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上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 i 我国上网电价管制问题研究 摘 要 电力产业是我国国民经济中最重要的基础产业之一。在计划经济时 期，我国电力行业实行的是发、输、配、售垂直一体化的垄断经营模式， 电价的形成受到政府严格管制。改革开放以后，随着技术和经济条件的 变化发展，原有的这一经营模式和管制制度已经不能再适应市场经济的 发展要求，亟待需要进行改革。 自 1998 年我国实行“厂网分开，竞价上网”改革开始，我国电力行 业正式进入了市场化改革阶段。而此次改革的重点是打破垄断，适度引 入竞争，以提高电力行业的经济效益以及满足社会需求的公共利益。但 是到目前为止，政府虽从表面上打破了发电、输配电一体化，在发电环 节引入竞争机制，但实际上并没有从根本上改变垄断主导的格局，依然 没有放松对电价形成的管制，因此，这一现状在新的发展背景下产生了 诸多问题。 要想改变这一现状，政府必须进一步深化电力体制改革，坚持市场 化改革的发展方向，进一步放开发电企业的上网电价，实行竞价上网， 使上网电价由市场竞争形成，最终建立一个合理的上网电价市场形成新 机制。与此同时，进一步规范政府电价监管制度，一步一个脚印地继续 推进电力行业的市场化改革，提高电力企业效率，保证用户用电安全， 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 ii 维持电力市场稳定。 关键词：上网电价，电价管制，电价形成机制 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 iii research on the problems of government regulation on the grid electric energy prices abstract power industry is one of the most important basic industries in our country. in the times of planned economy, our power industry was run in monopoly and its electrovalency was strictly regulated by government. after the policy of opening to the outside world, through the changes of technology and economic condition, the former running pattern of our power industry was no longer adapted to the requirement of market economy. thus, reform would be needed. from 1998, the market-oriented reform of power industry was begun with the separation of the manufacture part from the network part. this reform paid emphasis on breaking the monopoly and drawing into competition in order to increase economic benefit and fulfill the public requirement. however, the government apparently has broken the former running pattern of power industry, but actually never changed the monopoly and loose the regulation of electrovalency which generate a lot of problems in 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 iv the new background. in order to change this condition, our government should no longer regulate the grid electric energy prices, let it decided by the market, and establish a new electrovalency system on the priciple of marketization reform. meanwhile, the government