。 第二节核心概念的界定 本文对有关概念界定如下： 一、公共事务治理与新型社区公共事务治理 ( 一) 公共事务治理 公共事务是指与一定共同体成员共同利益相关的社会事务，体现为一定共同体成员 普遍需求的公共物品和公共服务。对公共事务的这种界定，包含如下几层意思：第一， 公共事务是一种具有“社会性”的共同体事务，而非共同体成员私人事务、群体事务的 数字加总。第二，公共事务是公共利益的外在体现，公共利益是公共事务的本质内容。 第三，现实中公共事务的主要物化表现形式是公共物品和公共服务。公共物品和公共服 务具有非竞争性和非排他性等基本特征。根据与特定共同体利益的相关性，公共事务可 纵向分层，大致可分为全国性公共事务、地方性公共事务、社区性公共事务。 治理具有几个基本特征。第一，治理的目的是如何有效地实现公共利益，而不是统治。 第二，治理的主体是以政府为核心的、多元化的网络行动结构( n e t w o r k ) 。治理意味着一 系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者，如非政府公共机构、民间组织、 志愿者行动、社会互助行动、企业的公益性行为等。第三，治理的公共事务制度安排具有 多样性。治理强调的是根据公共利益、公共事务与特定共同体的关联性、公共物品和公共 服务的具体属性与具体情景，采取多元化的制度安排解决方式。它既可以是自组织的调节 方式也可以是合作的行动方式；既依赖于正式的制度控制，也依赖于非j 下式的习俗、约 定和相互信任，更依赖于谈判、沟通、协调等互动中达成的共识，使不同的利益或相互冲 突的得以调和，维护应有的秩序或采取联合行动。第四，治理体现了集体行动过程中的民 主化。只有经过利益相关者的积极参与与公丌讨论，并经过充分的谈判、沟通、交换 意见和彼此协调所达成的共识，才能最大限度地显示、聚合公共需求和公共利益，提升 公共利益分配的公平性、公j 下性和j 下当性。 ( 二) 新型社区公共事务治理 新型社区公共事务。新型社区是与传统城市住宅社区相对而言的，主要依据物业产 权进行划分。传统社区有很多种，其中一个重要类型是单位体制下的公房社区，单位分 配给个人住房或者个人租赁单位、房管部门公房。居住者没有依据市场交易价格买房， 只是公有住房的承租者( 交纳少量的房租) ，因而业主( 房产所有权人) 是居住者所在的 单位，而不是居住者个人。新型社区主要是人们对商品房购买而自发形成的社区，主要 指纯粹商品房社区和以商品房为主的住宅小区( 包括经济适用房小区) 。如用英文，不用 较泛化的c o m m u n i t y ，而主要指p r i v a t eh o u s i n ge s t a t e 。物业共有部分和共有产权成 为社区业主高度关注的共同利益，物业管理和业主共同关注的社区其他公共事务同益成 为新型社区公共事务的重要组成部分。 新型城市社区公共事务治理，即业主委员会作为重要的治理主体，对物业共有部分 管理和共有产权维护等与业主密切相关的社区公共事务进行自主治理，并与有关社区组 织和政府合作共治，实现维护社区业主公共利益的目标。其实现方式主要有两种，= 是 业主委员会代表业主进行自主治理，二是业主委员会通过社区公共服务市场化、与社区 多元主体和政府合作等方式进行治理，具体体现为与物业管理企业、开发商、居民委员 会和政府的合作治理。 二、自治与业主自治 ( 一) 自治 自治是公民或者公民共同体，为维护自身利益和保障公民权利，通过民主选举、民 主决策、自我约束、自我管理、自我服务等方式，自主治理一定区域内的公共事务。