（公共管理专业论文）市长热线作用分析及存在问题对策研究.pdf

摘要 市长热线是近年出现的一种为群众所熟知的公众表达和行政救济、政府回应 机制，虽然市长热线在各地出现的时间不长，但它已经成为政府了解社会动态、 监督职能部门及其工作人员、保护公众利益、舒缓干群矛盾的一种重要方式。市 长热线在政府与广大人民群众之间构架起了桥梁和纽带，是特定历史条件下的特 殊产物，它顺应我国改革开放、经济建设的客观需要，在我国社会主义初级阶段， 为维护社会稳定发挥着积极作用。市长热线对于政府、市民来说是一项新兴的事 业，其理论研究非常初浅，其运作机制、管理方式、工作手段等是公共管理专业 研究的一项全新课题，特别是如何加强市长热线本身制度建设，如何发挥市长热 线在提高政府部门政策执行的能力和水平，有j 常现实的研究价值。本文从市长 热线的产生、发展、现状入手，系统分析了作为行政救济渠道之一的市长热线， 对加强我国服务型政府建设、提高公共部门公共政策执行能力、加强政府自身建 设等方面的积极作用，通过对市长热线本身存在的问题及原因分析，提出了加强 市长热线建设的对策。本文作者认为，在当前的政治环境下，市长热线化解了公 共政策在执行过程中出现的很多负面影响，作用是积极的；随着我国政治体制的 不断完善，政策执行能力和水平不断提高，社会监督机制的不断完善健全，作为 事后监督、制度补救措施而出现的市长热线具有的监督和救济职能将逐渐削弱， 其本身具有的民意收集、公共政策反馈等作用将越来越明显。 关键词市长热线公共政策服务型政府 a b s tra c t ：t h em a y e r sh o t li n ea p p e a r e dr e c e n t l y i tisw e llk n o w n f o rp u b l i c e x p r e s s i o n ，a d m i n i s t r a t i v e r e l i e fa n d t h em e c h a n i s mo f g o v e r n m e n tr e s p o n d s a l t h o u g hi th a sn o tb e e nl o n gs i n c et h em a y e r s h o t li n ei sa p p li e di ns o m ec i t i e s ，i th a sq u i c k l yb e c o m ea ni m p o r t a n tw a y f o rg o v e r n m e n tt ok n o wa b o u ts o c ia l t e n d e n c y ，a n ds u p e r v is ef u n c tio n d e p a r t m e n t sa n dt h e i rs t a f f i ti sa l s on e c e s s a r yf o rg o v e r n m e n tb e c a u s e i tp r o t e c tp u b l i cb e n e f i ta n dr e l i e v et h ec o n t r a d i c t i o n sb e t w e e nc a d r e s a n dt h ep o p u l a c e t h em a y e r sh o t l i n ei sab r i d g ea n dal i n kb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dt h eb r o a dm a s s e so fp e o p l e ，a n das p e c i a lo u t c o m eu n d e r s o m eg i v e nc o n d i t i o n a d a p t i n gt ot h eo b j e c t i v en e e d so fo u rr e f o r ma n d o p e n i n gu p a n de c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，i tp l a y s a na c t i v er o l ei n m a i n t a i n i n gs o c i a ls t a b i l i t yi n i n i t i a ls t a g eo fo u rs o c i a l i s m t h e m a y e r sh o t l i n ei sa ne m e r g i n gf a c i l i t i e sf o rb o t hg o v e r n m e n ta n dc i t i z e n w h i l ei t st h e o r yi sv e r ys u p e r f i c i a l m e c h a n i s mo fo p e r a t i o n ，m a n a g e m e n t a n dw o r k i n gm e t h o d so ft h em a y o r sh o t l i n ea r e n