has to further standardize the regulation system of electrovalency and continue the reform of electric marketization so as to improve the efficiency of power industries, guarantee the use and safety of electricity user, and protect the stability of electric market. key words：the grid electric energy price, electrovalency regulation, the formulation system of electrovalency 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 图 表 目 录 表 3-1：我国电力发电企业主要技术经济指标 16 图 3-1：2007 年我国电力发电的电源结构图 17 表 3-2：我国主要电力企业收入-利润统计表 18 图 3-2：我国电力行业结构图 19 图 3-3：2008 年各类发电企业装机容量占全国总装机容量比例 20 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 2009 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 2009 年 月 日 日期：2009 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 1 第一章 绪 论 第一节 选题背景及意义 电力行业是各国国民经济中最重要的基础产业， 由于电力行业具有诸如网络外部 性、自然垄断性以及规模经济性等特点，长期以来被作为自然垄断产业而受到政府严 格管制。其中，价格管制是政府管制中最重要的手段之一。自上世纪 80 年代以来， 包括美国在内的世界各国纷纷开始对电力行业进行市场化改革，通过打破垄断，适度 引入竞争， 建立电力市场， 以提高电力行业的经济效益以及满足社会需求的公共利益， 而电价管制改革也成为市场化改革的重点和难点。 我国于 1998 年末开始对电力行业进行“厂网分开，竞价上网”的改革措施，并 在 2002 年正式批准电力体制改革方案 ，从此，电力行业打破了长期以来发、输、 配、售垂直一体化垄断的经营格局，进入市场化改革阶段。从表面上看，此次改革虽 然在发电环节引入了竞争机制，并将原有电力资产进行拆分重组，实现了体制上的一 大突破，但实际上与充分的市场机制相比，仍然具有很大的差距，原有传统体制的弊 病仍然起着非常大的影响。随着科技进步和市场经济的深入发展，传统体制的种种弊 病就更为凸显，呈现出电力体制改革、电价管制改革滞后的特点，越来越不能适应当 今市场经济发展的要求， 使我国电力行业产生了电价混乱， 管制失效， 企业效率低下， 社会福利受损等问题，严重阻碍着整体改革的推进和电力行业的进一步发展。 由于电力商品作为一种特殊的能源类商品，具有与一般商品不同的特殊属性，因 此对其价格的管制问题涉及到多方面的考虑，并成为了整个电力体制改革中的难点。 那么我们不禁要问，究竟目前我国的电价管制出了什么问题？其滞后性的根源在哪 里？我们要解决这些问题应该怎么做？这些都是我国电力行业进一步发展所必须面 临思考和解决的。 本文对我国上网电价管制的历史变革及现状进行分析， 对其所存在的问题进行归 纳与总结，并重点分析其造成问题的根本原因所在，进而提出完善我国上网电价管制 的对策。在市场经济不断发展的今天，自然垄断行业市场化改革的趋势已经确立，电 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 2 力作为国民经济的基础性产业走市场化道路更是刻不容缓。因此，我国电价管制进行 改革和创新，对推进电力行业市场化具有非常重要的意义。 第二节 国内外研究现状 一、国外研究现状 自然垄断行业的管制问题多年来都是管制经济学研究的重点， 并尤以电力行业的 研究成果居多。二十世纪八十年代以前，西方经济学家主要针对自然垄断造成的市场 失灵问题，主张要强化政府的管制职能。但是进入八十年代以后，由于经济的发展， 政府管制成本的上升以及管制失灵的出现，使放松管制成为了研究的主流。随后管制 经济学陆续发展了俘虏理论、特许投标理论以及标尺竞争理论三大管制理论，为政府 放松管制创造了理论基础。其中，政府管制俘虏理论使人们找到了管制失灵的内在原 因， 而特许投标理论和标尺竞争理论则使人们认识到在自然垄断产业引入竞争的可行 性。 针对电力行业管制和放松管制的问题，各国的学者基本已达成共识，认为放松管 制，逐步走市场化道路是电力市场的总体趋势。阿姆斯壮（m.armstrong）等在 1994 年出版的管制改革：经济分析和英国的经验中结合英国的电力、电信和自来水等 公共事业的管制改革经验，对垄断管制、竞争和市场化进行了分析。