（公共管理专业论文）近海渔业减船政策的经济学分析——基于舟山市的研究.pdf

摘要 我国海洋渔业曾经经历持续、快速的增长阶段，但现在却面临资源衰退问题， 其严重程度已经危及我国海洋渔业的可持续发展。鉴于此，国家不断出台相关政策 控制捕捞能力的继续增长，以减少捕捞强度，修复渔业资源。从“八五”期间的“双 控”政策，到1 9 9 9 年、2 0 0 0 年开始实施“零增长”、“负增长”，这些政策都未取得 明显效果，渔业资源状况继续恶化。因此，从“十五”开始，国家不得不进一步采 取削减捕捞能力的政策，作者称之为“近海渔业减船政策”，具体指我国及沿海地方 政府为有效压减海洋捕捞渔船总量，控制我国海洋捕捞强度继续盲目增长和资源过 度利用，逐步实现海洋捕捞强度与海洋渔业资源可捕量相适应而采取的一系列政策 的总称。 这一政策实施至今已经有5 年，是否达到预期的目标? 本文以舟山市为例进行 了实证研究。结果发现，虽然各级政府为引导渔民减船、转业投入了大量人力、物 力，政府的报告也宣称渔民“转产转业”取得重要进展，但统计数据和作者在渔村 实地调查的结果却显示，政策效果并不理想。渔船总数是在下降，但渔船总吨位和 总动力基本没有变化，甚至有上升的趋势；而渔民转业困难更大 为此，本文进一步在理论上来进行分析渔业问题的根源毛要在于海洋渔业资 源的特殊属性，使得市场的价格机制无法反映资源的稀缺程度，导致“市场失灵”。 这使得政府干预渔业经济，实行渔业管理具有必要性。但是政府也会“失灵”，减船 政策的难实行、效果不佳，就是政府“失灵”的表现，其原因是政策并未“对症下 药”和政策执行中政府存在非公益性行为 最后，根据理论分析的结果，本文提出了关于改进和完善当前政策的若干建议。 一 鼍。关键词：近海渔业；减船政策；经济学分析 a b s t r a c t o u rc o u n t r y ss e af i s h e r yo n c ee x p e r i e n c e dc o n t i n u a l l yf a s tg r o w t h , b u t a tt h ep r e s e n t , i sf a c e dw i t hd e c l i n i n gr e s o u r c e s , w h i c hi ss os e r i o u s 舔t o e n d a n g e rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f o u rc o u n t r y ss e af i s h e r y i nv i e w o ft h i s ，t h ec o u n t r yh a su n c e a s i n g l ya d o p t e dr e l e v a n tm e a s u r e m e n t st o c o n t r o lt h eg r o w t ho ft h ef i s h i n gc a p a c i t yi no r d e rt or e d u c et h ef i s h i n g i n t e n s i t ya n dt or e s t o r et h ef i s h e r yr e s o u r c e s n ep o l i c i e si n c l u d et h e d o u b l ec o n t r o l s ”d u r i n gt h ep e r i o do ft h ee i g h t hf i v e y e a rp l a n , t h ez e r o g r o w t h i m p l e m e n t e di n1 9 9 9a n d t h en e g a t i v eg r o w t h i m p l e m e n t e di n 2 0 0 0 ，a l lo fw h i c hh a v ef a i l e dt oo b t a i nt h et a n g i b l ee f f e c t s a c t u a l l y ，t h e f i s h e r yr e s o u r c e sc o n t i n u et ob ew o r s e n i n g t h e r e f o r e ，f r o mt h eb e g i n n i n go f “t h ef i f t e e n t hf i v e - y e a rp l a n ，t h ec o u n t r yh a st of u r t h e ra d o p tt h ep o l i c yo f r e d u c i n gf i s h i n gc a p a c i t y , w h i c ht h e a u t h o rh a sc a l l e d t h e p o l i c y o f r e d u c i n gt h eo f f s h o r ef i s h i n gv e s s e l s ”t ob es p e c i f i c ，t h ep o l i