（公共管理专业论文）集体建设用地使用权流转探讨——以吉林市为例.pdf

摘要 随着市场经济的不断深入和城镇化的快速发展，集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，越 来越多的集体建没用地使用权发生了流转。近年来，在吉林市集体建设用地使用权流转和交易行 为绝犬多数在隐形地进行，在沿海地区以转让、出租和抵押等形式自发流转的集体建设用地规模 和数量巨大，集体建设用地使用权流转趋势e t 益明显。 由于我国城乡二元土地制度的差异，集体建设用地流转过程中，也出现了一些亟待解决和探 讨的问题，包括现行的法律法规不适应的问题，农村集体建设用地产权体系构建、士地收益分配 等问题。 本文选取吉林市作为实例，结合吉林市几年来开展集体建设用地使用权的实践和探索，借鉴全 国各地试点经验的总结，分析了集体建设用地流转的多层次、多样化的现状特征和主要形式及存 在的问题，从理论和现实基础两个方面对集体建设用地使用权入市流转的可行性研究探讨，对集 体建设用地入市流转在目前所涉及的重大和现实问题进行了讨论，并且对集体建设用地使用权流 转的利弊进行了影响评价。开展集体建设用地使用权流转势在必行，对保护土地所有者和农民的 利益，推动城镇建设健康发展，规范土地市场具有重要意义，最后结合我国现行的土地管理法律 法规，提出集体建设用地流转应纳入土地有形市场，进行公开交易。并为加强和完善集体建设用 地使用权流转提出了政策建议。 关键词：集体建设用地，土地使用权，土地市场 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n du r b a n i z a t i o n ，t h ep r o p e r t yc h a r a c t e r i s i to ft h er u r a l c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dj sm o r ed e a r m o r ea n dm o r et h eu s er i g h to fr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n l a n dh a sb e e nt r a n s f e r r e d i nj i l i nc i t y ，i nr e c e n ty e a r st h en s er i g h to fr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d i st r a n s f e r r i n ga n dt h r a n s f e r r i n gs e c r e t l y i nf o r e l a n d ，t h et r a n s f e rs c a l ea n dq u a n t i t i e so ft h er u r a l c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n db yr e m i s e ，d e m i s e ，r e n ta n dm o r t g a g ea r ev e r yt r e m e n d o u s ，an e wt h e n d i n d i c a t e st h a ti ti sg e t t i n gi n c r e a s i n g l yf e a s i b l ef o ri tt ob em a t k e t i z e da n dc i r c u l a t e d i nt h ep r o c e s so ft r a n s f e r ，s o m ep r o b l e m ，w h i c hs h o u db er e s e a r c h e da n dd i s c u s s e d ，t a k ep l a c e ， i n c l u d i n gt h ep r o b l e m so fp r e s e n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，e s t a b l i s h m e n to fp r o p e r t yr i g h ts y s t e mo fr u r a l c o l l e c t i v ec o n s t u e t i o nl a n d ，d i s t r i b u t i o no f l a n di n c o m ee t c t h i sp a p e rs e l e c t sj i l i nc i t ya st h ec a s es t u d y ，c o m b i n gw i t hp a r a c t i c ea n ds t u d yo nc a r r y i n go u t c i r c u l a t i o na n dt r a n s f e ro ft h eu s er i g h tt or