（企业管理专业论文）我国电力业务许可管理体系研究.pdf

摘要 摘要 电力行业是重要的基础设施产业，在国民经济社会发展中具有举 足轻重的作用。电力行业的技术经济特性决定了对其实施准入监管的 必要性。电力行业准入监管的重要手段之一，就是实行电力业务许可 管理，这是电力监管机构履行电力监管职责的重要保证。也是国际通 行作法。 改革开放以来，我国先后对一些电力业务实行了许可管理，取得 了一定成效。但是，随着电力体制改革不断深化和电力行业快速发展， 电力业务许可多头分散管理、法规不健全、体系不完整等问题目显突 出，已经不能适应电力行业在市场经济条件下持续协调发展的客观需 要。因此，立足于我国国情和电力行业发展现状对建立电力业务许可 管理体系展开系统研究，具有重要的理论价值和现实意义。 本文首先从准入监管的理论研究入手，结合电力行业的产业特 性，分析建立电力业务许可管理体系的理论依据；接着对国外电力业 务许可管理展开较为系统的研究，分析建立电力业务许可管理体系的 现实经验；本文第三部分，立足于对我国电力行业许可管理的现状分 析，利用准入监管的理论工具，结合国外电力业务许可管理的相关经 验，提出我国建立电力业务许可管理体系的具体内容，包括法规体系 和组织体系的建立；最后以企业信息化的有关理论方法为依托，构建 符合新形势下电力业务许可管理的电子政务系统的主要框架。 建立符合市场化改革要求的电力业务许可管理体系是电力体制 改革过程中的一项重要内容。作者结合电力业务许可管理法规起草过 程中的一些具体实践，对电力业务许可管理进行较为系统的研究： 方面，利用准入监管理论工具对电力业务许可管理进行理论分析，对 国外电力业务许可管理经验的分析总结；另一方面，提出了相应的许 可法规体系、组织体系、电子政务系统的大体框架，为完善我国电力 行业许可管理体系提供了一些参考。 关键词t 准入监管电力业务许可管理 垒! 坐型 a b s t r a c t t h ee l e c t r i cp o w e rp r o f e s s i o ni st 1 1 ei m p o n a l l ti n 丘镪t r u c t u r ei n d u s t mw h i c h b t l l ep i v 0 疃a ln m c a o ni nt h en a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i a ld e v e l o p m e n t t h e e l e c 啊cp o w e rp m f e s s i o n st e c h n o l o g ye c o n o m i cc h a r a c t e r i s t i cd e c i d e st 1 1 en e c e s s i 母 o fe n t 叮r e g u l a t i o n o n ei m p o r t a n tm e 也o do ft h ee l e c t r i cp o w e rp r o f e s s i o n se n t r y r e g u l a t i o ni si 唧1 e m e n t i n g 廿1 em a n a g e m e n to fe l e c 埘cp o w e rs e r v i c ep e n n i s s i o n n i s 幽ei m p o r t a n tg u a r 黝t e eo ft h ee l e c 仃j cp o w e rr e g u l a t i o n ，a n da l s 0i st 1 1 e i n t e m 鲥o n a lg e n e r a lm e t h o d s i n c et h er e f o r m 柚do p 锄p o l i c y ，o u rc o u m r yh a si m p l e m e n t e d 廿l ep e r m i t m a n a g e m e n ts u c c e s s i v e l yt os o m ee l e c t r i cp o w e rs e r v i c e s ，w h i c hh a so b t a i n e d 也e c 积a i nr e s u l t b u tw j t h 也ee l e c t r i cp o w e p r o f e s s i o nf 如td e v e l o p m e ma n dt h e e l e c 订i c p o w e ro r g a n i z a t i o n a ld e e pr e f o m l ， t l l ee l e c t r i c p o w e rs e r v i c 。