c yr e f e r st o as e r i e so fm e a s u r e m e n t sw h i c hh a sb e e na n dw i l lb ei m p l e m e n t e db yo u r g o v e r n m e n ta n dt h ec o a s t a ll o c a la u t h o r i t i e st oa v o i dc o n t i n u o u sa n db l i n d g r o w t ho ft h ec o u n t r y ss e af i s h i n g i n t e n s i t ya n de x c e s s i v eu s eo ft h e r e s o u r c e sb yr e d u c i n gt h en u m b e ro ft h ef i s h i n gv e s s e l s ，t h u sa c h i e v i n gt h e h a r m o n i o u sd e v e l o p m e n tb e t w e e nt h es e af i s h i n gi n t e n s i t ya n dt h ef i s h e r y r e s o u r c e s h a st h ea n t i c i p a t e dg o a lb e e na c h i e v e ds i n c et h ep o l i c yh a sb e e n i m p l e m e n t e df o r5y e a r s ? t h i sa r t i c l eh a sc o n d u c t e da c a s es t u d y , t a k i n g z h o u s h a n 硒t h ee x a m p l e 1 1 l er e s u l td i s c o v e r st h a t a l t h o u g h t h e g o v e r n m e n t sa td i f f e r e n tl e v e l sh a v ei n v e s t e dt h em a s s i v em a n p o w e ra n d t h e f i n a n c i a lr e s o u r c et og u i d et h ef i s h e r m a nt or e d u c et h en u m b e ro ft h e i r f i s h i n gv e s s e l sa n ds h i f tt h e i rj o b s ，a n d t h eg o v e r n m e n t s r e p o r ta l s od e c l a r e d t h ei m p o r t a n tp r o g r e s sh a sb e e nm a d ew i t hr e g a r dt ot h ef i s h e r m a n sj o b s h i f t i n g , t h ep o l i c yh a sn o t b e e ne f f e c t i v ea c c o r d i n gt ot h es t a t i s t i c a ld a t aa n d t h er e s u l to ft h ea u t h o r so n - t h e - s p o ti n v e s t i g a t i o ni nt h ef i s h i n gv i l l a g e s i n s p i t eo ft h er e d u c t i o no ft h et o t a ln u m b e ro ft h ef i s h i n gv e s s e l s ，t h et o t a l t o n n a g ea n dt h ep o w e rb a s i c a l l yr e m a i nu n c h a n g e d , a n de v e ns h o wt h e r i s i n gt e n d e n c y b e s i d e s ，t h ef i s h e r m e nh a v eg r e a td i f f i c u l t yc h a n g i n gt h e i r j o b s t h e r e f o r e ，t h i sa r t i c l ef u r t h e rc a r r i e so nt h et h e o r e t i c a la n a l y s i s t h e f i s h e r yq u e s t i o nm a i n l yl i e si nt h e m a r k e tf a i l u r e ”a st h ep r i c em e c h a n i s m i su n a b l et or e f l e c tt