（公共管理专业论文）论乡镇财政管理体制的改革和发展趋势.pdf

摘要 随着社会与经济的高速发展，乡镇政府对财政的管理问题逐渐成为乡镇工作中 的一项重要工作。本文结合我国现在乡镇工作中的实际，对乡镇财政管理体制中的 一些问题及发展趋势进行了分析并提出了一些合理意见。 乡镇政府是我国农村最基层的政权组织，是我国建设社会主义新农村的工作中 的排头兵，因此乡镇工作对进一步建设社会主义新农村有着重要意义。乡镇的财政 管理是现代乡镇管理中的一项重要工作，这一工作中的问题被越来越多的专家学者 重视，已经做为我国基层管理体制改革中的一项重要议程被多次提起。 本文首先通过现行财政管理制度，财政资金的筹集，在政府管理中财政事权的 结合，政府职能以及在税收等方面并结合实际，对乡镇财政管理的现状、问题及形 成缺口的原因进行了分析。然后通过在社会主义新农村建设中对乡镇财政体制的新 要求，政府职能转换的新思路，以及乡镇产权制度改革对乡镇财政建设的具体要求 进一步阐明了我国乡镇财政管理体制改革的必要性。最后，提出通过转变政府职能， 明确各级政府事权，完善地方税制结构，进行预算结构以及完善转移支付制度的措 施并对这些措施进行科学认定后，通过健全法制等方式结合实际运用到对乡镇财政 管理体制的改革当中去。 关键词：乡镇财政；管理体制；政府职能；发展改革 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n de c o n o m y , f i n a n c i a lm a n a g e m e n th a s b e c o m eo n eo ft h ek e yt a s k so f t o w n s h i pg o v e r n m e n t t h i sa r t i c l ea n a l y z e dt h ep r o b l e m s e x i s t i n gi nt h ec u r r e n tt o w n s h i pg o v e r n m e n tf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e ma n dt h ef i e n d s o fd e v e l o p m e n t ，a n dg a v er e a s o n a b l es u g g e s t i o n s ，i na c c o r d a n c ew i t ht h ep r a c t i c e t o w n s h i pg o v e r n m e n ti st h eb a s i cu n i to fg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o no ft h er u r a la r e a s o fo u rc o u n t r y i ti sa l s ot h ep i o n e e ro ft h ec o n s t r u c t i o no ft h en e ws o c i a l i s mc o u n t r y s i d e t h e r e f o r e ，a c t i v i t i e so ft o w n s h i pg o v e r n m e n ta r ec r u c i a lt ot h er e a l i z a t i o no ft h en e w s o c i a l i s mc o u n t r y s i d e a so n eo ft h ek e yt a s k sf o rt o w n s h i pg o v e r n m e n t ，f i n a n c i a l m a n a g e m e n th a sb e e nd r a w i n gm o r ea n dm o r ea t t e n t i o nf r o me x p e r t sa n ds c h o l a r s ，a n d h a sb e e nr e - e m p h a s i z e ds e v e r a lt i m e sa sa ni m p o r t a n tt o p i co fb a s i ca d m i n i s t r a t i v es y s t e m r e f o i t ni nc h i n a t h i sa r t i c l es t a r t e dw i t ht h ed e s c r i p t i o no ft h ec u r r e n tf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ， g o v e r n m e n tf i n a n c i a lf u n d i n g ，t h ec o m b i n a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ea n df i n a n c i a lr i g h t si n t h eg o v e r n m e n t ，a n dt h et a x a t i o ns y s t e m ，a n a