p e r m i t m a n a g c m e n ti sd i s p e r s i n g ；m el a w sa i l dr e ”1 a d o n sa r en o tp e m c t i ta l r e a d yc o u l d n o tc o m i n u a l l ya d a p tt om eo b j e c 廿v en e e do f t h ec o o r d i n a t e dd e v e l o p m e n tu n d e rt h e m a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n t i e r e f o r e ，b a s i n go n0 u rc o u n t r yn a t i o n a lc o r i d m o na n d t 1 1 ep r e s e n ts i m a t i o no fe l e c 砸cp o w e rp r o f e s s i o nd e v e l o p m e n t ，r e s e a r c h i n go f e s t a b l i s h j n gt h ee l e c 确cp o 、v e rs e r v l c ep e m l tm 蚰a g 锄e n ts y s t e mb a st h ei m p o r t 锄t t i i e o r yv a l u e 卸dt i ep r a c 吐c a ls i g n m c a n c e f i r s t ，t t l i sa r t i c i es u m m a r i st h em e o r yo fe n t f yr e g u i a t i o n ，a n da n a i y z e st h e t h e o r yb a s i so f e s t a b l i s l l i n e n te l e c t r i cp o w e r8 e r v i c ep e r m i s s i o n m a n a g e m e n t8 y s t e m w h i c hc o m b i n i n ge l e c 仃i cp o w e rp r o f e s s i o ni n d u s t r i a lc h a r a c t e r i s t i c t h e n ， i t l a u n c h e s 廿1 e5 y s t e m a t i cr e s e a r c ht o 也eo v e r s e a se l e c t r i cp o w e rs e r v i c ep e r m i s s i 叽s m 舭a g e m e n ta n da l l a l y z e st 1 1 er c a l 埘e x p e r e n c eo fe s t a b l i s h i n 锄te i e c 撕cp o w e r s e r v i c ep e r n l i tm a n a g e m 锄ts 蹦e m t h em i r dp a n ，b a s i i l go nt h ep r e s e n ts i t u a t i o no f o u rc o u n t f ye l e c 订i cp o w e ra d m i t t a n c em 肋a g e m e n 匕u s i n g 也et h e o r yo fe m r y r e g u l a t i o n ，c o m b i i l i n gw i t ht 1 1 ee x p e r i e n c eo f t h eu n i o no v e r s e a se l e c 廿i cp o w e re n t r y r c g l l l 砒i 叫，j tp r o p o s e sm ep l a t lo fe s t a b l i s h i n gt h ee l e c 仃j cp o w e rs e r v i c ep e r n l i t m 锄a g c m e n ts y s t e m ，i n c l u d i n gl a w s 锄dr e 驯a t i o n ss y s t e m 卸de s t a b l i s h m e n to f o 唱a 1 1 i 删o ns y s t e m ；f i n a l ly i tc o 船t r u c t sm a i l l 行蛳eo ft h ee l e c t r o n i cg o v e m m e n t a 删r ss y s t e mu i l d e rt h en e ws i t u a t i o nm ee l e c t r i cp o w e rs e r v i c ep e m l i tm a n a g e m e n t w h i c ht a k e 廿l ee n t e i p r i s ei l i f 0 丌t l a t i o nr e l a t e dt h e o i ym e t h o da st h eb a c k i n g ， d u r i i l gt h ee l e c 埘cp o w e ro 曙a n i z a t i o r 脚r e f o n np r o c e s s ，i ti s a ni m p o n a n t l i a b s 仃a c t c o n t e n tt oe s t a b l i s ht h es y s t 锄o fe l e c n 。