h es c a r c i t yo ft h es e af i s h e r yr e s o u r c e sa sas p e c i a l c o m m o d i t y , w h i c hm a k e si tan e c e s s i t yf o rt h eg o v e r n m e n tt oi n t e r v e n et h e f i s h e r ye c o n o m ya n dt oi m p l e m e n tf i s h e r ym a n a g e m e n t h o w e v e r , t h e g o v e r n m e n t ss o m e t i m e sf a i lt op l a yt h ee x p e c t e df u n c t i o n sm a i n l yb e c a u s e w i t h o u tt h ec o n s i d e r a t i o no ft h e s p e c i f i c s i t u a t i o n st h e a p p r o p r i a t e m e a s u r e m e n t sh a v en o tb e e nt a k e n , a n dt h ep u b l i cw e l f a r eh a sn o tb e e n t a k e ni n t oa c c o u n t d u r i n g t h e p o l i c y e x e c u t i o n t h e d i f f i c u l t y i n i m p l e m e n t i n gt h ep o l i c yo fr e d u c i n gt h eo f f s h o r ef i s h i n gv e s s e l sa n dt h e p o o re f f e c to ft h ep o l i c ya r et h ed e m o n s t r a t i o no ft h eg o v e r n m e n t s n o f u n c t i o n s ” f i n a l l y , a c c o r d i n gt ot h et h e o r e t i c a la n a l y s i sr e s u l t , t h i sa r t i c l ep r o p o s e d c e r t a i ns u g g e s t i o n st oi m p r o v ea n d p e r f e c tt h ec u r r e n tp o l i c y k e yw o r d s ：t h eo f f s h o r ef i s h e r y ；t h ep o l i c yo f r e d u c i n gt h ef i s h i n gv e s s e l s ； a ne c o n o m i ca n a l y s i s 浙江大学公共管理硕十( m p a ) 专业学位论文 近海渔业减船政策的经济学分析一基于舟山市的研究 1 导言 现在，自然资源的稀缺问题日益受到人类的关注。原因是随着人口的快速增 长和社会经济的发展，人类对自然资源的需求呈指数递增态势，科学技术的进步 又使这一需求变为可能，许多自然资源不可再生或是再生跟不上增长速度，资源 衰竭悲剧将不可避免。这不仅成为经济持续发展的瓶颈，更严重的还将接威胁到 人类的生存【拄1 1 。 过去的几十年，渔业资源的衰退就是这样发生了。来自世界粮农组织( f a o ) 的数据显示，截止2 0 0 3 年，被监测的鱼类中约四分之一种群被低度开发或适度 开发( 分别为3 和2 l ) ；约一半种群( 5 2 ) 被完全开发；而约四分之一的 种群被开发过度、衰退和从衰退中恢复( 分别为1 6 、7 、l ) 在1 6 个统 计区域中，有1 2 个主要捕鱼海区至少7 0 的种群已经被完全开发或开发过剧1 1 。 1 1 问题的提出 中国海洋渔业曾经经历一个持续、高速的增长阶段，但现在也面临严重的资 源衰退问题。以舟山市为例，该市是我国主要渔区之一，海洋渔业历来是舟山的 重要基础产业和优势产业。渔业经济占全市国民经济比重达5 0 以上，占全市大 农业产值的8 5 ，而且舟山工业的涉渔比重高达4 7 ，第三产业中很多行业也 与渔业相关。舟山有渔业人口2 5 万，约占全市总人口的四分之一，捕捞产量约 占全国的十分之一，浙江省的4 0 。长期以来舟山人都为拥有一个富饶的东海渔 场、1 0 万捕捞大军、万余艘捕捞渔船和百万余吨海水鱼产量而引以自豪，舟山 渔民也因此发家致富。舟山市统计年鉴显示，在1 9 7 8 年至1 9 9 8 年的2 0 年中， 舟山渔业产量、产值年均增长率分别达到6 2 和9 ，1 9 9 8 年海洋捕捞产量达 到历年最高的1 2 9 4 万吨，与1 9 7 8 年相比，海洋捕捞产量增长了1 6 8 倍。而捕 捞能力的增加幅度更加明显。