l y z e dt h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dp r o b l e m so f t o w n s h i pf i n a n c i a lm a n a g e m e n t ，a n dt h er e a s o n sf o rt h es h o r t a g e n e x t ，t h en e c e s s i t yo f t o w n s h i pg o v e r n m e n tf i n a n c i a ls y s t e mr e f o r mw a sf u r t h e re x p l a i n e d 1 1 1 en e ws o c i a l i s m c o u n t r y s i d er e f o r m ，t h ec h a n g eo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，a n do w n e r s h i pr e f o r mi nt h er u r a l a r e ag a v en e wr e q u i r e m e n t sa n dc h a l l e n g e st ot h et o w n s h i pg o v e r n m e n t st oi m p r o v et h e i r f i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m f i n a l l y , t h ea u t h o rs u g g e s t e dt h a tt h em e a s u r e sn e e dt ob e t a k e ni ns e v e r a la s p e c t s ，s u c ha sc h a n g i n gt h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n t ，e x p l i c a t i n gt h e r i g h t s o fg o v e r n m e n to fd i f f e r e n tl e v e l s ，i m p r o v i n gt h el o c a lt a x a t i o ns t r u c t u r e ， i m p l e m e n t i n gb u d g e tr e f o r m ，a n di m p r o v i n gt h et r a n s f e r a b l ep a y m e n ts y s t e m t h e s e m e a s u r e ss h o u l db ev e r i f i e ds c i e n t i f i c a l l y , a n dt h e ni m p l e m e n tb ya d j u s t i n gt h ej u r i d i c a l s y s t e m ，a n du s e di ti n t ot h er e f o r mo ft o w n s h i pf i n a n c i a ls y s t e ma c c o r d i n gt h el o c a l p r a c t i c e k e y w o r d s ：t o w n s h i pf m a n c e ；m a n a g e m e n ts y s t e m ；g o v e r n m e n t ；f u n c t i o n ； d e v e l o p m e n ta n dr e f o r m 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任 论文作者签名： 日期：p 0 9 年r 月? o 日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 ( 请在以上方框内打“4 ) 论文作者虢彳4 势 论文作者签名： 乏 翩躲铭泛缀 、 日期：加op 年f - 月芗d 日 日期：加样局如日 ( 本声明的版权归青岛人学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 3 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 引言 1 选题目的和意义 稳步推进乡镇财政管理体制改革，是改善农村公共产品和公共服务的需要。在 我国五级财政中，乡镇财政的困难是最严重的。我国有乡镇接近5 万个，平均每个 乡镇负债4 0 0 余万元，计2 2 0 0 亿元左右。巨额的债务使乡镇政府每年的财政收入相 当部分用于偿还债务的本息，甚至借新债还旧债。这导致有些乡镇政府运转经费严 重匮乏而陷入财政危机之中。由于我国大部分人口还生活在农村，乡镇财政担负着 向广大农村社会成员提供公共服务的重要职责。本文通过分析乡镇财政困境的症结 所在，从根本上采取相应对策。综合论述稳步推进乡镇财政管理体制改革，对于促 进农村社会经济各项事业发展，建设社会主义新农村具有重要意义。 