e wp r o b l e m sf o r r e s e a r c h e r sw h om a j o ri np u b l i cm a n a g e m e n t i te x i s t sg r e a tr e a l i s t i c v a l u eo fr e s e a r c h ，e s p e c i a l l yo nh o wt os t r e n g t h e nt h eh o t l i n e ss y s t e m c o n s t r u c t i o na n dd i s p l a yi t sa b i l i t ya n dl e v e l t h i sd i s s e r t a t i o nb e g i n s w i t ht h eh o t l i n e sb i r t h ，d e v e l o p m e n ta n dc u r r e n ts i t u a t i o n s a so n eo f t h ea d m i n i s t r a t i v er e l i e fc h a n n e l s ，t h i sd i s s e r t a t i o ne l a b o r a t e st h e p o s i t i v er o l eo ft h em a y e r sh o t l i n es y s t e m t i c a l l yo ns o m ea s p e c t s ，s u c h a ss t r e n g t h e n i n gt h ec o n s t r u c t i o no fo u rs e r v i c e c e n t e r e dg o v e r n m e n t ， r a i s i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c yf r o mp u b l i cd e p a r t m e n t sa n d r e i n f o r c i n gg o v e r n m e n t so w nd e v e l o p m e n t a c c o r d i n gt oa n a l y s e sa n d 2 r e s e a r c h e so np r o b l e m so ft h em a y e r sh o t l i n ei t s e l fa n dc o r r e s p o n d i n g r e a s o n s ，s o m ec o u n t e r m e a s u r e sa r eo f f e r e dt os t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o n o ft h em a y e r sh o t l i n e i nt h ec u r r e n tp o l i t i c a le n v i r o n m e n t ，t h e m a y e r sh o t l i n ei sa c t i v ef o re a s i n gm a n ya d v e r s ee f f e c t s w i t ht h e c o n s u m m a t i n go fo u rp o l i t i c a ls y s t e m su n c e a s i n g l y ，t h ea b i l i t ya n dl e v e l o fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni m p r o v ec o n t i n u o u s l y ， a n dt h em e c h a n i s mo f s o c i e t ys u p e r v i s e sw i l lb em o r ea n dm o r ep e r f e c t t h e nt h eh o t l i n e s f u n c t i o n ，a p p e a r i n ga sar e m e d i a la c t i o nf o rs u p e r v i s i o na n ds y s t e m ，w i l l g r a d u a l l yw e a k e n a tt h es a m et i m e ，i tw i l lb em o r ea n dm o r ee v i d e n tt h a t t h eh o t l i n ei sa b l et oc o l l e c tp u b l i co p i n i o n sa n df e e d b a c kp u b l i cp o l i c y k e yw o r d s ：t h em a y e r sh o t l i n e ，p u b l i cp o l i c y ，s e r v i c e c e n t e r e d g o v e r n m e n t 3 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得经鼢其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文尊者张：劾物签字啡叼年舢7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解线努东秀名关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权经凡可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) ， 学位论文作者签名：钔砂 。