（公共管理专业论文）当前我国政府采购制度浅析.pdf

摘要 政府采购是以政府为主导的采购行为，采购资金来源于政府的财政资金。实 施政府采购可以规范政府的采购行为，加强对政府财政支出的管理，提高政府财 政资金的使用效益，促进政府宏观调控水平的提高。政府采购制度是一种复杂而 有效的财政支出制度，是政府管理社会经济生活的一种重要手段，是加强预算支 出管理、建立与市场经济体制相适应的公共财政体系的重要内容。 政府采购制度自1 7 8 2 年在英国创立以来，已有2 0 0 多年的历史，但在我国， 它仍属于新生事物。我国的政府采购实践开始于1 9 9 5 年，随着2 0 0 3 年1 月1 日 我国政府采购法正式实施，我国的政府采购在基本制度、管理体制、采购方 式、采购程序、资金管理办法、监督检查机制等方面形成了一套比较完整的管理 体系，我国的政府采购进入全面推进和施行阶段。但是，从运行的实践来看，我 国政府采购起步较晚，尚处在摸索实践阶段，在政府采购的体制、制度、执行、 管理、监督等方面存在许多不足之处，应在借鉴政府采购的国际经验的基础上， 完善我国政府采购监督机制。 本文通过对政府采购制度的构建渊源、国外政府采购制度现状、我国现行政 府采购的特点及不足之处等方面进行深入细致地分析，有针对性地提出如何构架 我国政府采购制度，并从如何规范机制、建立有效管理体制、改革资金管理制度、 营造良好采购管理文化等方面提出如何解决我国现有政府采购中存在的不足。建 立和完善适合我国的政府采购制度将是一项长期任务，需要我们认真思考。 关键词：政府采购；问题；对策 a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti sg o v e r n m e n t - l e dp r o c u r e m e n t ，w h i c hi sf i n a n c e db y p u b l i cf u n d t h ei m p l e m e n t a t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tc a l lr e g u l a t e t h e p r o c u r e m e n tf o r m u l ao fg o v e r n m e n t ，s t r e n g t h e nt h ea d m i n i s t r a t i o no fg o v e r n m e n t f i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，i n c r e a s eg o v e r n m e n te f f i c i e n c yi nt h eu s eo ff i s c a lf u n d s ，a n d p r o m o t et h el e v e lo ft h eg o v e r n m e n t sm a c r o e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dc o n t r o l t o i n c r e a s e t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mi sac o m p l e xa n de f f e c t i v es y s t e mo f f i n a n c i a le x p e n d i t u r e ，a sw e l la sa ni m p o r t a n tm e a n so fs o c i a la n de c o n o m i cl i f e m a n a g e m e n tf o rt h eg o v e r n m e n t ，f u r t h e r m o r e ，i tc o n s i s t so ft h ei m p o r t a n tc o n t e n to f t h ea d m i n i s t r a t i o no fb u d g e t a r yo u t l a y sa n dt h ee s t a b l i s h m e n to fm a r k e te c o n o m i c s y s t e ms u i t e dt ot h ep u b l i cf i n a n c es y s t e m s i n c ec r e a t e di n17 8 2i nt h eu n i t e dk i n g d o m ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s y s t e mo w n s2 0 0y e a r so fh i s t o r y , b u ti nc h i n a , i ti s s t i l lan e wt h i n g c h i n a s g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp r a c t i c e sb e g a ni n 