稳步推进乡镇财政管理体制改革，是减轻县( 市) 财政负担的迫切需要。本文从乡 镇财政的实际出发揭示其存在的实际意义，以期引起上级政府重视、配合支持乡镇 的财源建设，而不能等到乡镇财源“断流”时，才去思考如何推进财政管理体制改革 问题。 乡镇财政管理体制改革的趋势，必须要不断加强乡镇财政职能。近年来，中国经 济保持良好发展态势，有条件逐步建立统一的、覆盖城乡的公共财政体制，在构筑公 共财政框架过程中乡镇财政大有作为，加强乡镇财政职能也势在必行。中央提出“让 公共财政的阳光普照农村”，其实质就是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步 纳入财政支出范围，明晰和加强乡镇财政职能是其中的重要政策内涵。把解决“三 农问题放在突出位置予以大力支持，由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市 反哺农村、工业反哺农业转变：调整公共财政资源的分配格局，逐步实现公共财政向 农村倾斜并覆盖农村。本文重点阐述这种支出理念的转型必然带来财政职能的转变， 为了适应这一转变，乡镇财政需要在定位上主动的调整强化自身职能。 2 国内外研究动态 ( 1 ) 国外研究现状 首先，合理界定中央与地方的事权与财权。明确划分各级政府的事权是建立完 善的政府间转移支付制度的前提。如德国的国家宪法就对各级政府的事权做了原则 性的规定。财权划分是政府间转移支付制度的经济基础。政府收入的绝大部分来源 于税收，因而，中央与地方财权的划分实际上是进行税收的分割。如美国实行的是各 级财政同源纷争的税收体制。无论各国税收如何划分，他们都无一例外的使财权和事 权相一致，中央财政收入占主要地位，为中央向地方的财政转移支付奠定经济基础。 其次，中央政府拥有较大财力，具有稳定的资金来源。从各国情况来看，无论是实行 引言 联邦制的美国、澳大利亚，还是实行单- n 的日本，都是在中央政府掌握财力的基础 上，再根据政府间财力纵向差异和各地方政府间横向差距确定对地方政府的转移支 付数额。第三，转移支付制度法制化。各国转移支付最大的共性是都有明确的法律 依据。对本国各级政府的支出责任划分及相应的税权划分，都由法律明确规定下来： 同时，转移支付的目标、原则、规模、标准以及具体的技术性操作程序和方法等，都 通过立法的形式加以确认。制度的法制化是保证转移支付有效运行并实现相应政策 目标的根本保证。 ( 2 ) 国内研究现状 第一，进一步完善分税制财政体制。1 9 9 4 年开始实行的分税制改革虽然有其重 要的意义，但对乡镇财政的影响也是很大的。许多专家提出，为适应社会主义市场 经济发展要求，应理顺市县与乡镇的财政分配关系，充分调动财政生财、聚财、理 财的积极性，应建立规范的乡镇分税制财政体制，增强乡镇财政自我发展、自求平 衡的能力，保障乡镇经济和社会各项事业健康发展。以税分成的分配形式，既能增 强市县财政宏观调控能力，又能照顾乡镇政府利益，调动镇增收节支、发展经济的 积极性。 第二，地方财政收入的分配问题。地方财政收入的再分配中，乡镇的财权虽然在 绝对数上有所增加，但其所占的份额有所降低，这说明财权有一定的上收。有的专家 在研究中发现，富裕乡镇的上解收入要比其他乡镇高，同时它所能获得的补助收入要 比其他乡镇少。这再次印证了从乡镇一级层面看，我国的财政体制在地方财政收入的 再分配中也体现了统筹发展的特征。 第三，关于乡镇机构改革。蔡继明等以官民比例过大造成农民负担为切入点， 提出了我国乡镇政府机构改革的近期和远期方案。l 、乡镇政府机构改革近期方案： 乡镇合并、机构重组、理顺关系，转变政府职能，从全能政府转变为有限政府。2 、 乡镇政府机构改革远期方案：撤消乡镇政府，建立县政府派出机构实行“县政、 乡派”。 纵观国内外研究现状，这些专家分别针对乡镇财政体制及其管理职能从不同的 角度提出了很多可行性的方案和对策，但从如何完善地方税制结构，合理确定乡镇 财权；如何进一步明确乡镇政府事权，强化公共服务责任；如何规范乡镇财政预算 和收支监管制度等方面还存在某些薄弱环节，这正是本文要研究的问题。 3 研究方法 ( 1 ) 多学科、跨学科研究方法 有选择地从经济学、统计学等诸学科层面展开相关分析，将理论分析和实证研 究相结合，定性分析与定量分析相结合，国家宏观政策和市场微观运行机制分析相 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 结合。 经济学：主要从乡镇财政沿革、现行经济体制对乡镇财政的影响等方面，展开 对目前乡镇财政体制中存在的诸多问题的研究和探讨，力求找出一些行之有效地解 决乡镇财政面临问题的对策。 统计学：通过具体乡镇的财政收支明细表对当前乡镇财政的收支状况进行分析 和研究，从中提出解决问题的方法和措施。 ( 2 ) 文献分析法 利用“乡镇财政 、“管理体制”、“政府职能、“发展改革”等关键词， 对中外经典文献进行收集和整理，并展开系统分析，理清有关发展线索与逻辑脉络。 4 研究内容和解决的主要问题 作为管理农村的基本行政单位，乡镇政府承担着辖区内各项政治、经济和社会事 务的管理职能。同时，由于乡镇政府是我国农村最基层的政权组织，需要同广大农民 群众直接联系，因此是建设社会主义新农村的最重要的组织力量。也正是由于以上原 因，乡镇一级政府成为备受争议的焦点。对于如何促使乡镇政府更好地履行公共服务 职能，促进农村发展，有些学者指出有必要进一步规范乡镇政府的财权和事权。