i cp o w e rs e r v i c ep e r m i tm a n a g e m e mw h i c h s a t i s 毋t h em a r k e t a b i l i t yr e f o n t ir e q u e s t c o n l b i n i i l gw i t l lw o r k i n ge x p e r i e n c e s ，t h e a u t l l o rh a sd o n em es y s t 咖a t i cr e s e a r c h ：o nm e 叫eh a l l d ，u s i n gt h et h e o r yt o o lt o a 1 1 a l y z et l l et h e o r yb a s i so f e s t a b l i s m e n tt h es y s t e mo f e l e c i cp o w e rs e r “c ep e r m i t m 锄a g 锄e n ts u m m 埘z i n gt h eo v e r s e 拈 e l e c t r i c p o w e r s e r v i c e p e n n i s s i o n m 锄a g e r i a le x p e r i e n c e ；o n 曲eo t l l e rh 锄d ，p r o p o s j n gt h ec o r r e s p o n d i n gp e r m i s s i o n l a w s 柚dr e g u l a t i o n ss y s t e _ m ，t h eo r g 锄i z a t j o ns y s t e m ，m ee l e c t r o n i cg o v e m m e n t a 位山ss y s t e mt l l ef h l m e ，i no r d e rt op r o v i d es o m er e f 音r e n c e st oc o n s 眦肌a t et h e s y s t e mo f o u rc o u n t r ye l e c n 。i cp o w e rp e m l i tm 锄a g e m e n t k e y w o r d s ： e n t r yr c g u l a t i o n e i e c 埘cp o w c r p e m hm a i l a g e m e n t i i i 型丝生塑蔓! ! ! ! 五5 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的 材料。与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 本人签名： 她：墨 日期：丛年立月卫日 引言 1 引言 1 1 研究背景及意义 电力行业是重要的基础设施产业，在国民经济中具有重要的战略 意义，作为生产基本投入要素和生活必需品直接影响经济竞争力和人 民生活质量。电力行业具有明显的规模经济特征，加上其发、输、供、 用的协调一致性、技术密集和资金密集的特点，因此，长期以来世界 各国都将电力列入自然垄断行业。按照人们对自然垄断的认识，如果 在电力行业内部出现多家企业竞争的局面，不仅会导致重复建设的出 现，使规模效益丧失，降低社会资源配置的效率，并且由竞争所产生 的分化现象还会带来大量的“沉淀成本”，从而造成资源的浪费，而 且，电力行业一旦出现不稳定，必然会对整个国民经济产生不利影响。 因此，2 0 世纪六七十年代以前，世界各国电力行业基本上都是采用纵 向一体化特许垄断经营和较高的国有化程度的经营模式。 尽管从理论上讲，由一家或极少数几家企业垄断自然经营自然垄 断行业可以达到最高效率，但在现实中却很难实现理论推论所期望的 高效率，相反在这些产业中低效率的现象普遍发生，而且这类产业中 的企业的垄断往往都是由政府严格管制( 禁止其他企业进入) 来维持 的。而一旦放松管制，允许竞争，原有的低效率现象可以在很大程度 上得到克服。于是对这些自然垄断产业放松政府管制，成为世界性潮 流。电力行业也不例外。2 0 世纪7 0 年代以来，各国政府在电力行业 的市场化方面进行了积极的探索，在一定程度上实施了放松管制并且 取得了一定的成效。 我国自改革开放以来，随着经济体制从计划经济向市场经济转 轨，政府在电力行业也改变了以往一味依靠行政手段的管理方式，逐 步引入竞争机制，充分发挥市场在优化资源配置中的作用，促进这些 行业经济效率的提高。自2 0 世纪8 0 年代初开始至今，电力行业实现 厂网分开。重组发电和电网企业，在发电环节引入竞争，深化电价、 电力投资及电力规制体制等改革，组建了电力监督管理委员会，开创 了我国自然垄断行业进行独立、专业化规制的先河。 北京交通大学硕士学位论文 2 0 0 5 年，国家电监会的工作重点之一是推进电力监管法制建设， 目前在我国自然垄断产业中，只有电力行业建立了独立的监管机构， 验可以借鉴；而 毛办；融梢赋靼呵野孤融蚓蟛。