（农业经济管理专业论文）乡镇财政收支研究.pdf

山东农业大学硕士学位论文 摘要 2 0 世纪8 0 年代初，随着乡镇政府的建立，我国各地普遍开展了设立 乡镇一级财政的试点工作。乡镇财政自建立以来，作为个比较综合的经 济职能部门和财政体系中的一个基层环节，对促进农村经济发展、巩固农 村基层政权建设、推动农村各项事业进步以及完善国家财政体系建设发挥 了重要作用。 随着宏观政治、经济、财政体制的改革及农村经济形势的演进，乡镇 财政收支的诸多问题日益浮出水面。特别是始于2 0 0 0 年的农村税费改革 取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和 政府性基金、集资，取消了屠宰税、农业特产税，曾经在多数乡镇财政收 入中占有重要地位的农业税也即将退出舞台。在这一新的制度安排下，乡 镇财政收入受到较大冲击，同时由于中央和地方的财政转移支付制度建设 滞后，无法足额弥补乡镇财政因税费改革而净减少的收入，导致许多乡镇 尤其是农业乡镇收支缺口进一步扩大。农村税费改革使得乡镇财政收支的 部分问题得以解决或缓和，部分问题反而进一步加剧，税费改革前后的乡 镇财政收支表现出了显著的差异性和延续性。新形势下，如何化解乡镇财 政收支困境、巩固乡镇财政的基础地位成为亟待研究的重要课题。 本项研究以马克思的辩证唯物主义和历史唯物主义方法论为指导，综 合采用了规范分析与实证分析法、比较分析法和案例分析法，拟对乡镇财 政收支进行全面、系统地论述。文章内容共包括七大部分： 第一部分主要包括问题的提出、已有研究的综述、研究方法与技术路 线、本文主要创新点以及研究难点和不足之处。 第二部分首先对乡镇财政的职能与收入、支出的逻辑关联进行了分 析，之后较为深入地阐述了科学界定乡镇财政职能的理论基础公共产 品理论和财政分权理论，并基于上述两个理论提出乡镇财政的职能在于通 过征收税费提供农村公共产品。 第三部分对农村税费改革前的乡镇财政收支进行了考察。对收入和支 出的考察均侧重于结构、变化特点和问题三个视角，同时对乡镇财政收支 问题恶化的必然产物一一负债进行了分析。 第四部分对农村税费改革后的乡镇财政收支进行了考察。分别阐述了 乡镇财政收支研究 农村税费改革的历程及其对乡镇财政收支的正面影响和负面影响。 第五部分对农村税费改革前后乡镇财政的收支进行了总结和比较，分 析了税费改革前后乡镇财政收支的差异性和延续性。 第六部分横向考察了国外地方财政收支的做法，并归纳了其对我国乡 镇财政收支的启示。 第七部分对乡镇财政收支的未来取向进行了探讨。首先对乡镇财政去 留问题提出了一个基本判断，即保留乡镇财政是合乎中国国情的制度安 排。之后就如何化解乡镇财政收支困境、巩固乡镇财政的基础地位提出了 下述对策和建议：进一步完善分税制财政体制，实现乡镇财政财权与事权 对等；顺应统一城乡税制的要求，构建多层次乡镇财政筹资体系；改革农 村公共产品供给制度。优化乡镇财政支出结构和效率：改革预算管理制度， 完善乡镇财政收支管理：积极稳妥地推进行政管理体制改革，实现“减员 增效”；树立科学发展观，加强地方财源建设。 关键词：乡镇财政收入乡镇财政支出公共产品 农村税费改革 i i l j 东农业大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nt h ee a r l yl9 8 0 s w i t ht h ee r e c t i o no f t o w n s h i pf i n a n c e d i 虢r e n tp l a c e s b e g a nt h ee x p e r i m e n t a lw o r ko ff o u n d i n gt o w n s h i pf i n a n c e s i n c et h ee r e c t i o n o f t o w n s h i pf i n a n c e ，a sac o m p r e h e n s i v ed e p a r t m e n t ，i tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l e i n p r o m o t i n g t h e d e v e l o p m e n t o fr t l r a l e c o n o m v c o n s o l i d a t i n g t h e c o n s t r u c t i o no fr u r a lb a s i c r e g i m e d r i v i n g d i 恐r e n ts o c i a lc a u s e sa n d p e r f e c t i n gt h ec o n s t r u c t i o no f f i n a n c i a ls y s t e m w i t ht h er e f o r mo fm a c r o s c o p i c a lp o l i t i c a l e c o n o m i e a la n df i n a n c i a i s y s t e m a n de v o l v e m e n to fr u r a le c o