那么， 乡镇财政管理体制的改革和发展趋势如何，我国的现行财政体制对乡镇财政有何影 响。本文将对以上问题进行分析，以期为促进乡镇财政管理体制改革，更好地履行公 共职能，实现社会主义新农村建设的重大历史任务提出一些有益的建议：( 1 ) 阐述 了乡镇财政体制改革的必要性，是改善农村公共产品和公共服务的需要；是减轻县 ( 市) 财政负担的迫切需要。( 2 ) 分析了乡镇财政管理的现状，对其中存在的深层次 问题进行了剖析。( 3 ) 提出了乡镇财政管理体制改革的措施，对其未来发展趋势进 行了展望。 第1 章我国乡镇财政管理体制沿革及其改革必要性 第1 章我国乡镇财政管理体制沿革及其改革必要性 1 1 我国乡镇财政管理体制的发展历程 乡镇是我国的基层行政区域，乡镇政权是我国农村最基层的政权。建国以后， 我国乡镇财政管理体制经历了曲折复杂的发展演变过程。 1 1 1 计划经济体制下乡镇财政管理体制( 1 9 5 0 - 1 9 8 3 年) 中华人民共和国成立后，政务院于1 9 5 0 年3 月颁发了关于统一国家财政经济 工作的决定，确立了高度集中的“统收统支 型财政管理体制，实行中央、大行 政区、省( 市) 三级财政，除将地方捐税等零星收入留归地方抵充一部分财政支出外， 全国各地的主要财政收入统一上交中央，地方政府的开支均由中央核拨，尚未建立 完整、正规的县级和乡镇财政管理体制。 1 9 5 3 年我国开始进行大规模的经济建设。为调动地方的积极性，开始实行“划 分收支，分级管理”的适度分权型财政管理体制。鉴于当时大行政区的撤消和县级 政权的完善，将财政管理级次改为中央、省( 直辖市) 、县( 市) 三级。财政收入划分 为中央与地方固定收入、固定比例留解( 分成) 收入和中央调剂收入三类。地方支出 先用其固定收入和固定比例分成收入抵补，不足部分由中央调剂收入解决，以支定 收，一年一变，超收、结余留用，这种体制一直延续到1 9 5 7 年。在此期间，随着农 村经济和各项事业的发展，农村的公共需求和基层政权担负的公共事务明显增加， 农村的财政收支相应增长，许多地区相继建立了乡镇一级财政，由于当时农村经济 不发达，以及地区间经济发展不平衡，乡级财政初创时期农村基层政权缺乏财政管 理工作经验，财政体制基本上属于“统收统支”型，除个别零星收入项目划归乡镇 政府抵顶部分支出外，绝大部分财政收支实行“收支两条线”管理。这种财政管理 体制对于加强农村基层财政管理，促进乡镇财政收入和支出任务的完成，保证农村 基层政权职能的实现，促进农村经济及各项事业的发展发挥了积极作用。 1 9 5 8 年以后，我国乡镇政权实行“政社合一的管理体制。为调动地方的积 极性，我国对包括财政管理体制在内的整个经济管理体制进行了重大改革，中央对 地方实行了“以收定支，五年不变”的财政管理体制，扩大了地方的管理权限。1 9 5 8 年1 2 月中共中央、国务院联合公布了关于适应人民公社化的形势，改进农村财政 贸易管理体制的决定，规定：“农村财政贸易体制应当根据统一领导、分级管理的 方针，实行机构下放、计划统一、财政包干的办法，也就是实行两放、三统、一 包 的办法”。所谓“两放”指下放人员、下放国有资产给人民公社管理使用；“三 4 青岛大学肝a 硕士学位论文 统 是由国家统一政策、统一计划、统一流动资金管理；“一包 就是人民公社对国 家包上缴财政任务，把国家在农村中的农业税、工商业税、下放企业事业的收入、 地方附加和其他收入，统一计算，扣除原来由国家开支的行政费和事业费等经费， 由公社按收支差额上交。 这种乡镇管理体制虽然扩大了乡镇财政的权限，但是混淆了政府财政与公社( 集 体经济组织) 财务的界限，所以从1 9 5 9 年起又改为“总额分成，一年一变”的财政 体制，加强了中央集权的程度。此后，虽然中央对地方的财政管理体制几经变化， 但这种“统收统支”型公社财政管理体制直至1 9 8 2 年也未发生大的变化。 1 1 2 “收支挂钩”型财政管理体制( 1 9 8 3 - 1 9 9 3 年) 随着家庭承包制的实施，农村经济迅速发展，农村基层政权担负的公共事务不 断增加，中央政府决定将农村政权机构与集体经济组织彻底分离，随着乡政府的建 立，建立乡一级财政和相应的预决算制度，明确收入来源和开支范围，从而为乡镇 财政及其管理体制的规范与完善奠定了基础。财政部于1 9 8 5 年4 月颁发了乡( 镇) 财政管理试行办法，确立了乡镇财政的地位，即乡( 镇) 财政是国家财政的组成 部分，做好乡( 镇) 财政工作是乡( 镇) 政府的重要职能之一，其主要职责范围是： 严格遵守国家税收法令和各项财经制度、财经纪律；负责有关国家预算内收入和支 出的组织和管理，负责乡( 镇) 政府各项预算外资金和国家规定的自筹资金筹集、 分配的组织管理工作；协助乡( 镇) 企业建立和健全各项财务会计制度，研究生财、 聚财、用财之道，搞好经营管理；严格执行国家财政预算、决算制度。按期编制预 算、决算，报经乡( 镇) 人民代表大会审查，并报上一级政府批准。试行办法规 定各地可根据具体情况分别采用“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定 ，“定 收定支，收入上交，超收分成( 或增长分成) ，支出下拨，超支不补，结余留用，一 年一定”，“定收定支，收支包干，定额上解( 或定额补助) ，一定几年 等三种基本 形式的乡镇财政管理体制。