u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d i nj i l i nc i t y ，a n a l y z e s t h em a i nc h a r a c t e r i s t i c s ，f o r m sa n d p r o b l e m st a k i n g o nd u r i n gt h et r a n s f e ro fr u r a lc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n d ，e x p l o r e si t sf e a s i b i l i t i e sf r o mt h et h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a lp e r s p e c t i v e s ，s e v e r a l i m p o r t a n te x i s t e dp r o b l e m so ft r a n s f o r m a t i o ns y s t e mo fi n , i r a lc o l i e c l i v ec o n s t r u c t i o nl a n da r ed i s c u s s e d f u r t h e r m o r e ，t h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e so ft h eu s er i g h t st r a n s f e r r i n gt or u r a lc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n da t ee v a l u a t e d w h i c hw i l lp r o t e c tb e n e f i t so fl a n d - - - o w n e r sa n dl a n d - - l o s i n g p e a s a n m ，p r o m o t eh e a l t h yd e v e l o p m e n to fc i t ya n dt o w nc o n s t u e t i o n ，a n df o r m a ll a n dm a r k e t a t l a s t ，a c c o r d i n gt ot h el a n da d m i n i s t r a t i v el a wa n dr e g u l a t i o ni no u lc o u n t r y ，s o m em e a s u r e m e n t sa r e p u tf o r w a r dt oi m p r o v em a n a g e m e n to ft h et r a n s f e ro ft h eu s er i g h to fr u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d k e yw o r d s ：r u r a lc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ，u s er i g h to fl a n d ，l a n dm a r k e t i i 独创性声明 y9 3 8 3 8 6 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：列立飘 帆z 印6 年6 月3r i 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名 时间：二叩6 年b 月5 日 时间： 夕多年乡影日 第一章概述 1 1 集体建设用地流转概念 1 1 1 集体建设用地 集体建设用地包含两层内容。一个是土地权属上属农民集体所有。根据现行的十地管理法， 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。由此产生两 种土地所有权，即国有土地和农民集体所有土地。两种土地所有权在城乡用地范围上也有明确划 分。中华人民共和国土地管理法规定城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地 除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山、白留地属于农民集体 所有。农民集体所有的十地主要位于农村和城市郊区。 另一个在地类上是建设用地。现行土地管理法将十地分为农用地、建设崩地和来利用地。 建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、上矿用地、交通水利 设施用地、旅游用地、军事设施用地等。 依据现行土地管理法及有关法规的规定，农民集体非农建设用地是指位于农村或城市郊 区，属农民集体所有并经依法批准使用的农民住宅用地，乡镇企业用地、乡( 镇) 村公共设施和 公益事业建设用地。 