导师签名： z 终 签字日期：i ，d 月9 日签字日期：锄刁犁f d 月形日 学位论文作者毕五去向：前配f 学位论文作者毕业去向： 1 面只f - r4 乍- 单- 位：红印牵坳陇方呜宅电话：华皇 通讯地址： 事俯斗：j eb 华f 。宅 邮编： 。矿叼 安徽入学m p a 硕j ：学位论义市k 热线作用分析及存柏：同题对策研究 第1 章绪论 市长热线是近年出现的一种为群众所熟知的公众表达和行政救济、政府回应 机制，虽然市长热线在各地出现的时间不长，但它已经成为政府了解社会动态、 监督职能部门及其工作人员、保护公众利益、舒缓干群矛盾的一种重要方式。从 政府的角度来说，市长热线一方面可以弥补因职能部门工作不力而产生的不良后 果，及时了解公众对政府的意见，从而对政府部门的不足提出更直接的警醒；另 一方面，它是政府较低成本的体制补救，不需要庞大的机构和人员，不需要上下 对口，不需要复杂的层级结构。对公众来说，能够直接与“市长”对话，反映了 政府回应的主动，容易赢得公众对政府的好感；同时公众只需一个电话，降低了 公众对政府的监督成本。 市长热线本身并无公共政策执行权力，但是作为联系政府与公众的桥梁，是 特定历史条件下的特殊产物，加强对市长热线的研究，对于建立服务型政府，提 高政府执行能力有着积极的意义。 本文作者直从事市级政府投诉受理工作，受理群众反映的各种热点、难点 问题，对政府提出的批评、建议以及各种诉求。同常工作中，经常遇到涉及在执 行公共政策过程之中出现的问题，极大地损害了人民群众的根本利益，降低了政 府的信任度和党的执政能力，直接影响和损害了各级党委和政府在人民群众中的 形象，市长热线虽然直接面对公众，成了群众与政府交流沟通的快速通道，但是 如何利用有限的社会资源化解政府在公众中不利影响，研究的意义非常深远。市 长热线如何准确把握群众反映的问题性质、分类、责任主体，从市长热线这个角 度，破解这些因素对公共政策制度目标的影响，化解群众的怨气，显得尤为重要。 胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，“加快行政管理体制改革，建设服 务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、 优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有 力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强 安徽人学m p a 硕l ：学位论义市长热线作用分析及存纯问题对策研究 化社会管理和公共服务。川t 积极推进服务型政府建设，就是要树立服务意识，强 化服务功能，使政府以服务于市场和企业，要实现全能型政府向有限型政府的转 变，管制型政府向服务型政府转变。 服务型政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共 产品和服务的政府。建设服务型政府是一项比经济体制改革更为艰巨的任务，要 求政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和行为方式等方面，实现根 本性转变。 建设服务型政府，必须明确并强化公共服务职能，向公众提供优质的公共产 品和服务。政府要通过制度设计，加快形成政府服务运行机制，建立健全民主决 策机制、政务公开机制、群众监督和参与机制，整合行政资源，降低行政成本， 提高行政效率和服务水平，增强政府工作透明度，提高政府公信力。 在国外，城市政府只有一个民意收集机构，业务范围仅限于社会公众对政府 政策制定、公布实施的信息反馈渠道，与国内的市长热线相比缺少监督、转办机 制。在国内，市长热线大约只有2 0 多年的发展历程，虽然全国绝大多数城市政 府先后建立起了市长热线( 市长公开电话) ，但是对于部分城市政府、市民来说 还是一项新兴的事业，不管是在国内还是国外，其理论研究非常初浅，其运作机 制、管理方式、工作手段等将是公共管理专业研究的一项全新课题，特别是如何 加强市长热线本身制度建设，如何发挥市长热线在提高政府部门政策执行的能力 和水平，将有非常现实的研究价值。 本文通过理论联系实际，结合实际工作中掌握的第一手资料，进行的案例分 析将是本篇论文的主要研究方法。注重理论的运用和研究方法的科学化，关注各 种网络信息特别是市长热线对政策执行理论的影响，注重政策手段的研究，真正 使市长热线的作用与政策执行的研究更具时代特色。 