这三种财政管理体制均属“收支挂钩”型体制，对于正 确处理县、乡财政间分配关系，调动乡镇政府当家理财的积极性，促进农村经济及 各项事业发展起到了良好的推动作用。 但是这种乡镇财政管理体制是一种典型“压力型体制 。在这种体制下，为了 调动乡镇的积极性，以便它们更好地完成上级经定的任务、指标，县级政府通常采 取“放权让利”的办法，或者出台“土政策，鼓励乡镇“抓收入”，形成了乡镇 制度内财政和制度外财政畸轻畸重的异常结构关系，农民负担有增无减，国家财税 资源的大量流失，乡村有限资源的掠夺性开发，加剧了乡村干群、民众与基层政府 之间的矛盾和冲突。 第1 章我国乡镇财政管理体制沿革及其改革必要性 1 1 3 “分税制乡镇财政管理体制( 1 9 9 4 - , 2 0 0 5 年) 为了适应发展市场经济的要求，我国于1 9 9 4 年实行了简化手续和统一税制以 便使税制结构合理化：将中央和地方的税收管理分开：将现行税收包干制改为财政收 入分成、税收分享和税种划分的综合管理体制，同时推动了乡镇财政体制改革的进 程。分税制的建立不但在财政制度上赋予了乡镇财政以合法的地位，同时，用制度 的方式明确了乡镇财政收入的合法性及范围。根据“财权和事权相统一放权让利于 乡镇，扩大乡镇收支自主权按属地划分收支，按税种划分收入一的原则建立起来的 分税制乡镇财政体制具有如下特点：( 1 ) 收支下放比较彻底，财权与事权基本统一。 在确定收支基数时，充分考虑了各乡镇经济基础、自然资源、发展潜力等多方面因 素，基本保证了乡镇人员工资等正常运转所需支出。财权与事权的统一，乡镇既有 压力，又有动力。( 2 ) 资金调度比较灵活。为了给乡镇更大的资金调度自主权，乡 镇固定收入全部缴入乡镇金库，共享收入先入乡镇金库，年终决算时结算，这样既 做到了操作简便，又扩大了乡镇资金调度的自主权。( 3 ) 有利于完善行政配套措施。 由于乡镇具有财政管理的自主权，真正实现了一级政府一级财政，有效地调动了各 级政府当家理财的积极性，增强了各级财政增收节支的责任心，促进了各级财政的 综合平衡。 当然，从近年来分税制财政体制实施的情况来看，县市以上分税制财政体制推 行比较顺利，实施得比较彻底，效果也较好，基本实现了分税制财政体制的目的， 而乡镇分税制财政体制的实施，由于受乡镇经济发展不平衡的影响，加之对分税制 财政体制的宣传力度不到位，乡镇分税制财政体制实施进度缓慢，相当多的乡镇政 府并不欢迎分税制财政体制，有已经实施乡镇分税制财政的地区，为了平衡乡镇财 政，不得不年年调整县市乡镇财政收入的税收分成比例和分税项目、分税范围，分 税制与包干制交替实施。这并不是说分税制财政体制不科学、不合理，而是在分税 制财政体制实施过程中，乡镇政府缺乏组织收入、控制支出的主动权，乡镇财政的 总盘子较小、调控能力、调控余地十分有限等客观因素造成的。 1 1 4 农业税全面取消后乡镇财政管理体制( 2 0 0 6 年至今) 中央政府作出了全面取消农业税的战略决策，使农民负担从整体上得到很大程 度的减轻，调动了广大农民种粮的积极性，更重要的是，免除农业税还意味着破除了 对农民不平等的制度安排，从而为我国今后在城乡推行一体化税制扫清了障碍，对实 现城乡统筹发展将起到积极的助推作用。 农业税与我国现行乡镇财政体制密切相关。目前我国学者大多数都在分析全面 取消农业税对乡镇财政体制带来的挑战和困境。我们认为，出现挑战和困境本身就 说明了造成农民负担过重的根源就在于现行乡镇财政管理体制的不合理性和改革的 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 必然性，同时也促使我们探讨新形势下乡镇财政管理体制改革的新路径。 第一，有利于改变税种划分不合理的格局。在现行分税制财政体制下，收入数 额大、税源集中、征管难度较小的税收归入上级政府，收入数额小、税源分散、征 管难度较大的税收划归下级政府，农业税即被划为县乡两级财政收入，这是造成乡 镇财源薄弱、进而导致农村乱收费、高负债的体制原因。所以，免征农业税之后， 将促使在分税制的前提下科学划定县、乡政府和上级政府的财政收入的税源。 第二，有利于减轻农民的负担，将乡镇行政成本全部纳入政府财政预算。农业 税免征意味着乡镇政府原来搭在农业税上的收费也被取消。按照有关统计资料， 2 0 0 3 年我国农业税约6 0 0 亿元，而搭车收费在1 0 0 0 - - 1 2 0 0 亿元左右。因此，维持 基层政权实际运行的资金数量，就不是6 0 0 亿元，而是1 6 0 0 - - - 1 8 0 0 亿元。农业税及 其搭车收费的取消将大大减轻农民负担，同时有利于根据政府预算的原则规范行政 经费支出。 第三，增强财政对农村公用事业和公共产品的转移支付力度。在现行乡镇财政 体制下，公用事业建设主要是靠预算外收入和自筹收入，该部分收入曾经因为“三 提五统”的取消减少了一大块，全面取消农业税之后，乡镇公共财政在提供公共品 服务、建立地方公共服务体系方面必须具有权利、义务和责任相统一的决策权，同 时上级政府必须加大对农村公用事业和公共产品的转移支付力度。特别是农村义务 教育、公共卫生、农田基础设施建设等。目前乡镇教育部门的人头工资一般占到乡 镇财政预算内支出的5 0 以上，许多地区高达7 0 - 8 0 。为了保证全面取消农业税 和搭车收费之后农村公用事业的公共支出，必须根据义务教育和公共卫生等法律法 规的要求，加大政府财政的转移支付力度。 