农民集体建设用地主要特征：( 1 ) 区位上1 1 7 ：于农村或是城市郊区：( 2 ) 权属上归农民集体所 有；( 3 ) 用途上用于造建筑物和构筑物的土地；( 4 ) 产权来源上是全国第轮十地详查确认为建 设用地的土地或者在土地详查后经依法批准将农用地或者未利用地转为建设硐地的土地；( 5 ) 权 属确认上包括土地所有权和土地使用权由县级人民政府登记造册，核发证书确认。而i 雪有土地由 县级上各级政府包括中央政府、省、市、县都可以对国有十地登记发证。 1 1 2 集体建设用地的流转 集体建设用地流转总体上说是一种产权变更行为，一般是指农民集体所有的存量建设用地的 使用权通过拨用等无偿方式或者出租、作价八股、转让、转租、抵押等有偿方式有限期地让与单 位和个人，使土地使用权转移或者实际使用人发生变更的行为。 ( 1 ) 农民集体建设用地流转根据流转对象不同可分为功能( 用途) 流转和权利流转。 农民集体建设用地功能流转主要是土地用途的转变，即地类的转变，这种流转形式比较单一， 主要表现是建设用地复垦为农用地，由建设用地向农用地的转变，功能( 用途) 流转主要以技术 问题和转换后的管理问题为核心。 农民集体非农建设用地权利流转总体上可分为所有权流转和使用权流转，农民集体建设用地 权利是指乡镇村、乡镇企业及农民在法律允许的范围内对农民集体所有的十地的占有、使用、收 益等的权利。 我国集体建设用地所有权流转，在法律上只规定了单一的流向，即只能通过征收的方式转为 国有。另外农民集体建设用地之间所有权的流转实际上一般很少发生。两者本论文不做重点研究。 中国农业大学硕士学位论文 第一章概述 集体建设用地使用权流转，是本论文研究的核心。这里所称“土地使用权”，根据土地产权权 利柬的理论，是一个广义的概念，它应当包括土地的占有权、经营权、实际使用权、收益权和部 分处置权。 ( 2 ) 农民集体建设用地的流转主体烈方可分为转山方和受让方。根据转出方是否为土地所 有权人分为集体建设用地的初次流转和再次流转。 农民集体非农建设用地的初次流转，是指土地所有权人即农民集体经济组织( 指本集体经济 组织所有土地的产权代表) 根据“土地的所有权和使用权相分离”的原则，将集体非农建设用地的 使用权，通过让渡、租赁、土地使用权折价入股等法定形式有偿或者无偿地转让与给单位和个人。 实践中仍然存在着土地权利未进行“初次流转”，即准两权合一的现象，至今在许多地方还有 相当数量的农民集体非农建设用地处在集体所有权的直接控制之下，没有经过“初次流转”设定集 体非农建设用地的使用权，例如咀集体生产方式使用的乡镇集体所有制企业用地和乡村公用设 施、公益事业建设用地。也包括某些人以集体名义经营，实际上据为己有的企业建设用地。 农民集体非农建设用地的再次流转，是指已经从土地所有权人即集体经济组织那里得到集体 建设削地使用权的单位和个人，在法定使用期限或合同约定的使用期届满之前，再以一定的交易 形式( 如转租、转让、将取得的土地使用权作价入股) ，将该建设用地的使用权转移给其他单位 和个人。 ( 3 ) 根据集体建设用地流转主体双方即转出方和受让方有无本集体经济组织以外的单位和 个人，集体建设用地流可分为集体内部流转和集体外部流转。 集体内部流转是指转出方和受让方是集体经济组织和集体内部成员或者都为集体内部成员， 包括农村集体经济组织使用集体建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联 营等形式共同兴办企业发生的流转行为；集体外部流转是指转出方和受让方有一方为集体经济组 织以外的，并且土地流转后转出方和受让方在土地上从事的生产和经营没有经济联系的，即不发生 联营联建和土地作价入股关系的流转。 1 2 国内集体建设用地流转现状 1 2 1 基本情况 随着我国社会经济和城镇化的快速发展，集体建设用地流转日益增多，具有相当的普遍性。 有调查结果显示：在浙江、上海、江苏、广1 东、河南等地集体建设用地流转的比例相当大。浙江 省湖州市南洵区1 7 1 个乡镇企业中，由于出租、兼并、转让、入股、司法处置等致使集体土地使 用权流转的就有1 2 2 个，发生土地使用权流转的面积达1 6 7 9 3 公顷，占土地总面积的7 2 ：河 南郑州等地城乡结合部大型家电市场、建材市场、集贸市场等使用的土地全部是集体土地；江苏 苏州已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过1 0 万亩( 国土资源部土地利 用司调研组，2 0 0 2 ) 。以上数据反映出目前我国集体建设用地大量流转已成为一个不争的客观事实。 集体建设用地自发流转的市场早已形成。集体建设用地流转已经成为土地使用制度改革中一 个不可忽视和回避的问题。1 9 8 7 年我国土地使用制度改革以来，城镇国有建设用地使用权流转在 有形市场上一直占者主导地位，占较大份额的集体建设用地流转在却在隐形市场上负重前行。 2 中国农业大学硕士学位论文第一章概述 1 9 9 8 年江苏省山台了乡( 镇) 村企业改革中集体土地使用权处置实施意见，确认集体土地所 有权人将集体土地使用权以有偿方式处置给改制后企业这种集体土地使_ i = | j 权处置行为的合法性。 