卡恩（edward p. kahn）在 1996 年主编的电力管制的国际比较一书中对英、法、美、德、日等国 家的电力管制实践进行了比较，从制度的层面来分析各国发生电力管制的原因，并论 证了管制和私有化之间的关系。理查德（a.p.richard）等人认为由于科技发展，发 电领域中已不存在自然垄断的特性， 应逐步取消对其管制； 输电领域中存在部分竞争、 部分协作的网络寡头垄断，对它的管制既要利用存在网络中的竞争力量，又要确保必 要的公司间合作以达到效率的实现；而配电领域中虽然仍存在自然垄断，但对它的管 制也要采取激励性管制。 放松管制并不等于取消管制，关键是要合理的确定新的管制方式。对于电力行业 管制模式的研究，西方学者认为根据每个社会如何衡量自然垄断、公共物品、环境这 三种理由以及各个国家和地区所面对特殊情况的不同， 不可能存在一种带有普遍意义 的最优模式。泰尼布姆（b.tenenbaum）等人 1992 年发表的电力私有化一结构、竞 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 3 争和管制的选择一文提出了电力市场的四种模式，即传统的发、输、配电垂直一体 化模式、发电独立的模式、提供输电服务的模式以及发、输、配电完全分离并在零售 引入竞争的模式，而且还详细分析了每一种模式所产生的竞争和管制行为。阿里森 （m.j.arentsen）和库纳克（k.w.kunneke）从新古典经济学和新制度经济学理论出 发，对电力市场模式进行了研究，并根据价格、契约和公共权力在电力市场中所起的 作用将电力市场分为九种模式， 给出了每种模式的具体特征， 通过比较分析得出了英、 法、德、荷等国的电力市场模式的类型。托马斯等人（a.midttum and s.thomas）从 历史和政治的视角对英国和挪威在电力市场改革中选择不同模式的原因进行了解释， 并对这两种模式在实践过程中的优缺点进行了总结， 认为英国模式的问题是过于强调 集中和私有化，给予政府管制带来很大的困难，而挪威模式的问题则是发电过于分散 且主要由市政部门所有，不利于北欧统一市场的竞争。 二、国内研究现状 国外的研究成果为我国电力行业管制问题的研究提供了很好的理论基础和经验 借鉴。国内对像电力行业这种自然垄断行业管制问题的研究晚于西方国家，开始于 20 世纪 90 年代初，研究成果也相对比较薄弱。近年来，运用现代管制经济学原理， 结合中国自然垄断产业管制体制变革实际情况进行探讨的研究成果呈现出百家争鸣 的状况。 夏大慰 1994 年承担的国家社会科学研究基金项目社会主义市场经济条件下的 政府直接管制研究 是我国最早系统研究管制理论的成果之一。 王俊豪 1997 年的 中 国基础设施产业政府管制体制改革的若干思考 ，张维迎、盛洪 1998 年的从电信业 看中国的反垄断问题 等论文也是有关中国自然垄断产业管制改革研究方面的早期突 出代表。余辉 1997 年在其专著政府与企业:从宏观管理到微观管制中，从行政体 制改革角度详细总结了新中国成立以来我国经济性管制和社会性管制及其效果。 王俊 豪 1999 年主笔的中国政府管制体制改革研究则在借鉴英国基础设施产业管制改 革理论与经验技术的基础上，对中国自然垄断产业管制改革进行了专门的研究。陈富 良 2000 年的我国经济转轨时期的政府规制根据中国经济转型的背景对政府管制 理论进行了有益的探索。张昕竹等学者 2000 年合著的网络产业-规制与竞争理论 一书是新管制经济学的杰出代表，对于政府管制制度的设计进行了角度新颖、细致深 入的理论分析。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 4 而本文所涉及的电力行业管制的相关内容，国内学者也有很多研究成果。叶泽方 运用现代网络产业的管制与竞争理论和实证分析方法，分析了目前中国电力行业市 场化改革中存在的目标选择、市场竞争主体缺乏、管制侵占、交易费用增加、缺乏管 制基础、电网经营企业有效管制困难、售电侧竞争选择、有利于竞争的独立电厂形成 等难点，并分别进行了简单的对策分析。林卫斌 运用新制度经济学分析方法考察中 国电力体制改革的初始状态及改革的路径。分析表明，当前电力产业组织结构只是一 种有限竞争的模式，并不是改革的最终目标，在发电环节中引入竞争仅是电力行业通 往竞争之路的一个步骤.要实现真正的公平竞争。国务院发展研究中心对加强独立的 电力监管机构建设进行了研究， 就如何从内部和外部两个方面提高中国电力监管机构 的能力提出了相关建议 ；林伯强对中国电力行业市场化过程中的相关配套改革、监 管机制的建立和中国的能源问题进行了研究，并对“煤电联动”、煤价改革，以保证 煤电协调发展提出了建议 。 朱成章介绍了各国不同的电力企业管理模式和竞争机制， 并说明了管理模式与竞争模式的联系 。 在价格管制方面，学者普遍对目前电力行业价格管制所面临的问题产生了共识， 而其解决途径则有一些不同的想法。