（公共管理专业论文）青岛市信访渠道建设现状及其路径设计.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 当前，我国正处在黄金发展期，也处在矛盾凸现期，大量矛盾问题通过信访渠道 反映了出来。新时期的信访工作，既是体察民情民心、观察社情民意的窗口，也是广 纳贤言、为民遂愿、做好群众工作的重要渠道；既是实现人民民主权利、推动社会主 义民主进程的重要途径，也是加强党和人民群众血肉联系的桥梁和纽带。因此，结合 青岛市信访渠道建设现状，对比中外畅通信访诉求和民情民愿表达渠道的做法，进一 步拓宽工作思路、探索渠道途径，创新机制模式，对维护人民群众切身利益，促进社 会和谐稳定具有一定的现实意义。 随着国务院新修订的信访条例于2 0 0 5 年5 月1 日正式实施，青岛市委市政 府信访局站在“立党为公 、“执政为民 的高度，按照“以人为本 的服务理念，以 实事求是、改革创新的精神，认真履行服务于人民、服务于社会的职责，敞开信访大 门，拓宽民意表达渠道，逐步建立完善与信访群众平等、互信的沟通关系、服务关系， 把保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的任务落实下去，形成了政府有效服 务、民意充分表达、诉求不断解决、社会基层稳定的良好局面。同时，在畅通信访渠 道过程中，也存在着一些问题和不足，仍有一些薄弱环节。造成这些问题和不足的原 因是多方面的，既有客观因素，也有主观因素，既有各级各部门的工作原因，也有信 访人自身的原因，应认真对待，积极应对，不断完善和发展。 本文按照党的十七大报告提出的“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全 党和政府主导的维护群众权益机制”的指导精神，采用文献资料分析法、比较研究法、 理论与实践相结合法、数据对比法、归纳分析法等具体方法，对青岛市信访部门如何 进一步推进信访渠道建设进行系统探讨，提出以先进理念为导向、以信息系统为依托、 以规范机制为保障、以依法受理为关键、以超前排化为前提、以基层工作为基础的路 径设计，以期对我国的信访渠道建设及发挥信访工作在构建和谐社会中的基础性作用 有所裨益。 关键词：信访渠道；畅通；和谐社会；信访部门 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t c u r r e n t l y , o u rc o u n t r yi sa th i 曲f i d eo fd e v e l o p i n g ，w i t hal o to fc o n t r a d i c t i o n s r e f l e c t e db yt h ec h a n n e l so fl e t t e r sa n dv i s i t s i nt h en e w t i m e ，h a n d l i n gl e t t e r sa n dv i s i t si s n o to n l yt h ew i n d o wo fe x p e f i e n e i n ga n do b s e r v i n gp u b l i cf e e l i n g sa n dt h es i t u a t i o no ft h e p e o p l e ，t h ei m p o r t a n tc h a n n e lo fh e e d i n gp e o p l e sc o m m e n t s ，s a t i s f y i n gp e o p l e ，a n db e s t s e r v i n gp e o p l e ，b u ta l s ot h es i g n i f i c a n ta p p r o a c ho fr e a l i z i n gp e o p l e sd e m o c r a t i cr i g h t s a n dp r o m o t i n gt h es o c i a ld e m o c r a t i cc o u r s e ，t h eb r i d g eo fe n h a n c i n gt h ec l o s er e l a t i o n s h i p o ft h ep a r t ya n dt h ep e o p l e t h e r e f o r e ，i t ss i g n i f i c a n tf o rp r o t e c t i n gt h ei m m e d i a t e i n t e r e s t so ft h ep e o p l ea n di m p r o v i n gs o c i a lh a r m o n ya n ds t a b i l i t yt oa n a l y z et h es t a t u so f q i n g d a o s c h a n n e l so fl e t t e r sa n dv i s i t s ，a n dt o c o n t r a s tt h e p