（农业经济管理专业论文）集体建设用地流转制度体系研究.pdf

华中农业大学2 0 0 9 届博十学位论文：集体建设用流转制度体系研究 摘要 当前我国正处于农村工业化和城镇化进程加速期，经济发展对建设用地的需求 非常旺盛，目前建设用地的供给模式主要依靠对农村土地进行征收，但是现行的征 地制度存在重大弊端，建设用地供给模式需要重大变革。除了征地供地方式外，农 村地区还存在数量巨大的集体建设用地。现行的法律法规仅允许集体建设用地在集 体经济组织内部使用，对于集体建设用地向集体经济组织外部转移存在比较严格的 限制。市场手段在配置集体建设用地资源时没有发挥应有的作用。目前集体建设用 地流转的实践已经远远超前于理论研究和管理，迫切需要我们正视这种现实，推进 集体建设用地制度创新。 本文的基本结构和内容如下：第一部分是研究对象和研究的理论基础。本部分 对本研究的研究对象和基本概念进行界定。另外概括介绍了本研究的理论基础，包 括制度变迁理论、产权理论、地租地价理论、土地收益分配理论与政府管制理论。 第二部分是集体建设用地流转制度变迁。本部分构建了集体建设用地流转制度的框 架体系结构。各地集体建设用地流转管理规范的实践中，制度体系不完整，本文中 构建出完整的集体建设用地流转制度框架，包括核心制度和配套制度。根据制度变 迁理论，区分农民、用地者、地方政府和中央政府等不同制度变迁主体，运用成本 与收益的分析方法，探讨集体建设用地流转制度变迁的路径。第三部分是农村集体 土地产权制度的建立和完善。集体建设用地流转的本质是产权的流转。推进集体建 设用地流转制度创新，首先要明确集体建设用地的产权。集体建设用地流转制度的 创新对于完善农村土地产权制度的意义在于：可以赋予农村土地所有权完整的权能， 特别是被征地制度剥夺的农民的土地发展权；培育实现土地所有权的所有权主体和 产权代表；构建物权性质的集体建设用地使用权；集体土地产权制度变迁过程中存 在路径依赖，原有的制度保持相当的习惯和惯性，推进集体土地产权制度变革，集 体建设用地是一个突破口，进入流转环节的集体建设用地，可以作为农村土地产权 制度改革的试验田，率先尝试产权制度改革。第四部分是集体建设用地流转交易制 度。集体建设用地使用权流转市场，是城乡统一土地大市场的一个不可或缺的组成 部分。集体建设用地使用权流转交易市场，和国有建设用地使用权交易市场，共同 构成了平行的建设用地供给市场。集体建设用地流转交易制度的创新，将推进现有 供地制度，特别是征地制度的改革和完善。本部分对流转交易主体、流转交易客体、 流转交易形式与价格、交易管理等问题进行阐述。第五部分是集体建设用地流转价 格与土地收益分配制度。本部分建立了一个联结农地地价与市地地价的动力学模型。 摘要 农地农用价格包括三个层次：源于农地农用的直接效益的实际收益价格；源于农地 农用的直接收益加间接收益的收益价格；包含农地外部性效应的农地价格。建设用 地价格包括征农地征收补偿价格；土地出让价格；土地开发后的收益价格。集体建 设用地流转价格应该介于包含农地外部性效应的农地价格和土地开发后的收益价格 之间。厘清农地与建设用地的价格关系，才能形成合理的集体建设用地流转价格， 并建立合理的土地增值收益分配关系。农地转用中的各参与主体应该基于对农地转 用增值收益的贡献参与土地增值收益分配。农村集体经济组织享有部分为基于农地 真实收益的征地补偿，以及部分农地增值溢价；土地开发商应该分享的部分是正常 产业利润，房地产物业业主应该分享的部分是正常产业利润和区位地租形成的地价 部分；政府部门分享的部分是行政规费和税收。第六部分是集体建设用地流转政府 管制制度。本部分阐述了集体建设用地流转市场中市场失灵的主要表现，原因分析 及解决对策。为了避免出现市场失灵，需要政府部门介入对集体建设用地流转市场 的管制，政府需要在集体建设用地流转市场中的职能进行定位，确保不会出现政府 越权和缺位。政府在管制集体建设用地流转中，还存在“政府失灵 问题，本文中 提出了解决对策。第七部分总结全文的研究结论，提出了政策建议，以及未来研究 展望。 本文构建了完整的集体建设用地流转的制度框架，规范集体建设用地流转市场 行为，减少流转中的不确定性和风险，加速国家特别是中央政府对集体建设用地流 转合法性的认可，最终促进城乡一体化的土地市场建立，城乡统一配置各类土地资 源。 关键词：集体建设用地；流转；制度体系；创新 华中农业大学2 0 0 9 届博十学位论文：集体建设用流转制度体系研究 a b s t r a c t n o w a d a y sc h i n ai si nt h ep e r i o do fa c c e l e r a t e di n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n , t h e r ea r es t r o n gd e m a n d so nc o n s t r u c t i o nl a n di ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t c h i n a sc u r r e n t l a n ds u p p l ym o d e lr e l i e sm a i n l yo nl a n dr e q u i s i t i o n ，b u tt h e r ea r es i g n i f i c a n td r a w b a c k si n t h ee x i s t i n gl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ，s ot h e r ei san e e df o rm