n o m i c s i t u a t i o n 、m a n yp r o b l e m s o f t o w n s h i p f i n a n c e e m e r g e sg r a d u a l l y , w h i c h i sm a n i f e s t e di ni n e o m ea n d e x p e n d i t u r e t h er u r a l t a x f e e r e f o r i l lw h i c hb e g i n si nt h ey e a r2 0 0 0i s a c o m p u l s o r yv i c i s s i t u d eo fr u r a l t a x f e e s y s t e r n a n dj t e a n e e ja d m i n i s t r a t i v e f e e sa n dg o v e r n m e n tf u n d s s u c ha st h et a r a lf u n d r a i s i n gf o re d u c a t i o na n d f e e sc o l l e c t e da saw h o l e b y t o w ng o v e r n m e n t a n di ta l s oa b o l i s h e sb u t c h e r i n g t a xa n ds p e c i a lt a xo fa g r i c u l t u r e f u r t h e r m o r e ，a g r i c u l t u r a lt a xw h i c ho n c e p l a y e da ni m p o r t a n t r o l ei nt h ei n c o m e t o w n s h i pf i n a n c e w i l la l s od i s a p p e a r i n t h en e w s y s t e m ，t h ei n c o m eo ft o w n s h i pf i n a n c er e c e i v e st r e m e n d o u si m p a c t ， a tt h es a l r ! et i m e ，t h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n tt r a n s f e r r i n g s y s t e m i s 】a g g a r d a n d i tc a n t c o m p e n s a t et h en e t d e c r e a s ei ni n c o m eo ft o w n s h i p f i n a n c ec a u s e db yr u r a lt a x f e er e f o 珊w h i c hm a k e st h eg a db e t w e e ni n c o m e a n de x p e n d i t u r ew i d e ri nm a n yt o w n s ，e s p e c i a l l yi na g r i c u l t u r a lt o w n s t h e r l l r a lt a x f e er e f o r ms o l v e so ra b a t e ss o m ep r o b l e m s a n da l s ow o r s e n ss o m e p r o b l e m s t h ei n c o m ea n de x p e n d i t u r eb e f o r ea n da f t e rr u r a lt a x f e er e f o r m m a n i f e s to b v i o u sc h a r a c t e ro fo t h e r n e s sa n dc o n t i n u i n g u n d e rt h en e w s i t u a t i o n h o wt os o l v et h ed i 伍c u l t ye x i s t i n gi ni n c o m ea n de x p e n d i t u r eo f t o w n s h i pf i n a n c ea n dc o n s o l i d a t et h eb a s i cr o l eo ft o w n s h i pf i n a n c eb e c o m e s a ni m p o r t a n tt a s k ， t h i st h e s i si sd i r e c t e db ym a l x sd i a l e c t i ca n dm a t e r i a l i s t i cc r e e da n d h i s t o r i ca n dm a t e r i a l i s t i cc r e e d ，m a dm a k eu s