r a c t i c eo fk e e p i n g f r e e - f l o w i n gc h a n n e l sf o rl e t t e r - w r i t e r sa n dv i s i t o r sa th o m ea n da b r o a d r e g u l a t i o n so nl e t t e r sa n dv i s i t si se f f e c t i v e 嬲o fm a y1 ，2 0 0 5 a si sr e q u i r e db y a p a r t yi sb u i l tf o rt h ep u b l i ci n t e r e s t sa n de x e r c i s e sg o v e r n a n c ef o rt h ep e o p l e ，q i n g d a o b u r e a uf o rl e t t e r sa n dc a l l s ，a l w a y sp u t t i n gp e o p l ef i r s t , s e e k i n gt r u t hf r o mf a c t s ， r e f o r m i n ga n di n n o v a t i n g ，c o n s c i e n t i o u s l yp e r f o r m si t sf u n c t i o no fs e r v i n gt h ep e o p l ea n d t h es o c i a l ，o p e n st h eg a t ef o rl e t t e r - w r i t e r sa n dv i s i t o r s ，e x p a n d st h ec h a n n e l so ft h ep e o p l e s r i g h t st ob eh e a r d ，i n s t i t u t e sa n di m p r o v e ss t e pb ys t e pt h ee q u a la n dm u t u a lt r u s t i n g r e l a t i o n s h i po fc o m m u n i c a t i o na n ds e r v i n gw i t hp e o p l e ，g u a r a n t e e st h ep e o p l e sf i g h t st ob e i n f o r m e d ，t op a r t i c i p a t e ，t ob eh e a r d ，a n dt oo v e r s e e ，s t r i v e st oc r e a t eaf a v o r a b l es i t u a t i o n i nw h i c hg o v e r n m e n ts e l v e se f f i c i e n t l y , p e o p l ee x p r e s ss u f f i c i e n t l yw h a tt h e yn e e d ，a p p e a l s a r es o l v e dc o n s t a n t l ya n dt h es o c i a lg r a s sr o o t sa r es t a b l e a tt h es a m et i m e ，t h e r e r es o m e p r o b l e m s ，d e f i c i e n c ya n dw e a k n e s si nt h ec o u r s eo fe x p a n d i n gt h ec h a n n e l so fl e t t e r sa n d v i s i t s ，w h i c hi sc a u s e db ye i t h e ro b j e c t i v eo rs u b j e c t i v ef a c t o r s ，e i t h e rt h ew o r ko ft h e p e o p l e sg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sa n dt h ed e p a r t m e n t so rl e t t e r - w r i t e r sa n dv i s i t o r s ，a n d w h i c hs h o u l db et r a i t e dc o n s c i e n t i o u s l y , e n e r g e t i c a l l yc o p e dw i t h , i m p r o v e da n dd e v e l o p e d c o n s t a n t l y a c c o r d i n gt o w ew i l lp r o p e d yh a n d l ec o n t r a d i c t i o n sa m o n gt h ep e o