嗵晖呷四陋膨喊毡曩域嗳蛭啊瑗 河玉唧衅咽蓬等“涛碧期型瑁藩；吲姿j 副驯掣焉鬟川掣划型f 一 鸶垦雨i 髓e 衍剀割韩驷扫 手般癣裂彰露堙凄措；彰美莪割烈 戳皋揪葵律政府鞴瞽9 的中愈组织蘑矩机制湎崾巷剖壁鬻萋朝j 裂 滢有瑚鲤雾氯强悒嘣壤l 噬蓝薄x 罐赫磊南潲潇滢霎罐嗡蕊笆辩鞭中介正处在规范和蓬勃发展阶段，虽然已 经初具规模，但存在许多问题，针对这些问题提出如下建议。 a 规范安全卫生中介服务收费行为 随着安 如下建议。 a规范安全卫生中介服务收费行为随着安全中介市场的发展，安全信息咨询、安全评价机构等中介 x 北京交通大学硕士学位论文 2 准入监管的理论基础 2 1 准入监管的基本内涵 监管通常分为经济性监管和社会性监管两种类型1 。按照日本经济 学家植草益2 的研究，经济性管制是指，在自然垄断和存在信息不对称 的领域，为了防止发生资源配置低效率和确保使用者的公平使用，政 府机关利用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、 价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。 经济性监管的目的使改变资源配置决策，实际上是对市场结构和 企业行为的限制，例如控制利润、确定价格、决定谁能进入市场或者 使用特殊资源。就其内容而言，主要包括：价格监管、准入监管、投 资监管、质量监管四个方面。由于本文的研究最终目的是要为构建电 力行业许可管理体系提供理论支持，因此，本文将主要侧重于经济性 监管中的准入监管。 自然垄断领域是实行准入监管的重要领域之一。自然垄断领域的 基本特征是成本弱增性，具有规模经济、范围经济、网络经济性和资 源稀缺性。因此，在自然垄断领域内实施准入监管，其内涵在于，一 方面是政府管制者为了保证产业的规模经济特性和成本弱增性，对企 业进入产业行为的制度约束，并且为了保证供给的稳定性，对企业任 意退出产业行为的限制；另一方面，由于自然垄断领域存在经营者利 用其强大的市场垄断力量获取高额利润的风险，政府管制者可以通过 准入监管，对企业履行普遍服务义务、保证服务质量和安全等行为进 行监管，对经营者的不正当竞争行为进行严格控制。3 从准入监管的具体实践方式上看，实施准入监管的依据包括一系 列法律、法规、各级政府的规章，以及非政府和自治机构根据政府授 权制定的规则，在上述文件中政府和相关机构对各类市场主体确立市 场准入的资质、权利和义务等方面的要求。 1 朱成章等，电力工业管制与市场监管，中国电力h 1 版社( 2 0 0 3 ) ，第9 页 2 植草益，微观规制经济学，中国发展出版社( 1 9 9 2 ) ，第2 7 页 x 北京交通大学硕士学位论文 移支付，产生分配不公的问题：其次，通过制定垄断价格、采用不正 当的竞争手段排挤其他市场主体或者不履行其应承担的普遍服务义 务等等，带来资源配置效率上的损失，减少社会剩余；最后，在没有 竞争压力的情况下，垄断企业缺乏提高成本效率的动力，从而放松对 企业的管理和技术的创新。正如斯蒂格利教授所认为的那样，只要垄 断企业不担心其他企业进入，那么它就会像其他垄断企业那样把产量 确定在边际效益等于边际成本之处。因为，这对自然垄断企业最有利， 他从此可以从消费者那里拿走来自规模经济的全部好处，但对全社会 而言却是不利的，因为在这种情况下，社会的一部分需求因受高价所 限而没有得到满足，形成福利经济学中所说的“帕累托低效”1 。正 是为了避免这些情况的出现，以追求社会整体经济效率( 特别是分配 效率) 、实现社会福利最大化为导向的政府监管成为必要。政府可以 以准入监管为手段，事先规定经营者的行为规范，从而抑制企业的垄 断行为。 政府还可以通过引入竞争的方式抑制经营者的垄断行为。竞争是 对垄断行为的一种有效约束，允许新的进入者进入自然垄断领域，构 成了对原有垄断企业的竞争威胁，在这种竞争压力之下，原有垄断企 业就必须加强企业内部管理、运作效率，改进生产效率，保证分配效 率，从而促进整个行业的经济效率。 但是引入竞争可能产生两个“副作用”2 ：一是大量沉淀成本无法 回收，社会资源严重浪费；二是激烈的竞争造成生产能力过剩导致经 济低效率。通常自然垄断行业存在固定资产投资巨大、资产专用性强 且投资回收期长等特点，一旦企业决定进入这些行业，就会形成大量 的“沉淀成本”。在引入竞争机制之后，一部分企业由于在竞争中处 于劣势且无法继续经营时，会要求退出市场，这样导致多数专用资产 闲置，对于竞争者而言，需要承担沉淀成本无法回收的后果，对于整 个市场而言，造成了社会资源的浪费。剩下的企业势均力敌，可能互 不相让，最后造成两败俱伤，在生产能力严重过剩的状况下，互相争 1 尹竹，基础设施产业的市场化改革，经济科学出版社( 2 0 0 4 ) 第1 8 页 2 王俊豪，政府管制经济学导论，商务日j 书馆( 2 0 0 3 ) ，第6 页 准入监管的理论基础 对已进入企业违规行为的查处，通过使用一些强制手段，督促企 业纠正不正当的经营行为，形成公平、公正的市场竞争秩序。 2 4 电力行业准入监管 2 4 1 电力行业的技术经济特性 在分析对电力行业实施准入监管之前，有必要简要介绍其基本的 技术经济特性。