随后苏州市农村集体存量建设用地流转管理暂行办法规定，城市、县城规划区以外，集体建 设用地可以入市流转。浙江省也在部分地区启动集体建设用地使用权流转试点。国土资源部正式 批准安徽省芜湖市开展试点表明，集体建设用地使用权流转形势已十分明朗。 1 2 2 主要特点 ( 1 ) 集体建设用地流转经济关联度高 集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，其活跃程度、规模、形式等与经济发达程 度呈正相关。从调查结果看，我国的集体建设用地流转可分为两个明显的发展阶段。经济发展程 度较差的地区，集体建设用地流转处于初始阶段。流转活动多是零散的、自发的，流转规模小、 形式少，主要是农民出租住宅集贸市场出租摊位等；在经济发展程度较好的地区，集体建设用地 流转处于第二阶段，除出租房屋外，多通过乡镇集体经济组织联营联建，乡镇企业改造改组、盘 活、利用厂房、生产场地带动了土地流转，集体建设用地流转实践经验和管理模式都非常成熟，为 发展壮大农村集体经济、增加农民收入提供长期的、比较稳定的收益来源，也加快农村城镇化进 程。 位于沿海经济发达、交通便利的地区流转比例明显高于内陆及边远地区。据统计，珠三角地 区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的5 0 ，而在粤东、粤西及粤北 等地，这一比例也超过2 0 。这主要是因为沿海地区经济发展迅速，对土地的需求最不断增大。 在城镇存量土地有限的情况下，集体建设用地就成为替代品。 集体建设用地流转的规范程度也与社会经济发展程度正相关，。东、江苏、浙江等经济发达 地区，都相应出台了关于集体建设用地流转的行政规章和规范性文件，而且比较成熟。而在经济 欠发达地区，集体建设用地还处在试点阶段，有的地区甚至试点工作也没有开展，对集体建设用 地流转可以说是放任自流。例如早在1 9 9 4 年上海市嘉定区就开始探索对企业使用集体土地和集 体土地流转进行规范管理。在国土资源部于2 0 0 0 年3 月决定以安徽芜湖市为全国集体建设用地 流转试点后，沿海经济发达地区更加快了试点上作，出台了一系列确立集体土地使用权流转制度 的地方性规章。例如2 0 0 5 年广东省政府出台了，“尔省集体建设用地使用流转权办法明确规 定，集体建设用地使用权可以上市流转。由此可见，集体建设用地使用权流转已是大势所趋。 ( 2 ) 集体建设用地流转的区位特征明显 在城市近郊和城乡结合部的流转比例高于其他地方。这主要是因为城市近郊和城乡结合部具 有不可比拟的地理优势。随着城镇的不断扩张，城乡结合部受城市社会经济辐射强度大，市场化 水平比较高，而且城镇土地与集体土地之间地价的差异，城市近郊和城乡结合部的集体土地成为 用地单位竞相利用的对象，集体建设用地流转不仅非常活跃，而且已具相当规模；而在一些远离 城镇中心的农村，尽管是已关闭的乡镇企业用地闲在那里，也很难流转出去。 ( 3 ) 流转形式多样化 我国集体建设用地流转形式呈现出以租赁为主的多样化。仿照国有土地，目前集体建设用地 流转形式已经涵盖了让渡、转让、出租、入殷等多种形式。主要有： 出租集体土地使用权。供地方直接将土地出租给投资方，出租年限5 2 0 年不等按年收取 租金。用于建设工业项目、集贸、建材、家电、花卉市场等商业项目，这类情况在城市中心区边 缘的城乡结合都比较普遍。乡政府或者村委会将集体土地统一规划、自筹资金进行开发，把生地 变成熟地，建设成现代标准化厂房然后统一将厂房出租给企业使用。 让渡集体土地使用权。集体经济组织将集体土地或者土地连带房屋以一定年限让渡给受让 方，一次性收取出让金。受让方作为生活用地自用，或者受让方投资建设企业生产厂房，作为生 产用地，或者投资兴建市场，继而出租摊位作为经营用地。 以出租、转让房产形式，连带出租、转让集体建设用地使用权。转 止主体为集体土地使用 者，农民宅基地大多以这种方式转让房屋，一次性收取费用。转让对象既有农民，也有城镇居民。 乡镇企业地也有类似情况。 乡( 镇) 村以集体土地使用权作价入股、联营等形式共同兴办企业。在集体经济组织不参 与企业经营、不承担企业经营风险，每年或一次性收取若干年土地使用费用的情况下，乡镇企业 用地实际上已经以租赁或一次性买断若干年十地使用权的方式发生了流转。 以房带地进行抵押。在乡镇企业以房带地进行抵押行为，抵押权人依法主张实现抵押权时， 乡镇企业用地就会发生流转。 乡镇企业发生破产、兼并、被收购等情形时，其用地发生流转。乡镇企业进行改制、破产， 或者出卖交与对方管理，乡镇企业用地就会发生实质性的漉转。 ( 4 ) 流转主体多层化 与经济发展中投资主体多元化相适应，参与集体建设用地流转的主体出呈现出多元化发展趋 势。流转主体包括：乡( 镇) 集体经济组织、村经济组织、村委会、村民小组、乡( 镇) 企业和 农户等。 集体建设用地流转的主体，从转让、出租方而言，既有乡( 镇) 、村集体经济组织即集体土 地所有权者，也有乡( 镇) 政府和村民委员会等行政管理机关及村民自治组织，还有乡f 镇) 、 村办企业和个人等土地使用权者；从受让方而言，既有本集体经济组织内部成员，也有其他集体 经济组织或其他社会成员，包括组织和个人。在农村集体建设用地流转中，除少数开展试点的地 区对流转收益分配进行了一定程度规范外，一般都是谁交易、谁得益。