p l e ，i m p r o v et h e s y s t e mf o rh a n d l i n gc o m p l a i n t si nt h ef o r mo fl e t t e r sa n dv i s i t sf r o mt h ep u b l i c ，a n d s t r e n g t h e nt h em e c h a n i s mf o rs a f e g u a r d i n gt h er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h ep e o p l ei nw h i c h t h ep a r t ya n dt h eg o v e m m e n tp l a yt h el e a d i n gr o l e w h i c hi sp u tf o r w a r di nt h er e p o r tt o t h es e v e n t e e n t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec o m m u n i s tp a r t yo fc h i n a , t h i st h e s i sd i s c u s s e d h o wt oi m p r o v et h ec h a n n e l sf o rl e t t e r - w r i t e r sa n dv i s i t o r s ，a n dp u tf o r w a r dad e s i g nw h i c h 2 山东大学硕士学位论文 i sg u i d e db yt h ea d v a n c e dc o n c e p t s ，d e p e n d e do nt h ei n f o r m a t i o ns y s t e m s ，g u a r a n t e e db y t h es p e c i f i e dm e c h a n i s m ，e m p h a s i z e do nd e a l i n ga c c o r d i n gt ol a w , p r e m i s e do np r e v e n t i n g ， b a s e do nt h ew o r ko fg r a s sr o o t s ，t h r o 曲a n a l y z i n gl i t e r a t u r ea n dd a t a , c o m p a r i n g ，a p p l y i n g t h et h e o r yt ot h ep r a c t i c ea n di n d u c t i v e l ya n a l y z i n g ，s o 嬲t ob e s t e a d0 1 1 1 c o u n t r y sl e t t e r s a n dv i s i t sc h a n n e lc o n s t r u c t i o na n dg i v eb e t t e rp l a yt ot h eb a s i cr o l eo fb u i l d i n ga h a r m o n i o u ss o e i m i s ts o c i e t y k e y w o r d s ：t h ec h a n n e l so fl e h e r sa n dv i s i t s ，k e e pf r e e f l o w i n g , ah a r m o n i o u ss o c i e t y , t h e l e t t e r sa n dv i s i t sd e p a r t m e n t s 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 之乒上疗 山东大学硕士论文 1 1 研究目的及意义 1 1 1 研究的目的 第一章绪论 随着我国改革开放的不断深化，大量人民内部矛盾和社会问题通过信访渠道、以 信访的形式显现出来，全国信访总量从上世纪9 0 年代初以来持续1 2 年呈上升势头。 自2 0 0 5 年实施新的信访条例以来，信访量连续攀升的势头得到一定遏制。2 0 0 5 年全国县级以上党政信访部门受理的信访总量为1 2 6 5 6 万件( 人) 次，与上年1 3 7 3 万件( 人) 次相比，下降7 9 ，其中，国家信访局受理6 0 3 万件( 人) 次，同比基 本持平；省、市、县三级受理的信访量同比分别下降8 9 、9 2 、9 3 。圆当前，信 访渠道作为党和政府便利公民、法人或者其他组织反映情况、提出建议意见或者投诉 请求而专门开辟的一条途径，设定的一项制度，在全国上下认真贯彻落实科学发展观、 全面建设社会主义和谐社会的新形势、新任务下，其作用和地位显得尤为突出和重要， 特别是随着2 0 0 5 年1 月5 日新信访条例的颁布，信访渠道建设问题成为新时期、 新形势下摆在各级各部门和学术界面前的一项重大而紧迫的课题。 