eo fm e t h o do fc r i t e r i o na n d d e m o n s t r a t i o n ，m e t h o do fc o m p a r i s o n ，a n dm e t h o do fa n a l y z i n gc a s e s ，a n dt r y t oa n a l y z es y s t e m a t i c a l l yt h ep r o b l e m se x i s t i n gi ni n c o m ea n de x p e n d i t u r eo f t o w n s h i pf i n a n c e t h em a i n c o n t e n to ft h i sp a d e ri n c l u d e ss e v e n p a r t s t h ef i r s tp a r ti n c l u d e st h eo f r e r i n go fq u e s t i o n t h es u m m a r i z i n go ft h e p r e s e n tr e s e a r c h ，t h em e t h o do f r e s e a r c ha n dt h ed e s i g no ft e c t m i c a lr o u t ，t h e m a i nc r e a t i o n ，t h ed i f f i c a l t ya n d s h o r t c o m i n go f r e s e a r c h t h es e c o n dp a r t f i r s t l ya n a l y z e sl o g i c a lr e l a t i o n sa m o n gt h ef u n c t i o n i n c o m ea n d e x p e n d i t u r eo ft o w n s h i pf i n a n c e t h c ne x p o u n d st h eb a s i ct h e o r i e s 乡镇财政收支研究 o fd e t e n n i n i n gt h ef u n c t i o no ft o w n s h i pf i n a n c ew h i c hi n c l u d e st h e o r i e so f p u b l i cg o o d sa n dd i v i d i n go ff i n a n c i a lr i g h t s o nt h eb a s eo f t h ea b o v et w o t h e o r i e s t h ea u t h o rd e e m st h a tt h ef i m c t i o no ft o w n s h i pf i n a n c ei st oo f f e r r u t a lp u b l i cg o o d sb y c o l l e c t i n gt a xa n d f e e t h e 廿l i r dp a r tr e v i e w st h es t a t u so fi n c o m ea n de x p e n d i t u r eo f t o w n s h i p f i n a n c eb e f o r et h er u r a lt a x f e er e f o r m t h er e v i e wf o c u s e so nt h es t r u c t u r e t r a i t so fc h a n g e sa n dp r o b l e m so fi n c o m ea n de x p e n d i t u r e a n da n a l y z e st h e t o w n s h i pd e b tw h i c h i st h ei n e v i t a b l eo u t c o m eo f t h ed e t e r i o r a t i o no f p r o b l e m s i ni n c o m ea n de x p e n d i t u r e t h ef o u r t hp a r tr e v i e w st h es t a t u so fi n c o m ea n d e x p e n d i t u r eo ft o w n s h i p f i n a n c ea f t e rr u r a l - t a xf e er e f o r m ，a n de x p o u n d sr e s p e c t i v e l yt h ep o s i t i v ea n d n e g a t i v ee f f e c t so f r u r a lt a x f e er e f 0 1 2 1 1o n i n c o m ea n d e x p e n d i t u r eo f t o w n s h i p f i n a