19 9 5 ，w i mc h i n a sg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tl a w c o m ei n t oe f f e c to f f i c i a l l yo nj a n u a r y1 ，2 0 0 3 ，as e to fr e l a t i v e l y c o m p l e t em a n a g e m e n ts y s t e mi sf o r m e df r o mt h er e s p e c to ft h eb a s i ci n s t i t u t i o n , m a n a g e m e n ts y s t e m ，p r o c u r e m e n tm o d e s ，p r o c u r e m e n tp r o c e d u r e s ， f i n a n c i a l m a n a g e m e n t ，s u p e r v i s i o na n di n s p e c t i o nm e c h a n i s ma n ds oo n ，a l lt h e s er e p r e s e n t s t h a tc h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a se n t e r e dap h a s eo ft h ep r o m o t i o na n d i m p l e m e n t a t i o n h o w e v e r ，t h ep r a c t i c er u n ，d u et ot h el a t es t a r t ，c h i n a sg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ti ss t i l lg r o p i n gi nt h ep r a c t i c es t a g e ，t h e r ee x i s tm a n yd e f i c i e n c i e si nt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n s t i t u t i o n ，m e c h a n i s m ，i m p l e m e n t a t i o n ，a d m i n i s t r a t i o na n d s u p e r v i s i o n ，s h o u l dd r a wo ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to nt h eb a s i so fi n t e r n a t i o n a l e x p e d e n c e t h e r e f o r e ，c h i n a sg o v e m m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e ms h o u l db ei m p r o v e d b ym e a n so ft a k i n gt h er e f e r e n c eo ff o r e i g ne x p e d e n c e s b a s e do nt h o r o u g ha n a l y s i so nt h eg o v e m m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mc o n s t r u c t i o n o r i g i n ，f o r e i g ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e ms t a t u s ，t h e c h a r a c t e r i s t i c sa n d i n a d e q u a c i e so fc h i n a sc u r r e n tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，t h ep a p e rp u tf o r w a r dt h e f r a m e w o r ko fc h i n a sg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e mi nat a r g e t e dm a n n e r , t h ep a p e r a l s or a i s es o m es o l u t i o nt om e c h a n i s mr e g u l a t i o n ，t h ee s t a b l i s h m e n to fa ne f f e c t i v e m a n a g e m e n ts y s t e m ，r e f o r mo ff i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，a