1 9 5 4 年，舟山市有机动渔船仅4 艘( 其余为少量 木帆船) ，上世纪6 0 年代后期，机动渔船数量开始激增，1 9 7 8 年为3 9 6 9 艘， 【毫1 1 一个扳端的例子是在丹尼斯米都斯主笔的研究报告增长的极限) ( 1 9 7 2 ) 一书中。这项研究认为。 在大约1 0 0 年的时问内，如果世界发展的物理，经济或杜会关系没有发生荤要变化，我们的社会将用完籁 以生存的不町再生资源 1 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文近海渔业减船政策的经济学分析一基于舟山市的研究 1 9 8 6 年突破l 万艘，1 9 9 5 年为最多，达到1 2 ，3 5 3 艘；机动渔船总吨位由1 9 7 8 年的1 7 l ，3 1 1 吨增加到2 0 0 3 年的8 5 9 ，6 3 7 吨；机动渔船总动力1 9 7 8 年为2 4 7 5 万千瓦，2 0 0 1 年达到最大为1 5 2 9 8 万千瓦【2 】p 3 6 3 7 。 但这一增长，在今天看来是以牺牲资源为代价的。从近几年舟山渔业生产情 况和渔业资源统计数据表明，舟山近海渔业资源衰退甚至衰竭现象非常严重。舟 山渔场是当地渔民从事渔业生产的主要场所，这里曾经是我国最大的近海渔场， 与苏联的千岛渔场、加拿大的纽芬兰渔场、秘鲁的秘鲁渔场齐名。现在，被称为 舟山渔场“四大经济鱼类”的大黄鱼、小黄鱼、带鱼和乌贼，已形不成渔汛，舟 山渔场的很多海域已经无鱼可捕。 雪上加霜的是，联合国海洋法公约生效后，我国以负责任大国的姿态，从全 局利益出发，就东黄海渔业问题同日、韩两国达成了双边协定。根据中日、中韩 渔业协定，舟山渔民历经l o 余年、辛苦开发的外海渔场受到周边国家和地区越 来越多的限制，甚至被迫从许多海域撤出。据测算，受这两个协定影响，舟山市 传统的外海作业渔场有3 0 全部丧失，还有2 5 受到严格的限制，这样作业空 间又大大减少。 舟山渔业已经处于“内忧外患”之中。近十年，舟山渔业经济总体效益大幅 下降，渔民收入再也无法快速增长【82 1 ，甚至出现了大量亏损现象，渔业难以为 计海洋渔业已经产生了危机，控制和减少现有捕捞能力，势在必行。 1 2 近海渔业减船政策的含义 面对海洋渔业资源衰退的严峻形势，我国政府从“八五”开始就对全国海洋 捕捞渔船船数和功率实行总量控制( 简称“双控”) 制度，1 9 9 9 和2 0 0 0 年又实 施了海洋捕捞“零增长”和“负增长”政策。但“双控”制度并未真正得以贯彻 执行，之后捕捞渔船船数和功率继续保持增加势头，海洋渔业资源仍在恶化。自 “十五”起，不得不由“总量控制”转为“总量压减”。 “近海渔业减船政策”就是指自“十五”以来我国及沿海地方政府为有效压 减近海捕捞渔船总量，控制我国海洋捕捞能力继续盲目增长和资源过度利用，逐 i 拄习从绝对数字来说，舟山渔民平均收入要高于农民，但增长速度近十年来要低干农民。2 0 0 1 年舟山市 渔民的人均纯收入为4 9 2 1 元，与1 9 9 4 年相比年均增长率h 育0 4 连续7 年徘徊在4 7 5 0 元上下与农 民收入比较渔农收入比( 以农民收入为1 ) 。己从1 9 9 4 年的1 5 6 ：l 转变为2 0 0 1 年的t 1 8 ：l 2 浙江大学公共管理硕七( m p a ) 专业学位论文 近海渔业减船政策的经济学分折一摹于舟山市的研究 步实现海洋捕捞强度与海洋渔业资源可捕量相适应而采取的一系列政策的总称。 因其总体目标上是压减近海捕捞渔船，故称为近海渔业减船政策，为方便叙述简 称减船政策。 减船政策的主要依据是农业部在2 0 0 3 年发布的关于2 0 0 3 - - 2 0 1 0 年海洋捕 捞渔船控制制度实施意见。意见对近十年近海捕捞渔船总数和渔船总动力提出 了具体减少目标：到2 0 1 0 年底，全国海洋捕捞渔船船数从2 0 0 2 年底的2 2 2 万 艘减少到1 9 2 万艘、减船3 万艘；功率数从1 2 6 9 6 万千瓦减少到1 1 4 2 6 万千瓦， 年均减少3 , 7 5 0 艘、1 5 8 ，7 0 8 千瓦。 而在意见发布以i ；i ，我国沿海地区已经启动了减船政策。江苏省于2 0 0 0 年开始实施海洋捕捞减船转产的试点工作，计划经过5 - 6 年的努力，使全省海洋 捕捞渔船由1 9 万艘减至1 2 万艘。浙江省规定，自2 0 0 0 年起3 年内暂停审批和 建造捕捞渔船的同时，每年减少渔船1 0 0 0 艘，减少海洋捕捞渔民5 0 0 0 人。【挂却 舟山市计划从2 0 0 1 年起，用l o 年左右时间，裁减国内海洋捕捞渔船5 0 0 0 艘， 按计划每年裁减幅度在5 以上【挂4 j 。 减船政策实施使得一批渔民被迫退出海洋渔业，祖祖辈辈过着“靠海吃海” 生活的渔民就可能失去生计。为此，政府也采取了相关的扶持、引导措施。首先 对于被裁减的船只，政府给予一定补助( 此举可称为“转产”) ，同时政府还努 力帮助渔民实现再就业( 此举可称为“转业”) ，这就是所谓的沿海渔民“转产 转业”工程。 必须明确，当前渔业政策的目的是减船，是削减捕捞能力，而“转产转业” 是措施、手段。因此，将当前的渔业政策描述为渔民“转产转业”，可能就是将 手段当成了目的。当然手段服务于目的，有效的手段有助于达成目的，渔民“转 产转业”如果可以取得成功，必定有利于达到减船的目的。