近年来，青岛市坚持按照“畅通渠道、联系群众、解决问题、促进和谐”的信访 工作理念，不断拓宽信访渠道，坚持“事要解决 ，完善工作机制，推进依法信访， 与全国信访总体形势一样，取得了一定成效，但新形势、新任务对信访渠道建设提出 了新要求，如何坚持解放思想、坚持与时俱、坚持以人为本、坚持改革创新，探索搞 好信访渠道建设，进一步在畅通、规范、便捷、高效、有序、和谐上下功夫，为全面 建设社会主义和谐社会做出更大贡献，成为摆在青岛市各级信访部门面前的一项重大 课题。为此，笔者在认真回顾和反思青岛市信访渠道建设现状、分析存在的问题和不 足及借鉴国内外成功经验做法的基础上，对青岛市信访部门如何进一步推进信访渠道 建设进行系统探讨，提出路径设计，以期对我国的信访渠道建设及发挥信访工作在构 建和谐社会中的基础性作用有所裨益。 1 1 2 研究的意义 信访渠道研究的目的在于推动形成更有利于信访工作开展的制度和机制，而信访 渠道研究的意义则在于更好地发挥信访工作的独特作用。 。李忠辉：为党分忧为民解难一改革开放3 0 年信访工作成就综述 ，人民网一人民日报 ，2 0 0 8 年1 2 月2 6 日 雪参见国家信访局负责人谈( 信访条例 的贯彻实施情况 ，h t t p j l g o v , p e o p i e c o m c n g b 4 6 7 3 7 4 3 4 2 6 4 8 h t m l 山东大学硕士论文 首先，加强信访渠道建设有利于更好地落实科学发展观。科学发展观是指导发展 的世界观和方法论的集中体现，是推动经济社会更好发展、加快推进社会主义现代化 必须长期坚持的重要指导思想。科学发展观的核心是以人为本。要把科学发展观真 正落到实处，必须始终坚持以人为本，切实做到发展为了人民、发展依靠人民、发展 成果由人民共亨。这就要求我们要采取各种有效措施，及时了解民情，充分集中民智， 切实为民谋利，最大限度地调动促进科学发展的积极因素，凝聚促进科学发展的强大 力量。信访渠道是党和政府倾听群众呼声、吸纳群众智慧、维护群众利益的重要渠道。 信访渠道畅通与否，事关进一步把广大人民群众贯彻落实科学发展观的积极性保护 好、引导好、发挥好，群策群力地推动经济社会实现又好又快发展 其次，加强信访渠道建设有利于促进社会和谐。构建社会主义和谐社会，是我们 党从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略 任务。目前，我国社会总体上是和谐的。但也要看到，在改革开放不断深化和社会主 义市场经济加快发展的条件下，在工业化、城镇化、市场化、国际化加快推进的过程 中，深层次矛盾逐步显现，影响社会和谐的问题明显增多。胡锦涛总书记曾指出：信 访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。这 一重要指示揭示了信访工作在构建社会主义和谐社会中的基本定位。只有信访渠道畅 通了，诸多的社会矛盾才能通过信访这个窗口充分地显现出来，才能为我们准确把握 和谐社会建设的难点、重点问题提供科学依据。 第三，加强信访渠道建设有利于维护群众合法权益。信访渠道直接面对不同阶层 的诉求群众，通过信访渠道有利于掌握第一手的资料，了解广大人民群众最直接、最 现实、最迫切需要解决的问题，及时进行分析研究，完善政策措施，协调处理好社会 各阶层的利益关系。特别是对社会弱势群体，由于他们反映问题的途径大多是通过信 访渠道反映出来的，只有保持信访畅通无阻，才能够最大限度地解决他们的合理、迫 切需求，最大限度地维护他们的合法权益。 第四，加强信访渠道建设有利于及时疏导社会矛盾。畅通的民意表达渠道，是确 保社会公平正义、安定有序的基础。恩格斯指出：“平等是正义的表现，是完善的政 治制度或社会制度的原则。 圆。一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社 会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。 由于信访渠道是群众利益诉 求表达机制的重要组成部分，体现的是不同阶层的平等权利，这就为党和政府及时给 群众解疑释惑、进行有效的思想疏导创造了良好的条件，为各级各部门及时发现和超 。胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗在中国共产党第十七次全 国代表大会上的报告，十七大报告辅导读本，人民出版社2 0 0 7 年l o 月第l 版，第1 4 页 圆恩格斯：马克思恩格斯全集第2 0 卷，人民出版社1 9 7 1 年版，第6 6 8 页 恩格斯：马克思恩格斯选集第3 卷，人民出版社1 9 9 5 年版，第4 4 4 页 2 山东大学硕士论文 前疏导、化解社会矛盾创造了良好的机会，能够防止, j , i 洒- 1 题拖大，大问题拖炸，防止 信访问题解决不及时而影响党群干群关系、影响社会稳定。 总之，信访渠道畅通与否，直接关系到信访工作密切联系人民群众、及时反映社 情民意、服务各级领导决策、实施民主监督、有效化解社会矛盾独特作用的发挥，关 系到社会的和谐稳定，促进经济社会又好又快发展。这是研究信访渠道建设的意义所 在。 