n dc r e a t eas o u n d c u l t u r ea t m o s p h e r ef o rp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n t ，s oa st os o l v et h ed e f i c i e n c i e so f c h i n a sc u r r e n t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i naw o r d ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n d i m p r o v e m e n to fc h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mi sal o n g t e r mt a s k , w en e e d s e r i o u sc o n s i d e r a t i o n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；p r o b l e m s ；s o l u t i o n 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：捌 ， 跏年夕月? 日 论文指导小组： 范鸿达 肖新建 副教授 副厅长 陈国猛副院长 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“4 ”) 作者签名：浮武 日期：年岁月，日 导师签名霞 日期：。7 年c 1 月，日 一、政府采购制度概论 一、政府采购制度概途 政府采购制度作为政府支出管理的重要制度，在西方发达国家已广为应用。 由于政府采购支出所遵循的公开、公正、公平的原则和购买支出所达到的规模效 益，它的影响已超过单纯的财政支出管理，涉及到对国民经济的宏观调控以及国 内国际经济合作领域。鉴于此，我国在建立社会主义市场经济体制过程中，有必 要研究和探索，建立既具有中国特色又能与国际惯例接轨的政府采购制度。 ( 一) 什么是政府采购制度 要探讨政府采购制定就首先要知晓政府采购。政府采购( 又称公共采购) 是 指各级政府为了日常政务活动的开展或者为公众提供公共服务的需要，按照法定 的方式和程序，购买商品和服务的行为。与一般采购相比，政府采购具有以下特 点：采购资金主要表现为政府性资金；采购目的主要是实现政府职能；采购范围 广、规模大；以及采购过程要求能够较充分地体现公平、公正、公开的原则等。 政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。采购制 度一般是围绕政府的一定时期的一定目标而制定的，具有较强的政策性，它的基 本内容体现在以下四个方面： 1 政府采购法规： 主要表现为各国分别制定的适合本国国情的政府采购法，该项法规主要 包括：总则、招标、决议、异议及申诉、履约管理、验收、处罚等内容。 2 政府采购政策： 即政府采购的目的，采购权限的划分，采购调控目标的确立，政府采购的范 围、程序、原则、方式方法，信息披露等方面的规定。 3 政府采购程序： 即有关购买商品或劳务的政府单位采购计划拟定、审批、采购合同签订、价 款确定、履约时间、地点、方式和违约责任等方面的规定。 4 政府采购管理： 当前我国政府采购制度浅析 即有关政府采购管理的原则、方式，管理机构、审查机构与仲裁机构的设置， 争议与纠纷的协调与解决等规定。 ( 二) 现代政府采购制度的构建渊源 现代政府采购制度是在传统的政府采购制度的基础上逐渐演变而来的。该制 度之所以能够逐步建立并完善，主要缘于以下几个方面： 1 现代政府采购制度是公共财政支出管理追求效率的结果 政府采购制度构建的基本逻辑是：政府使用的是纳税人的钱，必须在纳税人 的监督之下以最经济的方式进行，并且该方式所产生的商业机会必须由纳税人在 机会均等的条件下进行竞争。这就要求公共支出必须追求有效性和竞争性，它们 也成为政府采购制度得以建立的生命之源。 1 7 7 6 年，亚当斯密在其巨著国富论中就指出，当对整个社会有利的 机构和公共工程不能完全维持自己或不是完全由从最直接获益的那些社会成员 的贡献所维持时，在大多数情况下，其差额必须由整个社会的一般收入来弥补。 这就要求在经济自由主义的总体框架内，政府在安排财政支出时，必须要遵循市 场机制的引导，实现个人利益与社会利益和谐统一并进而有效地实现资源的优化 配置。显然，这里他已触摸到政府支出要追求效率这一政府采购的实质。 1 8 0 3 年，法国著名的自由放任经济学家萨伊在其代表作政治经济学概论 中认为，公共浪费和私人浪费比起来更是犯罪行为，因为个人所浪费的只是那些 属于他的东西，而政府所浪费的却不是它自己的东西，它实际上仅是公共财富的 托管人。这里，萨伊已经认识到政府与纳税人之间的委托代理关系。同时， 他还主张公共消费品供应应由相互竞争的公共管理人转向私人，从而为政府对公 共物品的采购提供了理论依据。而正是他的这部历史巨著促进了政府采购制度在 欧洲大陆的产生和发展。 在自由市场中，个人和厂商被“看不见的手 所引导，都通过在竞争性市场 进行自愿交易而获益，同时也使社会资源的产出价值达到最大化。