n c e t h e 丘f c l lp a r ts u m m a r i z e sa n dc o m p a r e st h ei n c o m ea n de x p e n d i t u r eo f t o w n s h i pf i n a n c e b e f o r ea n da f t e rr u r a lt a x - f e er e f o r m ，a n da n a l y z e st h e c h a r a c t e ro fo m e m e s sa n d c o n t i n u i n go f i n c o m ea n de x p e n d i t u r e t h es i x t h p a r t r e v i e w ss o m e e x p e r i e n c e so fd e a l i n g w i t hl o c a li n c o m ea n d e x p e n d i t u r ei uo t h e rc o u n t f i e s ，a n ds l u r l su p s o m er e v e l a t i o n s t h es e v e n t hp a r tp r o b e si n t ot h et r o p i s mo fi n c o m ea n de x p e n d i t u r eo f t o w n s h i pf i n a n c ei nt h ef u t u r e f i r s t ，t h ea u t h o rj u d g e s t h a tk e e p i n gt o w n s h i p f i n a n c ei sas y s t e ma r r a n g e m e n tw h i c ht a l l i e sw i t ht h es i t u a t i o no fc h i n a , a n d t h e nb r i n g sf o r w a r dt h ef o l l o w i n gs u g g e s t i o n st os o l v et h ep r o b l e m se x i s t i n g i ni n c o m ea n de x p e n d i t u r ea n dc o n s o l i d a t eb a s i cp o s i t i o no f t o w n s h i pf i n a n c e ： p e r f e c tt h et a x s h a r i n gf i n a n c i a ls y s t e ma n d r e a l i z et h es y m m e t r yo ff i n a n c i a l f i g h t sa n db u s i n e s sf i g h t s ；a c c o r d i n gt ot h ed e m a n d o f u n i t i n gt h et a xs y s t e m b e t w e e nr u r a la r e aa n dt h ec i t y , c o n s t r u c tt h es y s t e mo fc o l l e c t i n gi n c o m eo f t o w n s h i pf i n a n c e ；r e f o r mt h es y s t e mi nt h ep r o v i s i o no f r u r a lp u b l i cg o o d s ， a n db e t t e rt h ee x p e n d i t u r es t r u c t u r ea n de f f i c i e n c yo f t o w n s h i pf i n a n c e ；r e f c r l t l t h em a n a g e m e n t s y s t e mo f b u d g e t ，a n dp e r f e c t t h em a n a g e m e n to f i n c o m ea n d e x p e n d i t u r e o ft h e t o w n s h i pf m a n c e ；a c c e l e r a t e m e m a n a g e m e n t o f a d m i n i s t r a t i v es y s t e m a n dr e a l i z et h ea i m o f “r e d u c i n gp e r s o n n e l a n de n h a n c e e f f i c i e n c y ”：s e t s c i e n t i f i cv i e wo f d e v e l o p m e n t ，a n ds t r e n g t h e n t h e c o n s t r u c t i o no fl o c a lf m a n c i a lr e s o u r c e s k e yw o rds ：i n c o m eo ft o w n s h i pf j l u a n c e e x p e n d i t u r eo ft o w n s h i p f i n a n c er u r a lp u b l i cg o o d sr u r a t a x - f e er e f o r m i v 、，7 2 8 8 8 - l 关于学位论文原创性和使用授权的声明 本人所呈交的学位论文，是在导师指导下，独立进行 科学研究所取得的成果。