以利于更好地认识对其实施准入监管的必要性。 a 电力行业是重要的基础产业之一 电力生产是指把各种一次能源，包括化石燃料( 煤炭、石油和天 然气等) 、可再生能源( 水能、风能、太阳能、潮汐能、地热能和生 物质能等) 以及核能转换成电能，并输送和分配到电力用户。从事电 能生产、传输和销售的行业称为电力行业。 由于国民经济的增长需要资源的投入，而国民经济增长带来的生 活水平提高，也是以资源消耗为前提的。从技术角度来说，电力行业 之所以在经济和社会发展中起着如此重要的作用，是由于电力生产可 以把各种一次能源转换为便于输送和分配的电能，没有这种转换，许 多一次能源，如水能、核能和风能等，甚至不能直接而广泛地加以利 用，而转换之后的电能也可以很方便地实现向机械能、热能、光能和 化学能等其他形式的能量的转变。 从经济角度来看。国外发达国家发展实践证明1 ，确保电力行业的 发展相对于国民经济的发展适度超前，也即电力增长的速度超前于国 民经济的增长速度是经济发展的客观规律。因为科学技术的进步、产 业结构的升级和人民生活质量的提高，使电力需求的增长高于经济和 一次能源的增长，并且以电力替代其他能源，具有明显的节约能源和 环境保护的效果。在地区的和全球的环境问题对经济和能源的发展起 到越来越大的制约作用的今天，电力在经济、能源与环境三者之间起 着重要的平衡作用，更广泛和有效地使用电能已成为实现经济可持续 发展的重要措施。因此，国家应当保持电力行业在国民经济和社会发 朱成章等屯力工业管制与市场监管，中国电力出版社( 2 0 0 3 ) ，第4 7 页 北京交通大学硕士学位论文 展的优先地位。 b 电力行业有较强的关联性 电力行业生产经营中区别其他行业的又一重要特征，即电能的生 产、输送、分配直到用户的使用都是在同一瞬间完成的。在目前的生 产技术条件下，电能还是一种无法大规模、长期储存的产品，因此， 为了确保电网安全稳定运行和实时地满足负荷需求，电力行业的生产 经营的各个环节必须保持动态平衡平衡，并与电力的使用( 用电) 随 时保持协调，形成一个完整的、高度协同动作的电力系统。 j 下因为电力行业具有很强的关联性，长期以来，在传统的电力管 理体制下各国对电力行业的管理，大都采用垂直一体化的管理模式， 以实现各环节的相互紧密配合、比例协调统一的进行。随着各国在电 力行业内引入竞争机制和私有化，电力行业的几个环节形成了不同的 市场结构，在新的市场形式下，需要转变管理模式来实现各环节的有 效协调及动态管理。 c 电力行业具有较强的规模性和一定的自然垄断性 从整体上而言，电力行业属于自然垄断产业，但是并不等于电力 行业中的所有业务都是具有自然垄断性质的。因此，在描述电力行业 的自然垄断特性的同时，我们有必要界定一下电力行业中的自然垄断 边界。 虽然，有关理论与实践证明，发电具有一定的规模经济性，太小 的发电单位是低效率的。但是即使在一个独立的区域性电网内，也不 能只建一家电站，仅仅从供电的安全和可靠性角度考虑，也需要对电 源结构和布局作多源化安排。另外，随着发电新技术的出现，降低了 新的发电企业进入市场的技术门槛，逐步克服了原有技术结构所决定 的发电环节的自然垄断的特性；同时由于需求方面人们收入水平的进 一步提高和消费结构的变化，形成更大的更广阔的能容纳多家发电企 业竞争性地提供电力产品的市场，导致发电环节自然垄断性质的进一 步弱化。 目前，输供电领域具有较强的自然垄断性，因为输电和供电是通 北京交通大学硕士学位论文 了电力市场的垄断和竞争的状况。 在发电环节，由于电力生产技术的不断进步，降低了企业进入发 电市场的壁垒，使发电环节存在潜在竞争性，因此在发电环节引入竞 争机制，能够促使企业提高生产效率，积极进行技术改造和创新，降 低生产成本。但是电力生产也存在一定的规模经济性，如果完全放松 准入监管，会吸引许多竞争者进入发电领域，这样可能会出现前面所 说的“竞争的副作用”，这就由一种形式的市场( 垄断) 失败转向另 一种形式的市场( 竞争) 失败。因此，为了维持发电环节的有效竞争， 保证生产效率，政府通过对进入者资格的限定，既能充分发挥竞争的 作用，保持竞争活力，又能避免过度竞争带来的无效性，保证适度规 模。 在输电和供电环节，这两种业务都是以电网为载体的。如前所述， 电网的建设和运行具有显著的规模经济特性，竞争的利益通常难以弥 补由于重复建设而造成的损失，政府需要对输电和供电领域实行严格 的准入监管，在较大的地区范围内只能存在一家输电企业，在特定的 区域范围内一般只能存在一家供电企业。 考虑到电力产业的不同环节都存在着一定程度的规模经济，因 此，需要政府采用准入监管的手段，对参与市场竞争的主体数量和质 量进行控制，保证电力行业的适度竞争和适度规模。因此，政府可以 从社会经济发展、能源战略及环保、技术、财务能力、人员配置、安 全等方面设定必要的条件，形成进入电力业务市场的关键要素，通过 设置一定的门槛，对整个电力市场容量进行控制，构建合理的市场环 境，形成有效的市场格局。 b 通过对已进入企业市场行为的持续性监管，规范企业经营行 为，督促企业履行相应的权利和义务，保证电力行业安全、稳定、有 序运行和健康发展。 对已进入企业的市场行为的持续性监管包括两方面，一是在静态 时点上对企业经营能力的持续性监管；二是在动态时段上对企业经营 行为的持续性监管。 