而 自治组织，是“该组织的成员为了建立组织的秩序并且维持它，自己决定组织的规则和 规定，在此基础上，决定组织的首领及其工作职责”，它基本建立在民主决策的程序和制 度上 。自治的具体形式有地方自治、社区自治、公民团体自治等多种方式。 ( 二) 业主自治 业主自治，是业主按照业主之间约定的自治规则，通过民主选举、民主决策、自我 约束、自我管理、自我服务等方式，对物业共有部分管理和共有产权维护等与业主密切 张静：公共窄问的 i ：会暴础个 i ：区纠纷案例的分析，载现代领导2 0 0 1 年增刊 1 | 】森岗清炎：新 l ：会学辞典 | 奉自笠阁，1 9 9 3 年，第5 6 1 灭。 4 相关的社区公共事务进行自主治理，维护社区业主利益。业主主要以委托业主委员会的 方式进行自治，业主委员会代表业主对与业主密切相关的社区公共事务进行自主治理。 本文对业主自治的研究主要把握三个问题：( 1 ) 业主自治的目标是实现业主利益需 求，保障业主权利，特别是财产权利和自治权利。( 2 ) 实现其目标的主要途径是自治和 合作治理。本文继承托克维尔关于自治提高公共事务治理效率、实现民主和保障自由的 思想，提出业主町以选择多种治理方式，但从优先顺序看，社区公共事务治理的大致逻 辑是：私域自主( 业主个人自主决定和选择市场的方式解决个人事务) 、业主委员会自治、 社区合作共治、基层政府治理、上级政府治理。当本级治理主体( 方式) 难以治理时， 才求助于上一级治理主体( 方式) 。( 3 ) 在为实现业主利益需求、保障业主权利而进行的 自治和合作治理中，存在冲突，需要形成规则，从而形成和谐秩序。本文继承奥斯特罗 姆夫妇关于自治规则的理论和帕特南关于社会资本的理论，建构了业主委员会自治和合 作治理的四层规则。 ( 三) 业主委员会。根据国家2 0 0 3 年7 月实施的物业管理条例规定，业主委员 会是业主大会的执行机构，代表业主对与业主密切相关的社区公共事务进行自主治理。 履行下列职责：一是召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；二是代表业主与业 主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同；三是及时了解业主、物业使用人的意见 和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；锢是监督业主公约的实施；五是 业主大会赋予的其他职责。 第三节文献综述 一、国外及港台地区业委会状况及相关研究 中文的“物业 一词最早产生于香港，由英语p r o p e r t y 及e s t a t e 翻译而来，在改 革开放后传入大陆。在房地产市场较为成熟的港澳台地区对房产物业均有较为完善的法 律规定。香港于1 9 7 0 年制定多层大厦( 业主立案法团) 条例，台湾地区也制定了公 寓大厦管理条例。圆 国外及我国港台地区学者对业主委员会的研究具有以下几个特点。 ( 一) 把业主委员会作为建筑物区分所有权法的一部分，主要在物权法中进行研究。 详见下文“研究方法”中对阴个层次规则的分析。 李宗锷：香港房地产法 ，商务印书馆，1 9 8 8 年：蔡育天：香港房地产管理实务) ，上海人民出版社，1 9 9 2 年 5 在发达国家，业主委员会发展较为成熟。业主委员会形成于2 0 世纪初的美国。发达国 家长期以来已经形成比较完善的产权保护制度和法律体系，关于物业和物业管理在民法 典和有关法律中都有较为详细的规定。大部分西方发达国家都对建筑物区分所有权以及 业主团体的运行做了详细的规定。