1 2 取消农业税对现行乡镇财政的影响 1 2 1 对乡镇财政收入的影响 农业税取消前，乡镇财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的农业 税费部分，主要以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税， 个人所得税等；三是国税收入( 增值税) 的留存部分。由于乡镇的经济基础薄弱， 农村产业结构单一，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，农业产业 化规模小，乡镇财政收入构成以农业税为主，农业税一般占当地财政收入的3 0 以 上，有的甚至可以达到7 0 8 0 。此外，乡镇自筹和统筹基金占到财政收入的3 4 , - - , 4 0 左右。 7 第l 章我国乡镇财政管理体制沿革及其改革必要性 表1 11 9 9 6 - 2 0 0 0 年乡镇自筹、统筹基金状况( 亿元) 年份 乡镇财政总收入乡镇自筹统筹总收入自筹统筹收入占财政收入的比重 1 9 9 68 0 2 2 7 2 93 4 3 1 9 9 88 6 9 93 3 7 33 8 7 3 1 9 9 99 6 9 83 5 8 83 7 7 2 0 0 01 0 2 6 6 4 0 3 33 9 可见，取消农业税使乡镇财政收入锐减，如果不改变乡镇财政管理的方式，将 会使本来就比较紧张的乡镇财政更加捉襟见肘。 1 2 2 对乡镇财政支出的影响 乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出 以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。农业税取消前，乡镇财政支出总量、 预算外支出、预算内支出都呈递增趋势，比如，从1 9 9 8 年到2 0 0 0 年，预算内支出 年均增幅为2 1 5 5 ，支出总量年均增幅为1 6 6 9 。2 0 0 0 年费税改革后。从2 0 0 0 年到2 0 0 3 年，预算内支出年均增幅为3 3 ，支出总量年均增幅为2 2 1 。由于 2 0 0 0 年后乡镇政府不再具有从农民那里收取费用的职能，导致自筹收入减少，自筹 资金的支出也减少。在目前乡镇机构改革没有到位之前，取消农业税政策的实施， 为了维持乡镇政府的正常运转而只能举债度日。根据资料显示，2 0 0 6 年乡镇政府赤 字金额超过以往任何年份。 1 2 3 对乡镇政府公共物品供给能力的影响 农村公共物品是乡镇政府为农民、农村、农业生产提供的具有公益性的物品或 服务，主要包括农村基础设施、农村义务教育、计划生育、社会治安服务等。在取 消农业税以前，我国农村公共物品供给主要通过国家制定的“三提五统”政策来解 决。而全面取消农业税后，许多乡镇财政收入急剧减少，虽然有国家的财政转移支 付，但国家的财政转移支付有限，乡镇财政很难为农民、农村提供必要的公共产品， 从而影响到农村公益事业的长足发展。比如，农村义务教育的经费以往主要来源乡 镇财政拨款、向农民征收“教育附加费”、向农民征收的“教育集资 ，取消农业税 的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和教育方 面的收费项目。再如农村的道路、水利等公益项目动辄几万、几十万，取消农业税 后向农民收费只能一事一议，而且每年每人不能超过1 5 元。农村合作医疗和农村社 会保障事业、农业新品种和农业技术服务推广更是由于短缺而无法推广。 1 2 4 化解乡镇债务的难度增大 乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题。据调查，全国乡镇负债2 0 0 0 亿元 2 2 0 0 亿元，平均每个乡镇4 0 0 万元。乡镇财政债务的来源一般是：向上级财政的各 青岛大学m p a 硕士学位论文 类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各 项拖欠款。其用途主要有三个方面：一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和 农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程 、“形象工程 ；二是补充乡镇政府 的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇 各部门经费的不足。这些借款和欠款，在全面取消农业税之前乡镇财政还可以利用 收费机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而全面取消农业税后，一方面乡镇财政 收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的 债务出现；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属 于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务 利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，若没有可行的解 决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹。 