各方面的经济利益关系难 以协调。 由于流转主体多层化造成了流转收益分配混乱，在已经发生的集体建设用地交易案例中，由 乡村政府出面交易的有之，乡村书记个人决定交易的也有之，一些地方的市( 县) 政府也加入到 收益分配的行列。有些地方为便于分享收益，甚至上收集体土地所有权，将村民小组的集体土地 所有权上收为村集体经济组织或乡镇集体经济组织。相反，由于规范措施缺乏，十地行政管理部 门却无法对集体建设用地的流转实施有效管理。 ( 5 ) 流转价格自由度大 在集体建设用地流转中，一方面存在流转价格上的随意定价，如上海市嘉定区村镇企业用地 流转中，采取年租制的，每亩年租金4 0 0 0 - 5 0 0 0 元；采取5 4 0 年不等的租赁和合作制的，每 亩租金2 万一1 0 万元；采取企业整体转移的，每亩租金则在6 万元左右：另一方面也存在十地与 厂房价格混合计算，土地与机器设备同时作价的情况，土地的价格难以剥离。同时，由于国家、 集体、农民三者之间的关系没有理顺，经济补偿的随意性很大，农民利益得不到保障，造成很多 4 潜在的矛盾。 1 2 。3 流转中的突出问题 ( 1 ) 法律不完善，对集体建设用地流转形成制约。土地管理法第4 3 条有关规定与农村 集体建设用地流转的现实情况存在矛盾；第6 3 条关于因破产、兼并等情形致使土地使用权依法 发生转移的集体建设用地流转的有关规定，操作起来比较困难，也难以满足农村经济发展的实际 需要。 ( 2 ) 集体土地的有权得不到保障，土地权属关系混乱。在调查中发现，上级政府或农村集 体经济组织( 主要是乡和村) 代下级集体经济组织行使集体建设用地流转中的土地资产处置权， 以行政权代替土地资产经营权，侵害土地所有权人利益的情况较为普遍。除农村出租住房由村民 自行决定我，集体建设用地的流转，一般是由乡或者村来具体操作，而不是由土地所有权人的村 内集体经济组织实行。在他人代为行使其土地权利的情况f ，其利益难以得到保障。 ( 3 ) 流转利益分配关系混乱，不利于七地市场的建设和发展。集体建设用地的流转主体呈 现多元化发展趋势。参与集体建设用地流转的主体包括乡、村各级集体经济组织及民营企业、个 人等。不同的主体均要求各自的经济利益。主要问题是，集体土地所有权主体与县、乡、村以及 农民之间的土地收益分配关系不清。在自发交易的情况下，“谁流转，淮收益”的获利方式，存在 乡、村、农民之间相互争流转权的现象，往往是谁的权利大，谁获得的流转收益的就多，处于弱 势的农民个人则获和甚少。 通过对集体土地进入市场的现状分析，我们既看到了集体土地自发进入市场的必然性和现实 性，又看到了这种自发进入市场行为所产生的消极效应。必须对集体土地自发进入市场进行规范， 有条件的进入市场。那种只堵不疏或放任自流的做法都是不可取的。唯一的途径是通过试点探索 集体土地进入市场的路子，在经验总结的基础上，制订相应的政策法规，把集体土地进入市场的 行为规范化，纳入依法运行和管理的轨道。 1 3 国内集体建设用地流转的实践及研究成果 1 3 1 政府主导下的集体建设用地流转的实践 ( 1 ) 农村集体建设用地流转改革和试点 在土地管理法对集体土地使用权流转的限制已远不能适应经济发展需要的情况下，很多 省市进行集体土地流转，但做法不一。有的地区还没有进行规范和管理，使这些流转处于放任自 流的状态。在实际大量的流转案例中，一些企业利用变相破产、兼并等情形私下转让；一些集体 经济组织急功近利，相互压价，廉价抛售集体土地；一些集体和农民非法将农用地转为建设用地 进行流转。这些都造成了集体土地资产的流失，冲击和扰乱国有土地市场，对于保护耕地和建立 健康有序的土地市场极为不利。因此，各地对规范流转的要求越来越迫切，在目前国家尚无有关 农村集体建设用地流转管理办法的情况下，安徽、浙江、江苏、福建、上海、广东等很多省市进 行了大量探索和试点，并出台了系列农村集体建设用地流转管理办法，试图探索农村集体建设用 地流转机制，实现规范有序管理。 5 1 9 9 9 年，国十资源部批准安徽省芜湖市作为农民集体所有建设用地使用权流转第一个试点， 芜湖市出台了芜湖市农民集体非农建设用地使用权流转管理办法。2 0 0 1 年，国土资源部在芜 湖市试点基础上，又增加了上海、深圳、杭州、苏州、安阳等城市作为集体建设用地流转试点。 苏州市1 9 9 6 年就山台了苏州市农村集体存量建设用地流转暂行办法，规定了除城市规划 区、县城所在地、省级以上经济技术开发区阱外的集体非农业存量建设用地可以直接进入市场进 行有偿流转，并确定了国有土地和农民集体所有十地实行“两种产权，统一市场，统一管理”的模 式。 浙江省从1 9 9 7 年开始先后在湖卅市和建德市开展了农民集体土地所有权流转的试点，取得 了明显效果。接着相继有十几个市县颁布了农村集体建设用地流转管理暂行办法。几乎每个县都 制定了有关规范管理意见，实际操作中也取得了很好效果，促进了土地的集约利用和农村经济的 发展。 江苏省针对乡镇企业改组改造，于1 9 9 8 年制定了乡镇村企业改革中集体土地使用权处置 实旌意见，确定集体十地所有权主体，显化集体十地资产价值允许集体土地所有权人将集体 土地使用权以租赁、作价人股、联营等有偿方式处置给改制后的企业使用。 