由于产权保护比较到位，业主与丌发商和物业管理企 业之问更多是一种普通的契约关系，业主组织( 含业主委员会) 没有形成突出的公共政 策问题，也不是公共管理研究的重点。 ( 二) 把业主组织分为多种模式进行研究。类似于我国业主大会与业主委员会的组织 大致有以下几类。德国有住宅所有权人、住宅所有权人会议与管理人三类组织；法国有 区分所有权人大会与管理者；意大利有区分所有权人会议和管理人：新加坡有总会、理 事会和管理人；瑞士有区分所有权人会议和管理人；芬兰等国住宅社区设立有限责任公 司，实行董事会管理等。有的国家还有监事会之类的监督机构以及其它咨询机构。法律 学者在此基础上对每种模式的运作情况进行研究。 ( 三) 根据业主委员会这类组织的法律性质进行分类研究。业主委员会被分为四类进 行研究。( 1 ) 承认业主委员会的法人资格。以法国住宅分层所有权法、新加坡土地 权属法，我国香港地区建筑物管理条例为代表。( 2 ) 以德国住宅所有权法为代 表的立法模式认为，业主自治管理机构不具有法人资格，是没有权利能立的团体，其中 德国住宅所有人管理组织是具有部分权利能力的特别团体。 ( 3 ) 以同本建筑物区分 所有权法和我国台湾为代表的立法采取折衷模式，承认符合一定条件的有关业主组织 可登记为法人。( 4 ) 以美国为代表的国家不承认区分所有权人管理团体具有法人资格， 只在判例实务中承认其法人资格。 二、国内关于业委会的研究 ( 一) 从总体上看，我国学者对业主委员会的研究近年来逐渐增多。研究的论文和 专著近几年开始出现。从2 0 世纪9 0 年代中期开始，我国学者对业主委员会有零星的研 究，从2 0 0 0 年开始逐渐增多。2 0 0 3 年物业管理条例颁御以后，对业主委员会的研 究呈明显增长趋势。从目i ； 能够检索到的资料看，主要著作有陈华彬建筑物区分所有 权研究、高富平物业权属与物业管理、曹锦清社区管理与物业运作等。 世界i ：第一个物业管理的组织足芝加哥建筑物管理人员组织1 9 0 8 年举行第一次全国性会议，推动形成- r 第一个全 困件业主组织“建筑物业主红【织”。 i ：利明：物权法研究，中困人民人学版社，2 0 0 2 年：陈华彬：外围物权泫，法律 f i 版社2 0 0 4 年。 德 叭尔曼：德国佯宅所有权法，戴东雄译载十法学论从第1 3 卷第l 期。 陈华彬：现代建筑物区分所存权制度研究，法律j l i 版社，1 9 9 5 年。 6 ( 二) 业主委员会研究的主要问题。国内学者对以下五个问题研究较多。 一是对业主委员会性质的研究中，有的学者认为它是利益性组织，而更多的学者认 为是一种自治性组织。有的学者认为业丰委员会是一种利益性组织，同时也认为这类组 织丰富了基层群众自治的主体力量。m 费孝通教授指出，随着业主委员会等组织走向成熟， 社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求，并将迅速发展。圆社区自治与基层民 主的新实践( 世界与中幽研究所所长李儿) 、北京城市新型社区自治组织研究简析 北京c y 园业主委员会( 中国人民大学教授夏建中) 、城市社区的业主委员会与民主自 治：北京西潞园小区的启示( 中国人民大学徐静) 、社区自治：冲突与回应一个业 主委员会的成长历程( 复旦大学曾文慧) 、不完全契约形态：转型社会的社区治理结 构以上海康健地区业主委员会的发展为例( 复旦大学汤艳文) 、南京市业主委员 会自治制度的调查研究( 陈龙) 、论业主委员会的性质及法律地位( 深圳市住宅局刘 长森) 、论业主委员会的法律地位及制度完善( 广州市中级人民法院陈雯) 等论文 都是从自治或自治组织的角度研究业主委员会。还有一部分研究人员认为，业主委员会 是社区公共组织。