但是，当前渔民“转 产转业”并不成功。渔民“转产”比较积极，一方面部分渔船自然老化，已经处 于被淘汰的状态；另一方面政府对渔船拆解实行了补助，故渔民有积极性。转业 却非常困难。特别是在海岛纯渔区，就业空间本来就比较狭窄，渔民本身又受年 龄、文化、技能的限制，转产以后束手无策，转来转去最后还是重操就业。这可 【挂3 】杨曙等：。关于沿海渔民转产转业情况的调查报告”中国渔业绎济 2 0 0 1 年0 6 期：第6 页 1 拄哪舟山市人民政府：。关于加快渔业结构调整推进渔民转产转业的若干意见_ h t t p ：w w w z s o a f g o v c o ： 2 0 0 5 年1 0 月 3 浙江大学公共管理硕士( m p a ) ，业学堡堡皇近海渔业减船堕楚的绎济字壁析摹于舟山壹旦! ! 堕 能会影响政府和渔民执行“转产转业”政策的信心和决心。因此，本研究将研究 重点确定为减船政策，拟从目的出发研究当前问题，以便于发现更多有效的手段。 1 3 研究的目的和意义 1 3 1 研究目的 政府当前渔业政策目的是减船，从而控制捕捞强度，保护和恢复海洋渔业资 源。那么，这些政策能取得预期的效果吗? 另外，要减少渔业捕捞能力，必定会 影响渔民生活、渔村经济发展，政府采取了哪些措施，这些措施有效吗? 本文的 研究目的就是要通过实地调查和统计数据的分析，充分展示减船政策| j i 后近海渔 业、渔民生活的实际情况，找到以上问题的答案。并从渔业问题的根源出发，探 寻导致“双控”制度、“零增长”和“负增长”政策失灵的原因，这对于当前的 政策有重要借鉴作用。进一步，还就如何改进和完善当前的政策提出建议。 1 3 2 研究意义 本研究的意义主要有两方面。 一方面，舟山是传统渔区，渔业在舟山市经济中占有重要的地位，舟山经济 对渔业的依存度高，“渔兴则兴、渔衰则衰”的状况十分明显。渔业不仅解决了 舟山2 5 万渔业人i z l ( 占总人口的1 4 ) 的生计问题，也推动了舟山渔船修造、水 产品加工和渔需物资服务等相关行业的发展，解决渔业问题是舟山经济可持续发 展的基础。因此，本研究对于舟山市具有十分重要的现实意义。 另一方面，舟山市海洋渔业产量占全国的1 1 0 ，占浙江省的4 0 ，舟山海 洋渔业在在全国具有重要地位。舟山的渔业问题具有较强的代表性，我们以舟山 市为例，开展渔业问题研究，具有普遍意义。 1 4 研究方法和内容安排 本文研究主要采用经济学分析方法。美国著名经济学家萨缪尔森( p a u la s a m u e l s o n ) 将经济学定义为t 研究一个社会如何利用稀缺的资源以生产有价值 4 浙江大学公共管理硕七( m p a ) 专业学位论文 近海渔业减船政簧的绎济学分析一摹于舟山市的研究 的物品和劳务，并将它们在不同的人之间进行分配。”l 炷习樊刚称经济学是一种 “行为效果学”，只要在有人、有人的行为的场合，这种行为效果学的基本逻辑 和基本分析方法，可以是通用的【86 】。按照许多经济学家的观点，经济学是- ( u 研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的学科。经济学为我们考察 资源问题提供了强大的分析体系，有助于帮助我们深刻认识渔业问题的实质并找 到解决问题的有效途径。 论文主要分一下几个部分。 第一部分，首先回顾世界各国的渔业减船政策。主要介绍欧盟、美国等西方 国家和韩国、日本等周边国家渔业减船政策及相关措施、实施情况，介绍我国渔 业减船政策目标和相关措施，在此基础上进行初步的分析比较。 第二部分，以舟山市为实例，对减船政策的具体实施情况进行实证研究。首 先分析近海渔业在舟山市经济、社会发展中的重要地位和舟山近海渔业所面临的 严峻问题；然后阐述舟山市近海渔业减船政策的主要目标和具体措施；紧接着， 重点描述了舟山市实施减船政策的基本情况，通过统计数据分析、渔村实地调查 等，比较客观的反映了真实情况；最后，对当前的政策进行评价，提出作者的观 点。 第三部分，从经济学角度( 主要是物品属性理论) 分析渔民过度捕捞行为和 渔业减船政策“失灵”的原因，对上一部分中存在的问题作出解释。 第四部分，就如何改进和完善当前的减船政策提出作者的建议。 1 5 概念界定 1 5 1 近海渔业 渔业按作业方式可分为捕捞渔业和养殖渔业，按作业水域可分为海洋渔业和 淡水渔业，因此，渔业主要有四种类型即海洋捕捞渔业、海洋养殖渔业、淡水捕 捞渔业和淡水养殖渔业。而海洋捕捞渔业又可分为：沿岸渔业( 当天往返) 、近 海渔业( 2 0 0 公垦、数天间) 、远洋渔业( 2 0 0 公里以上的远洋、数月( a j ) 1 7 1 p ”。 l 挫钉保罗a 萨缪尔森，威廉d 诺德囊斯：经济学 ( 第1 7 版) 北京。人民邮电出版杜，2 0 0 4 年；第2 页 衅哪樊纲；。经济学的谦虚一经济学帝国主义) 序”，h t t p ：i w r w r m n f a n g d a i l y c o 札c n ：2 0 0 6 年2 月 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 近海渔业减船政筵鲤丝梦学分析一基于舟些堕塑旦究 近海渔业在渔业中占有重要地位，世界水产品产量来自内陆淡水域的只占1 0 左右，而来自海洋渔业的占9 0 左右，海洋渔业有9 0 以上的产量是来自近海， 本研究的对象是近海渔业，文中有时简称渔业。 