1 2 研究现状 1 2 1 国内研究现状 信访渠道建设和研究是伴随着信访形势的发展变化和信访工作作用地位的日益 突出而逐步兴起的，自二十世纪七十年代末以来，经历了一个渐进式的发展过程。李 忠辉在为党分忧为民解难一改革开放3 0 年信访工作成就综述一文中认为，改 革开放之初，群众信访渠道比较单一，信访工作处于被动接访、办理来信的层面，主 要是通过信访渠道抓紧落实党的政策，解决历史遗留问题，做好善后工作。随着改革 开放的深化，随着群众信访诉求的增多和内容日趋多元，如何进一步畅通信访渠道、 全面依法规范信访秩序的压力越来越大，要求越来越高，学术研究和探讨日渐盛行。 事物的发展道路大多是复杂曲折的。进入二十世纪九十年代以来，改革开放进程 中的各类社会矛盾和问题日渐暴露，且大量通过信访渠道涌现了出来，“信访逐渐 成为了社会各阶层关注的“焦点 。当前，对于信访渠道和信访制度的研究，目前主 要有以下四种观点：一是信访制度弱化论( 或取消论) ，主要以于建嵘的信访的制 度缺失及其政治后果为代表。其内容主要是：撤销信访机构，确定司法权威，强化 制度内的纠纷解决机制，即运用调解、仲裁、复议和诉讼等制度调处社会矛盾。二是 信访制度改革论，以姜明安的信访需要创新机s t l l 为代表。这种观点认为，要改革 已有的信访制度，使之适应新形势。具体思路主要是：统一归口设置信访机构，建立 信访双重领导体制，强化基层信访组织，配备相应工作人员；提高信访立法层次，制 定信访法律制度；确定各级信访范围，分级受理，归口或集中处理i 加大民主监督， 引入法律援助。三是信访制度折中论。这种观点认为，在社会转型期，社会冲突的出 现使得政府迫切需要通过信访机制来缓和矛盾。在现阶段考虑强化或弱化信访都将涉 及相关制度的改造，而这些改造从时间和制度准备上都有所不够。四是信访工作加强 论。国家信访局等部门认为，按照构建社会主义和谐社会的总体要求，“信访工作只 能加强不能削弱 ，为此需要围绕畅通渠道、事要解决、规范工作、维护秩序、保护 。李忠辉：为党分优为民解难一改革开放3 0 年信访工作成就综述 ，人民网一人民日报 ，2 0 0 8 年1 2 月2 6 日 3 山东大学硕士论文 权益等方面进一步完善信访制度。 综合以上四种观点，弱化论借鉴了西方发达国家的信访制度，看到了将信访进一 步法制化的必要性，但这个目标需要较长的时间才能实现，在当前法制尚不健全的情 况下，难以应对当前复杂的社会矛盾。改革论比较面面俱到，但方向性不强，实际操 作有一定难度。折中论只注重短期目标，没有长远的发展规划。加强论考虑到了当前 中国的实际和中国国情，又结合国外一些先进的经验和做法，注重将信访工作进一步 向着制度化、规范化、法制化迈进j 是信访工作的发展方向，但各方面工作任重而道 远，需要一个循序渐进的过程，必须通过畅通信访渠道、完善信访制度、加强依法之 路，进一步发挥信访工作在密切联系群众、反映社情民意、解决合理诉求、维护社会 稳定、促进社会和谐中的独特作用。 1 2 2 国外研究现状 在不同的国家，因国体、政体、政治制度及基本国情等各异，因而信访制度各不 相同，信访渠道的建设和研究也就呈现出不同的特点，但随着民主进程的发展，各个 国家在畅通民诉、民意、民愿等方面都在不断探索和创新发展，主要表现在：一是普 遍下大气力研究探索民众诉求表达的新平台；二是普遍坚持以政府为主导畅通表达的 渠道；三是普遍以方便快捷、便民利民为宗旨，体现出民众至上的服务理念。 在亚洲，以日本、韩国为例，日本出台了行政苦情调查官条例，对信访民诉 渠道进行了规范和保障；韩国颁布了国民苦衷处理委员会法，赋予了信访工作机 构的职权和运作方式。据国家信访局赴日韩信访工作考察团在赴日本、韩国信访工 作考察报告( 摘要) 一文中提到：日本政府专设了总务省行政评价局，在全国的 4 7 个省级区域( 一都、两府、一道和4 3 个县) 划分了8 个管区设行政评价局，另在 全国设有5 0 个地方行政评价事务所( 分室) ，这些遍布全国的信访工作机构，是中央 政府受理、处理信访事项的主渠道。韩国1 9 9 4 年成立了国民苦衷处理委员会，是中 央政府的信访部门，使信访渠道更加畅通高效。 在欧美等地区，信访渠道建设和探索则更加完善。譬如瑞士不断探索公民申诉制 度，通过司法、议会和政府三个渠道保护公民合法权益；意大利则通过建立民事保护 人制度，进一步探索和畅通公民的信访渠道：俄罗斯研究颁布了关于处理公民建议 和申诉办法的主席团令，有效规范和保障公民的诉求渠道；保加利亚先后制定和颁 布了信访法、信访专员法来规范和保障信访渠道的畅通；匈牙利则设立了公民 资料保护委会员，颁布了资料保护法，以此来规范和保障公民的信访诉求和民意 国国家信访局赴日韩信访工作考察团：赴日本、韩国信访工作考察报告( 摘要) ，人民信访，2 0 0 7 年第1 2 期 4 山东大学硕士论文 表达渠道；德国高度重视公民的信访和申诉渠道建设探讨，他们研究认为“在治理 国家的实践中难免会有缺陷，即使是仔细考虑精心制定的政策、法律都有可能存在不 合理或不合法的地方”，畅通公民申诉渠道是十分必要的，他们在联邦议会和州议会 都设立了申诉委会员，保障申诉渠道畅通无阻；美国在畅通公民信访诉求渠道建设中， 研究和建设的力度也是很大的，主要是通过向议员投诉、向行政机构投诉和提起诉讼 三条渠道来实施，更好地保护公民的合法权益。 