对论文研究期间给予指导、帮助 和做出重要贡献的个人和集体，均在文中明确说明。本声 明的法律责任有本人承担。 、 本人完全了解山东农业大学有关保留使用学位论文的 规定，同意学校保留和按要求向国家有关部门或机构送交 论文纸质和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权山 东农业大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文和汇编本学位论文。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名： 导师签 日 在案屯，fh ，u 期：地垒i 堡旦 l 山东农业大学硕士学位论文 1 导论 1 1 问题的提出 中共十一届三中全会以后，“政社合一”的人民公社体制历经2 0 余 年的改革与发展，能量已经释放殆尽，制度运行成本高昂而收益甚微，迫 切需要新的制度取而代之。1 9 8 2 年修订的宪法明确规定乡( 镇) 是 我国政权体系中一级相对独立的政权组织，法律制度环境的这种变化迅速 推动了农村基层制度变迁，自此我国各地陆续废弃了人民公社体制，建立 起了乡镇一级政府。1 9 8 3 年1 0 月2 1 日，中共中央、国务院颁布的中发 ( 1 9 8 3 ) 3 5 号文件关于实行政社分开，建立乡政府的通知指出：“随 着乡政府的建立，应当建立起乡一级财政和相应的预决算制度”。自1 9 8 4 年起，全国普遍开展了建立乡一级财政的试点工作。1 9 8 5 年4 月1 2 曰， 财政部颁发了乡( 镇) 财政管理试行办法，对乡镇财政资金来源和构 成、支出范围、管理体制和办法作了明确规定，乡镇财政的建设和发展逐 渐步入正轨。 客观地说，乡镇财政自建立以来，作为一个比较综合的经济职能部门 和财政体系中的一个基层环节，对促进农村经济发展、巩固农村基层政权 建设、推动农村各项事业进步以及完善国家财政体系建设发挥了重要作 用。但随着宏观政治、经济、财政体制的改革及农村经济形势的演进，乡 镇财政收支中的许多问题日益浮出水面。特别是农村税费改革后，一方面 随着屠宰税、农业特产税的取消和农业税的逐步减免，多数乡镇尤其是农 业乡镇的预算内财政收入受到较大冲击；另一方面，乡统筹费、农村教育 集资等自筹资金的取消使得乡镇制度外财政收入也大大减少。虽然财政部 颁布的农村税费改革中央对地方转移支付暂行办法( 财预( 2 0 0 2 ) 4 6 8 号) 规定对各乡镇因农村税费改革而净减少的财政收入通过专项转移支付 适当补助，但目前政府转移支付制度建设的滞后使得这一政策安排的实效 大打折扣。与此同时，乡镇财政支出呈现较强的刚性特征，乡镇财政收支 矛盾加剧，现实中流传的“国家财政蒸蒸同上，省级财政稳稳当当，市级 财政有点勉强，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光”即是对现行各级 财政能力的真实写照。上述问题在实践中由于未能得到妥善解决，继而诱 乡镇财政收支研究 发了诸多不良后果：乡镇机构运转困难，乡镇政府债台高筑，农村公共产 品有效供给严重不足这些反过来又进一步影响了农村经济发展和社 会稳定。 现阶段，乡镇财政收支中的问题与缺陷如此之多，以致有些学者认为 “重建乡镇财政是一次失败的制度创新”【1 ，理论界关于取消乡镇一级财 政的呼声日趋高涨。但乡镇财政的产生与发展有着特定背景，它既适应我 国现行的行政体制架构，亦符合农村客观实际，因此，坚持还是取消乡镇 财政只是一个理论层面的问题。立足实际，深入探究如何有效解决乡镇财 政收支问题、巩固乡镇财政基础地位方是现实层面的迫切需要，这也正是 本项研究的假设前提与立足点。 1 2 已有研究的综述 1 2 1 国外研究概况 国外极少有国家单独设立乡镇一级财政，故而专门研究乡镇财政收支 的文献资料十分罕见，但对地方财政收支的研究比较常见。美国财政学家 r o n a l df i s h e r 曾对美国地方财政的收入构成、地方政府公共产品和劳务的 供给以及地方财政预算等问题进行过系统研究，其s t a t ea n dl o c a l p u b l i cf i n a n c e 一书是迄今为止有关地方财政研究的最权威的著作之一， 学术界的引用频率颇高。美国华盛顿大学黄佩华教授对中国的地方财政进 行了大量的实地调查和资料研究，其中部分涉及了县乡财政收支问题，是 较早地研究中国省级以下财政关系的学者之一。h a r v e ys r o s e n 在其 p u b l i cf i n a n c e 一书中对地方财政收入中来自联邦和州的补助作了详尽 介绍。