福建古田县在1 9 9 8 年以米，以房地一体化为集体建设用地流转依据，坚持“补偿到位、使用 者和所有者到位、收益到位、产权管理到位”的原则，从集体建设用地的转让、抵押、出租等方 面进行了全方位的探索和实践。在古田经验的基础上，福建省出台了关于农村集体非农建设用 地流转试点工作意见，制订鼓励符合一r 地利用总体规划用途和已合法使用的集体建设用地流转 的政策措施，明确有关管理和操作办法，形成固定文书格式规范全省集体建设用地流转。 上海市从2 0 0 0 年开始，对高速公路等基础设施建设使用农民集体所有土地，试行农民集体 土地使用权联营人股的办法。 还有安阳、漳州等很多地方市县也出台了农村集体建设用地流转管理办法。 2 0 0 5 年1 0 月广东省建设用地使用权流转管理办法的实施，进一步推进了集体建设用地 流转的改革。 各地制定集体建设用地流转相关政策后，极大地调动了管理者、用地者、经营者的积极性， 拓宽了我国集体土地流转的内涵和范用，支持和促进了经济发展；盘活了存量集体建设用地，健 进土地利用由粗放型向集约型转变，提高土地利用率：拓宽供地渠道，满足经济发达地区目益增 长的用地需求，遏制了耕地锐减的不良势头；降低了土地使用成本，优化了投资环境，促进了招 商引资和城市化进程：通过流转和再次流转增值，士地价格逐渐体现出土地价值，增强了乡镇集 体经济实力；显现农民的土地权益，保护了农民利益；规范了集体建设用地管理，有利丁建立公 开、有序而又活跃的土地市场。 各地纷纷进行集体建设用地流转创新后，国土资源部2 0 0 1 年在苏州和安阳先后召开了两次 土地制度宦新座谈会，明确无论是否属于国家正式确定的试点地区，都可以进行集体建设用地流 转试点，并且鼓励深入研究，扩大试点和公开讨论。 ( 2 ) 实践主要侧重管理方面，就下面几项内容进行了探索和规范： 农村集体建设_ j 地使用权流转的原则和条件；农村集体建设用地使用权流转的审批程序：农 村集体土地产权登记；农村集体建设用地地价体系；集体建设用地使用权流转的方式f 转让、出租、 作价出资或入股、合作或联营等) 集体建设用地使用权流转的条件；实施农村集体建设用地流转 6 的条件、形式、管理办法及土地收益分配制度等。 1 3 2 当前集体建设用地流转的研究现状+ ( 1 ) 国外研究概况 在国外土地经济学和土地法学的研究中，很少使用土地流转这个词汇，在土地流转的领域， 研究较多的是土地交易，其具体的形式有十地的买卖、租赁、抵押等。马克思、恩格斯是较早对 土地流转进行系统深入研究的经济学家。马克思认为，经济流转是市场经济的必然结果，所流转 的是经济价值。生产资料的分配和生活资料的分配，是经济流转中最主要和最重要的领域，土地 是最主要的生产资料和商品之一，土地本身虽然不能移动，但土地的权利可以转移。因此，土地 权利流转是整个经济流转中极为重要的组成部分。马克思认为，土地产权本质上是一种法权关系， 而土地所有权在经济上的实现形式就是地租，从而建立了马克思的地租理论。1 7 世纪后期，英国 重商主义派经济学家威廉配第对地租理论作了开捃性的贡献，他认为，地租是土地上生产农作物 所得的剩余收入；并提山了由于土壤肥沃程度和耕作技术高低的差异，及产地距离市区远近不同， 将导致土地的地租和地价的不同；还阐明了地价可由该土地所获地租额的资本化而算出。这些观 点为级差地租理论和地价的计算奠定了初步的基础。李嘉图运用劳动时间决定价值量的原理，创 立了差额地租学说。德国农业经济学家屠能则致力于阐明土地的地理位置与地租的关系，创立了 区位农产品价格变异和地租学说。尽管国外的土地经济学者一般不提土地流转这个词，也不提所 谓的“两个层次的流转”，但这些理论对我国的土地流转和士地使用制度的改革发挥着非常重要的 指导作用1 。 ( 2 ) 国内研究概况 由于我国市场经济的发展及其推动下的土地使用制度改革，使土地流转成为近年来我国土地 经济学和土地法学界的热门研究课题之一。但我国至今还没有把土地流转作为一个完整的体系进 行系统的研究。 农村非农建设用地能否流转及流转范围问题研究。 全国人大环资委法案室孙佑海博士，对不允许转让和允许转让两种观点的合理性，提出根据 现有的农村非农建设用地距离城市的远近，决定其采用何种方式流转。与城镇连为一体的建设用 地应该先征为国有再转让；城镇之外的土地农民可以自用，也可以在保留农民集体所有权的前提 下出租、转让或以其他方式流转。流转的主体应是农村集体经济组纵，转让应有年限限制，防止 出现买断所有权的情况。 流转的总量控制问题研究。 胡玉贤提出实行建设用地总量控制制度，严格按规划用地。集体建设用地流转绝不是走外延 扩张的老路，简单地把农用地转为建设用地然后出让、租赁，而是要在严格执行土地利用总体规 划和计划的前提下，通过集约e j 地。立足于盘活存量，走“内涵挖潜出效益”的道路。集体建设用 地无论是增量还是存量的流转都应在定总量控制f 进行。搞集体建设用地流转，首先必须摸清 现有可供盘活的存最建设用地家底，在此基础上制定出切实可行的消化盘活存量用地的计划和方 案，制定鼓励盘活存量用地的政策，并采取一切有效措施加以落实，对于集体建设用地闲置严重 1 孙佑海土地流转制度研究【博士学位论文 南京：南京农业大学，2 0 0 0 7 中国农业大学硕士学位论文 第一章概述 的或者按照规划确定建设用地总规模已经用完的，不再下达农用地转用计划指标，不再批准农用 地转用和新的建设用地，千方百计控制建设用地总量。