1 5 2 捕捞能力 衡量捕捞强度的指标不止一个，如捕捞努力量、捕捞能力等。捕捞努力量或 渔获努力量指在一定时间内以相同渔业作业方式方法所投入的工作量，度量的主 要因素包括作业船只类型、数量、吨位、动力、作业方式、渔具数量等。严格的 讲，捕捞能力不同于捕捞努力量，捕捞能力是一个动态的概念，指所有影响渔船 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文近海渔业减船政策的经济学分析摹于舟山市的研究 2 世界各国渔业减船政策 对于海洋渔业中出现的渔业资源衰退和捕捞能力相对过剩问题，世界各国纷 纷采取了削减船只行动。1 9 9 9 年2 月世界粮农组织召开渔业委员会会议，通过 了为削减世界过剩捕捞能力而制订的国际行动计划，进一步要求会员国都采取有 效措施削减其拥有的过高的捕捞能力。由此，自0 减过剩的捕捞能力已成为当前及 将来国际渔业管理的一大任务。 2 1 欧盟的减船政策 1 9 8 3 年欧盟通过了一个削减捕捞能力的议案，计划在会员国内实行分期减 船，称为“多年度指导计划”( m u l t i a n n u a l g u i d a n c e p r o g r a m m e s ，m a g p s ) 1 2 1 1 p 2 9 至今该计划已经执行四期。 第一期，m a g pi ( 1 9 8 3 1 9 8 6 ) ；主要目标是要求各成员国所拥有的捕捞渔 船总吨位和总动力保持相对稳定，以控制共同体内捕捞能力的互相竞赛。但由于 欧盟成员国之间捕捞能力的度量方法不一致和缺乏年度的减船目标、成员国不熟 悉政策、计划本身不具有强制力等原因，计划最后流产； 第二期，m a g pi i ( 1 9 8 7 1 9 9 1 ) ：开始采取削减策略，提出的目标是在五 年内渔船总动力减少2 ，总吨位溅少3 。实施结果与第一个计划相比，略有 进展。欧盟成员国如丹麦、德国、西班牙、爱尔兰、意大利和葡萄牙渔船的发展 与计划目标基本相符； 第三期，m a g pi i i ( 1 9 9 2 1 9 9 6 ) ：捕捞底层鱼类的底拖网渔业应减少2 0 ， 捕捞底层鱼种的耙拖网与桁拖网渔业应减少1 5 。第三个减船计划取得明显效 果，渔船的总吨位减少了2 6 3 万吨，约1 1 5 ，功率减少了8 0 7 万千瓦，约9 7 。 1 9 9 3 1 9 9 6 年期间，法国所定的削减渔船马力和总吨数的目标为1 0 ，最后实现 了预定的目标。但欧盟认为所削减的捕捞能力仍不够。因此，欧盟在第三期结束 前通过了实施第四个“m a g p s ”的法案； 第四期，m a g pi v ( 1 9 9 7 2 0 0 2 ) ：该计划规定到2 0 0 1 年欧盟成员国所拥 有的捕捞能力削减的幅度按作业方式、鱼类执行，具体是对已面临枯竭危险的鱼 种为3 0 ，对过度开发的鱼种为2 0 。 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文近海渔业减船政策的经济学分析一基于舟山市的研究 在削减渔船的具体过程中，欧盟采用补助政策，也就是按削减渔船马力数和 总吨数，政府给予一定补贴。补助资金来源主要有欧盟、成员国政府和其他公共 基金或私人投资等。如荷兰补助资金来源为欧盟提供5 0 、本国政府扶持4 0 、 行业筹资1 0 。 2 2 新西兰的减船政策 新西兰也曾面对沿海渔业捕捞能力过剩问题。上世纪6 0 年代后，新西兰由 于采取自由入渔政策鼓励发展近海渔业，以致沿海渔船投资加大，渔业捕捞努力 量也迅速扩大，8 0 年代初就出现了捕捞过度问题。 为避免资源状况的进一步恶化，新西兰政府先是采取了一些控制措施，如实 行许可证制度以限制渔船数量，暂时禁止新的渔船入渔等。但同样无法控制捕捞 能力上升和投资过度。在1 9 8 4 年，沿海捕捞的过度投资额估计为2 8 0 0 万新元， 在沿海渔业最集中的地区，捕捞能力过剩达4 4 左右，不得不进行削减。 新西兰实行的是直接控制总渔获量的渔业管理办法，通过控制渔业产量来控 制捕捞能力。具体是：首先确定最近一个阶段渔业可以承受的最大总渔获量；然 后确定每个渔民渔获量配额( 标准是该渔民在近三年中的最高渔获量) ；最后是 回购渔获量配额，使执行的渔获量配额总和相当于渔业许可总渔获量水平。这 一阶段，政府总共花费了4 5 0 0 万新元买下渔民1 5 8 0 0 吨渔获量配额。随后新西 兰政府对许可总渔获量采用个体可转让配额措施。 事实证明，这些措施相当奏效。在1 9 8 3 、8 4 年与1 9 8 6 、8 7 年期间，渔船数 量减少2 2 。在1 9 8 6 、8 7 年与1 9 9 4 、9 5 年期间，因采用个体可转让配额而使渔 船数量进一步减少5 3 l ”。 2 3 美国和加拿大的减船政策 美国东北部沿海地区对于底层渔业在管理上先后采用了多种方法来控制和 减少捕捞能力，如限制网具规格和网目大小、发放捕捞许可证并附加海上作业天 数的限制等等。