1 6 准入监管的理论基础 电力企业的顺利运转离不开人、财、物这些要素的支持，即需要 配置专门的人员、具有合理的技术设备以及具备保证企业正常经营的 财务能力。在企业获准进入电力行业之后，政府需要在每一个静态时 点上进行持续性监管，通过定期报告等方式，参照一定的标准，衡量 企业的经营能力是否能够满足电力生产、输送、供应的需要，保证电 力系统的安全、稳定、有序运行。 如前所述，在发电环节，市场是具有竞争性的，在输供电环节， 市场是由一家电力企业垄断经营，这样可能会出现一些不f 当的竞争 行为。比如说，一个地区的多个发电企业面临的是一家电网企业，某 些大型发电企业可能与电网企业合谋，排挤其他发电企业；又比如说， 某个地区的供电企业利用其独家垄断经营的权利，不履行普遍服务义 务，为消费者提供质次价高的供电服务。因此，在企业获准进入电力 行业之后，政府需要在每一个动态时段上进行持续性监管，通过不定 期检查、举报制度等方式，规范企业的经营行为，督促企业履行相应 的权利和义务，保证电力系统的健康发展。 在经营行为方面还有一种特殊情况需要进行监管，即对市场退出 行为的监管，由于电力行业属于直接关系公共利益的特定行业，电力 行业提供的产品或服务是社会生活的必需品，也是大多数企业必要的 投入要素，因此，电力企业通过监管机构的审查获得了进入电力行业 的资格后，需要保证生产供应的高度稳定性，不能在经营过程中擅自 中止或者停止从事的电力业务，如果自行退出，一则会导致电力供应 不稳定，影响电力系统的安全性，二则会形成巨大的“沉淀成本”， 造成社会资源的严重浪费。 因此，实施准入监管为政府加强对电力企业日常行为的持续性监 管提供了有效的手段，通过规范企业经营行为、督促企业履行相应的 权利和义务，保证电力行业安全、稳定、有序运行和健康发展。 c 通过对已进入企业违规行为的查处，督促企业纠正不正当的经 营行为，形成公平、公正的市场竞争秩序。 政府在准入监管政策中，对企业的竞争行为、互联互通、普遍服 北京交通大学硕士学位论文 务、环保、产品和服务质量以及安全生产等方面，进行了严格的制度 约束，将相应的法律责任予以明确，切实保证了对企业的警示作用， 并为政府提供了纠正违规行为的法律依据，同时可以加强对政府有关 工作人员的监督管理，避免滥用职权、贪污腐败等情况的出现，更加 有效地发挥政府的监督检查的作用。 因此，政府通过立法的形式，以国家强制力作为保障，对已进入 企业违规行为的查处，督促企业纠正了不正当的经营行为，为电力行 业市场参与者提供一个公平、公正的竞争环境。 综上所述，政府通过准入监管，构建有效的电力市场，让符合市 场要求的企业进入电力市场，规范企业的经营行为，督促企业履行相 应的权利和义务，通过对违规行为的查处，形成稳定的市场格局和公 正的法律环境。按照国际通行作法并结合我国的实际情况，我国采用 颁发电力业务许可证的方式，并监督持证人许可证条款的执行情况， 在制度上保证政府对电力行业的适度控制。 国外电力业务许可管理体系的经验借鉴 3 国外电力业务许可管理体系的经验借鉴1 3 】实施电力业务许可管理是国际通行作法 在电力市场化改革之前，各国电力行业通常采用的是纵向一体化 垄断经营体制，政府出于国民经济生产的安全性考虑，通常只准许由 一家或者极少数几家大型国有企业经营。但是，一体化的体制结构下 带来的经营效率低下等问题阻碍了电力行业的进一步发展。近2 0 年 来，为了提高电力行业效率、降低电价、增强整体经济竞争力，世界 各国都在不同程度上放松管制、重组电力企业，实行市场化改革。这 些国家对电力行业结构进行了拆分，基本实现了发电、输电环节的分 离，以及在发电和售电领域引入竞争机制。2 随着电力市场结构的不断变化，各国政府逐步转变了对电力行业 的管理方式，确立了新的电力监管模式。其中，电力业务许可证管理 作为实现对电力行业有效监管的一种重要手段被大多数国家所采用， 其目的是通过颁发和管理电力业务许可证，建立电力业务许可制度和 对被许可人行为进行持续性监管的机制，以避免无序竞争，抑制垄断 行为，确保电力供应的安全和质量。 欧美国家在电力改革的过程中，一般通过电力业务许可制度来保 证政府对电力这一战略性行业的适度控制。比如，英国监管体制为电 力企业核发了长期和较详细的许可证。许可证上明确了专业技术要求 达到的标准、市场行为规则，规定了电力企业的权利和义务。爱尔兰 和澳大利亚等国也使用了较详细的许可证。 总的看来，这些国家普遍从社会经济发展、能源战略及环保、技 术、财务能力、安全等方面设定必要的条件，对申请从事电力业务的 企业进行审查，向符合条件的单位颁发相应的许可证，并按许可证条 款及有关法律制度的规定对持证人从事电力业务的活动情况进行监 管。通过颁发电力业务许可证，并监督持证人许可证条款的执行情况， 在制度上保证政府对电力行业的适度控制；通过具体的许可证条款还 在制度上保证政府对电力行业的适度控制；通过具体的许可证条款还 1 国外电力市场规则和发电业务许可制度，中国电力出版社( 2 0 0 5 ) 2 宴0 世锦冯飞，中国电力改革与可持续发展，经济管理出版社( 2 0 0 3 ) 第2 5 2 s 页 国外电力业务许可管理体系的经验借鉴 放，出现大量的售电企业。