综上所述，国外信访制度研究，主要是围绕民权这个核心，通过不同的渠道，包 括政府、议会、民间组织、专业人士等，及时保障公民的合法权益不受侵犯，争取民 心，赢得支持，并不断推动社会法制进程，为政权稳固和社会发展服务。 1 3 本文涉及的相关理论概述 1 3 1 信访的概念 研究信访渠道，首先要准确理解信访的概念。“信访 一词是随着当代中国信 访工作的发展而逐渐明确下来的，在国外被称之为民愿表达或民意表达。它的显著特 点在于其很鲜明的形式表达能力，其内涵又具有极大的包容性。不同的时期，信访的 概念不尽相同。20 05 年1 月5 日国务院第76 次常务会议通过的信访条例第 二条规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、 传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况， 提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 1 3 2 信访渠道的概念 根据曹康泰、王学军主编的信访条例辅导读本圆，“信访渠道”是2 0 0 5 年1 月5 日国务院通过的信访条例新增加的部分，共一章5 条内容，集中体现了用制 度和机制保障信访渠道畅通的基本思路。所谓渠道，原意是指在河流、湖泊或水库等 周围开挖的水道，用来引水排灌。信访渠道由此引申而来，指的是党和政府为了便利 公民、法人或者其他组织反映情况提出建议意见或者投诉请求而专门开辟的一条途 径，设定的一项制度。由于通过这条途径、这- - s o 度反映问题方便、快捷、低成本， 便被形象地称之为信访渠道，并已成为信访工作实践中约定俗成的一个词汇，也为新 修订的信访条例所使用。信访渠道一方面反映出了信访这种制度所包含的内容是 。国家信访局信访网络信息化建设培训团：德国申诉工作及其信息化建设培训考察报告，人民信访，2 0 0 5 年 第l 期 。曹康泰、王学军：信访条例辅导读本，中国法制出版社，2 0 0 5 年4 月，第9 4 页 5 山东大学硕士论文 有边界的，不是无所不包含的；另一方面极具概括性地描述了信访过程是否良性运行， 如果能够实现良性运行，渠道便是畅通的，如果因种种原因不能实现良性互动时，渠 道便是不畅的，甚至是堵塞的。 1 3 3 信访渠道的构成 信访渠道的构成，主要包含两个要件，即主体和内容，缺一不可。根据新信访 条例，信访渠道的主体有两个，即提出信访事项的主体一信访人和处理信访事项的 主体一各级人民政府、县级以上人民政府工作部门。新信访条例第一章第三条明 确规定：各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采 用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。信访渠 道的内容实际上是涵盖了信访的“入口”和“出口 两个环节，即信访事项受理渠道 和信访事项办理渠道。如果渠道不畅，就会形成“言塞湖”，会使大量的信访问题积 聚和爆发，演变成为社会矛盾，影响社会和谐稳定。 1 3 4 信访渠道的作用 群众路线是我们党的根本政治路线，人民是国家的主人。信访是人民群众实现宪 法赋予的参政议政、批评建议权利的一种重要途径和形式。可以说，我们国家的信访 渠道畅通与否，直接决定着人民群众能否更好地参政议政，各级党委、政府能否及时 了解社情民意，群众的各类合理诉求能否得到及时妥善处理，社会的不和谐因素能否 最大限度地得到妥善化解等。按照信访条例辅导读本的解读，信访渠道的作用 主要有四条：一是密切联系人民群众的作用；二是监督行政机关依法行政、合理行政 的作用；三是维护社会和谐稳定的作用：四是服务决策的作用。 1 4 本文研究方法 本文的思路是以科学发展观为指导，站在“立党为公、“执政为民”、“以人为本 的角度，通过理论与实践相结合的办法，立足青岛实际，结合国内外研究现状，提炼 成功经验，分析问题不足，设计完善路径，以此来推进新形势下信访渠道建设的不断 创新和发展。 本文采用文献资料分析法、比较研究法、理论与实践相结合法、规范分析与实证 分析相结合法、数据对比法、案例剖析法、历史分析法、从抽象到具体、逻辑推导法、 归纳分析法等具体方法，力求资料翔实、言之有物、论证科学、指导实践。 1 5 本文总体框架 母曹康泰、王学军t信访条例辅导读本，中国法制出版社，2 0 0 5 年4 月，第9 7 页 6 山东大学硕士论文 本文共分五章，分别是：第一章为绪论；第二章为青岛市信访渠道建设的实践与 经验；第三章为青岛市信访渠道建设所面临的问题及原因分析：第四章为国内外信访 渠道建设情况及借鉴；第五章为畅通青岛市信访渠道的路径设计。主要按照“从实践 到认识，从认识到归纳，从归纳到完善”的逻辑思维，有机地把实践与理论、现状与 未来发展方向结合了起来，为信访渠道的畅通与发展设计更加科学规范的路径，创新 工作思路，指导工作实践，促进社会和谐。 1 6 本文重点和难点 1 6 1 本文重点 本文主要是围绕构建社会主义和谐社会的总体战略部署和目标任务，站在如何更 好地坚持以人为本、如何更好地贯彻执政为民的高度，认真分析当前信访渠道建设现 状及存在的问题和不足，借鉴国内外有益的做法和启迪，对青岛市信访渠道提出更完 善的路径设计，以求进一步畅通信访渠道，进一步提高工作效率；进一步维护信访秩 序，进一步密切党群干群关系，为构建社会主义和谐社会作出积极的贡献。 