m u s g m v e r i c h a r d a 、d a v i d k i n g 、c a r e s w e 、s h a r p a m 等人在其 有关财政的论著中也部分涉及了地方财政收支问题。 1 2 2 国内研究概况 虽然乡镇财政始于2 0 世纪8 0 年代初，但国内学术界的相关研究自 2 0 世纪9 0 年代才逐步兴起。北京大学社会学人类研究所1 9 9 2 年的乡镇 企业调查中，部分案例涉及到乡镇财政领域，对乡镇财政收入结构及收入 来源提供了一些重要的信息线索。孙潭镇、朱钢等人是较早正式涉入这一 f ”练, x i e 、陈家泽：论中国乡级财政，中国农村观察，2 0 0 4 5 山东农业大学硕士学位论文 领域的学者，他们根据广义的财政定义将乡镇财政划分为制度内财政( 包 括预算内财政和预算外财政) 和制度外财政，并重点对乡镇制度外财政的 成因、来源、特点及功能予以了深刻剖析( 孙潭镇，朱钢，1 9 9 3 ) ，对后 来众多学者的相关研究颇富启发意义。樊纲通过若干个案研究对我国乡镇 “非规范”收入的规模、成因及改革去向进行过探讨( 樊纲，1 9 9 5 ) 。刘 世定对乡镇财政的收入结构和运作机制做过一些研究( 刘世定，2 0 0 0 ) 。 张军、曹力群等人对乡镇财政收入和支出的结构及变化特点进行过较为系 统的阐述( 张军，2 0 0 0 ；曹力群，2 0 0 4 ) 。“我国农村财政制度创新与政策 选择”课题组对如何构建兼顾效率与公平的乡镇政府筹资体系做了有益探 索( “我国农村财政制度创新与政策选择”课题组，2 0 0 2 ) 。贾康、白景明 等人还从制度创新的视角对县乡财政解困提出了两大基本构想：一是减少 政府层级和财政层级，二是按照“一级事权，一级财权，一级预算，一级 税基，一级产权，一级举债权”的原则完善以分税制为基础的分级财政体 制( 贾康、白景明，2 0 0 2 ) 。鉴于乡镇财政收支与农村税费制度密切相关， 农村税费改革后理论界研究的焦点又转向了农村税费改革对乡镇财政收 支影响及化解乡镇财政困境的对策研究( 朱钢，2 0 0 2 ；朱柏铭，2 0 0 2 ；茆 英娥，2 0 0 3 ；田秀绢等，2 0 0 3 ；李普亮等，2 0 0 4 ) 。 从方法论视角看，近几年来越来越多的学者开始注重实证研究，尤其 是个案研究趋于流行。国务院发展研究中心县乡财政与农民负担状况 课题组以地处我国中部地区的湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和 县为例揭示了县乡财政收支状况及一般运行规律( 国务院发展研究中心， 2 0 0 3 ) 。周飞舟、赵阳通过中西部地区乡镇财政的案例研究对乡镇财政的 收支结构、运转流程及困境成因进行了探析( 周飞舟，赵阳，2 0 0 3 ) 。吴 理财、李芝兰等人以洪镇为例对县乡财政分配体制、乡镇财政职能、乡镇 财政公共支出的改革等问题作了探讨( 吴理财，李芝兰，2 0 0 3 ) 。张晓冰 以中部地区的h 乡为研究对象，深入剖析了该镇财政收入和支出结构及农 村税费改革对乡镇财政收支的影响( 张晓冰，2 0 0 3 ) 。 此外，国内一些学者还致力于研究国外其他一些国家地方财政收支的 做法和经验及其对我国的启示。如周业安将我国与其他一些发达国家( 包 括美国、英国、日本、加拿大等) 和转轨国家( 包括保加利亚、匈牙利、 乡镇财政收支研究 波兰等) 的地方财政收支总量和结构进行了比较，从而发现我国地方财政 收支的不合理之处，相应提出了具体对策( 周业安，2 0 0 0 ) 。高秉雄、李 金红在国外地方财政的收支与管理体制分析一文中系统地分析了国外 地方财政收入和支出的构成和地方财政运行的特点及主要问题，并总结了 国外地方财政的成功经验及其对我国的启示( 高秉雄，李金红，2 0 0 3 ) 。 李金红则以韩国为例，详尽阐述了该国地方财政收入的来源、地方财政支 出的分类及特征，同时介绍了韩国地方财政收支状况的影响( 李金红， 2 0 0 3 ) 。由于乡镇财政是地方财政的重要组成部分，因而国外地方财政收 支的做法及经验借鉴对于解决我国乡镇财政收支问题不无裨益。 1 2 3 已有研究的评价 应当说，现有的研究己经具备了一定深度和广度，其中一些研究已触 及制度层面，并且体现出了与时俱进的色彩。但不足之处依然存在，表现 有三： ( i ) 系统性不足。不容否认，近些年有关乡镇财政的研究可谓“汗 牛充栋”，通过网络、杂志、报纸等媒体刊登的文章数见不鲜，但以乡镇 财政收支问题为主题的研究并不多见，而且比较零散，这一领域的专著和 学位论文可谓凤毛麟角，颇有“支离破碎”之嫌。 ( 2 ) 对乡镇财政职能的定位研究不足。科学合理地界定乡镇财政职 能是研究乡镇财政收支的逻辑起点，虽然部分学者对乡镇财政的职能作出 了判断，但对这些判断的理论基础缺乏深入分析。 ( 3 ) 缺乏前瞻性。自新届中央领导集体执政以来，将“三农”问 题作为全党工作的重中之重，坚持了“多予、少取、放活”的政策。随着 农村税费改革的逐步深化，取消农业税和农业特产税已成为必然的政策取 向，由此引发的乡镇财政收支缺口短期内可以依赖政府的转移支付弥补， 但这并非长久之计。乡镇财政作为一级独立的财政，必须拥有自身完备的 筹资体系，而理论界对于如何构建未来时期乡镇财政的筹资体系尚未引起 足够关注。 