本文主要在于研究思路的创新，首先从市长热线对政府部门提高政策执行能 力入手，系统提出了对市长热线产生背景、发展现状、积极作用、存在问题、解 。胡锦涛：高举中国特色社会主义旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，3 1 页，人民出版社， 2 0 0 7 。 2 安徽人学m p a 硕1 ：学位论文市长热线作用分析及存n j 问题对策研究 决对策等研究，整篇论文一气呵声，即有理论又有实践。 通过分析研究，本文作者认为当前的行政体制环境下，市长热线发挥着很多 积极的作用。随着我国政治体制的不断完善，政策执行能力和水平不断提高，市 民素质的全面提升，社会监督机制的不断完善健全，行政机关权力配黄同臻合理， 作为事后监督、制度补救措施而出现的市长热线将会慢慢消退。 安徽人学m p a 硕 ：学位论义市长热线作用分析及存柏i 问题对策研究 第2 章市长热线产生的背景及其发展现状 温家宝总理指出：“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共 设施建设、发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公 共事业以及发布信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供 保障和创造条件。 党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央在建设公 共服务型政府，推进公共服务创新、提高公共服务的质量和水平方面进行了一系 列卓有成效的探索。近年来，各级政府根据公共服务型政府建设的要求，围绕“以 人为本、“执政为民 的行政理念，在社会保障体系建设、突发公共危机处理、 政务信息公开、科学民主依法决策、行政集中审批等公共服务方面均迈出了坚实 地步伐。特别是各级政府高度重视并积极构建的以政府为主导、各种社会主体共 同参与的热线网络新体系，开通了为民办实事的“绿色通道”，为更直接地收集 社会各种信息，建设公众信息反馈系统机制，提升政府决策管理水平，向公众提 供优质高效的政府服务等方面做出积极的贡献。从各城市实践看，市长热线电话 及其热线网络以其独特的信息传递反馈优势，在公共服务型政府体系建设中发挥 着积极的社会影响，政府救济服务效益明显。 2 1 市长热线产生的背景 任何事物的产生、发展都有其存在的原因和生存的土壤，市长热线也是如此。 一个社会的良好运行需要一套行之有效的制度规范，它既能约束政府官僚行为， 又能为民众处理问题提供规则依据。随着我国经济建设和政治体制改革的逐步深 入，纷繁复杂的各种社会矛盾凸显，并且目前我国公共部门特别是信访工作部门 在机构设置、人员结构、行政方式上，已经远远不能满足社会需要，在当前行政 体制普遍存在政令不畅、信息不对等、公共政策执行偏差、公众监督乏力的情况 下，寻找一种政府能够推行，能够解决各种社会公共问题，尤其是社会与政府之 间的摩擦问题，因而市长热线应运而生。 4 槛家宝：深化行政管理体制改革加快实现政府管理创新，国家行政学院学报2 0 0 4 年笫1 期，4 2 页。 4 安徽人学m p a 硕 j 学位论义 市长热线作用分析及存以：问题对策研究 市长热线从创制主体来看，是由市政府单位而做出的，但它一出现就受到了 民众的欢迎，可以说市长热线使政府和人民对制度的需求找到了结合点。 2 1 1 一项收集社情民意的路径选择 从政府的选择来看，一个良好的政府是能够为人民群众认可，能有效提供公 共服务的政府，因此，政府通过设立市长热线电话，可以及时了解民众对政府的 意见，了解政府自身在实际运作中存在的问题及整个社会发展的动态信息，从而 更有效地履行政府的行政职能。市长热线电话是一种较低成本的制度补救，它不 需要庞大的机构和人员，不需要上下对口，不需要复杂的层级结构。与其相关的 一整套规章制度的设立、运行，政府以较低的成本代价，获得了众多的收益，它 不仅缓解了政府与社会的矛盾，让政府及时动态地了解社会信息，树立政府威信。 同时，对公众的角色来说，能够直接与“市长”对话，反映了政府回应的主动， 容易赢得公众对政府的好感；同时公众只需一个电话，降低了公众对政府的监督 成本，风险成本也大大降低。可以说，市长热线是一项非常经济的、收集社情民 意的路径选择。 2 1 2 一条非常便捷的诉求渠道 从民众来看，众多的市民求助于市长热线电话反映情况，寻求问题解决，这 充分说明在当前社会主义初级阶段，许多市民普遍存在着政府至上的政治文化心 理。市民遇到问题需要寻求解决时，更多地是一种理性的选择，即在某一问题出 现后，人们会考虑各种解决的途径，并对这些解决途径的成本( 包括投入成本、 风险成本等) 和解决效果进行权衡比较，从而寻找一条最佳途径。市长热线电话 之所以成为众多市民寻求问题解决的途径，足以说明了其在市民选择中的优势。 因为在目前我们社会中，一套有效的法律运作体系还未确立，政府的许多政策缺 乏稳定性，民众对许多法律政策还不了解，因此在纠纷发生后，如果市民直接与 某一部门或组织进行协商，往往由于缺乏共同的法律认知及有效的监督机制而显 得困难重重，而选择市长热线电话，一般能得到回音，而且由于政府上层的支持 和权力的介入使解决效果一般较为理想。