政府为进一步改善因资源衰退的情况和促进渔业的可持续发展， 1 9 9 5 年6 月制定了地区捕捞能力削减计划( f c r i ) ，从1 9 9 6 年起联邦政府投入 2 6 0 0 万美元，由国家海洋大气局( n 0 从) 与国家鱼类和野生动物基金会( n f w f ) 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 近海泊业减船政策的绎济学分析一摹于舟山市的研究 共同制订和执行渔船削减计划。削减的对象是以受控制的底层鱼类为主要捕获物 的渔船( 具体指该船i i 3 年的6 5 捕捞产值是出售受控制的底层鱼类的渔获所 得) ，削减的办法是：渔船主申请投标，然后按前3 年的平均年渔获产值与投标 金额之比打分，中标后收回许可证，渔时由船主负责拆除或无偿赠与国外非盈利 机构用于科研教育。同时，该计划还规定，对于实施减船的渔业，今后不得有新 入渔者；捕捞许可证被赎买而转产的渔船，今后不得再从事渔业；对于渔船被赎 买的船主，今后不得再投资渔业。 加拿大于上世纪7 0 年代执行减船计划，9 0 年代后也采用招标法减船，即按 渔船大小和作业方式换算成捕捞能力的单位，再除以投标金额，按换算结果从小 到大依次排序评标，每单位捕捞能力低的标价先中标，最后实际生产情况差的渔 船，由于标价低而先被回购【3 6 1 8 。 2 4 韩国和日本的减船政策 韩国和日本的减船政策分一般减船和特别减船【性1 两种情况。前者是指因渔 业内部结构调整或渔船老化等原因而导致的自然减船，后者是因国家间的渔业协 定失去渔场而进行的减船，不同情况补助政策有所不同。 韩国在实施减船政策之前，先是对渔业资源情况作了调查研究。政府于1 9 9 2 年委托韩国农村经济研究院对渔业资源、渔业经营状况和不同渔业的最佳渔获努 力量等进行了评价，并对渔船的减船规模、渔船渔具的补偿标准等进行调查研究， 以此为基础制定了1 9 9 4 2 0 0 4 年沿海和近海的渔船减船计划。目标是到2 0 0 4 年 共投资9 1 3 0 亿元( 韩币) ，减船2 9 6 3 艘。从1 9 9 4 年到1 9 9 9 年实际投4 6 6 0 亿 元，减船1 3 4 7 艘。对渔船的削减主要采用政府出资收购办法，船龄5 年以下的 渔船，其被收购价格为造价的4 0 ，船龄6 1 0 年的为造价的3 0 ，船龄1 1 年 以上的为造价的2 0 。此外，还按前三年的平均收入对转业的另行补偿。韩国对 于被收购渔船的处理，一部分较好的渔船将被用来作为渔政或海洋环保方面的执 法船，一部分将被沉没作为人工鱼礁，还有一部分转让给其他国家闭脚巧d 畔卫在日本。把前者叫做自主减船制度，把后者称之为国家主导的减船制度。 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文近海渔业减船政策的经济学分析一基于舟山市的研究 2 5 我国渔业减船政策 2 5 1 台湾地区 我国台湾地区为限制捕捞能力的增长，除全面限制渔船的新建外，于1 9 9 0 年制订老船淘汰政策，计划从1 9 9 1 年到1 9 9 5 年，投资新台币3 0 亿元用于收购 并处理船龄在1 5 年以上的渔船2 0 万吨，该数量占1 9 9 0 年台湾渔船总吨位数的 2 0 6 5 ，约占近、沿海机动渔船总数的2 0 ，平均每年削减渔船吨位4 万吨， 计渔船数约9 0 0 艘。实际从1 9 9 2 1 9 9 6 年期间投入了3 0 亿新台币，共收购渔船 2 3 3 7 艘，总吨位约1 4 万吨，其中3 7 3 艘沉入海底作为人工鱼蒯15 1 p 1 抑。 2 5 2 大陆 在介绍我国政府的减船政策之前，了解一下我国渔业资源与捕捞能力之白j 的 对比关系有助于理解减船政策的紧迫性。统计部门有一个“耕地人口承载量”公 式，人均耕地数量越少，表示耕地承载量越重。借用这个公式，以投入捕捞作业 渔船的动力来计算“渔场面积捕捞能力承载量”：全国在1 9 8 1 年海洋渔船总动 力为2 7 7 5 9 万千瓦，2 0 年后的2 0 0 1 年为1 2 9 7 6 5 万千瓦，捕捞能力增强3 6 7 倍。东、黄、渤、南海渔场总面积为8 1 8 万平方海里，其中东、黄、渤海2 8 7 万平方海瞿，再减去因中日、中韩渔业协定实施而缩小的东、黄海渔场( 约1 4 ) ， 剩下可供我国渔船作业的东、黄、渤海渔场面积为2 2 1 3 万平方海里，以全国捕 捞能力的8 0 投人东、黄、渤海( 2 0 算在投人南海渔场) ，计算得渔场面积捕 捞能力承载量：1 9 8 1 年为1 0 2 千瓦平方海垦，2 0 0 1 年加重到4 6 9 千瓦平方海 里。即使排除近2 0 年来投人的其他技术装备而扩大捕捞强度的因素不算，也可 见渔场面积承载量已是如何的不堪重负划p 3 9 ! 减船势在必行，农业部子2 0 0 3 年发布关于2 0 0 3 - - 2 0 1 0 年海洋捕捞渔船控 制制度实施意见。