关于政府活动 应实行竞争机制的观点，斯蒂格利茨在其政府为什么干预经济一书中认为， 在政府所从事的许多经济活动中，竞争都是可以实现的，而且许多政府所提供的 服务可以以更具竞争性的方式予以提供。在政府活动中贯彻竞争性原则的一个明 2 一、政府采购制度概论 显结果是可以显著提高政府效率。现代政府采购制度就是以竞争性采购为主，通 过招标广告或竞争邀请的方式，吸引众多供应商前来竟标，形成一种有利于政府 的买方市场，使政府获得比较价格利益和更优质的产品或服务，从而提高公共财 政支出的效率。 2 现代政府采购制度是市场经济运作的必然产物 建立政府采购制度是市场经济条件下，建立公共财政框架体系的基本要求， 是加强公共财政支出管理的一项重要手段。市场经济体制对建立现代政府采购制 度的推动作用主要表现在：一是自由竞争的市场体系为政府采购活动的招投标这 一主要形式提供了大量的竞标者，从而为提高政府采购效率、降低采购成本提供 了市场环境；二是自由市场经济条件下对廉洁政府的追求，推动政府通过向市场 公开招标来节省开支，提高公共财政支出的效率；三是与市场经济体制相关的法 治建设、社会舆论监督以及信息技术的发展等都有力地促进了现代政府采购制度 的产生与完善。 3 凯恩斯的政府干预理论是现代政府采购制度的主要理论来源之一 现代政府采购制度渊源于政府合同，起源于自由市场，而完善于现代市场经 济。政府采购制度最早形成于1 8 世纪末和1 9 世纪初的西方自由资本主义国家。 1 7 8 2 年，英国政府废止了先前政府中实行的分散采购制度，设立了文具公用局， 负责通过契约方式向市场采购所需的办公用品，后来发展为物资供应部，以专门 负责采购政府各部门所需物资，这就是近代政府采购制度的发端。 但是，在自由资本主义时期，政府基本上不干预经济，政府采购市场不完善， 采购的规模小、范围窄。在现代市场经济条件下，特别是2 0 世纪3 0 年代的大规 模经济危机以及随后诞生的凯恩斯经济理论，使各国政府普遍认识到市场不是万 能的，市场自身也还存在许多缺陷。凯恩斯在1 9 3 6 年出版的巨著就业、利息 和货币通论中指出，形成资本主义经济萧条的根源是由于消费需求和投资需求 所构成的总需求不足以因此，各国政府后来都逐渐通过经济手段和法律手段加大 了对经济的干预力度，并促进了政府采购的迅速发展。随其快速发展，也就要求 建立相应的立法对其进行约束与规范，政府采购制度也就逐步在各国普遍建立起 来。而我们现在所说的政府采购制度即现代政府采购制度，实际上就是指在这一 时期建立和完善起来的一项重要制度。 3 当前我国政府采购制度浅析 4 布坎南的寻租理论是现代政府采购制度的重要理论来源之一 在布坎南等人看来，租金是指在支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素 在任何可替代用途上所能得到的那一部分收益，也就是超过机会成本的那部分收 入；寻租则是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。而寻租活动也就 是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或是指那些为维护既得经济利 益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。 寻租理论认为，寻租活动存在的前提条件是政府权力对市场交易活动的介 入。租金和寻租的产生是由于政府实行了市场进入限制而造成了有租可寻的稀缺 机会。稀缺机会的分配实际上是有弹性的，而若不实行某种平等的分配制度，这 种弹性就使人们有可能以低于潜在租金的代价去获得这种稀缺机会。也就是说， 租金的产生既在于政府控制而造成的利益差别，也在于政府控制的分配弹性。因 此，为消除寻租现象，就应允许全体社会成员和生产单位平等地获得由政府干预 市场所造成的稀缺价值的平均份额或机会，并使之制度化。而消除寻租的一个主 要途径便是实施现代政府采购制度，由于它具有公开性、透明性、公平性和竞争 性等主要特征，它的建立就在政府购买性支出领域中构筑了一个消除寻租的有效 机制，它能有力地消除财政支出中的各类寻租活动，极大地降低人力、物力、财 力等公共资源的浪费，提高公共财政的效益，从而推动各国政府为加强财政支出 的管理而纷纷建立起现代政府采购制度。 ( 三) 政府采购的国际通行做法与启示 政府采购制度起源于欧洲。从1 8 世纪末开始，西方国家逐步开始实行政府 采购制度，制定相应的法律法规和建立管理机构，政府采购的主体也逐步由中央 政府、地方政府向其它公共服务组织扩展，并成为政府干预经济的一种手段。近 一个世兰己来，政府采购制度是大部分实行市场经济体制国家管理政府直接支出 的基本方式，且已经推广到国际贸易领域。世贸组织的政府采购协议成为各 国加入世贸组织谈判的重要文件之一。 1 国外政府采购制度的一般特征 ( 1 ) 政府采购制度的基本原则和目标。 。刘汉屏，李安泽政府采购理论与政策研究嗍中国财经出版社，2 0 0 4 4 一、政府采购制度概论 其原则主要有：货币价值最大化原则( 即实现等价交换、物有所值，以最低 的成本投入，尽量满足全体居民和纳税人的要求) ：“三公( 公正、公平、公 开) 原则；竞争原则( 以此激发国内外商家间的充分竞争) 。