所以，市长热线电话成为公众市民解决 安徽人学m p a 硕i j 学位论文市k 热线作用分析及存柏：问题对策研究 自己处于弱势地位的纠纷的途径。 2 2 市长热线发展现状 “1 2 3 4 5 ，有事找政府 ，这句关于市长热线电话的口号在中国几乎家喻户 晓。从第一部市长热线电话开通，到如今在各大中城市的普及，市长热线电话已 走过了2 5 年的历程。 2 2 1 全国部分省会城市市长热线建设 1 9 8 3 年9 月1 8 日，为适应形势发展需要，满足市民需求，东北重镇沈阳在 全国率先设立了第一部市长热线电话( 有的城市亦称为市长公开电话) ，同年钢 城鞍山设立市长公开电话。从1 9 8 4 年到1 9 8 9 年，重庆、西安、长春、郑州、太 原、深圳等数十个大中城市相继设立了市长热线电话。九十年代，市长热线在 全国各地迅速发展，1 9 9 1 年1 0 月，广州和深圳相约全国已开通市长热线电话的 1 6 个城市，召开了第一届全国部分城市市长热线电话工作年会，此后一段时间， 江苏、黑龙江、天津、浙江、北京、安徽等省市负责人相继发表谈话或撰文，表 示支持市长热线电话这一新生事物。1 9 9 9 年6 月，国家信息产业部决定启用全 国统一的政府热线号码1 2 3 4 5 ，从此成为市长热线电话的代名词罾。作为一个新 生事物，各城市政府都在探索中建设，受当地行政机构的设置情况、经济发展水 平、政府的重视、公众的认同等不同条件的影响，各地市长热线电话在发展上存 在着很大差异，机构规格、工作职责、人员配备、经费保障等方面参差不齐( 详 见表一) 。 m 葛怀虎： 市长公开电话 m ，2 页，安徽人民j l ；版社，2 0 0 3 。 4 葛怀虎： 市长公开电话 m ，3 页，安徽人民出版社，2 0 0 3 。 6 安徽人学m p a 硕l ：学位论义市长热线作用分析及存柏：问题对策研究 表一全国部分省会城市市长热线机构编制情况 城市设置名称隶属关系级别编制人数 备注 哈尔滨市市长信访电话办公室市信访办县处级行政编制3 5 人 市政府办公厅内设处宝 行政编制1 0 人兼应急、征集 长春市市长公开电话办公室县处级 ( 办公厅副主任兼主任)事业编制1 5 人 职能。 与市信访局个机构砸 行政编制1 2 人 沈罔1 市市政府市民圭垡诉中心副厅级 兼效能投诉。 块牌子( 副局长兼主任)公嵛岗位2 0 人 大连市 市政府市比投诉中心市政府办公厅内设处宝 县处级 行政编制8 人 济南市 市长公开电话值班室 市政府办公厅内设处室县处级 行政编制8 人兼应急职能。 西安市市长电话办公室市政府办公厅内设处室县处级行政编制4 人 兼应急职能。 武汉市 市长专线电话 市政府办公厅内设处室县处级 行政编制1 8 人兼值班、社会 聘用人员2 4 人 联动、应急。 与市信访局一个机构两行政编制1 5 人 杭州市市长公开电话受理中心正厅级兼应急职能。 块牌子( 副局长兼主任) 选调择职4 0 人 行政编制4 人 乌鲁_ 小齐市市长专线电话办市信访局内设处室正科级 抽调人员2 人 公益岗位5 人 行政编制7 人 两宁市 市政府公开电话办公室市政府办公厅内设处室正科级 兼戍急职能。 聘心人员8 人 行政编制9 人 抽调人员4 人， 兰州市市长专线办公窒市政府办公厅内设处室副处级 聘川人员5 人兼应急职能。 行政编制2 人 太原市市长办公电话 市政府办公厅内设处室正科级 兼应急职能 抽调入员8 人 县处级行政编制1 6 人 兼市比服务中 石家庄市市长公开电话办公室市政府办公厅内设处窒 心、省会服务 ( 高配)事业编制1 2 人 协调办公室 行政编制4 人 郑州市市长电话室市政府办公厅内设处室副处级 借调人员1 2 人 行政编制3 人 南吕市市长热线电话办公室市政府办公厅内设处室正科级 借调人员1 4 人 市政府办公厅内设处室县处级 兼值班、社会 长沙市市政惭攻务公开电话室行政编制7 人 联动、应急职 ( 增择市应急办牌子)( 高配) 能。 县处级行政编制2 1 人内设4 个 昆明市市电话办公室市政府办公厅内设处室 ( 高配)每年借凋1 6 人 处室 呼丌l 中心招聘 南宁市市长公开电话办公室市信访局内设处室正科级行政编制8 人 1 3 人，兼应急 职能。 ( 资料来源：通过实地考祭和电话联络收集整理) 2 2 2 我省各市市长热线建设 为进一步拓宽政府联系群众、联系基层的渠道，努力加强各级政府与人民群 众的密切联系，广泛听取群众意见，自觉接受群众监督，切实改进工作伤风，真 正体现党和政府全心全意为人民服务的根本宗旨，1 9 9 9 年6 月2 日，经安徽省 政府同意，决定建立健全政府系统热线电话制度，组建省政府热线电话网络，各 安徽人学m p a 硕 ：学位论义市长热线作用分析及存私i 问题对策研究 市、各县人民政府能及省政府各部门都要设立热线电话，省政府各部门以及地市 政府作为网络成员单位。省政府热线电话设立在省政府办公厅，与总值班室合署 办公，1 9 9 9 年底开始运行，在日常工作时间开展工作，并向社会公布电话号码， 工作职责和工作时间。 全省1 7 个市长热线电话办公室中，合肥市为市委市政府信访局直属二级机 构( 副县级) ，六安市为信访局内设科室( 正科级) ，滁州市和池州市设在市政府 办公室督办室( 副县级) ，其它均为政府办公室内设机构，兼总值班室、应急办、 社会联动等职能( 详见表二) 。 