因此，电力法中明确了四种需要许可的电 力业务行为，包括：发电许可、输电许可、配电许可和售电许可，并 且每类许可都制定了相应的许可证管理办法。 爱尔兰的电力业务许可主要以发电业务许可和输电业务许可为 主。其中发电业务许可又分为电源建设许可和发电经营许可。新建、 改扩建电源项目必须申请建设许可，已经获得建设许可的在建或完工 电源项目需要申请发电经营许可。 美国的电力业务许可重点在发电业务，并且将其分为火电、核电 和水电三个类别，分别采用不同的许可制度进行管理。对输电业务的 监管则是签订输电所有者协议的办法来规范输电所有者的行为。 对于售电业务由州监管委员会制定相应的许可规则来规范售电企业 的经营行为。 c 法律体系 在己具备了较为成熟的电力市场体制的国家中，政府都建立了比 较完善的电力业务许可管理法律体系，为电力监管机构实施许可管理 提供了制度保障。 英国电力法是该国电力法规体系中位阶最高的法律，英国政府在 其中设定并建立了较为完备的电力业务许可证法律制度体系。其中， 对许可证的实施机关、使用范围、申请条件、持证者的义务和责任、 许可证条款的变更等内容做出了详细的规定。为了进一步规范电力业 务许可证的管理，根据电力法的有关规定，许可证管理机关对许可证 的申请、审核、颁发、撤销或吊销、监督管理等方面做出了进一步规 定，编写了大量业务办理说明性文件。这些不同层级的法律制度和规 范性文件形成了许可证制度体系，为电力业务许可工作的开展提供了 制度支撑。与英国的许可管理法律体系相类似，爱尔兰也是在1 9 9 9 年的电力监管法案中设定和建立了电力业务许可证法律制度体系，并 制定了相应的许可证申请、审查、颁发和管理规则。 由于美国电力行业采用的是中央和州两级管理模式，因此，在整 个法律体系的构建上与英国略有不同。美国在联邦电力法中，根据不 2 1 北京交通大学硕士学位论文 同的许可业务赋予了联邦能源监管委员会、核能监管委员会和州监管 委员会相应的许可管理职能，并且对各种许可业务只是做了一些原则 性的规定。在联邦电力法的法律框架内，联邦能源监管委员会和州监 管委员会按照不同的职能分工制定了各类业务的许可规则。比如联邦 能源监管委员会制定了水电业务许可规则；核能监管委员会制定了核 电业务许可规定；而火电业务主要是由各州监管委员会制定火电电源 项目建设许可制度。这些许可制度中都对许可证的申请条件以及申 请、审查和颁发程序做出了比较详细的规定。 d 申请条件 完整的电力业务许可通常包括建设和运营两个许可环节，这两个 环节中对许可证申请人要求的侧重点不同。 在建设许可环节，主要通过对申请人申请许可事项的可行性研 究、项目规划、环保及运行要求等方面进行审查，保证项目建设符合 电力规划，确保项目安全运行。比如，美国对火电项目的建设许可审 批，在项目建设的必要性、项目选址的论证、项目对自然环境的影响 评价等方面，都做出了明确的要求。申请人应当填写并提交详细的电 源建设项目申请书。电力监管机构对申请人的这些信息进行严格的审 查，申请人只有在审查通过后，方可进行建设。爱尔兰能源监管委员 会根据1 9 9 9 年电力监管法案的要求，设计了类似的建设项目许可申 请书，对项目申请进行审查。 在运营许可环节，主要是侧重于对电力企业在通过建设许可之 后，是否拥有与从事电力业务相适应的人、财、物以及是否具有持续 经营的能力等方面进行审查，并且明确了电力企业的权利和义务，保 证对其实行持续性监管。比如，爱尔兰根据1 9 9 9 电力监管法案，所 有发电机组必须配备发电许可证。建成、在建以及新建电厂必须经过 能监会的审查，获得发电业务许可证。在新建或改建电厂前，应提出 申请，并获得能监会的建设许可。如果具有建成电厂或者有能监会对 新建、改扩建电厂的建设许可，就可以进行发电业务许可证申请。在 审查一个申请时，能监会要综合考虑一系列因素，例如，需要确保申 请人按照发电业务许可证中的条款运营时能够提供适当充足的可支 国外电力业务许可管理体系的经验借鉴 配资金、管理和技术资源；能监会也要对申请的环保方面进行审查， 看其是否遵守爱尔兰环保局颁发的i p c 许可的要求等等。这些考察因 素都以条款的形式列入许可证管理办法中。 这两个环节应该是相互联系、相互支撑的。1 9 8 9 年，美国核监会 建立了一种可供选择的许可程序，主要是在满足些规定条件的前提 下，将建设许可和经营许可合二为一，颁发准许建设和经营的合并许 可证。爱尔兰采取的是将建设许可作为运营许可的前置条件，共同构 成对发电业务的许可管理制度。 e 权利和义务 电力业务许可证管理不仅仅是一个颁发许可证的过程，更重要的 是采用许可证这种手段实现对持证企业的持续性监管。因此，各国在 许可证的内容设计上都采用了大量的篇幅对进入电力市场的企业的 权利和义务做出了明确规定，通过对电力企业履行权利和义务情况的 监督实现动态监管。 英国政府在电力法中对电力企业的权利和义务做了一些总体规 定，英国天然气和电力市场办公室在电力法的法律框架范围内，对四 种业务许可持有人的权利和业务分别予以细化。比如在发电业务中， 规定了“发电机组可用性”这一条款，确保监管机构对被许可人行为 进行监督检查，以确定被许可人的行为是否使其所有或者所运行的发 电机组有效投入使用，避免不正当竞争行为的产生。对于输电业务， 从限制交叉补贴、禁止非正当歧视等方面设定条件对电网企业进行规 范。