政府采购制度的目 标不同历史时期各不相同。特别是现代市场经济的发展，政府经济职能内涵的扩 大，政府采购成为政府干预经济、实施宏观调控的重要工具。政府采购的目标更 趋多元化，如各国常见的保护民族产业，调节国民经济运行，促进就业等。 ( 2 ) 政府采购的基本模式。 以政府采购的集中程度可分为三种采购模式：集中采购，即由一专门的机构 负责本级政府所有采购( 如香港) ；分散采购，即有限的物品集中采购，其它物 品由各支出部门根据政府有关法规分散采购( 如新加坡) 。 ( 3 ) 政府采购的方法。 主要包括招标采购和非招标采购两种。其中招标采购所占比例较大，且门槛 价较低。它又包括公开招标、选择性招标、限制性招标几种。后两者一般是在特 殊情况下使用。如购买现有设备的配套部件、购买专利产品等。非招标采购具体 方式灵活，如两阶段采购、询价采购、竞争性谈判采购、单一采购和小额采购等。 ( 4 ) 政府采购的管理机构。 一般而言，政府采购的管理机构都设在政府财政部门，各自的权限因国而异， 因其采购模式的不同而不同。主要职责包括：采购预算编制、制定采购法规、对 政府采购事务进行协调和管理、采购统计、采购分析和评估、直接进行采购等。 国际上大多数国家又将政策制定机构与政策执行机构分开设置。 ( 5 ) 争议和仲裁。 政府采购仲裁机构可分为由财政部门负责( 如：新加坡、韩国等) 、独立的 仲裁机构( 如：加拿大、日本等) 和地方法院负责三类。解决的方式有通过争端 调节的协商解决方式和法律仲裁。 ( 6 ) 有关法律规定。 为加强政府采购的管理和监督，各国都备有一整套完整的法律体系( 如美国 联邦政府采购政策办公室法案、联邦采购条例、合同竞争法案等) 。 其中各国的基本法规是政府采购法和合同法，同时还配套有大量的相关法规。 ( 7 ) 政府采购协议 5 当前我国政府采购制度浅析 目前国际上有关多国政府问的政府采购协议主要有“东京回合 协议和“乌 拉圭回合”协议，分别就有关政府采购的适用范围、国民待遇和非歧视性待遇、 向发展中国家提供特殊的差别待遇、技术要求、投票程序、采购信息发布、争议 处理等问题进行了详细规范。 2 国际通行做法对我国的基本启示 ( 1 ) 各国的政府采购制度原则上虽无大出入，但具体的办法措施则各有不 同。 政府采购模式、运行机制、管理机构、仲裁部门，以及采购方法上也都各有 特色。这说明政府采购制度无一定式，它是各国政府长期实践中逐步形成的适合 本国国情的政府采购制度。所以我国在建立推行政府采购制度时，没有现成的典 范可以复制，而必须立足国情，同时吸收国外的一些适用做法，建立有中国特色 的政府采购制度。 ( 2 ) 各国在推行政府采购制度过程中尽管具体措施不尽相同，但均有一套 程序性的法规制度，尽可能使政府采购过程和管理程化。 制度建设法制先行。加强我国的有关立法建设，完善法制环境是推行政府采 购制度中不容忽视的。 ( 3 ) 各国政府在推行政府采购制度之前和之后，都有一套保护民族工业， 引导进行国内采购的措施。 我国在开放政府采购市场的过程中，应采取慎重的态度，有条件地开放，既 要运用市场准入原则，与国际惯例接轨；又要利用国际规定和政策优惠，限制市 场开放的程度和范围，为国内企业提供有效保护。 ( 四) 我国对政府采购制度的研究概况 利用法律手段规范政府采购市场是国际上的通行作法，没有法律的约束，就 会使一国的政府采购在国际竞争中处于不利的地位，就难于消除国际采购市场中 的贸易壁垒，就难于开拓对外经济合作的新渠道，就难于控制国外一些供应商对 国内某些领域市场的垄断，因而也就难于有效地保护民族经济的发展。特别是作 为世贸组织的成员国，还应加入世贸组织的政府采购协议，这些都迫切要求 6 一、政府采购制度概论 一个国家必须建立政府采购法，以便更好地开拓国际政府采购市场，建立公平、 公开、公正的公共采购市场体系，提高政府采购的效率。 长期以来，我国各级政府及其所属部门在采购商品和劳务时一直采用分散采 购的办法，在财政资金的使用上存在着随意性和盲目性，造成了财政资金使用效 益低下，甚至还扰乱了市场秩序。为了改变这种状况，同时也是为了适应我国社 会主义市场经济体制的建立和加入w t o 的需要，1 9 9 4 年9 月，财政部颁发了政 府采购管理暂行办法。从1 9 9 6 年开始，我国在上海、河北、深圳等地开展政 府采购制度的改革试点工作。主要做法是将部分行政事业单位大额财政拨款的设 备购置由财政部门集中起来，实行统一采购。这次政府采购的试点取得了较好的 经济和社会效益。随后，政府采购的改革与制度建设在全国各地普遍展开，蓬勃 发展。到1 9 9 8 年，中央和地方财政部门大多建立了专门机构，负责履行政府采 购的管理职责。有些地方还建立了专门的政府集中采购机构。1 9 9 9 年，财政部 颁布了政府采购暂行条例。此后，政府采购理论探讨、制度建设及工作实践， 都有了飞跃性的发展。2 0 0 0 年6 月，全国绝大部分地区都颁布了地方性的政府 采购管理办法。 随着2 0 0 3 年1 月1 日政府采购法正式实施，政府采购在基本制度、管 理体制、采购方式、采购程序、资金管理办法、监督检查机制等方面形成了一套 比较完整的管理体系，我国的政府采购进入全面推进和施行阶段。这标志着我国 政府采购改革已进入了法治化阶段。政府采购法的颁布，对加强政府采购的管理 和稳定社会生活产生了重要的影响。