表二 我省各城市市长热线机构编制情况 城市设置名称隶属关系级别编制人数 备注 合肥市市长热线电话办公室 市委市政府信 副县级事业编制1 2 人 信访局直属二级机构， 访局 内设2 个科室 市长热线电话办公室( 与市 主要负责值班、应急工 芜湖市市政府办公室正科级行政编制6 入 政府总值班室合署办公)作，兼热线j ：作 淮南市市政府市长公开电话办公室市政府办公室副县级行政编制4 人无内设科室 马鞍山行政编制4 人 无内设科室 市 市政府市长公开电话办公室市政府办公室正科级 社会聘心6 人 市长热线电话办公室( 与市 行政编制4 人主要负责值班、应急j ： 蚌埠市 市政府办公室正科级 政府总值班室合署办公)单位借_ h 1 人 作，兼热线r 作 市i 丈热线电话办公室( 与市行政编制3 人主要负责值班、应急工 淮北市 市政府办公室 正科级 政府总值班室合署办公)单何借j h j 4 人 作，兼热线t ：作 市长热线电话办公室( l j 市行政编制6 人 主要负责值班、应急工 安庆市市政府办公室副县级 政府应急办公室合署办公)单位借1 入作，兼热线一i - 作 市长热线电话办公室( 与市行政编制3 人主要负责值班、应急工 黄山市市政府办公厅副县级 政府总值班室合署办公)社会聘用2 人作，兼热线丁二作 滁州市市政府督办室市政府办公室蚕q 县级行政躺4 5 入 主要负责政府督办j = 作，兼热线j ：作 市k 热线电话办公室( 与市行政编制3 人主要负责值班、应急工 阜刚市 市政府办公室 正科级 政府总值班室合署办公)事业编制4 人 作，兼热线1 ：作 市长热线电话办公室( 与市主要负责值班、应急工 毫州市市政府办公室正科级行政编制4 入 政府总值班室合署办公)作，兼热线。l ：作 宿州市市长热线电话办公室市政府办公室正科级行政编制2 人办公室内设科室 、文f l j市长热线电话办公室 市委市政府信 正私级行政编制2 入 信访局内设科室 访局 市长热线电话办公室( 与市主要负责值班、应急 = 宣城市市政府办公室 正科级 行政编制5 人 政府总值班室合署办公) 作，兼热线j ：作 市长热线电话办公室( 与市主要负责值班、应急j 】： 巢湖市市政府办公室止科级行政编制3 人 作，兼热线1 i 作政府总值班室合署办公) 主要负责政府督办【 池州市 市政府督办室市政府办公室副县级行政编制4 人 作，兼热线r f f - ( 资料来源：通过实地考察和电话联络收集整理) 安徽人学m p a 硕i j 学位论义市长热线作用分析及1 竽n ：问题对策研究 2 2 3 合肥市市长热线电话 2 0 0 0 年初，合肥市政府常务会议研究决定在原市政府监督电话的基础上， 建立合肥市市长热线电话，并纳入省政府系统热线电话网络，3 月1 3 同合肥市 长热线电话正式开通。市长热线电话办公室设在市政府信访办公室，在r 常工作 时间丌展工作。机构设置的前两年，合肥市市长热线电话是一个典型的无正式编 制、无固定人员、无办公经费的“三无”机构，人员由市委组织部从全市市直机 关单位中抽调，每期一年，轮流值守。2 0 0 2 年9 月市编办正式批复同意成立合 肥市市长热线电话办公室，为全额拨款副县级事业单位，定编制1 2 人，内设科 室2 个。2 0 0 2 年底，正式机构组建完成。 合肥市市长热线电话工作坚持党的群众路线和全心全意为人民服务的宗旨， 受市政府领导委托，受理人民群众通过热线电话反映的问题、提出的建议，为群 众提供咨询解答服务，帮助群众排忧解难。市长是市长热线电话工作的第一责任 入，副市长根据工作分工是市长热线电话工作的相应责任人，市政府秘书长是其 日常工作的责任人。受理群众对政府及部门工作的意见、建议，以及对政府公务 员工作作风、质量、效率等方面的意见、建议和批评；受理群众反映社会生活中 的热点、难点问题；受理群众对全市经济、社会事业改革和发展等方面的意见和 建议；及时向市政府领导报告群众反映的重要社情民意，做好领导批示的转办、 督办、反馈工作；负责全市政府系统热线电话工作的督促、检查、协调、指导、 考核等工作。办理省政府热线电话办公室转交的热线电话工作。 合肥市市长热线开办之初，采用人工受理，手工记录，从最初的1 部电话1 台电脑到三条模拟中继线6 部电话，群众反映市长热线难打现象非常突出。为了 适应现代化大城市建设的需要和新形势对市长热线电话工作的要求，合肥市于 2 0 0 4 年5 月份建设开通了“1 2 3 4 5 市长热线电话自动化办公系统”，该系统集语 音、通信、计算机网络、数掘库技术于一体，充分依托市政府办公网络资源，将 自动语音查询、人工服务、信息资料处理紧密结合起来，提供2 4 小时不问断服 务，实现了自动受理、自动办理的现代化办公格局，在机构未动、人员未增的情 9 安徽人学m p a 硕j j 学位论义市k 热线作用分析及存4 j 问题对策研究 况下，工作效率大大提高，系统丌通的当年受话量就比上年上升了8 4 ，2 0 0 5 年、2 0 0 6 年电话量仍以年平均2 0 的增长速度上升，2 0 0 7 年半年就已经达到2 6 0 0 0 件，工作日日均受理2 5 0 余件。 从来电性质来看，经统计，合肥市2 0 0 5 年1 月1f j 至2 0 0 6 年1 2 月3 1 日有 效受理的5 2 3 5 5 件群众来电中，主要涉及违法建设、市容城管、劳动社保、环境 保护等方面的问题( 详见表三) 。 