考虑到渔民可承受能力和渔区经济社会发展状况，全国海洋 捕捞渔船船数和功率数计划分别从2 0 0 2 年底的2 2 2 ，3 9 0 艘、1 2 ，6 9 6 ，6 3 1 千瓦， 压减到2 0 1 0 年的1 9 2 ，3 9 0 艘、1 1 ，4 2 6 ，9 6 8 千瓦以内，船数减少3 万艘，功率数减 少1 , 2 6 9 ，6 6 3 千瓦，年均减少3 , 7 5 0 艘、1 5 8 ，7 0 8 千瓦，船数减少1 3 4 9 ，总功率 1 0 浙江大学公共管理硕士：( m p a ) 专业学位论文近海渔业减船政繁的经济学分析基于舟山市的研究 减少1 0 ，并按此幅度将总指标分解到各省( 区、市) ，具体可见表2 1 。从表 上的数据可以看出，浙江省的减船任务最重。尽管，在削减的船数上，广东和山 东都要超过浙江，但削减的动力该两省远远不及浙江。这主要是近年来，与浙江 省的部分地区民营经济发展迅速相类似，在浙江省的沿海地区也出现了个人投资 海洋捕捞业的高潮，渔船数量增加快，渔船马力大、设备先进。这样，在其他省 份( 地区) 削减的渔船可能是装备落后，生产能力不强的船只，而浙江要削减的 有一部分是近十年发展起来的比较先进的大马力船只。 在具体实施中分为以下几方面 2 0 l ( p 3 2 2 ) ： 职责分工方面：控制海洋捕捞渔船工作实行统一领导，分级管理。农业部负 责全国海洋捕捞渔船“双控”指标的分解和监督管理工作，各级渔业行政主管部 门负责本行政区域“双控”指标的贯彻落实和监督管理。计划、财政、银行、工 商等有关部门根据职能分工负责其他相关工作。 经费支持方面：为顺利实行减船，中央财政设立专项资金用于补贴渔船淘汰 和渔民的转产转业。为保证资金安全、有效地使用，特制定海洋捕捞渔民转产 转业专项资金使用管理规定，捕捞渔民减船补助标准可见表2 2 。同时，地方政 府也以项目资助形式对渔民转产转业给予资金上的支持，鼓励捕捞渔民向水产养 殖业、休闲渔业等二、三产业以及其它非渔产业转移。国家还要求各级政府加大 对转产转业基础设施建设的扶持力度：金融机构增加对渔业结构调整贷款的投 放；工商行政管理部门对转产转业渔民投资兴办企业或从事个体经营给予积极支 持；民政部门及时做好生活困难渔民的救济工作，符合农村低保条件的渔民家庭 应及时纳入农村低保范围，没有实施农村低保制度的地区，应通过社会救济解决 其生活困难。 具体实施方式：由沿海各省、自治区、直辖市人民政府根据国家下达的“双 控”指标，结合本地区的实际情况制定出3 至4 年应减船数、功率数的计划，报 农业部核准。经农业部核准后，由沿海各省、自治区、直辖市人民政府按中华 人民共和国渔业法、渔业船舶检验条例、渔业捕捞许可管理规定、渔业船 舶报废暂行规定等法律法规和以下要求执行：禁止制造( 按规定淘汰旧船再 建造、更新改造捕捞渔船的除外) 、进口拟在我国管辖海域从事生产的海洋捕捞 渔船；重点压减持临时渔业捕捞许可证渔船，以及从事拖网、帆张网、定 塑坚查兰坌茎笪里堡! 坚坠! 主些兰竺丝奎丝堡塑些堡竺堕墨塑丝堕兰坌坠兰王璺坐壹竺竺塞 袁2 1 ：2 0 0 3 - - 2 0 1 0 年我国海洋捕捞渔船数，动力控制指标 省( 市) 2 0 0 2 年捕捞渔船总数( 不2 0 1 0 年控制数 削减数 及海区 古专业远洋渔船) 船数( 艘)功率散( 千瓦)船数( 艘)功率数( 千瓦) 船数( 艘)功率敷 千瓦) 辽宁 2 8 4 4 i1 0 8 6 0 5 42 4 6 0 4 9 7 2 5 3 4 3 8 3 7 1 1 3 5 2 0 天津 1 2 3 74 6 5 8 71 0 7 0 4 1 7 1 71 6 74 8 7 0 河北 8 4 0 6 3 7 8 3 3 5 7 2 7 23 3 8 7 8 91 1 3 43 9 5 4 6 山东3 5 3 6 3 1 4 7 2 8 7 43 0 5 9 31 3 1 8 9 2 i4 7 7 01 5 3 9 5 3 黄渤海区小计 7 3 4 4 72 9 8 3 8 5 06 3 5 3 92 6 7 1 9 6 29 9 0 83 1 1 8 8 8 江苏 1 5 0 8 97 3 0 3 7 01 3 0 5 46 5 4 0 2 8 2 0 3 57 6 3 4 2 上海7 2 58 5 4 1 6 6 2 77 “8 89 8朗2 8 浙江3 4 5 4 3 3 8 3 5 6 9 6 2 9 8 8 3 3 4 3 4 7 6 94 6 6 04 0 0 9 2 7 福建 2 2 9 2 41 5 6 0 2 8 51 9 8 3 21 3 9 7 1 9 63 0 9 21 6 3 0 8 9 东海区小计7 3 2 8 i 6 2 1 t 7 6 76 3 3 9 65 5 6 2 4 9 8 8 56 4 9 2 8 7 广东 4 9 6 5 92 2 1 8 9 9 74 2 9 6 01 9 8 7 0 5 6 6 6 9 9 2 3 1 9 4 l 广鹾1 4 3 2 17 3 2 3 2 51 2 3 8 96 5 5 7 7 81 9 3 27 6 5 4 7 海南 1 1 6 8 25 4 毗1 0 1 0 65 4 睨 1 5 7 60 南j 每区小计 7 5 6 6 23 5 0 1 0 1 46 5 4 5 53 1 9 2 5 2 6 1 0 2 0 73 0 “8 8 全国总计 2 2 2 3 9 01 2 刮 6 6 3 i1 9 2 3 9 01 1 4 2 蝴3 洲 1 2 6 9 6 6 3 注；2 0 0 2 年各省( 区、市) 捕捞渔船和