于占龙 认为对电价管制的研究必须建立在电力 市场的基础上，必须结合自己的实际情况来不断探索建立电价管制及其调控的模式。 李峰 根据我国现阶段的实际情况，提出建立电力行业价格管制模型，并分析了建立 价格管制模型需要考虑的五个主要因素：需激励企业提高效率和保障利润并存；需发 现电力的需求变化；对电力供应质量和对环境保护的有效激励作用；需解决发展的问 题；需减少政府对电力企业成本信息的需求。李茂华 认为通过对投资回报率（ror） 模型和 rpix 模型的分析，从我国电价管制面临的主要问题出发，得到了一个综合 的价格管制与激励模型，即能激励投资，又能激励电力企业提高效率。 综上所述，国外对电力产业政府管制的研究较为深入，对我国具有较大的参考价 值，国外的不少管制措施和管制经验值得借鉴。而国内对政府管制理论的研究，主要 还停留在结合国情运用西方管制理论管制阶段，对电力产业的针对性不强，所构建的 叶泽方.当前中国电力工业市场化改革的难点及对策分析j.工业经济,2001,9:25-28. 林卫斌.中国电力体制改革路径及竞争策略j.改革,2005,12:21-27. 国务院发展研究中心等.中国电力改革与可持续发展战略m.北京:经济科学出版社,2003. 林伯强.中国电力工业发展:改革进程与配套改革j.管理世界,2005,(8):65-79. 朱成章.我国电力工业改革模式探讨j.能源政策研究.1999,3:32-38. 于占龙.浅谈电力市场化条件下的电价管制j.科技创新导报,2008,1:133. 李峰.我国电力行业价格管制模型的探讨j.价格月刊,2006,11:5-7. 李茂华.中国电力市场的价格管制与激励模型探讨j.当代经济,2008,5:60-61. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 5 管制模型激励强度不大， 对电力产业的运行中的政府管制特别是发电环节的政府管制 缺乏系统性的分析，缺乏完整、清晰的理论和政策框架。 第三节 研究思路与方法 一、研究思路和内容 本文的主题是在当前电力体制转型过渡的背景下， 我国政府对上网电价管制的问 题研究。笔者重在通过理论与实践相结合，希望在我国上网电价管制进一步改革的研 究上取得创新和突破。 首先，本文从我国上网电价管制的历史沿革入手，总结出我国电价管制制度和政 策根据不同阶段的经济发展要求而有所变化，具有特定的阶段特征。而且，随着我国 电力体制逐渐从传统的垂直一体化垄断向市场化转变， 电价管制也逐渐从计划经济体 制下的严格管制向市场经济体制下的放松管制发展。但是，就目前我国上网电价管制 的现状来看，随着“厂网分开，竞价上网”的实施，电价管制改革特别是电价定价管 制改革呈现出相对滞后的特点，严重影响了上网电价的合理形成，不能适应我国市场 经济发展的要求。 其次，上网电价管制改革的滞后给整个市场经济的发展带来一系列的问题，导致 资源配置效率低下，企业效率难以提高，并且加重了消费者的负担，影响国民经济的 增长等。若要解决上述上网电价管制所带来的种种问题和危害，就必须分析出造成这 些问题的根源所在。本文对此进行深入研究，得出电力企业打破垄断不完全，行政性 垄断仍然占据主导地位是阻碍电价管制改革发展的根本原因。 最后，本文在借鉴国外电价管制相关经验的基础上，提出了我国电力行业发展必 须走市场化改革道路的结论。要实现这一目标，我国必须进一步深化电力体制改革， 打破垄断，引入竞争，建立合理的上网电价市场形成机制，同时还要完善我国电价监 管制度，保障电力市场的有效安全运行。 根据这一研究思路和内容，本论文共四章，可分为绪论、我国上网电价管制的历 史沿革及现状分析、我国上网电价管制存在的问题及其原因分析、完善我国上网电价 管制的对策建议四个部分。 第一章主要介绍了本文所论问题的背景，对国内外的相关研究现状进行综述，并 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 6 介绍了本文的研究思路与方法。 第二章主要研究政府对上网电价管制的历史沿革， 分析我国目前上网电价管制的 现状以及对上网电价管制现状的评价。 第三章着重针对目前上网电价管制在电力市场中所产生的一些问题， 对其产生的 原因进行深入分析，剖析其根源。 第四章主要在借鉴西方英、美二国电价管制改革经验的基础上，提出完善我国上 网电价管制的对策性创新和建议。 二、研究方法 本文采取的研究方法分为两个方面。 一是在资料收集上主要采用文献研究和案例 研究相结合的方法。一方面传统媒介与现代网络为本研究提供了丰富的资料，本文通 过认真研究中外相关理论和实践的文献资料，并在有关统计年鉴的帮助下进行撰写； 另一方面由于本人在电力部门工作多年，经历丰富，并掌握的大量与电力行业相关的 统计数据和典型案例，为本文的撰写提供了实证研究的基础，而且使论文更具有说服 力。二是采用比较研究的方法。自然垄断企业市场化改革是世界各国所必须经历的过 程， 一些西方发达国家比我国先行一步， 在这个领域具有比较先进的改革经验。 