只有在总量控制f 的集体建设用地流转， 才能形成良好的土地供求关系，显化土地资产价值，保障农民获得建设用地的资产收益，使国有、 集体两种十地资源供应结构合理，土地市场有序运转。 集体建设用地流转的产权基础问题研究。 学者普遍认为土地产权制度是集体建设用地流转的基础，是科学合理确定土地权利和流转收 益的核心内容，对农村集体土地产权的研究一直是研究者关注的重点。关丁农村集体土地产权研 究主要集中在以下几个方面：一是对农村集体土地产权内涵的界定。二是农村集体土地产权制度 缺陷的研究。三是对农村集体土地产权体系的设想和构建。四是农村土地产权制度的改革与耕地 保护之间的关系研究。 对土地产权的涵义，人们有不同的理解。曲福田认为，土地产权，就是指土地财产权利，它 包括土地所有权和由土地所有权派生的土地占有权、土地使用权、土地收益权和土地处分权，以 及与土地所有权有关的其他权利。吕益民认为，土地产权是以+ 地所有权和土地使用权等权能为 基础并反映这些权能转让和交易过程中所体现的个人或社会受益或受损的权益关系。戚名琛等认 为，十地产权是以土地所有权为核心的多层次的一系列土地财产权利有机组合。周诚认为，土地 产权就是有关土地这种财产的一切权利的总和，十地所有权、使用权、收益权等是土地财产权利 的组成部分。土地产权是由各个单项的土地权利所组成的士地权利束，包括r 与有、使用、收益、 处分等四项权能。而钱忠好则从土地产权与土地制度的关系来阐述土地产权的含义：土地产权与 土地制度的关系来阐述土地产权的含义；土地产权是指由土地制度界定的并得到人们相互间认可 的关于+ 地这一财产的权利的总和，与士地制度相对应，土地产权包括土地所有权、十地使用权、 土地转让权、土地售卖权、土地收益权等等。纵观以上观点可以看出，大多数学者的意见是：土 地产权是以土地所有权和土地使用权为核心的一系列权利束，包括占有、使用、收益、处分等权 能。 农村集体土地产权体系的构建问题研究。 学者们提出各种的设想。围绕农村土地所有权主体，他们从不同的角度出发，提出了各自的 看法，归纳起来有以下几种：一是国家所有。此种观点认为，把集体所有制土地转为国家所有， 有利于国家对土地的管理和对农村经济的宏观调控。二是土地私有。为减少对农民土地的行政干 预，充分调动农民的生产积极性，增加对土地的合理利用，有学者提出土地私有的设想。三是共 有或总有。持这种观点的学者较多，所谓共有或总有，“乃多数人之结合，但尚未形成法律人格 之共同体，以团体组织成员之资格而所有状态”；“总有财产所有权的诸项内容依团体内部的规约 加以分割，总行财产的处分等支配权能属于团休，而使用、收益等利用权能则分属团体成员。”四 是混合所有。即国家、集体和个人各占有一定数量的土地。赢是村民委员会所有。 对农村土地产权体系的构建，俞树毅、张小风、郑扶军等人参照火陆法系物权体系，认为我 国农村集体土地物权应由土地所有权、土地使片j 权、用益物权、担保物权和其它性质的权利组成， 其它性质的权利包括空间权、相邻关系权等。 集体非农建设用地流转模式问题研究。 学者认为我国集体土地的产权状况决定了集体非农建设用地的流转模式。对于集体非农建设 用地流转模式，各地的实践工作者总结了以下三种模式：转权让利、保权- 止利和两种方式相结合。 8 中国农业大学硕士学位论文 第一章概述 另外，汪红群、刘明皓等人提出了统征统管模式、整体国有化模式和产权二元化模式。统征 统管模式和上述的转权让利模式基本一致 整体国有化模式是指网城市建设的发展，原属农村的 乡村社区整体性地并入城市建成区，并随乡( 镇) 村的建制撤消，农村基层行政组织或居民自治 组织转变为城市某层行政组织或居民自制组织，农村集体经济组织成员全部由农村居民转变为城 镇居民，原属于农村集体所有但尚未经征用的土地或土地大部分被征用之后的残余十地随之全部 整体性地转归国有；而产权二元化模式和上述的保权让利模式基本相似。 集体非农建设用地流转收益分配问题研究。 集体建设用地流转后的土地收益分配，是集体建设用地使用制度改革的关键，收益分配是否 合理关系到国家、集体以及农民个人的经济利益。土地收益的根本来源在于地租，按照马克思地 租理论，地租在形式上可分为绝对地租和级差地租，绝对地租是土地所有权存在的必然结果，是 土地所有权权益在经济上的实现，归土地所有者拥有；而级差地租义分为级差地租i 和级差地租 i i ，级差地租i 的高低取决于土地质量和土地区位的好坏，而级差地租i i 由土地使用者投入资本 虽的多少来决定。 在理论研究中，对集体建设用地流转后的土地收益分配，有以下几种观点：一是认为绝对地 租、部分级差地租i 和十地资本i i 归集体，比例约占总价值的5 3 ，而且部分级差地租i 和土地 资本i i 则应归国家，约占总价值的4 7 。二是认为绝对地租应归土地所有者，级差地租i 归政府， 级差地租i i 归建设用地使用者。三是认为应将收益中的大部分归土地使用权人和农村集体经济组 织，要充分保障农民的知情权和相应的财产权。四是产权状况决定收益分配，在集体非农建设用 地流转收益分配方面，不能简单地用三七分成或四六分成，而应根据各方权益的大小来分配。