1 。6 。2 本文难点 信访是个比较新的工作领域，信访理论和学术研讨尚处在探讨、发展和丰富的阶 段，特别是关于信访渠道的研究探讨和完善建设，系统研究的相对较少，可资借鉴参 考的文献相对较少，且目前无论是信访工作还是信访渠道实践与理论研讨相对脱节， 认识相对比较片面，学术研讨很少与当前我国基本国情和信访工作的实际很好地融合 在一起，这给论文的写作带来了一定的影响。但这些困难也反过来激励了作者作为一 名专业信访工作者的研究兴趣和探索动力，力争在山东大学导师的指导下，尽心尽力 地圆满完成撰写任务。 7 山东大学硕士论文 第二章青岛市信访渠道建设的实践与经验 2 1 概况 1 9 9 6 年1 月，青岛市委市政府信访局在市委办公厅、市政府办公厅信访办公室 的基础上正式成立，标志着青岛市信访渠道建设进入新的阶段。近年来，随着信访工 作职能和作用的不断加强，队伍和机制建设也得到不断完善，特别是2 0 0 5 年国务院 新信访条例颁布实施以来，为适应新形势、新任务的需要，进一步畅通信访渠道， 先后增设了市信访驻京办公室、市信访驻济办公室、市信访事项复查复核办公室、市 信访信息中心等正处级单位。为确保上下渠道畅通，形成整体联动，青岛市各区市、 市直各单位及镇街、企事业单位也普遍明确了信访工作机构，区、市普遍设立了信访 局，镇街普遍设立信访办公室；重点市直单位设立了信访处，其他市直单位和企事业 单位也都明确专门负责信访工作的部门，由市委市政府信访局进行业务指导和考核， 共同支撑起全市信访工作的大格局，确保了信访渠道上下左右畅通有序。青岛市信访 渠道结构见图2 1 和图2 2 。 3 图2 一l 青岛市委市政府信访局组织结构图( 来源：根据青岛市委市政府信访局 “三定 方案自制。) 山东大学硕士论文 图2 - 2 青岛市信访系统组织架构图( 三层组织结构是业务指导关系，非垂直领 导关系，在信访渠道建设中是分级负责、归口受理和办理关系，但对信访渠道的畅通 和工作机制的规范要求是一致的。) ( 来源：青岛市2 0 0 5 年度信访工作年鉴。) 近年来，按照中央“信访工作只能加强不能削弱 的要求和中央领导“务必在规 范信访秩序、加大督查力度、解决合理诉求等方面取得新进展，开创新局面”的重要 批示，青岛市按照“以人为本、以法为度、方便快捷、诚信公正”的服务理念，积极 推动全市信访工作的良性运转，呈现出“群众信访渠道快捷畅通、基层基础建设深入 推进、事要解决扎实开展、工作体制机制日益完善 的特点，形成了“畅通、有序、 务实、高效”的信访工作新秩序，为全市经济社会又好又快发展创造了稳定和谐的社 会环境，特别是为北京奥运会、残奥会帆船比赛在青岛的顺利举办做出了突出贡献。 胡锦涛总书记对包括信访工作在内的青岛市奥帆赛和残奥帆赛各项工作做了重要批 示，认为为举办一届有特色、高水平的奥运会和残奥会作出了重要贡献。近年来， 青岛市委市政府信访局连续在第四次、第五次、第六次全国信访工作会议上被授予全 国信访系统先进集体，被省委、省政府授予“山东省北京奥运会、残奥会先进集体， 被市委、市政府记集体一等功表彰奖励。圆 2 2 青岛市信访渠道建设的主要经验 。参见中国共产党新闻网一高层动态，2 0 0 8 年9 月1 7 日 。参见青岛政务网青岛市委市政府信访局门户网站 9 山东大学硕士论文 2 2 1 创建了搿信通访和 优质服务品牌 近年来，为丰富信访工作的有效途径和重要载体，青岛市委市政府信访局在全市 信访系统组织开展了“创建高绩效信访局，做人民满意公务员 活动，指导全市信访 渠道建设的不断创新和发展。2 0 0 5 年以来，根据机关建设工作领导小组下发的关 于在全市机关创建机关品牌的意见，通过创建“信通访和”( 参见图2 - 3 ) 优质品牌， 推进信访机关文化建设，提高机关服务质量和工作效率，树立了信访机关在全社会和 人民群众中的良好形象。“信通访和 服务品牌力求体现信访工作机关的特色和时代 精神风貌，着力在名称、形象标识、易懂、易记和易识别上下功夫，充分体现出了信 访渠道的“畅通力和信访秩序的“和谐”，努力做到以畅通促和谐，以和谐提效率。 为此，青岛市委市政府信访局在“信通访和”服务品牌上着力打造“三个理念 ，即 “畅通渠道、联系群众、解决问题、促进和谐”的核心理念，“以人为本、以法为度、 方便快捷、诚信公正”的服务理念，“服务大局、协调到位、强化责任、彰显绩效” 的工作理念，出台了创建活动的“双十 标准，即高绩效信访局“决策科学化、目标 责任化、管理制度化、工作程序化、信息网络化、行为规范化、服务亲情化、效能考 核化、机制创新化、学习经常化”“十化 标准；人民满意公务员“办理公开让群众 满意、公道公平让群众满意、排忧解难让群众满意、快速反映让群众满意、工作效率 让群众满意、服务态度让群众满意、自身形象让群众满意、接受监督让群众满意、廉 洁自律让群众满意、遵纪守法让群众满意”“十满意 标准，明确了“创建工作目 标、标准和要求，并对照标准要求，开展了“六比六看 活动，即：比学习是否扎实， 看综合素质是否有新提高；比党建工作是否落实，看堡垒作用是否有新加强；比文化 建设是否深化，看凝聚力是否有新增强；比程序是否合理，看规范化建设是否有新措 施；比运转是否高效，看综合协调是否有新发展；比工作规律是否能把握，看业务水 平是否有新提升。