对于供电业务，则从履行普遍服务、保证供电质量等方面进行要 求。 爱尔兰电力业务许可证的内容涉及上与英国基本类似，比如说， 在输电业务许可证中，第二部分“许可证条款”的大部分内容都是对 输电企业从事输电业务过程中所应当履行的权利和义务的规定，包括 无歧视公平开放电网、禁止补贴与交叉补贴、遵守对其适用的电网规 范、配电规范、计量规范及交易与结算规范的规定等等。 美国在以联邦1 0 号监管条例第5 0 部分为主的一系列法规中，对 北京交通 藿阻罄拜采尘唑劈殴片尸趱磊逮澎甥愕；动殴用尸加公蟮尘哩。戆四 崩肖确赫，州；g 鲜醚艇骐，聊警黼啦到必h 艟州鞠鞋掣，必一 舷醚翳鞋嗤1 湛燃馐隅燃嗟滋翼麓溜苗濯噼； g 、蝉准渊泌确 封艇替霎妁樊赳纠蝼黥掣韶錾一精琵释i 铽巍酗鬟蹦姑甍 吲i 墓一，裂藉置备芏盘嚣辇念。撂豁昭善覆器。鬈托菜硫蕊碰藩 域国琵薅悯御稚泊弼强獭眵嫩互通获取利益，否则这些原来拥有基础 网络的企 业可能利用甚至人为地制造出竞争对手的网络与自己的网络不兼容 这个性质，通过“锁定”那些已经在互补品上投入了沉淀成本的消费 者来排挤新加入的企业，增加其与现有网络连接的难度和成本，阻止 新用户加入新企业拥有的网络1 。 因此，如果新旧网络之间的互联互通能够实现整个行业经济效率 的提高，那么政府就需要从宏观规划的角度出发，采取相应的监管活 动，促使各竞争企业的网络进行联网，以获得网络规模经济这种正外 部性。 b 普遍服务问题 普遍服务2 是指，要保证全体公民无论居住在什么地方都能够以普 遍可以接受的价格，获得最基本的服务，更多针对的是高成本、低收 入的地区和群体。普遍服务主要针对的是对高成本地区、低收入人群 的服务，这是文明社会所不可回避的事务，往往与政治、人道主义、 地区平衡发展联系在一起，广泛存在于电力、电信、邮政、交通等基 础设施产业。 通常向一些人口稀少的地区提供电力、通信等产品或者服务需要 企业承担较高的成本，如果没有政府的监管，企业从成本和收益的角 度考虑，不会提供这些产品或者服务。因此，为了满足全体公民都能 享受到这些基本的服务需求，政府需要采取一些监管手段，鼓励甚至 是强制企业提供这些产品或者服务，并且通过一些其他的手段让这些 企业得到成本补偿，取得正常利润。 国外电力业务许可管理体系的经验借鉴 电力业务许可管理是电力监管的核心内容之一，是电力监管机构 履行监管职责的重要手段。建立、健全并完善与改革相适应的电力业 务许可制度，是深化电力市场化改革的必然要求，是电力监管机构落 实监管职责的具体体现，对保障电力系统安全、稳定、经济运行，优 化电力资源配置，维护社会公共利益，构建和谐社会，实现电力行业 持续协调发展，具有十分重要的意义。 b 电力法应当为许可证管理制度提供坚实的立法基础 先立法、后改革，依法改革是世界各国电力改革通常的做法。依 法改革目标明确，有秩序有步骤，有助于减少改革的风险，降低改革 的成本。所以在电力改革之前，应首先建立新的电力法规体系，这个 体系应以电力法为主干，配套若干条例和法规。 在我国现有的电力法律体系中，有一些规定已经不能满足市场化 改革的需要，电力业务许可作为一项新型的管理制度，在实施过程中 也会遇到一些法律障碍。因此，应当按照改革的要求，推动电力法的 修改进程，以完善电力法对电力业务许可的有关规定，加快电力供 应和使用条例等相关行政法规的修改进程，以进一步完善电力业务 许可制度。 c 处理好建设许可和运营许可的关系 电力项目的投资和建设，资金投入巨大、与国民经济发展密切相 关、关系到社会公众利益，政府需要站在宏观角度，从维护经济安全、 合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局等角度出发，对项 目进行审核。在电力项目建成之后，为了保障电力系统安全、稳定运 行，政府需要从企业是否拥有与从事的电力业务相适应的人员、财务 能力、场地、设施及管理制度等方面，对电力企业的运营资格进行核 准。从对项目的整体管理角度来看，电力业务许可管理应当避免建设 和运营两个环节管理脱节。若对这两个环节分头管理，如果建设环节 审核通过，项目又不符合市场份额或者技术安全标准，对运营环节的 审核将陷入两难，这种情况下，不准许其运营将使电厂无法并网运行， 造成巨大的资金浪费：如果准许其运营将使运营许可流于形式。 我国电力业务许可管理的实践 4 我国电力蠢囊蒌纛冀馥薹錾囊 二鎏鍪墓雾囊鬻篓 目枉 鳆提高经济效益比如i 卿莲测薹蚴哨逊乓毒幢虐潭文举掣 兰戥t 娑葡挚群曼鞠裂i 臣藩淼猫荆器到蚴搬。业鲢强髓翻删即朔矧 舒云j ，矛削爵蚕翻蒯疆蹲州：冀伯? 丕：黑甜苇彭崭鼬斟；融菩窘 凹型弘基 巫，照鞋鞋蝤鲤萋f 吲黍嚣砖治馨铎批”药理噩餐籍鬟俚 早尘。 燃艟；笪踬电力行业星同能源等。 d 电力行业是一个技术和资金密集性以及竞争有限性的行业 电力行业能靠外延扩大再生产，由于电力生产、输送、消费的同 时性和电能无法储存性，为了确保电力的生产、输送和消费的平衡稳 定，必须采用大量的自动化技术和先进设备。加上分布广泛的电网传 输系统和供电网络，从而使得电力企业在成为技术密集型企业的同 时，也成为资金密集型企业，即电力设施的建设、电力生产的运行、 电力设备的维护等等，都需要大量的高新技术，都要有大量资金支持。 由于电力设备专用性强