因此， 在借鉴成功经验的同时， 通过对国外电力行业政府电价管制与我国电力行业电价管制 经验进行比较分析，以更好地解决我国现阶段所遇到的问题。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 7 第二章 我国上网电价管制的历史沿革及现状分析 第一节 我国上网电价管制的历史沿革 新中国成立至今，我国电力行业随着经济的飞速发展而取得长足的进步，特别是 从 20 世纪 80 年代开始，电力行业市场化改革就在全球范围内广泛地开展起来，我国 电力体制逐渐从传统的垂直一体化垄断向市场化转变， 电价管制也逐渐从计划经济体 制下的严格管制向市场经济体制下的放松管制发展。 在过去一系列的电力市场化改革 中，电价管制改革不仅在整个电力改革过程中处于关键环节，而且还是整个市场化改 革的核心内容，并且贯穿着电力市场化改革的各个环节。改革开放至今已经 30 年过 去了，我国电价管制的改革主要经历了以下三个发展阶段。 一、高度垄断的电价管制阶段（1985 年前） 电力行业长期以来都被视为是自然垄断行业， 其具有资本投入大、 专业技术性强、 具有较高进入退出壁垒等特点，因此国家对于电力行业一直采取发、输、配、售高度 统一垂直管理的模式，而对于电价也是由有关公共事业权力机构进行制定和干涉。 在 1985 年以前，我国的电力市场属于比较典型的计划经济体制下的政府垄断经 营模式，即我国整个电力行业由政府统一管理，从发、输、配、售的各个环节由政府 自上而下垂直垄断经营，实行计划建设，计划发电，计划供电的体制。虽然在这一阶 段，电力的买卖关系已经存在，但在电力买卖双方之间并没有选择权，政府以满足社 会公益事业的需要为原则，对电价进行严格统一的管理，电力价格由政府制定，并实 行高度垄断的管制制度。 当时，这种高度垄断的电价管制制度主要具有以下三个特点：一是定价权限高度 集中，国家统一对电力进行定价；二是电价结构统一，发输配售一体化最终形成单一 价格；三是电价水平基本稳定，计划经济自给自足的电力价格不受市场能源波动的影 响。在这种情况下，政府有钱，电价就可以定低一些；政府财政紧张，电价可以定得 高一些。但改革开放以后，随着经济的发展、人口以及用电需求的增加，国家投资建 设资金不足，电力行业缺乏提高效率的动力，电力供应不足的矛盾十分突出。可见， 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 8 原来的电力体制、电价政策显然已经不适应时代的要求，严重制约着我国经济社会发 展及其正常运行。 二、探索性改革的电价管制阶段（1985 年-1997 年） 改革开放初期，我国迈出了电力市场化改革的第一步，采取省为实体，集资办电 的方针。在这个阶段由于电力建设具有周期长的特点，电力发展速度仍然赶不上国民 经济的增长速度。1985 年，我国政府为了缓解电力行业发展滞后，电力紧缺、供应 紧张的局面，允许除国家以外的其它投资者投资发电项目，其中包括了外资、地方政 府和社会投资者的进入，从此打破了我国电力市场独家办电的长期格局，在发电领域 形成了多元化的投资主体。 与此同时，在考虑到企业获利能力的基础上，针对电价的长期不合理状况，实行 了多种电价制度， 即政府制定上网电价， 以电厂投资来源和电厂建设日期为核定依据， 实行区别电价。1985 年，国务院批转了国家经委、国家计委、水利电力部、国家物 价局等部门关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定 ，将原来全国统一电价 的办法，转变为实行多种电价政策 ，其主要内容：一是实行“燃运加价”政策，即 电力价格随着燃料、运输价格的变动而相应浮动。二是出台了“二分钱”电力建设基 金政策。国家为了缓解国内严重缺电和电力建设基金不足的问题，决定从 1988 年 1 月起对全国所有企业用电征收每千瓦时 2 分钱电力建设资金， 纳入电力建设的基础基 金，有偿使用，其利率还贷期限按国家“拨改贷”办法执行。三是实行“还本付息” 电价政策，即利用贷款建设的集资电厂获机组在还本付息期间，按照本金、税金、具 有还本付息能力和合理利润的原则核定上网电价和销售电价。具体来讲，1985 年之 前主要利用政府拨款建设的电厂， 以及 1985-1992 年期间利用补贴的政府贷款建设的 电厂或电厂的一部分，其上网电价按定额发电单位成本、发电单位利润、发电单位税 金的方法核定，一厂一价，一次核定多年有效；1986-1992 年期间建设的非中央政府 投资电厂和 1992 年之后建设的所有电厂，上网电价执行“新电新价”政策，按还本 付息电价原则核定；独立地方小火电、小水电及自备电厂的上网电价，一般按平均成 本、平均利润加税金的方法核定；各电网企业对所属非独立核算电厂制定的各种内部 核算电价等 。 经过多年的实践证明， 这种发电领域投资主体的多元化和相应的多种电价制度的 王永干.中国电力工业体制改革历程m.北京:中国科学技术出版社,2001.229-246. 王永干.中国电力工业体制改革历程m.北京:中国科学技术出版社,2001.130-142. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 9 实施打破了传统中央政府独家垄断办电和单一电价制定的局面， 不仅调动了社会多元 投资办电的积极性， 而且还对促进我国电力行业的发展具有一定的积极作用。 到 1997 年底，我国电力市场基本实现供需平衡。虽然这一阶段在一定程度上缓解了电力供应 紧张的矛盾，但是并没有从根本上解决电力行业所存在的问题，同时也暴露了诸多弊 端，如：垄断经营模式没有得到根本性的改变；厂网不分、发电环节难以形成公平竞 争等。 三、市场化改革的电价管制阶段（1997 年至今） 这一阶段是我国电力市场化改革发展阶段，改革的原则是打破垄断，引入竞争， 提高效率，降低成本，构筑政府监管下的政企分开、公平竞争的电力市场。1996 年 电力法的实施，标志着电价管理被纳入法制化轨道，第一次为电价管理提供了法 律依据。由于市场化改革对与计划色彩浓厚的我国来说并不是一件简单的事情，政府 为了慎重和稳定着想，必须逐步探索和推进，因此，到目前为止还可以细分成两个子 阶段。 （一）市场化改革初级阶段 1997 年国家电力公司的成立拉开了我国电力市场化改革的序幕，中国电力行业 开始走上政企分开、公司化改组的道路。1998 年撤消了电力部，并将原电力工业部 行使的职能移交到国家经贸委，初步形成国家经贸委、国家计委等部门行使政府管电 职能，国家电力公司等电力企业自主经营，电力企业联合会等行业协会自律服务的体 制框架。 与此同时，政府为了解决还本付息等电价政策的弊端，将电价改为经营期电价， 同时加强了电价的规范管理。从 1998 年开始，在上海、浙江、山东、吉林、辽宁和 黑龙江进行“厂网分开、竞价上网”的市场化改革试点工作，探索打破垂直一体化垄 断的可能途径。2000 年山东、上海、浙江发电侧电力市场正式投入商业化运行。但 上述改革仅仅只在小范围内试点， 并没有从整体上改变电力行业被国电公司一家垂直 一体化垄断控制的局面，国电公司几乎控制了国内所有的电网，在很大程度上抑制了 垄断企业本身降低成本和提高效率的积极性。 （二）市场化改革深化阶段 从 2002 年开始，电力体制改革步入了实质性操作阶段，国务院确定了新的电力 体制改革方案： “厂网分开、产权重组、强化结构、输配分离、配套实施、完善法律、 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 10 稳步推进” 。2002 年 11 月，原中国国家电力公司经过拆分重组后形成的 11 家电力 公司（2 家电网公司，5 家发电集团公司和 4 家辅业集团公司）在北京宣告成立 。此 次拆分重组，实现了“厂网分离” ，并在发电环节引入了竞争机制。原国家电力公司 旗下管理的发电资产被直接改组或重组为 5 个全国性的独立发电公司 （中国华能集团 公司、中国大唐集团公司、中国国电集团公司、中国华电集团公司、中国电力投资集 团公司） ，逐步实行“竞价上网” ，开展公平竞争。并在 2003 年正式成立了国家电力 监管委员会，主要负责全国电力监管工作，建立统一的电力监管体系，并向区域电网 公司的电力调度中心派驻代表机构，对其实行垂直领导。 在这一阶段，政府还颁布了一系列的电价政策，主要包括：一是“竞价上网”政 策，即将上网电量分成两部分，一部分实行竞价上网，另一部分仍执行政府定价，并 先后在全国各地试行。二是“标杆电价政策” ，即国家在经营期电价的基础上，设定 “标杆电价” ，即按价区分别确定了各地的水火电统一的上网电价水平，不再实行一 机一价。三是“煤电价格联动政策” ，即国家为理顺煤电价格关系，以不少于 6 个月 为一个煤电价格联动周期， 根据煤价的上涨相应调整电价。 四是 “节能环保电价政策” ， 即随着节能减排的压力加大，国家相继出台了脱硫电价政策、差别电价政策、可再生 能源电价政策、降低小火电机组上网电价政策、峰谷丰枯电价政策、累进式电价政策 等一系列有利于节能环保的电价政策。 虽然国家对电价作出很多政策性的规定，但是从根本上看，对于电价的最终制定 权政府仍然紧紧握在手里，并没有放开，使上述政策在执行过程中遇到重重阻碍，难 以推进。 而且， 发电环节虽引入了竞争机制， 但仅停留在分拆原有垄断企业的层面上， 而发电企业需要利用贷款来建设机组， 政府为了使这些变相垄断的发电企业能顺利过 渡，承诺电价在还贷期间按运行成本加归还本息并取得合理利润的原则来确定。 从上述上网电价的历史沿革， 我们可以发现虽然上网电价的管制改革一直随着市 场经济的发展和电力体制的改革而进行，但政府对电价的形成却始终没有放开，电价 仍然由政府制定。这种改革的滞后性所固有的缺陷已日益暴露，出现了诸多问题亟待 解决。2009 年，电价改革第一次被明确提上政府工作报告的高度，温家宝总理 指出： “2009 年将继续深化电价改革，逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成 电力体制改革工作小组.