正是基于上述研究缺陷，考察乡镇财政收支的学术价值和实践意义不 言而喻。 1 3 研究方法与技术路线 山东农业大学硕士学位论文 本项研究以马克思的辩证唯物主义和历史唯物主义方法论为指导，综 合采用了规范分析与实证分析法、比较分析法和案例分析法。其中，规范 分析主要应用于乡镇财政职能的界定及乡镇财政收支未来取向的探讨部 分，实证分析主要表现于农村税费改革前后乡镇财政的收支考察部分，比 较分析体现于农村税费改革前后乡镇财政收支的比较，案例分析在文中的 第三、四、五部分均有体现，旨在通过个案对论题予以例证。 在技术路线上，笔者并未开门见山地从乡镇财政收入入手，而是以乡 镇财政职能为切入点，构筑了本文的理论基础。之所以作出上述安排主要 基于以下考虑：乡镇财政在实际运转中虽然是先筹集收入后安排支出，但 从逻辑上看，乡镇财政收入归根结底取决于乡镇财政职能。同时乡镇财政 收支中的许多问题缘于其职能定位失当，通过事先树立一个“标准”作为 参照有助于后面说明问题。由于乡镇财政收支与农村税费制度息息相关， 始于2 0 0 0 年的农村税费改革作为新时期农村税费制度的一次强制性制度 变迁，对乡镇财政收支产生了巨大影响。对此，笔者以农村税费改革为“临 界点”采用了阶段划分法，分别基于“农村税费改革前”和“农村税费改 革后”两个视角对乡镇财政的收支进行了系统考察。但税费改革前后的乡 镇财政收支并非截然孤立，通过对两个阶段的纵向比较发现，二者具有显 著的差异性和延续性。基于上述分析，同时横向借鉴其他国家地方财政收 支的经验，最后对乡镇财政收支的未来取向进行了探讨( 如图1 1 所示) 。 乡镇财政职能的界定 ( 逻辑起点) 乡镇财政收支 ( 农村税费改革前) 乡镇财政收支 ( 农村税费改革后) 乡镇财政 收支( 农 村税费改 革前与后 的总结和 比较) 新情况、新问题 卜 ( 差异性)i 向 原有情况和问题 的延续( 延续性) 地方财政收支的 国际考察及启示 横 乡镇财 政收支 未来取 向的探 诃 乡镇财政收支研究 图1 1 乡镇财政收支的分析脉络 f ig u r e lt h ea n a i y t i cv e n a t i o no fi n c o m ea n de x p e n d i t u r eo f t o w n s h i p f i n a n c e 1 4 本文主要创新点 ( 1 ) 以界定乡镇财政职能为逻辑起点，运用阶段划分法对农村税费 改革前后乡镇财政收支状况进行了考察，分析了两个阶段乡镇财政收支的 差异性和延续性，并进行了对策研究，弥补了已有研究系统性不足的缺陷。 ( 2 ) 顺应统一城乡税制的要求，同时结合农村实际，构建了未来时 期多层次的乡镇财政筹资体系，包括主体税种的设计、转移支付制度的完 善、使用费制度的规范以及乡镇债务的管理，研究结果具有较强的前瞻性。 ( 3 ) 对传统的农村公共产品供给决策机制改革提出了新见解，包括 实行“自下而上”和“自上而下”相结合的决策方式以及在农村公共产品 供给领域引入“听证制度”。 1 5 研究难点与不足之处 毋庸讳言，对乡镇财政收支进行一项系统性研究远非易事。尽管近些 年来越来越多的学者开始关注乡镇财政，并已取得颇丰的研究成果，为本 文写作奠定了电好的资料基础，但与实际需要相比仍感到有些欠缺。写作 中最大的困难莫过于乡镇财政收支数据的搜集。由于乡镇财政是我国最基 层一级财政，其收支结构有着自身特殊性，现有的统计年鉴没有对其进行 系统统计。财政部预算司编著的全国乡镇财政统计资料汇编虽包含了 乡镇财政收支的详实数据，但仅限于1 9 8 6 1 9 9 2 年的时段，这对于系统 分析乡镇财政收支的历史变化是远远不够的。在力所能及范围之内，笔者 借助中国财政年鉴又搜索到了1 9 9 3 - - 2 0 0 0 年的全国乡镇财政收入数 据和1 9 9 7 年的全国乡镇财政支出数据，1 9 9 8 - - 2 0 0 0 年的支出数据无从得 知。 始于2 0 0 0 年的农村税费改革对乡镇财政收支产生了巨大影响。对此， 笔者在文中以农村税费改革为临界点，对改革前后乡镇财政的收支进行了 系统考察。遗憾的是，农村税费改革后的全国性乡镇财政收支数据未能获 知，仅能通过大量个案予以分析，这些个案部分源于笔者实地调查，更多 的源于已有的文献资料。鉴于乡镇干部对乡镇财政收支问题较为敏感，很 山东农业大学硕士学位论文 难保证调查的数据资料与事实完全相符。此外，文中一些创新之处，如乡 镇主体税种的设计、转移支付监管体系的完善等，仅是一种粗线条构思， 倘若付诸实践还需进一步细化，以增强可操作性。 2 乡镇财政职能的界定：研究乡镇财政收支的逻辑起点 2 1 一个逻辑分析：乡镇财政职能与收入、支出的关联 按照汉语解释，“职能”指的是人、事物、机构应有的作用和功能。 顾名思义，乡镇财政职能即为乡镇财政应有的作用和功能，它是乡镇财政 作为一个经济范畴所固有的功能，揭示的是乡镇财政同其他经济活动或其 他经济主体之间的相互关系和相互影响。一般来说，组织乡镇财政收入和 安排乡镇财政支出是乡镇财政部门的本职工作，但我们并不能将筹集和供 应财政资金视为乡镇财政职能，因为它没有进行理论升华，不会对财政工 作起到理论指导意义。然而，乡镇财政收支又与乡镇财政职能有着紧密的 逻辑关联。