通过对比，查找不足，认识自身在素质、能力和水平上存在的差距， 从思想上、作风上、工作上积极整改，努力提高，形成了共同努力、人人参与“创建 工作的整体合力，为畅通信访渠道、规范工作程序、提高工作绩效从组织上、人员上 提供了坚实的保障。国家信访局首次全国信访系统“创建活动推进会在我市召开， 推介了我市信访机关创建工作做法，国家信访局简报第3 4 期，以青岛市信访 部门注重信访文化建设，强化干部队伍能力素质培养，不断推进信访工作新发展为 题，推广了我市“创建做法。市信访局获得山东省机关党建工作“创新奖 等荣誉 称号；在全市目标绩效考核中获得优秀等次；“信通访和”品牌被青岛市委市政府评 为机关名牌。 1 0 m 东大学硕士论文 图2 - 3 青岛市委市政府信访局“信通访和”图标及“创建”活动“双 ”标准 图( 来源：自拍于青岛市委市政府信访局机关宣传墙扳) 2 22 打造畅通便民的和谐接访环境 信访是为民服务的窗口，是联系群众的桥梁和纽带。近年来，为牢记为民宗旨， 增强服务意识，青岛市委市政府信访局在群众来访接访场所的硬软件建设方面下足了 功夫，经一系列改造建设，青岛市人民群众来访接待大厅使用面积达4 0 0 余平方米， 设有4 0 0 多个座位和1 8 间接谈室，配备了电子触摸屏、大型电子屏幕、闭路电视、 中央空调，使其具备了设施先进、功能完备、配套齐全、宽敞舒适的条件( 见图24 ) 。 所属的1 2 区、市群众来访接待场所，坚持改造和新建并举，普遍保证了2 0 0 平方米 以上的接待场所。信访工作任务重的市直部门全部建立了面积不少于t 0 0 平方米的来 访接待场所。镇、街道办事处全部建立了不少于6 0 平方米的接待场所。同时，在各 级群众来访接待塥所提出了“人人享有周到服务、人人得到热情接待”的口号，张贴 了“您的到来是对我们工作的信任”等温馨的服务标语，安排了来访引导员等便民举 措保持了接特场所的整洁、干净，服务周到细致，让来访群众心情舒畅、情绪稳定。 同时，狼抓了“四服务”、“五一样”、“五注意”形象服务工程，推行了以“永不说不、 马上就办、郑重承诺、限时服务”为主要内容的真诚服务理念，对信访群众不说“不 知道”不说“与我无关”以高效便民的良好作风赢得了群众的信赖。 山东大学硕论文 图2 4 青岛市人民来访接待场所建设图片( 来源：自拍于青岛市人民群众来访 接待大厅) 223 着力打遣“绿色邮政”和“阳光办倍。机制 为充分发挥来信渠道的方便、快捷、文明、理性的优势，自2 0 0 5 年开始，青岛 市在市、区( 市) 、镇( 街道) 三级党政机关及其工作机构，推行了群众来信免贴邮票“绿 色邮政”制度，群众写信反映问题，由收信人总付邮资。在全市镇、街道、社区、企 业、学校等设立了2 0 0 0 多个便民“绿色信箱”，方使群众投寄，还设立了信访门户网 页，向群众公布了各级信访部门的通信地址、投诉电话。开通了“信访局长信箱”和 “民意信箱”，开辟了网上信访渠道，为群众信访提供了方便快捷的渠道。加大了“绿 色邮政”推行力度，区市、部门全部落实了群众来信免贴邮票制度。同时。对通过来 信渠道受理的案件，建立了以公开、公正、公平、科学为内涵的“阳光办信”机制， 对所有来信全部实施i s 0 9 0 0 1 ；2 0 0 0 国际质量管理标准( 参见图2 5 ) ，在具体操作 中，主要是将质量管理体系的基本原则、内容与具体的办信工作相结合，对与办信工 作相关的6 7 项规章制度进行了完善配套，形成了办信工作质量手册和质量认证 山东大 碰j 论立 指导文件，对工作目标、职责分工、人员管理等办信工作流程和质量管理体系进 行再造，形成了以质量目标为核心，以工作流程为主线，以工作过程为载体的高效运 转体系，保证了办信工作各个环节有效运转，做到了四个保证：即保证每件来信都能 在规定的3 个工作日内拆阅、登记、转交、呈报：保证在1 5 个工作日内进行告知； 保证在规定的期限内办结上报，保证及时向写信人反馈办理情况等，同时加大了对重 点来信的督查督办、见面约谈及信息综合分析提报的力度，做到件件有着落。推行了 网上办信和网上信访( 参见图2 一；) ，在市、区市( 市直重点单位) 、镇( 街道) 三缄 信访部门全部开通了网上办信信息系统，实现了全市来信登记、转送、交办、督办、 反馈、存档全流程网上运转，在政务网上开通了“网上信访”网页( 参见图2 - 6 ) 受理群众来信，提高了办信效率，畅通了信访渠道，使信访群众感受到写信与上访一 样管用减少了“信转访”。“阳光办信”机制获得市级机关创新成果二等奖，并在全 国办信工作会议上进行了推广。 5 ：j 。j 1 露誓。基毋警嚣。辐翳j o 鬟懑曦1 曩。m m w m n ，、-。1 柏能譬“证证8 塾；i ：= = = = ：= 酬 i 冒譬：! ：然? 竺* “ i 嬲辫g 赫爹 _ j = i 羔兰： “南 基蠢 。蒜9 圈i。_ | 圄；， - 涎r 辫镩# 裁黪蒺窆薄耋 圈2 5 办理群众来信实行i s 0 9 0 0 1 ：2 0 0 0 国际质量管理标准体系认证证书( 来 源：自拍于青岛市委市政府信访局) m 东大学碗 论文 图2 - 6 青