关于“十一五”深化电力体制改革实施意见(eb/ol ， 中国电力拆分重组成 11 家公司eb/ol. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 11 机制，适时理顺煤电价格关系” 。由此可以看出，政府继续推进改革的决心和目标 都是明确的，因此，必须首先从上网电价管制的现状着手，来分析上网电价管制的问 题所在，从而剖析其根源，并从根本上来实现目标。 第二节 我国上网电价管制的现状及其评价 一、我国上网电价管制的现状 我国目前还正处于电力体制转型的初级阶段， 在这一阶段里必将出现原有制度与 新制度共存，而且原有制度起主要作用的情况，那么为了变革，电力市场必将面临着 要承担一定的转型成本。因此，在原有制度和新制度的影响下，我国电价管制的现状 显然会带有其特殊的特点。 第一，我国上网电价的管制主体具有双重性。在电价执行方面，随着我国电力行 业市场化改革的推进，从客观上要求建立一个独立的监管机构，因此，我国在 2003 年正式成立了国家电力监管委员会（电监会）专门负责电力监管的工作。但从目前的 实际情况来看，我国电力监管的职能并没有完全向电监会移交，对于我国电价形成上 的监管仍然由国家发改委负责，即电价形成是先通过电力部门上报以后，再由发改委 所属的价格部门审核同意颁布后执行。 这种在电价管制上出现双重主体的特点在操作 过程中容易产生相互制约的问题。 第二，我国上网电价的管制对象具有复杂性。虽然，电力体制改革在发电环节引 入竞争以后，我国发电厂产权结构复杂，其中除了五大发电集团以外，还有包括国家 电网发电资产和其他独立电厂，发电厂建设年限以及发电成本都存在较大差异，因此 在电价制定上仍然带有计划经济和市场经济混合的特点。 我国现有上网电价主要分为两大类：一是非市场机制电价；二是市场机制电价。 就非市场机制电价来看，由于历史遗留原因情况较为复杂，使得自 1985 年以来“还 本付息”政策下的各类电价目前依然存在，这些电价主要是根据电厂的建设年代、投 资来源和投资成本来确定，为“一厂一价” 。由于各厂之间这些建设成本、贷款年限、 燃料成本等参数差别较大，使各厂的上网电价也存在较大的不同。此外，一些独立的 地方小火电、小水电及自备电厂在制定上网电价时的方法也不甚相同，这就形成了上 温家宝.政府工作报告r. 北京: 十一届全国人大二次会议,2009. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 12 网电价的种类繁多，管制难度加大。就市场机制电价来看， “厂网分开、竞价上网” 改革试点后到目前为止，受原有上网电价管制制度的影响，竞价电量的比例还处于比 较低的水平，而且各试点的具体竞价办法也有所不同。例如，华东地区主要采取单一 制部分电量竞价的模式，即一部分电量由市场竞争形成，而另一部分电量电价则执行 政府定价。东北地区实行的是两部制上网电价，容量电价由政府制定，而电量电价由 市场竞争形成。 第三， 我国上网电价管制仍然是采取行政主导的方式。 在国务院办公厅印发的 电 价改革方案中，将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价，并 规定发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府制定。但这只是市场化 改革的长期目标，就短期来说目前仍达不到真正施行的充分条件，国家发改委在随后 印发的电价改革实施办法中依然维持原来上网电价、输配电价和销售电价由政府 定价的制度，目前采取的是以政府审批为基础，也就是说政府行政主导的性质仍然较 浓。 二、对我国上网电价管制的评价 我国在不同时期所形成的各种电价管制政策都是根据当时特定的历史背景和具 体经济发展状况的客观需要下出现的，符合当时的客观要求，并且曾发挥了非常重要 的作用。 正如， 改革开放以前我国处于经济落后、 能源短缺的状态， 而此时统一电价、 高度管制对当时我国经济社会的稳定发展起着举足轻重的作用。到了 80 年代中期， 先后实行了还本付息和经营期的电价制度，极大地激发了各方电力投资积极性，迅速 解决了当时严重缺电的危机。90 年代以来，市场经济的迅速发展迫切要求逐渐放松 对电价的管制力度，实行厂网分开、竞价上网的电价制度改革，这也是当前技术进步 和电力行业发展的客观需要， 对克服原有电价制度的效率低下和未来电力行业的快速 发展会产生重大作用。 我国目前正处在电力体制和电价管制改革的转型过渡初期， 政府不可能一蹴而就 地放开对电价的管制，以彻底改革现行的电价制度，这不仅不利于电力市场的稳定发 展，而且有可能危害到人民群众的公共利益。那么，这就不可避免地会出现，这种不 适应的电价管制制度对目前的电力市场发展产生消极影响， 并且在很大程度上还发挥 着主要的作用，使市场机制电价作用的范围和影响力受到局限。