圆 傅志华、刘运峰、周利国等财政研究资料1 9 9 8 年第1 4 、2 2 期 。安秀梅、杨雪芬、李亚珍、陆亨良等财政研究资料1 9 9 8 年第7 、3 l 期 7 当前我国政府采购制度浅析 二、我国推行政府采购制度的意义与作用 ( 一) 我国建立政府采购制度的意义 建立和推行政府采购制度在我国还刚刚起步，但政府支出中政府采购行为则 一直存在。据有关方面测算，近年，我国政府采购日均量已达2 0 亿元，年政府 采购总量7 2 0 0 多亿元。长期以来，我国的政府采购表现为财政预算分配后各购 买实体的分散采购形式。即：由财政部门每年根据预算和各预算单位的用款进度 层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买。这与传统计划经济体制相适应， 其中政府对财政资金的使用管理，体现在严格的物资审批中。但在社会主义市场 经济体制下，这种传统的政府采购行为方式与“两个根本性转变 改革环境存在 严重的相脱节。一方面，社会主义市场经济蓬勃发展，买方市场逐步成长壮大， 各购买实体的自主权明显扩大，政府采购牵涉的范围更加广泛；另一方面，适应 市场经济的政府支出管理制度并未建立，财政资金使用的监督管理机制不力。实 际运行中不可避免地造成采购行为不规范；财政支出资金使用效益低下；采购过 程以部门或小集团利益为重并引发不同程度的“暗箱操作”和腐败行为；弱化政 府、财政的宏观调控能力。 因此，探索、建立政府采购制度是体制转轨中财政预算支出管理改革的必 然要求，而政府机构改革亦要求政府转变社会经济管理职能，社会主义市场经济 发展呼唤政府采购制度的建立、健全和完善。 1 建立政府采购制度是社会主义市场经济条件下强化政府宏观调控的需 要。 现代市场经济的健康运行要求以市场为资源配置的主体，加强国家的宏观调 控。财政政策和货币政策是政府实现宏观调控的两大政策工具。其中，政府采购 制度是财政政策的重要组成。由于政府采购的数量、品种和频率，影响着财政支 出的总量和结构，反映一定时期的财政政策，政府采购制度能够通过一定的政策 调节经济周期，熨平经济波动，起到调控国民经济，总量和结构的作用。同时， 。冯健身关于建立我国政府采购制度的探讨叨财政研究，1 9 9 8 ( 3 ) 8 二、我国推行政府采购制度的意义与作用 政府采购还是政府体现政策意图，达到一定政策目标的手段。如：政府以市场为 纽带通过带有政策倾向的政府购买，支持民族产业发展；平衡地区差距；吞吐存 货、平抑物价、维护生产者和消费者利益等。 2 建立政府采购制度是社会主义市场经济条件下加强支出管理的客观要 求。 我国经济体制由计划向市场的转轨，楔入了市场机理和价值规律，追求支出 效益最大化是支出管理的根本目标。同时市场经济是法制经济，其管理的方式必 须符合法制化和规范化要求。政府采购制度以一系列制度的规定，加强了政府对 财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响。监督和管理，有效地制约和规 范了政府购买行为。对于节约财政资金，提高资金使用效益和加强国有资产管理 有重要意义，是健全和完善我国财政政策的重要举措。客观上有利于构建适合中 国国情的政府资金分配与使用效率机制，从而达到经济的规模效益与追求政府支 出的边际效益。 3 建立政府采购制度是我国开拓国际、国内两个市场，壮大民族经济的必然 选择。 随着现代市场经济的发展，国际经济一体化趋势明朗。我国政府于1 9 9 6 年 向亚太经合组织提交的单边行动计划中明确表示最迟于2 0 2 0 年向各亚太经济合 作组织成员对等开放政府采购市场。因此，建立和推行我国的政府采购制度时不 我待。它有助于我国从国际市场中获得价廉物美的产品和服务，实现国际贸易中 的“比较优势 。同时也有助于利用从现在到正式开放政府采购市场的时间差锻 炼和培训国内企业，逐步适应国际惯例，以开放的姿态迎接国际挑战。 4 推行政府采购制度是防腐倡廉，整顿财经秩序的重要配套措施。 政府采购制度有利于建立一种反腐倡廉机制，使政府采购行为置身于财政、 审计、供应商和社会公众等全方位监督的机制当中，在公开、公正、透明的环境 中运作，有效抑制了公共采购当中的各种腐败现象，有利于维护政府信誉，维护 政府官员廉洁奉公的良好形象。 9 当前我国政府采购制度浅析 ( 二) 我国建立政府采购制度的作用 实施政府采购的主要目的是为了规范政府的采购行为，加强对政府财政支出 的管理，提高政府财政资金的使用效益，促进政府宏观调控水平的提高。在我国 建立和推行政府采购，具有极其深远的现实作用。 1 节约财政资金，规范财政支出管理 公共资金支出管理的核心问题是公共资金的合理分配与有效利用。