如张静认为，以社区公共利益为组织化的动力，业主委员会的行动实 践着自主、选择、对等、参与、公共授权、公民责任、依法行动等规则。 二是在研究对象上，把物业管理与物业管理服务进行严格的区分，并将其作为社区 公共事务的一部分来研究。许多学者把物业管理界定为业主对物业的管理，作为新型社 区公共事务来研究，而把委托给物业管理企业提供的专业化的服务界定为物业管理服务。 广州学者黄安心在公共管理：物业管理的根本属性中提出，物业管理不仅具有经营 属性，更具有公共管理属性。陈华彬等民法学者普遍认为，物业管理的本质是业主自治。 物业管理的法律基础是物业的所有权，对因共有部分或共有产权而产生的物业管理只有 业主才有最终发言权。业主自治解决的是业主共同意志的形成问题，而物业管理服务则 涉及管理活动的具体实施问题。专业化的物业管理企业受托管理是物业管理的外在表现。 中国人民大学教授夏建中认为，业主对公共事务的讨论有助于形成公共领域，其公共事 务包括住宅的维护、公共活动场所的设置、社区公共费用的标准和使用等。 现有的部分 林尚矗：社区民主与治理：案例研究，社科文献f 版社，2 0 0 3 年，第3 5 页。该书第八章也明确提f “，。业主委员 会足在物业管理区域代表全体业主对物业实施臼治管理的机构”( 见该书第2 3 2 页) 。 费孝通： ，载上海行政 学院学报( 第5 卷第2 期) ，2 0 0 4 年3 月，第6 8 页。 刘长森：论业主委员会的性质及法律地位，载中国房地产 2 0 0 5 年第5 期，第2 8 页。 陈雯：论业主委员会的法律地位及制度完善，载政法学刊) ( 第2 0 卷第5 期) ，2 0 0 3 年l o 月，第3 9 页 张静：公共空间的社会基础一个社区纠纷案例的分析，载现代领导) 2 0 0 1 年增刊 陈华彬：现代建筑物区分所自权制度研究 ，法律j i ：版社1 9 9 5 年。 夏建中：中国公民社会的先声一以业主委员会为例，载文史哲 ( 2 7 6 期) 2 0 0 3 年第3 期，第1 1 5 页。 7 法舰也明确把物业管理企业提供的部分服务界定为公共性服务。物业管理条例第七 条关于“公共秩序的内容也属于社区公共事务的范畴，进行详细规定的业主大会和业 主公约是治理社区公共事务的具体方式。 三是对业主委员会价值的研究，以民主价值为重点的居多。业主委员会的选举是业 主广泛参与，进行民主决策、民主管理、民主监督的过程。如中国人民大学于显洋认为， 业主委员会作为新兴的自治组织，将从根本上改变中国城市社会结构的面貌，加速中国 社会民主化进程。 四是对业主委员会运行存在的突出问题的研究。吴东华关于住宅区物业管理业主 委员会建设问题的思考、汤艳文不完全契约形态：转型社会的社区治理结构以上 海康健地区业主委员会的发展为例、黄偏明选好业主委员会是减少物业管理纠纷的重 要环节、林国强a 小区业主委员会的曲折历程及其思考等论文分析了业主委员会 在成立、内部运行和功能作用发挥不足等方面的问题。 五是对业主委员会与居委会两个组织关系的研究。部分学者分析了居委会作为社区 自治组织的不足，如行政性大于自治性，特别是在基层民主发展上的相对不足：在民主 发展动力上，侧重于政府主导、行政推动；在民主发展的组织建设上，居委会实际是半行 政半自治性组织；在民主的实现方式上，侧重于选举时的投票，对社区同常公共事务管理 和公共服务( 如物业管理) 相对不足。而业主委员会是经过自下而上地民主选举的组织， 对自治和民主发展的意义相对于居委会更有潜力。复旦大学林尚立教授在社区民主与 治理：案例研究一书中指出，业主委员会的发展对居委会既提供了积极的条件，也提 出了尖锐的挑战，特别是业主委员会对居民委员会形成了一定的冲击。 ( 三) 研究的学科和方法。 一是法学界对业主组织的研究。从物权法角度研究的较多，如王利明物权法研究、 梁慧星等学者对物权法和建筑物区分所有权的研究，陈华彬建筑物区分所有权研究， 高富平物业权属与物业管理。二是经济学界对房地产和物业管理的研究。如曹振良中 国房地产发展与管理研究、周益华海外物业管理，集中在房地产经营、物业管理企 业的经营管理及对物业管理专业服务的技术性研究。三从社会学界的研究，主要强调社 国务院关于加强房地产价格调控加快住房建设的意见( 圉发 1 9 9 8 1 3 4 号) ：晕庆市物业管理条例第p q 十一条 十娃洋、t 红英：业土委员会0 i 发的社会学思考载中困民政2 0 0 0 年第1 0 期第1 3 贞。 林困强：a 小区业主委员会的f f 1 折历程及j e 思考，载中困房地产1 9 9 8 年第1 2 期，第4 5 页：黄偏明：选好业 主委员会足减少物业管理纠纷的荸嘤环节。载物业管理( 第2 4 8 期) 2 0 0 1 年第8 期第4 3 页。 林尚晓：社i x 民土j 治理：案例研究，社科文献版社，2 0 0 3 年，第3 5 贝。 区自治对社区建设的重要意义。如于显洋业主委员会引发的社会学思考。公共管理 学、政治学界对业主委员会的研究还比较少。 在研究方法上，规范性研究较多，也出现了一定的实证研究成果。如林国强a 小 区业手委员会的曲折历程及其思考、崔一楠困境与出路：业主委员会发展状况研究、 如夏建中 2 0 0 0 年第1 0 期，第1 3 页 9 尝试进入一些小区找业委会、物业公司、居委会企图获取一些第一手的资料，当时这样 的努力成效不明显，相关人士出于礼貌可以和你无所不谈，但是一旦涉及到实际问题和 有凭有据的文字材料，他们总是以各种理由婉言拒绝。后来，由于本人一直从事公安工 作，能够比较顺利地通过社区警务管理这个平台，来获取、掌握一些情况和资料。此外， 公安维稳方面关于小区业主的维权情况也对我收集典型案例提供了很大的帮助。 文中的四个案例中，是笔者通过近一年多时问的走访、观察和资料收集，所选取的 案例。主要基于两方面的考虑，一方面是案例本身具有很强的代表性和说明性；另一方 。面，。以能够清晰地掌握事情的来龙去脉、发展过程和具体真实的情况为主。对一些虽然 具有代表性，但是由于情况掌握不够清晰，因此，未能列入典型案例来进行分析。但是 在案例的形成过程中，也适当的补充、添加了一些具有代表性的特点和情况。 第一个案例发生在越秀区金羊花园，由于笔者就住在附近，对该小区发生的情况及 前后背景较为熟悉，访谈也比较容易进行。加之，这个案例在业委会自行管理方面很具 有代表性和说明性，所以被列入典型案例。 第二个案例。是通过收集互联网关于h ，小区尥案情描述和分析，以及走访观察，整 理而成。 第三个案例，在广州曾经一时引起了广泛的关注，并且笔者认为在今后，该小区业 主及业主委员会与开发商之间的冲突仍旧会继续。同时，随着业主维权活动的规范和秩 序化，与开发商之间冲突和矛盾解决的途径会成为判例。案例素材方面，也比较容易通 过对维稳情况的调查和处理中，找到具体和真实的情况。 第四个案例，由于笔者在政府部门工作，因此，业主委员会与政府之间的冲突，较 容易通过同常工作获取。 ( 二) 文献法 在本研究中所要使用的文献包括社区业主集体维权过程中的所有文件、业主委员会 筹备的资料、政府职能部门的批文、与该社区相关的新闻报道、与房地产和物业管理相 关的法律法规、基层社区管理的政策犯规，等等。对于上述资料，笔者主要通过对地方 政府政策分析，收集政府有关业委会的政策资料；了解地方政府有关业委会管理的信息， l o 对政府部门的走访来收集、整理。 ( 三) 比较研究 文中，对业主委员会与物业公司、开发商、政府、居委会等方面，采取了相互比较 产生原因的直观方法。比较的内容，侧重在组织目标、组织性质、提供主要物品、获取 资源方式、活动领域、与业主的关系等方面。 二、论文框架 本文分为五大章。 第一章，导论部分主要阐述研究问题与研究意义、核心概念界定、文献综述、研究 方法、论文创新尝试等五个方面的内容。 第二章，个案简介。通过选取四个典型的案例，为下一章对影响和制约业主委员会 发展的问题分析提供实例依据。第一节，介绍了业主委员会“自行管理与新旧物业冲 突的案例；第二节，介绍了h j 业主委员会与物业管理企业的诉讼案例；第三节，介绍了 海珠金碧花园业主与恒大开发商的冲突案例；第四节，介绍了a 区业主委员会与政府冲 突的案例。 第三章，广州商品住宅小区业主委员会建设中的问题。通过紧密结合第二章的案例， 分析总结出问题产生的症结。第一节，重点分析业主委员建设中的内部问题；第二节， 重点分析业主委员会建设中的外部问题。如与物业公司、开发商、居委会、政府等四个 方面的具体分析。 第四章，解决业主委员会存在问题和冲突的对策。主要对应第三章的原因分析，结 合实际，提出解决的对策。第一节，侧重于对政府制定规则的建议；第二节，侧重于对 立法机关的建议；第三节，侧重于对业主委员会与有关主体行动规则的建议；第四节， 侧重于对中基层政府指导监督的建议。 第五章，结语。回顾了文中对业主委员会研究的基本结论，提出对业主委员会今后 治理的展望，分析了本文研究中存在的问题和不足。 第五节创新尝试 一、对业主委员会这种新兴的自治组织及其功能进行公共管理视角的研究 近些年学界对居委会的研究已经非常充分，而且很难超越和突破。居委会等社区自 治组织长期以来就存在，而且因为人财物权集中在基层政府这种体制原因，社区事实上 是基层政府的执行机构，行政性大于自治性。居委会作为“政府的腿”的角色重于“居 民的头”的角色，这种状况在可预期的时间内不会有大的变化。如果把社区民主自治的 研究继续放在居委会，难以有所突破。而业主委员会作为新兴的自治性组织，在业主维 护自身权利的内在驱动和政府法规的外部推动下，将在新型社区普遍建立起来。所以， 有必要把社区民主自治的研究重心逐渐从居委会转向业主委员会。业主委员会这种自治 组织产生不过十多年，其组织机构和功能发挥、内外部关系等大量问题亟需研究，而我 们的理论准备还不充分，理论研究也有很大空间。现在部分学者已经注意到并在研究这 个问题，但主要在法律、经济学科中研究，从公共管理、公共政策角度的研究还很不充 分。本研究试图从公共管理的视角，对业主委员会发展中的正反两方面状况进行总结、 归纳、提炼，探索业主委员会良性发展的规律。在全面系统研究的基础上，试图建立起 对业主委员会研究的比较有效的分析框架。 二、探索如何有效地解决制约和影响社区公共事务自主治理的对策，探索构建和谐 社会的社区基础 社区公共事务治理的和谐秩序是和谐社会的基础。当前，业主委员会自治作为新生 事物，处于初步发展阶段，存在激烈的内部冲突( 业主委员会与业主、业主与业主) 、外 部冲突( 业主委员会与物业管理企业、开发商和居民委员会) 以及与政府的冲突。这些 冲突不仅不利于业主委员会自治的发展，也是社会不稳定的重大隐患。如果大量的社区 处于冲突状态，难以形成和谐秩序，也就难以形成和谐社会。 三、提出了对业主自治的政策建议 没有政府制定的有关规则，业主委员会自治可能导致大量问题。2 0 世纪9 0 年代以 来，政府对物业管理制定了大量政策法规，对物业管理提供了不同的制度安排。