市场经济条件下，乡镇财政资金的筹集和支出必须以科学划分 乡镇财政的收支范围为前提，收支范围的确定又以财权和事权的合理划分 为基础，而事权决定财权，因此事权的科学界定可谓基础的基础。但问题 至此并未结束，随之引发的另一思考是：乡镇财政的事权如何确定? 这里 触及了一个更为本质的问题。 经济学发展史表明，市场不是万能的，现实中存在着“失灵”现象。 为此，需要借助政府的适当干预弥补市场缺陷，可以说市场失灵是政府干 预的理论依据。但政府同样存在“失灵”，不合理的政府干预不但不能纠 正市场“失灵”，反而会加剧经济运行的无效率。问题的关键不在于要不 要政府或市场，而在于如何在二者之间有效地实现分工协作，使其扬长避 短，互为补充。因此，在市场机制对资源配置发挥基础性作用的社会主义 市场经济条件下，政府应当“有所为，有所不为”。财政是政府的重要职 能部门，为政府的活动提供财力保障，亦当“有所为，有所不为”。但“为” 和“不为”之间存在一个界限，这一界限从根本上要取决于其自身职能。 换言之，财政职能决定财政事权，这在理论上具有普遍指导意义。乡镇财 政作为我国最基层级财政，其事权同样取决于自身职能。至此，乡镇财 政运转过程中的逻辑关系便清晰可见了( 如图2 1 所示) 。 乡镇财政收支研究 图2 1乡镇财政职能与收入、支出的逻辑关系 f i g u r e2 1 t h el o g i c e ir e i a t i o n sa n w ) n gi n c o m e e x p e n d i t u r ea n df u n c t i o no f t o w n s h i pf i n a n e e 说明：中的“”表示“决定”关系，而中的“”则表示 “保障”关系 从现实来看，乡镇财政运转过程中总是先有财政收入后有财政支出， 但从逻辑上看，乡镇财政职能的界定却是乡镇财政收支活动的起点。因此， 如何界定乡镇财政职能成为本文拟要解决的首要问题。 2 2 科学界定乡镇财政职能的理论基础 2 2 1 公共产品理论 ( 1 ) 公共产品的含义及特征 公共产品是与私人产品对应的一个范畴，是指满足社会公共需要的具 有消费的非竞争性和非排他性的产品。它主要具有三大特征：一是消费上 的非竞争性，即某种产品在增加一个消费者时的边际成本为零，这就意味 着某个消费者对该种产品消费的数量和质量并不影响其他消费者对同种 产品的消费数量和质量。二是消费上的非排他性，即公共产品在技术上不 易排除众多的受益人，或者即便能够在技术上排除其他受益人但付出的代 价极高以至于超出了排他带来的好处。三是不可分割性。在x n + j = x 1 n 十i 式 中，等式左边表示提供的公共产品总量，等式右边表示任何一个消费者享 有的公共产品。显然，对于公共产品而言，任何一个消费者所能支配的数 量是相等的，公共产品在个人之间是不可分的。 ( 2 ) 公共产品的分类 根据非竞争性和非排他性的程度，般将公共产品分为纯公共产品 和准公共产品。纯公共产品是具有完全的非竞争性和完全的非排他性的产 品，它分为两大类，类是特殊意义上的纯公共产品，如收入分配、经济 山东农业大学硕士学位论文 下预等；另一类是现实意义上纯公共产品，如国防等可纳入m r s ( 边际 替代率) 分析的那类公共产品。准公共产品是指具有有限的非竞争性和非 排他性的产品，它也分为两类：一类是与规模经济相联系的产品，如供水 系统、公共交通服务、电话电讯系统、警察消防服务等自然垄断型公共产： 品；另一类是优效产品，即不论人们的收入水平如何都应该消费或得到的 公共产品，如社会卫生保健、中小学教育、传染病免疫等。 根据公共产品的受益范围，可将其分为全国性公共产品和地方性公 共产品。全国性公共产品是指一国公民都能享用的公共产品，如国防、法 律制度等，其受益范围覆盖全国，而地方性公共产品是指一定地域范围内 的居民能够享用的公共产品，其受益范围局限于特定地域。 上述丽种分类方法的差异主要缘于不同的分析视角，二者之间并无绝 对分明的界限，纯公共产品既可能是全国性公共产品( 如国防) ，也可能 是地方性公共产品( 如一个社区内的街道照明) ，地方性公共产品可能既 是纯公共产品又是准公共产品，并且纯公共产品与准公共产品在一定条件 下( 如拥挤程度发生变化时) 可以相互转化。 ( 3 ) 公共产品的提供 纯私人产品具有消费上的竞争性、排他性及可分割性，每个消费者可 以根据自身的真实偏好通过等价交换的方式获得，市场机制能够有效地实 现私人产品的供求均衡。 而公共产品鉴于自身特性，其供给与私人产品相比有着很大不同，单 纯依靠市场机制会导致公共产品的供给不足，这主要基于以下两个因素的 影响： 消费者普遍存在掩饰真实偏好和免费搭车的动机( 见图2 2 ) 数量x0 0 0 , o q 。q 1数量x c 公共产品的供给 敞 0 一藤 0 b 缎 图 x量数 q a 0 乡镇财政收支研究 f i g u r e2 2 t h ep r o v is i o no fp u b f f cg o o d s 图2 2 中，d a 和d b 分别代表消费者a 和b 对公共产品y 的真实需求 曲线，y 的真实市场需求曲线为各个消费者需求曲线的垂直加总( d a + d b ) ， 在供给曲线既定的条件下，y 的真实均衡状态如图2 2 c 所示，此时y 的 有