表三 合肥市市长热线电话受话情况阶段性热点计表 受理类别来电件数 百分比 违法建殴1 1 3 0 62 1 5 9 市容城管4 4 5 88 5 1 劳动社保 3 8 5 97 3 7 环境保护3 8 5 57 3 6 治安消防3 7 0 47 0 7 城市建设3 1 6 86 0 5 供水供电 3 0 8 7 5 9 0 文教卫体2 9 8 45 7 0 房产管理2 8 6 15 4 6 涉法涉诉 2 6 4 45 0 5 公h j 事业2 5 3 6 4 8 4 征地拆迁2 0 7 83 9 7 交通管理1 4 3 22 7 4 市场管理 1 3 2 1 2 5 2 价格收费9 3 61 7 9 民政救济6 7 11 2 8 行政效能3 6 20 6 9 交通运输 3 6 00 6 9 信息产业 3 3 8 0 6 5 三农问题3 0 80 5 9 经济财贸6 60 1 3 人事监察2 10 0 4 合计5 2 3 5 51 0 0 0 0 ( 统计时间：2 0 0 5 - 0 1 - 0 1 到2 0 0 6 1 2 3 1 ) 按照市政府的要求，我市3 县4 区、3 个开发区、2 6 个政府组成部门、1 4 个政府直属工作部门和2 1 个政府部门管理单位的热线电话受理机构都与市长热 线联网，并有专人负责，同时将与群众生活密切相关的供水、供电、公交等1 5 个公共事业单位纳入热线电话网络，联网办公。科学的诉求机制，增强了市长热 l o 安徽人学mp ：a 硕 ：学位论文市k 热线作用分析及存和问题对策研究 线的活力，它不仅畅通了群众提出诉求的渠道，而且提高了各级政府服务社会和 公众的质量和水平，降低了政府服务社会的成本，提升了政府执政能力。市长热 线自开通以来，伴随着新闻媒体的宣传，群众对市长热线从知晓到熟悉，由于市 长热线在解决许多公共问题及政府与社会摩擦的问题上的有效性，成为群众在许 多问题上谋求解决的渠道，市长热线也因此在市民中拥有广泛而持久的影响力。 安徽人学m p a 硕i ：学位论文市长热线作用分析及存n ：问题对策研究 第3 章市长热线作用分析 3 1 市长热线与服务型政府建设 十届全国人大四次会议政府工作报告明确提出：“建立健全行政问责制， 提高政府执行力和公信力”。当前政府执行力已经成为衡量高效型政府、服务型 政府的一个重要标志。建设服务型政府，要以邓小平理论和“三个代表 重要思 想为指导，认真贯彻落实党的十六大、十七大会议精神，坚持以人为本，树立和 落实科学发展观，从政府管理理念、管理职能、管理方式方法等方面，加强制度 和机制建设，加快政府职能转变。 3 1 1 市长热线是确保政令畅通的需要 当前我国社会经济生活中存在着许多问题和矛盾，造成这些问题和矛盾的一 个很重要的原因就是“有令不行，有禁不止，执行不力”。由于有些政府职能部 门出于各自利益的考虑，一项好的政策，到了具体的执行部门就变了味，使政策 达不到预期的目的和效果，好的政策无法惠及人民群众。“你有政策，我有对策”、 “断章取义，为我所用”、“阴奉阳违 、“变形、走样 等公共政策在执行过程中 暴露出的问题，都在市长热线工作中反映了出来。解决政令不畅，保证好的公共 政策落到实处，市长热线起了很好的信息反馈和监督作用。 3 1 2 市长热线是建设高效型政府的需要 政府存在的目的，在于对民众的需要给予充分的回应。高效政府是机构人员 少，运转速度快，行为效率高，行政成本低，回应效能强，管理效益好。随着经 济发展、社会转型，公众对政府管理的速度、效率以及工作质量等方面的要求越 来越高。由于社会管理的复杂，政府部门之间职责交叉，造成推诿扯皮、管理越 位、缺位和错位现象普遍存在。作为协调作用的市长热线发挥了积极的作用，不 管市民反映哪方面的问题，在市长热线那里都会得到明确的解释和答复，部门之 间的扯皮和推诿，也在市长热线的协调下得到落实，从而在群众中树立了一个高 效、廉洁、服务社会的政府形象。 1 2 安徽人学m p af | ! ； j ：学位论义 市长热线作用分析及存柏：问题对策研究 3 1 3 市长热线是合肥大建设的需要 合肥市委、市政府在“十五”规划中，提出了建设现代新合肥的发展目标， 其发展重点是“推进三大建设”，即推进特色产业建设、基础设施建设、和谐社 会建设，各级各部门是“三大建设”的组织者、实践者和推进者。合肥市这两年 计划投资建设2 0 7 条道路和9 0 座桥梁，一些工程已经完工，些工程正在建设， 一些工程招标完成，即将开工。只要对合肥人民有利，市委市政府就果断决策， 敢于拍板，即使有再大的困难，都在坚定不移地向前推迸。当然，通过市长热线 也将一些不同声音反映了出来，市委市政府并不固执己见，广泛听取方方面面的 意见，有很多好的想法和做法都是从群众反映和建议中吸取过来，再由城市规划 等专业部门根据城市发展提出方案。决策科学了，市民的意见采纳了，不同的声 音小了，合肥的大建设步伐将更快更好。 3 2 市长热线与公共政策执行 市长热线是在新的历史条件下，顺应改革开放的客观需要而设立的政府对外 政务服务热线，通过广泛听取社会各界、基层单位和人民群众对市委、市政府工 作的批评、意见和建议，推进市委市政府各项决策的民主化和科学化；接受人民 群众对党政机关及其工作人员的监督、举报和投诉；解决社会热点难点问题。