国 家，作为管理者，可以税收方式对流转收益进行调整，为流转提供的各种服务，并可依服务成本 收取费用；作为基础设施投资及相关环境建设的投资者，可以以税或费的方式取得建设用地的增 值收益分割额。集体，作为土地所有者，集体的收益就是农用的地租加上建设用地发展权所导致 的价值增值收益：作为建设用地相关投资者，它收取集体投资所带来的增值收益。建设用地使用 者，可按政策享有在土地使用年期内自己投资所带来的价值增加部分。农民个人，从集体收益中 分配，集体收益的分配由村民大会决定。 集体非农建设用地流转价格问题研究。 土地价格无非是士地权利的购买价格。土地拥有不同的权利就会有不同的价格表现。集体非 农建设用地在目前的权利主要表现为农民集体所有权和建设用地使用权，其它的他项权利，如地 役权、抵押权、租赁权等，依具体是否设定而论，在此为使问题简单化而不作讨论。 在权利价值之外，土地价值还会因对土地本身和环境的投资多少好坏而发生波动，这种波动 在此称之为投资增值。投资增值主要体现在建设用地的级差地租中。这表现为三个方面：第一， 国家投资，主要体现在城镇基础设施建设和相关环境的改善，以及城镇建设规划等所日f 致的增值。 第二，集体投资，集体将农用地改造为可利用的建设用地所投入有效资金引致的价值增值。第三， 土地使用者投资，土地使用者在取得建设用地后对其追加的有效投资所引致的价值增值。 ( 3 ) 理论研究和实践形成的共识。 经过多年的理论研究和实践探索，集体建设用地流转取得了一定进展，对集体建设用地流转 的有关问题已形成了社会的共识。 在产权明晰、分配合理的基础上流转。首先是土地的所有权主体要明确。主体是村委会、 9 中国农业大学硕十学位论文 第一章概述 村民小组还是其他集体经济组织或法入团体? 主体模糊，土地权益归属就难以定位。其次是产权 主体的组织形式必须明确。是采用股份制还是仅有法人代表而无明确组织形态的集体制? 公有制 的实现形式不清，农民的利益就难以保障。第三要有合理的土地收益分配结构和形式。土地流转 获益，f i 彳，集体成员之问的分配结构体现了深层次的社会和经济关系，分配不公，“大群众就不拥 护。分配关系是集体建设用地流转的基石，是新制度优越性的最终体现。 在建设用地总量控制下流转。集体建设用地无论是存量或增量的流转，都应在一定总量控 制下进行，集体建设用地无总量控制，有钱则“转”，有利则宴，不仅耕地保不住，国家征地也无 保障。土地市场失序，建设用地价格还会逐步跌近农用地价。因而应从三方面控制建设用地总量： 其一，宅基地按法定面积控制，按户计算，遵从法律规定，不得一户多宅。其二。按当地人口总 量核定集体公共建设和公益事业用地面积，不得超过城镇标准。其三，按区域经济的发展水平和 速度核定当地公商用地指标，不得突破，特殊项目一事一议，另行安排。在总量控制r ，集体建 设用地均可流转。这样，既可使农民获得建设用地的资产收益，共享城市发展的繁荣，又可使国 有、集体两种土地资源供应结构合理，土地市场有序运转。 在遵循集约用地的原则f 流转。集体建设用地流转是市场经济的新事物，应在新观念和新 制度下运行。流转不是走外延扩张的老路，不是简单的把农用土地改为建设用地后出让、出租， 要实现“内涵挖潜出效益。如宅基地管理中，可以“采用法定面积，集中建设，节余流转，收益归 己”的方法推进集约用地和土地出让、出租。又如在规定的公商用地指标范围内，采取出租、合 营等方式吸引投资，灵活经营土地资产，可以达到集约用地的目的。 流转要与小城镇建设有机的结合。由r 流转带来的巨额收益，集体经济组织在盘活自身土 地资产上便有了很高的积极性。然而由于十地位置的固定性，在缺乏规划和布局导向的状态下， 很有可能把士地流转演变为一场“村村卖地”，“处处建房”的大竞赛，这样分散建设反面滞延了城 镇化的步伐。因此，土地流转中要加强规划的控制，探索新的机制，均衡实现各集体的土地权益， 引导集中布局，促进小城镇集中建设。如：可以将各村的公商用地指标集中于工业小区或小城镇， 按各村指标额划分十地权益股份，今后按引资人决定租、费归属等，从而顺利实现小城镇建设集 中布局，使得项目坐落和土地流转虽然不在本村内，但各集体从土地流转中应获的收益不减少， 使土地流转促进城镇化的步伐( 胡存智，2 0 0 1 ) 。 流转应纳入土地有形市场。目前集体建设用地流转，涉及环节多，法律关系复杂，违法供 地用地现象普遍，土地交易安全性能差。要加强流转的公开性、透明度，把各种形式的集体建设 用地放到士地有形市场中交易，采用通行的招标、拍卖、多方协议等方式，完善交易手段。保证 流转的合法陛、交易环节的完整性，实现政府监督，最终达到集体建设用地“公平、公正、公开” 流转和交易的目的，树立有形市场交易的集体建设用地，合法才有保障的观念，彻底改变目前集体 建设用地隐形交易状态。 流转耍与法律规定妥善衔接。目前，法律对集体建设用地的流转有较多的限制，这是以往 市场经济欠发达、对集体建设用地流转后各种土地权益如何调整没有形成共识时制定的。一方面， 市场经济的发展需要我们创新，探索集体建设用地流转的问题，总结成功的尝试，完善流转的办 法：另一方面，我们还要在法律的框架里活动，使集体建设用地流转的形式尽量符合法律的规定。 ( 4 ) 集体非农建设用地流转有待研究的问题 对集体非农建设用地的研究，还表现在对集体建设用地流转的现状分析、驱动力