市场经济 比较发达国家的实践表明，政府采购的确可以节约财政资金，通常政府采购支出 占一国总财政支出的3 0 以上，一般占g d p 的1 0 左右，财政资金节约率约为1 0 现代政府采购制度之所以具有节约财政资金、规范财政支出管理的重要作用，主 要是缘于以下几方面：一是现代政府采购一般都要事前编制采购预算，而采购预 算就可以减少政府采购的盲目性，并作到专款专用，避免采购资金被挪做它用而 造成财政资金的损失；二是集中统一的政府采购能够实现资源共享，减少重复采 购和采购各环节上的浪费，提高财政资金的使用效益；三是政府采购建立了供应 商的市场准入机制，并对他们的履约情况进行评估，从而大大降低了采购的风险； 四是政府采购实行统一集中的采购，能够实现规模经济效益，从而降低采购成本， 提高资金支出效率；五是政府采购制度使政府在公开、公平、公正的原则下，通 过竞争机制而直接在国内外市场上获得物美价廉的货物、工程或服务，从而能大 幅度地节约财政资金，并减少资金流通环节，降低行政成本；六是政府采购通过 信息网络与现代信息技术，能极大地节约采购成本，并提高采购管理效率；七是 政府采购通过一系列的制度规定，加强了政府对财政资金由价值形态向实物形态 转变过程的影响、监督和管理，大大提高了财政资金的使用效率并规范了对公共 财政资金支出的管理。 2 提高政府宏观调控能力 现代政府采购制度是与政府对市场经济干预的产生和发展紧密相联的，它的 主要功能之一就是作为政府的一种特殊的经济调控工具，帮助政府实现宏观经济 目标、落实具体经济政策、促进产业结构优化。 政府采购的宏观调控作用具体主要表现在以下几方面： l o 二、我国推行政府采购制度的意义与作用 首先，政府可以利用采购支出的这种结构效应，选择不同的产品和行业作为 采购重点，可直接支持和刺激该行业的快速发展，体现一定时期的政策倾向。比 如，政府某一时期需对某些新兴产业或技术项目给予一定的扶持，这时可以在政 府采购范围内多包含它们的产品。这样，既可以形成政府财力的注入，又产生一 定的示范效应，从而吸引私人资本向这类产品或产业的流动，推动这些产业或产 品的快速发展，实现产业结构的优化和产业升级。 其次，通过政府采购政策的调整，把保护民族工业、扶持困难企业、加强环 境保护以及加快少数民族与不发达地区的企业发展等纳入采购范围内，从而可以 平衡地区间经济的发展，实现整个社会经济健康、均衡的发展。 第三，由于社会总需求( d ) = 消费性需求( c ) + 投资性需求( i ) + 政府购买 ( g ) + 出口( x ) ，政府购买性支出即政府采购则是社会总需求的重要组成部 分。这样，政府根据宏观经济的冷热及其发展态势，就可以利用政府采购，通过 在可利用的弹性区间内安排采购资金，对国民经济总量进行调节，使之达到总量 平衡。譬如，当总需求大于总供给而导致经济偏热时，可通过适当压缩和推迟政 府采购来使经济降温，反之，当总需求小于总供时，可通过适当增加和提前进行 政府采购，这样便增加了社会的消费并促进了企业扩大投资，提高社会总需求水 平，从而刺激经济的增长。而且政府采购还具有乘数效应，这些都会引起社会的 生产和分配在总量与结构方面产生相当大的反应，从而能够调控宏观经济总量的 平衡。 3 促进竞争、有效市场的建立，提高企业与国家的竞争力 在现代市场经济中，竞争是促进资源分配和有效利用的重要手段，建立有序 的竞争是市场经济建设的一个目标。市场经济国家也利用实施政府采购制度来引 发、培育有效的市场竞争秩序。政府采购把财政支出与公共物品的购买紧密结合 起来，改变了以往的财政支出模式，具有直接的市场行为，这是因为现代政府采 购制度的一个基本前提是：让市场起基础性资源配置作用。实行政府采购制度后， 政府无疑是国内市场上最大的买主，它的行为会直接影响到整个国内市场的运 行。该制度的公平、公开、公正和竞争等原则，使各类市场主体享有相同的竞争 。杨灿明，李景友政府采购问题研究 m j 北京：经济科学出版社，2 0 0 4 l l 当前我国政府采购制度浅析 环境而进行公平、有序的竞争，这样，既规范了企业的竞争行为，也促进了规范 的市场竞争秩序的建立，有力地促进了国家的市场经济的建设和发展。 此外，由于现代政府采购制度提供了良好的竞争环境，就会激励广大的潜在 供应商为争取到政府这个最大的消费者而努力增加其产品或服务的技术含量，以 不断提高产品质量、降低生产成本、改善售后服务等来增强其竞争力，同时也使 各企业在国内政府采购市场得到锻炼和培训而增强竞争力，这些都会推动企业的 快速发展，从而既促进了整个国内市场的繁荣，又有助于企业走向国际政府采购 市场，提高国家的竞争力并加快经济发展。 4 推动政府廉政建设 传统的政府采购主要实行的是政府支出的控购管理模式，它容易导致供应 商、采购人和财政部门官员合谋共同对付国家的现象，使得供应商和采购人的利 益最大化而国家却成了最大的受损者。当规范的现代政府采购制度建立后，由于 采购制度引进了招投标的竞争机制，这时采购人和供应商之间的“合谋 型博弈 便转化为“囚徒困境 型博弈。这是因为，一方面采购人要在众多的供应商中经 过竞争选出最优标，但其在招投标过程中的作用与在计划控购制度中的作用已不 可同日而语，其主动合谋的预期支付函数因成功的概率太小、风险较大而降低； 另一方面，由于众多的投标者在竞标中市场化的成本增大，中标风险加大，中标 概率下降，供应商行贿的预期也将下降。因此，现代政府采购制度的建立会有力 地阻止供应商与采购人的合谋而造成的公共财政资金的损失，促进政府的廉政建 设。 另外，现代政府采购制度由于其特殊的运作机制和公开透明的运作程序而有 力地清除了滋生腐败的土壤。