1 3 乡镇财政管理体制存在的问题 1 3 1 乡镇财政和事权相脱节 1 9 9 4 年分税制改革之初，中央政府将增值税的7 5 ，消费税的1 0 0 ，金融、保 险等营业税的5 0 拿走，2 0 0 2 年所得税分享改革又拿走了所得税的5 0 一6 0 。中央 政府在拿走税收大头的同时，留给地方的只是些规模小、税源散的税种，从而导致 地方财政收入增长乏力。在中央财政集中大部分收入增量的情况下，省、市财政也 从自身利益出发，竞相效仿中央的做法，纷纷采取不同的手段集中了一块财力，形 成了层层集中财力的局面。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重从 以前的2 0 左右一路飙升到5 0 以上，加上省级财政，两者的财力比重之和超过了 6 0 ，占有绝对支配地位。而县乡两级基层政府财政收入比重仅在2 0 左右，这其中 乡镇财政收入更是微乎其微。2 0 0 0 年的统计数据显示：当年全国共有2 1 0 9 个县财 政，4 6 万个乡镇财政，全国财政收入1 3 4 万亿元，其中中央财政占5 1 ，省级财 政占1 0 ，地市级占1 9 ，县乡两级只占2 0 阻1 。 在乡镇管理体制中，公安、交通、税务、电力、国土等有些部门属于双管单位， 虽然乡镇政府也有一定的管理权限，但他们的人事和财务管理权限在县级各部门， 属条条管理，乡镇财政管不了，更难于协调，形成了财权与事权脱节，削弱了乡镇 财政在农村政权中的地位和作用。各种职能得不到充分发挥，不能代表政府有效地 对国家为主体的分配活动进行统筹安排，统一管理和行使监督权力，乡镇财政职能 相对弱化。从乡镇的机构设置来看，一些本应由乡镇管理的部门则由上级政府相关 部门垂直管理，一些该由乡镇来办的事，由于乡镇范围内的一些税收大部分仍按隶 属关系上缴，严重削弱了乡镇的财权，导致了乡镇财力有限，支出大部分要靠县级 【1 1 巴忐鹏我国分税制改革对乡镇财政的影响【j 】，党史博采，2 0 0 6 ( 1 2 ) ：3 7 9 第1 章我国乡镇财政管理体制沿革及其改革必要性 财政解决。乡镇政府职能的不健全，造成乡镇政权与事权相分离，使乡镇财政体制 难于完善。 以淄川区洪山镇为例，洪山镇2 0 0 5 年乡镇财政原吃财政补贴，从2 0 0 6 年开始 进入所在区经济强镇行列后，根据现有财政体制成为上解乡镇，2 0 0 6 年分税制财政 体制调整，按2 0 0 5 年地方财政收入基数核定上解数额1 7 6 万元，按照现行体制，地 方财政收入增长部分区镇分成比例为5 ：5 ，由于税收收入向上集中，地方收入相对 减少，上级出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使乡镇财政支出压力加大，仅 2 0 0 7 年，该乡镇教育经费支出一项就增加4 1 4 万元，远远超过乡镇财政收入增幅速 度，现行的财政体制制定时，只是把现有的人员工资及办公经费核算支出，没有考 虑到增资因素加大，上级财政只拨人员经费，并且一些新增的无法压缩的支出如民 政优抚、农村低保、新农合、计划生育有其他一些社会福利项目，由乡镇负担和组 织配套实施，乡镇没有足够的税收来源，缺乏相应的经济财力，只是解决最基本的 吃饭问题，其他各项支出只能靠举债解决，势必增加债务。 表1 2 洪山镇2 0 0 5 - - - 2 0 0 7 年地方财政收支明细表 砺 l 乡镇税收总。 乡镇地方 目 额 财政 区财政上地方财政 彰i收入( 万 同比增长 解数支出同比增长 ； ( 万元) ( 万元)( 万元) 元) 闻 2 0 0 52 6 8 3 21 3 7 53 4 4 0 1 5 8 1 3 3 92 0 3 1 2 0 0 63 6 4 01 4 8 17 7 1 2 0 41 4 6 09 0 4 2 0 0 7 4 7 4 5 1 9 0 1 2 8 3 6 4 1 4 31 8 8 02 8 8 0 1 0 青岛大学即a 硕士学位论文 表1 3 洪山镇2 0 0 7 年财政收支列表 收入范围支出范围 预算科目金额预算科目金额 税收收入 1 9 0 1 乡镇行政支出： 2 5 5 税费改革转移支付补助 7 4 其中：人员工资 2 1 7 结算补助 5 5 公用经费3 8 专项补助 8 5 人口与计划生育 2 7 缓解县乡财政困难转移支付补助 1 8 0 财政 2 8 教育 1 2 4 1 其中：人员上资 1 1 0 9 公用经费 1 4 9 社会保障和就业( 民政) 3 2 医疗卫生 1 0 1 其中：人员丁资 1 0 l 城乡社区事务 9 6 其中：环晓比勘琵媚设槲 9 6 农林水事务 7 0 其中：人员工资 6 0 水利水土 1 0 旅游2 0 其他支出 1 0 原体制上解 4 1 5 收入合计 2 2 9 5 支出合计2 2 9 5 第1 章我国乡镇财政管理体制沿革及其改革必要性 1 3 2乡镇财政税制结构不合理，财税机构运行不协调 第一，我国税收主要来自于第二产业，而这部分税收大多划为中央收入。2 0 0 2 年所得税分享改革后，地方税种主要是营业税、城建税以及房产税等，地方财政没 有“当家”税种。在地方财政收入中，“死面多、活面少”，城建税、房产税、资源 税等地方财政所掌握的税种同经济增长问的相关性比较弱，收入弹性比较低，增收 的潜力也很小，导致地方税收体系缺乏规模和质量。