从 市长热线的定位就可以看出，其功能是对政府执行力在手段上的一种强化和补 充，从这个意义上说，市长热线的本质作用就是要进一步提高政府执行力。 3 2 1 对政策执行偏离中的信息采集作用 一项政策正确与否，质量高低，它自身是无法判断的，必须通过政策执行这 个重要途径去检验。在市场经济条件下，由于公共决策的复杂化、综合化，许多 东西不可能在政策制定过程中考虑得十分全面。因此，我们只有通过贯彻执行来 判断政策的正确与否。但是，政策执行往往会出现变形和偏差，造成政策执行与 政策目标之间出现差距。通过市长热线，很多政策执行方面存在的问题很快就 暴露出来： o 戴艳军，吴菲：我国公共政策执行中的失控问题及对策探析 j ，5 0 页，行政论坛，2 0 0 3 ( 3 ) 。 1 3 安徽人学m p a 硕l ：学位论文市长热线作用分析及存4 ：问题对策研究 一是搞“土政策”附加性执行。作为一个国家级经济开发区，合肥市经济开 发区连续5 年名列中西部1 6 个国家级开发区综合投资环境之首，但园区内企业 普遍存在不同程度违法排污，大部分企业从未缴过排污费，污水处理厂偷排污水， 周围群众投诉日益不断。市长热线要求环保部门入园检查得到的答复是，根据合 肥市优化投资环境条例的相关规定，环保部门不能随意进驻企业进行检查，须 提前报告，且每年检查不得超过1 次。地方政府无视国家上位环保法规，设定“土 政策”限制监督自己眼皮底下的污染企业。 二是“你有政策，我有对策 替换性执行。国家药监部门早在2 0 0 5 年初就 做出规定，明文禁止在药品零售企业内以“坐堂医”、“义诊”、“医疗咨询等名 义进行药品、保健品、医疗器械的宣传促销活动。但是市长热线电话还是不断接 到群众的投诉，反映一些医药经营部门为了多卖药、卖贵药，仍有坐堂医生的存 在，以此躲避国家规定的处方药、限量药品和特殊药品的有关限制，坐堂医生的 名称换为药品指导，逃避药监部门的监管和检查。 三是“断章取义，为我所用”选择性执行。目前城市政府在“五小”行业( 小 饭店、小美容美发店、小澡堂、小旅社、小商店) 管理上，因涉及卫生许可证、 环保评比、工商营业执照办理、公安特种行业许可等诸多行政许可，在行政部门 执行政策时，环保、工商、文化、公安等部门相互推诿扯皮，群众反映的问题屡 屡得不到解决。 四是“阴奉阳违象征性执行。合肥市部分地区卖淫嫖娼现象猖獗，严重影 响社会风气和社会安定，群众在这方面的意见较大。公安机关管理流于形式，以 法律依据不充分，人手紧张、经费短缺等种种借口，打击不力，群众举报一起， 公安机关打击查处一起，不举报就不查处，即使举报了，在查处过程中也存在执 行不力的情况，应该从严从重处罚的，没有打击到位，导致群众对政府机关的行 政执行能力产生怀疑，群众怨声载道。 五是“虎头蛇尾敷衍性执行。早在2 0 0 2 年，合肥市制止和拆除违法建设 规定( 合肥市人民政府令第9 2 号) 就已经颁布实施，明确市规划局、各县区政 1 4 安徽人学m p a 坝 ：学位论文市长热线作用分析及存柏j 问题对策研究 府为违法建设的查处主体，同时曾在1 9 9 8 年、2 0 0 2 年先后多次在全市范围内开 展大规模违法建设的集中整治活动，轰轰烈烈地丌头，但由于措施与责任主体不 明确，都以失败而告终，最后不了了之，群众的投诉反而愈加强烈。 六是“变形、走样”片面性执行。如在我国已经推行几十年的计划生育政策， 因为绝大多数地方政府在年终考核评比中采取“一票否决制”，使得这项政策在 地方政府执行过程中往往变形、走样，群众通过市长热线反映，农村基础干部工 作方法粗暴简单，不是耐心细致地宣传政策，而是一味地采取强制措施，不依法 办事，采用关押逼迫、扣压财物等手段，达到不超计划生育的目的。 七是“左顾右盼 观潮式执行。在目前我国房地产市场管理方面，地方政府 普遍存在左顾右盼、等待观望心理，“国八条”、“国六条 、提高银行存贷款准备 金率、提高人民币存贷利益、提高第二套房产的首付等一系列政策迟迟在地方得 不到落实，导致中国的房地产市场连续多年上涨，并将继续保持上涨趋势。大量 群众反映，目前相对周边省会城市而言，合肥市的房地产市场价格略显得偏低， 但是根据城市人口年均收入判断，当地的价格就不是那么乐观。 3 2 2 对政策执行中的宣传解琉作用 公共政策说到底是为了协调各方面的公共利益，因此，无论是公共政策的制 定还是执行，都需要公众的参与。没有公众的了解、认同、支持和参与，哪怕是 靠强制力也不能完全确保公共政策的有效执行。因此，对于公共政策的执行而言， 还存在一个宣传、引导、说服教育的问题。市长热线可以充分利用与人民群众面 对面直接沟通这个有利条件，对不了解政策的人民群众进行政策宣传解释，使人 民群众知晓政策；对由于认识问题而对政策产生不理解、不支持抵触情绪的，进 行有效疏导，获取支持；对一些对政策有怀疑、有顾虑的，进行说服，使政策相 对人自觉参与政策的执行。如：合肥金寨路上有某家酒店业主向市长热线反映， 由于金寨路高架桥建设，进出酒店的道路被堵死，就餐人员及车辆无法进出，影 响了酒店的正常经营，修路需要一年时间，酒店要闲置一年，但税收一分不能少， 政府部门能否出台具体的减免税收的政策，让商户渡过修路期间的经营难关。热 安徽人学m p a 硕1 ：学位论文市长热线作用分析及存柏：问题对策研究 线接到反映后，及时向地税局进行了政策咨询，之后