这主要是因为：首先，政府采购的资金是按财政预 算拨付的，并纳入统一账户管理，它受到财政部门全方位的监督；其次，政府采 购主要是通过公平、公正、公开的竞争招标形式吸引有能力的企业前来参与竞争， 并经过资格预审等严格的程序从众多的投标者中选出合格的竞争者，然后，通过 评标委员会按规定的各项技术和经济指标等选出最优标，其整个过程都是公开、 透明、充满竞争的并且是按严格的规定程序进行的，这极大地降低了腐败发生的 几率；第三，随着财政、审计、社会公众以及新闻媒介等采购监督机制的建立以 1 2 二、我国推行政府采购制度的意义与作用 及采购防腐机制的建立与完善，都会有效地防止政府采购过程中的权钱交易、寻 租、暗箱操作等腐败现象，有力地推进政府廉政建设。 当前我国政府采购制度浅析 三、我国政府采购制度的框架设计 ( 一) 制定我国政府采购制度的依据与原则 依据社会主义市场经济理论，借鉴国际惯例，从现有相关法律、法规和政策 出发，立足于本国国情设计我国的政府采购制度。制度的制定应遵循以下原则： 一是必须体现制度内含的基本原则，即：“三公 ( 即公正、公平、公开) 原则、 效率原则和竞争原则；二是必须符合我国国情，具有可操作性；三是应充分考虑 国民待遇和保护民族产业；四是制度的设计应体现政企分开、效率优先、制度科 学，并且能够起到协调国民经济各方面的作用。 ( 二) 我国政府采购制度的基本框架 1 政府采购制度的适用范围与内容 ( 1 ) 政府采购制度的适用范围。 我国政府采购制度的适用范围应当确定为凡是使用政府性资金的各类行政 事业单位。具体包括：各类权力机关，行政机关、司法机关、事业单位等。从国 际上看，许多国家将国有企业也纳入政府采购制度的适用范围，根据我国的国情， 我们认为：由于我国国有企业数量较多且情况复杂，从一个较长期来看，不宜纳 入政府采购制度的适用范围，这样既有利于国有企业自主经营，防止行政干预在 企业的复归，也有利于政府采购制度相对独立地按照自身经济规律稳妥运行。 ( 2 ) 政府采购制度的内容。 所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目，除涉及国家安全和另有 规定外，均应纳入政府采购的范围。鉴于我国的实际情况，应在目前试点内容的 基础上，逐步扩大范围，直到囊括全部应纳入政府采购范围的货物、工程和服务。 2 政府采购的资金来源 政府采购资金来源是指政府性资金。我们认为：政府采购的资金来源宜界定 为所有政府性资金。所谓政府性资金是指政府无偿和有偿取得的各类资金，其界 定标准是能否为政府掌握和运用。主要包括：各级财政预算安排的资金，需要购 1 4 三、我国政府采购制度的框架设计 买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入，国内外贷款、捐 赠款，各级政府规定的其他资金。 3 政府采购模式 从我国的实际情况来看，由于各地经济基础差别很大，同时，为了便于政府 把握宏观调控指向，更大限度地节约资金，调动供需各方的积极性，在我国推行 政府采购制度，其采购模式的选择宜采用集中和分散相结合以集中为主的模式。 有条件的单位可以在有关部门授权的前提下进行分散采购。 4 政府采购的步骤 ( 1 ) 选择政府采购方式。 政府采购方式可分为两大类：招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府 采购制度的角度看，应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式相配合。 ( 2 ) “门槛价一的确定。 所谓“门槛价”是指符合政府采购制度适用范围的支出单位，其采购规模达 到规定的金额必须进行政府统一招标采购的价格，也是竞争性招标的最低限额。 由于各国国情不一，其人均g d p 比重差别较大，各国在确定“门槛价 时，其使 用的标准大相径庭；就是在同国内部，中央与地方政府之问、地方各级政府之 间所使用的“门槛价”标准也不一样，对于我国来说，由于政府采购工作刚刚起 步，各地区之间的财政经济水平存在较大差异，因此，在我国推行政府采购制度 时，政府采购的“门槛价 也不应搞“一刀切 ，应允许中央与地方政府之间、 地方各级政府之间的采购“门槛价 存在一定的差别；同时，随着经济条件的发 展变化，不同时期也应允许进行调整。 ( 3 ) 供应商的资格确认。 凡是在中国境内外庄册登记的企业、公司及其他提供货物、工程、服务的自 然人和法人均有资格成为我国政府采购的供应商。为了保护民族工业、支持国有 企业发展以及进行国内宏观经济调控和调整优化产业结构，我国应在比较长的一 段时间内( 比如1 5 2 0 年) 宜将供应商限定于国内，待条件成熟后，再逐步向 国外开放。 ( 4 ) 政府采购合同的签订与履约。 当前我国政府采购制度浅析 一项政府采购事宜最终通过政府采购合同形式确定双方( 或多方) 当事人的 责权利关系，该项政府采购合同以合同执行的方式终结双方( 或多方) 当事人民 事法律贵任。 ( 5 ) 政府采购信息的发布。 根据政府采购制度要求，将有关达到竞争性采购标准需要由政府统一招标采 购的详细采购信息，或是某项政府采购合同的履约详情，在指定的全国性报刊杂 志或专门的政府采购信息报刊上通告公布，这是公开、公平、公正原则的重要体 现。 5 政府采购制度的运行机制 ( 1 ) 政府采购管理机构的选择。 我们认为应设立各级政府的政府采购委员会，主要负责政府采购法规、政策 的制定、修订和监督执行。该机构可以不专门设置，只是由有关部门( 包括：财 政部门、经贸委、行管部门、计委、外经贸、审计、工商、法院等) 参与的协调 性机构。借鉴国际经验，