先后出 现了单位或房管部门为主体的管理模式、物业管理企业为主体的管理模式、物业管理委 员会为主体的管理模式、业主委员会为主体的管理模式。当前，与业主委员会有关的法 规和政策比较简单，主要是物业管理条例和一些部门规章，相关的法律和配套政策 需要及时跟进。本文以业主委员会为视角和切入点，探讨政府在业主自治、公民自治中 应该发挥的功能、提供的制度安排和政策建议。 四、通过调研在广州找到了相应的事例论证 虽然很多学者在以往的研究中，提出了很多的观点。本文，在参考借鉴的基础上， 通过大量的实例，对很多学者的观点进行了实例的论证。 本文的研究也存在很多局限，将在结语中予以 兑明。 1 3 第二章个案分析 据2 0 0 7 年国土管理局提供的资料显示，广州市有物业管理服务的小区( 大厦) 共3 6 1 7 个，其中成立业主委员会的只有4 2 9 个。从广州商品住宅小区业主委员会发展的整体看， 数量和规模还处于起步和发展阶段：从实际现状看，有几个特点：一是业委会的成立难 度较大，且筹备时i 日j 较长；二是物业和丌发商插手业委会的成立；三是业主委员会不能 j 下常发挥作用。据反映，广州现有的业主委员会中，只有3 0 多在正常运作，其余6 0 多的业委会基本处于瘫痪或半瘫痪状态；四是业主委员会侵犯业主利益；五是业主委员 会内部和与开发商、物业、政府之i 日j 的矛盾冲突，业主维权屡见不鲜。据市公安局统计， 仅2 0 0 8 年以来，全市由小区物业矛盾引发的聚集、上访事件就有4 2 宗。 为充分反映出广卅i 商品住宅小区业主委员会与各方利益冲突的现状，本文选取并介 绍了四个典型案例，分别可代表业主委员会自身内部冲突，以及与开发商、物业、政府 之间的矛盾冲突。本章，主要简要介绍四个案例的基本情况，希望通过案例，清晰直观 地分析制约和影响业主委员会发展的原因。具体原因分析见第三章，本章只作案例的情 况简介。 第一节案例一：业主委员会“自行管理”与新旧物业争权案例 一、美好愿望的产生和破灭! 止主委员会“自行管理”流产 根据物业管理条例规定，业主委员会作为业主大会的执行机构，其主要职责就 是代表业主实行闩常的物业管理行为，维护全体业主的权益。业主委员会可以根据业主 大会的要求，代表业主与业主大会选聘、续聘或解聘物业管理企业，与物业管理企业签 订或解除物业服务合同。通过履行上述职责，业主委员会发挥着业主自治的功能。 2 0 0 7 年7 月1 同颁布实施的中华人民共和国物权法第八十一条规定：“业主可 以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。对建 设单位聘请的物业服务企业或者其他管理人，业主有权依法更换。 广州金羊花园曾因是物权法通过后广州首个宣布实行业主“自行管理 的小区 而备受瞩目。2 0 0 6 年1 2 月1 7 日，金羊花园成立小区业委会，定下“业主自治 的目标。 2 0 0 7 年2 月底至4 月上旬，金羊花园召开业主大会，就是否选聘原物管进行投票，结果 1 4 同意继续聘用的业主房产面积只占总投票权数的8 。同年5 月lr ，金羊花园举办“业 主自治物业接管大会”。5 月1 4 同，居委会针对小区物业管理问题进行民意调查，投 票权数按照住户面积计算，多数住户选择保留现有物管，但要加强双方互动。然而，“自 行管理”的计划几经波折流产之后，6 月2 7 同，业委会副主任李某带领新选聘的物业公 司人员强行接管小区，酿成流血事件。6 月2 8 同，金羊花园业委会主任彭某，副主任李 某、张某，新物管公司( 创合公司) 行政经理谭某被警方刑事拘留。 二、小区的利益冲突 广州金羊花园是由羊城房地产丌发公司于1 9 9 2 年起投资建设。