结果，那些已经不适 应经济发展的电价管制制度自身所具有的种种缺陷在新的发展要求下更为凸显， 产生 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 13 了诸如效率低下、专权垄断、缺乏公平等问题，导致现有电价局面混乱，电力产业整 体效率低下的现象，而这恰恰是与我国正在蓬勃发展的社会主义市场经济背道而驰 的。 我国虽然己经开始逐渐放松对电价的管制力度， 并进行通过引入竞争机制来形成 上网电价的改革， 最终希望能实现全面推进上网电价市场竞争形成机制的目标。 只是， 在当前改革过渡初期的局面下短期内还无法达成，因此，摆在政府面前的关键问题是 要全面认识目前电价管制的问题所在，深刻剖析问题的根源，进一步做好上网电价管 制改革的工作。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 14 第三章 我国上网电价管制存在的问题及其原因分析 第一节 我国上网电价管制存在的问题 从我国电价管制的历史沿革来看， 我国政府对电价形成制度的改革在大多数情况 下并不是电力市场供求关系的反映，其管制也不完全是为了克服市场失灵的弊端，而 仅仅是出于解决短期问题、协调利益矛盾的需要。因此，目前原有的这种上网电价管 制在不适应经济发展要求的同时产生了许多问题亟待去解决， 主要体现在以下几个方 面。 一、现行电价管制导致电价水平和结构不合理 首先，从电价水平上看，现有电价形成机制仍然是以还本付息电价机制为主，在 很大程度上保障了发电企业的发电成本回收。 这种电价形成机制带有深刻的政府计划 色彩，价格管制部门职责和权限过大，使社会监督、纠正力度难以发挥有效的作用； 而且，电价的形成以个别成本为基础，而不是以社会平均成本为基础，发电企业不存 在投资风险，在成本控制上没有约束，价格难以合理制定。这种电价形成机制的问题 主要表现在以下几个方面：一是发电企业失去了改进技术、提高发电效率的积极性， 主要是由于企业的利益并不直接与发电效益水平挂钩，无论技术、条件如何企业仍有 利可图；二是促进了企业投资的盲目性，使规模膨胀、重复建设严重；三是在发电企 业自身利益驱动下，容易造成价外加价，使电价水平难以控制，加重了人们的用电负 担；四是政府定价的模式难以达到充分竞争的目标，反而容易导致政府寻租的行为。 其次，从电价结构上看，长期以来我国农业生产、居民生活电价水平都相对比较 低，而政府要维持这种“低价政策”的主要手段是利用电价交叉补贴，通过对工商业 用电的“高价政策”实现盈利与亏损业务之间的相互弥补，来实现整个电力企业总体 核算盈亏平衡，并取得一定的利润。上网电价交叉补贴主要表现有三个方面：第一， 不同发电能源之间的上网电价交叉补贴，主要反映在水电与非水电之间。以 2008 年 为例，该年全国平均上网电价为 360.34 元/mwh，其中水电为 266.06 元/mwh，相当于 上海交通大学 mpa 学位论文 我国上网电价管制问题研究 15 全国平均的 73.8%、火电的 49.1%、核电的 59.2%、风电的 75.1% 。第二，同一发电 能源的不同发电机组之间上网电价的交叉补贴，在执行“标杆电价”政策之前，一厂 一价、一机一价使得上网电价表现出“同网同质不同价”的特点。第三、中央企业与 地方企业之间上网电价的交叉补贴，地方企业的上网电价总体上高于中央企业。 这种不合理的电价水平和结构导致了目前电力资源配置效率低下。不可否认，还 本付息的电价政策的确解决了我国电力短缺的重大危机， 但实际上这并不是建立在市 场机制发挥作用的基础上， 而是政府行政性的政策支持使投资者在办电的过程中不必 承担投资风险，企业可以从电价收入中获得利润，以此吸引了多方办电的积极性，扩 大了供电量。在“谁投资，谁办电，谁受益”的原则指导下，地方政府都纷纷投资发 电企业，但出于资金缺口等原因只能投资小型的发电机组。小型机组与大型机组比较 起来存在着高消耗、低效率、高污染等问题。地方政府为了保证地方的既得利益，增 加地方财政收入，对其他投资企业采取有限发电的保护主义，使得一些低煤耗大型火 电机组停机，而高煤耗的小型火电机组多发电的现象，导致电力资源配置缺乏效率； 而且这种电价形成机制使政府过多地将资金投入到发电环节， 而缺乏对输配环节的重 视，使电网建设相对滞后。 二、现行电价管制缺乏对电力企业的激励约束机制 我国现行还本付息、成本加成的电价形成中，物价管理部门在制定或调整电力价 格的时候，基本上是以发电企业上报的成本为主要依据。但是，这种成本是在一定范 围内垄断的一家或少数几家企业的个别成本而非社会成本， 并且发电企业的实际成本 并不公开，形成政府与发电企业之间信息的不对称，这就导致了企业所发生的费用可 以通过成本加成的形式转移到价格中去。这样，企业不通过努力降低成本即可谋取垄 断利润。因此，企业提高成本意味着可以获取更多的利润额，企业的经营管理人员不 仅不必千方百计地控制和降低成本，反而可以放心地增加在职消费，人为地膨胀经营 成本。在此意义上，现行管制电价不仅缺乏对企业降低成本的激励和约束机制，而且 具有对成本节约的逆向激励效应。如占有发电行业一半发电量的五大发电集团，在其 国有体制的背景下，不但机构庞杂，人员众多，近年一直盲目投资和扩大规