地方政府为了维持财政收入的 增长水平，只能“税不够，费来凑”，使得地方收入中非税收入比重越来越高，造成 地方财政收入稳定性较差，保障程度低下。 第二，税权高度集中，地方没有自主调控的余地。我国的税制微调政策措施几乎 完全出自中央政府，地方政府只是在城镇土地使用税和车船使用税两个税种上有税 额决定权，对营业税中的娱乐业税率和资源税的“资源等级表 中未列举税目的纳 税人的税额有决定权，所有这些权力在中央制定的有关税收法规中都作了明确规定， 地方政府在操作中不得超越中央政府的限制。税收管理权被中央政府高度集中，地 方没有必要的设税权，不利于地方政府发挥地缘优势，因地制宜地运用税收杠杆对 区域经济进行有效调控。 第三，地方财税管理体制不协调，税收成本过高。分税制改革后，税收系统的垂 直管理与地方财政的分级管理不相适应。在现行同本级人大通过的税收收入预算指 标不一致。税务部门往往借此向地方政府索要收税分成、目标奖励等，地方财政不 得不拿出一定财力来买税，税收成本大大增加。 表1 4 淄川区2 0 0 4 年乡镇财政收支情况( 单位：万元) 财政收入财政支出自给率 全区合计 4 3 0 9 35 9 6 1 7 7 2 2 8 区级 2 7 8 1 53 6 1 4 97 6 9 5 乡镇合计 1 5 2 7 82 3 4 6 86 5 1 0 般阳办事处 8 2 75 9 41 3 9 1 6 商城办事处8 7 56 2 21 4 0 6 0 松龄办事处 8 8 43 6 32 4 3 3 9 黄加铺 6 2 78 5 57 3 3 7 城南 9 8 51 3 5 47 2 7 6 昆仑 8 0 41 0 5 27 6 4 2 磁村5 0 7 8 3 6 6 0 6 8 1 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 岭子 1 3 2 81 4 6 99 0 4 0 商家 5 3 l 1 0 6 5 4 9 9 0 杨寨 2 1 1 43 5 7 95 9 0 7 双沟7 5 21 2 0 86 2 2 6 黑旺 3 2 61 0 6 03 0 7 5 太河 7 6 9 2 58 2 6 峨庄 7 l 8 6 28 1 8 淄河 1 0 28 5 01 1 9 6 张庄 1 3 97 5 91 8 2 5 东坪 5 1 37 8 96 4 9 6 西河2 7 28 0 93 3 6 6 龙泉 9 7 81 2 2 08 0 1 8 寨里 4 2 89 5 0 4 5 0 2 罗村 1 2 5 11 1 3 41 1 0 3 3 洪山 8 8 91 1 1 3 7 9 9 0 表一、表二、表三资料来源：淄川区财政局“淄川区财政收支月报”2 0 0 5 年合订本、2 0 0 6 年合订本、2 0 0 7 年合订本 1 3 3 乡镇财政预算制度缺失，制约了乡镇工作统筹协调开展 财政预算作为政府基本财政收支计划，体现着政府活动的范围和方向。财政预 算的目的在于：测量政府行为的经济结果；控制政府财政资金；考核公共部门的决 策者和管理者；高效率地使用财政资源。因此，对于乡镇政府来讲，无论资金的来 源和用途如何，都应纳入财政预算管理。目前，我国财政预算主要体现于县级以上 财政，乡镇财政预算在实际工作中很难得到严格意义的落实。囿于分税制的制约， 作为乡镇一级政府，乡镇人大会议上通过的财政预算报告往往是一个形式，乡镇的 财政支出在很大程度上是拆东墙，补西墙，毫无预算可言。另外，财政预算的范围 仅限于预算内资金，并未涵盖所有政府性资金，致使大量的预算外、制度外政府性 资金游离于财政预算管理之外，既违背了预算的完整性原则，又弱化了政府的宏观 调控能力。按照公共财政要求，合理界定预算资金的范围，一切凭借公共权力取得 的收入都应纳入公共收入的范围，而一切为满足公共需求而形成的支出都要置于国 家财政预算管理和监督之下。 李希君亟待解决的几个问题【j 】，乡镇财政，2 0 0 0 ( 5 ) ：2 9 1 3 第l 章我国乡镇财政管理体制沿革及其改革必要性 作为分税制财政体制的重要配套制度，乡镇财政管理体制中的转移支付制度的 规范性和完善性存在很多问题。为了推进新农村建设，中央财政对地方政府给予专 项转移支付，但转移支付力度不够大，转移支付主要是为了填补税费改革带来的地方 财政空洞，但实际上，乡镇财政的支出要远远大于财政收入，而这个落差部分，中央财 政转移支付没有覆盖到，比如主要由乡镇财政供给的农村义务教育的效应越来越多 地外溢到其他地区，而相应的转移支付补偿却难以得到，从而造成越是经济欠发达财 力匮乏的乡镇，承担教育成本的压力越大。 刘昭晖，胡华乡镇财政问题研究综述【j 】时代经贸，2 0 0 6 ( 9 ) ：2 0 - - 2 1 1 4 青岛大学胛a 学位论文 第2 章我国乡镇财政职能定位和改革思路 2 1 乡镇财政管理的定位 2 1 1 乡镇政府在农村治理和建设中的作用 在乡镇政府及其财政管理体制改革问题上，目前大致有两派观点：一是主张撤 销乡镇政府或者将乡镇政府改为县政府的派出机构，其理由认为乡镇政府是农民负 担的直接根源，撤消乡镇政府符合“小政府、大社会理论。二是肯定乡镇政府在 农村治理和建设中的作用，应该把乡镇建设为具有独立财权和事权的政权组织，在 此基础上建立完善精简与高效的政府管理模式和财政管理体制。我们认为，鉴于我 国幅员辽阔和区域复杂的特点，乡镇政府及其财政体系作为直接治理和统筹农村建