整个金羊花园占地面 积为5 2 9 7 4 平方米，总建筑面积为2 2 3 5 5 1 平方米，共有1 0 栋9 层建筑和1 幢3 2 高层商 住楼。小区原物业公司为金房物业管理公司，属市物管协会成员。物业管理条例实施 后，2 0 0 6 年1 2 月1 7 日，金羊花园成立小区业委会，彭某和李某、张某分别任主任和副 主任，该业委会是在相关部门备案、合法存在的业委会。 ( 一) 业主与原物业公司的矛盾 长期以来，金羊花园的业主对物业服务质量的问题不满。一是服务质量问题。由于 金羊花园与富力房地产公司开发的东堤湾小区仅一墙之隔，与东堤湾小区聘请的天力物 业公司的服务相比，业主认为原物业公司的管理素质每况愈下，小区公共道路车辆乱停 乱放，公共区域垃圾污水经常无人处理，消防道路常被堵塞，业主财务被盗现象时有发 生，管理人员素质低下。二是物业服务费用问题。近年来，开发商和物业公司将小区的 物业管理费一升再升，多层( 无电梯) 住宅o 5 5 元平方米，高层住宅1 7 0 元平方米。 三是公共维修费用。业主入住时，物业公司强行收取了许多不合理的费用，且占房购款 2 的公共维修基金至今下落不明。四是小区业主委员会成立过程中，受到了来自物业公 司、开发商的多重阻力。五是物业公司与业主之间缺乏有效的互动。 ( 二) 业主与业主委员会的矛盾 业主委员会成立之初，由于倡导业主“自行管理”，解聘现有物业，一时之间得到了 业主的普遍支持。如2 0 0 7 年2 月底至4 月上旬，金羊花园召开业主大会，就是否选聘原 物管进行投票，结果同意解聘原物业公司的业主房产面积只占总投票权数的9 2 。但随 着业主委员会筹备新、旧物业交替时，业委会由于内部制度不健全，其主要成员利用“自 行管理”自谋利益的阴谋逐渐显露出来，多数业主逐渐发觉事态不对。 一是业主委员会选举中产生的问题。9 0 0 6 年1 1 月，金羊花园开始筹备业主委员会 1 5 选举。从程序启动之同起，业主质疑之声不断。不少业主反映，业委会筹备组如何成立 的，完全不为人知。之后，候选人名单公布，但是自荐和推荐时限过短，业委会选举可 能存在“暗箱操作”。 二是业委会主任选聘新物业无章可循。由于对旧物业的不满，业主对选聘新物业寄 予了很高的期望。但是，业委会如何决定启用创合公司作为新物业，并没有采取合理形 式和征求业主的广泛意见。不少业主反映，新物业的经理是业委会主任彭某的战友，该 公司并不具备物业管理资质，j 下在申请和办理之中。因此，业主突然感觉受骗了，认为 业委会主任以解聘现有物业为由，实则为自己谋私利，新物业可能还不及原物业公司。 如在业主多数同意解聘原物业公司的决定不到2 个月的时间内，2 0 0 7 年5 月1 4 日，居 委会针对小区物业管理问题进行民意调查，投票权数按照住户面积计算，多数住户选择 保留现有物管，但要加强双方互动。 三是业委会主任及成员利用职权谋私利。业委会本应是非营利性组织，是由业主广 泛选举产生，为广大业主谋福利的组织。但是金羊花园的业委会主任及成员企图利用“自 行管理”为小集团个人谋私利的阴谋越发明显，遭到了业主的普遍质疑。 三、血案的发生 原本决定2 0 0 7 年7 月1 日，新旧物业正式交替。但就在业主委员会的阴谋逐步被业 主发觉，旧物业也不愿及时退出管理之时，业主委员会主任及部分成员感到，为防止夜 长梦多，必须尽快赶走旧物业，让“自己人 管理，也就是新物业创合公司接手。 彭某、李某、张某与创合公司所谓的经理谭某多次协商，于2 0 0 7 年5 月决定单方终 止与金房物业管理有限公司的合同关系。经其精密策划、组织、安排，拟定了强行接管 物业管理的行动方案。 6 月