a j o rc h a n g e si nt h es u p p l y p a t t e r no fc o n s t r u c t i o nl a n d b e s i d e sl a n dr e q u i s i t i o n ，t h e r ea r eh u g eq u a n t i t i e so fc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n di nr u r a la r e a l a wa n dr e g u l a t i o n o n l ya l l o wi n s i d eu s ew i t h i n c o l l e c t i v e - o w n e de c o n o m i co r g a n i z a t i o n sa n ds t r i c t l yl i m i te x t e r n a lt r a n s f e r m a r k e tt o o l s d o n tf u n c t i o nw e l li n a l l o c a t i n gc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d a s at r e n d , i n s t i t u t i o n i n n o v a t i o ni sam u s t ，w eh a v et of a c et h ef a c t t h a tt h e o r e t i c a lr e s e a r c hi sf a rb e h i n d p r a c t i c e t h eb a s i cs t r u c t u r ea n dc o n t e x to ft h ep a p e ra r ea sf o l l o w t h ef i r s tp a r ti st h es u b j e c t o fs t u d ya n dt h et h e o r e t i c a lb a s i s t l l i ss e c t i o nd e f i n e st h eb a s i cc o n c e p t s i na d d i t i o nt o o u t l i n i n gt h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h i ss t u d y , i tc o v e r st h et h e o r yo fi n s t i t u t i o n a lc h a n g e , p r o p e r t yr i g h t st h e o r y , t h et h e o r yo fl a n dr e n t ，l a n di n c o m ed i s t r i b u t i o nt h e o r ya n dt h e o r y o fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n t h es e c o n dp a r ti so nc i r c u l a t i o ns y s t e mc h a n g e so fc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n d t l l i sp a r tc o n s t r u c t st h ef r a m e w o r ko ft h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d t r a n s f e rs y s t e m i nt h ee f f o r tt ob u i l das t a n d a r d i z e dp r a c t i c ei nt h em a n a g e m e n to f c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dc i r c u l a t i o n ，t h es y s t e mi si n c o m p l e t e t l l i sa r t i c l eb u i l d sa c o m p r e h e n s i v es y s t e mo fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dt r a n s f e rf r a m e w o r k , i n c l u d i n gt h e c o r es y s t e ma n ds u p p o r t i n gs y s t e m s i na c c o r d a n c ew i 也t h e o r yo fi n s t i t u t i o n a lc h a n g e ，w e d i s t i n g u i s hf a r m e r s ，l a n du s e r s ，l o c a lg o v e r n m e n t sa n dt h ec e n t r a lg o v e r n m e n t , u s e c o s t - b e n e f i ta n a l y s i sm e t h o d st oe x p l o r et h ep a t ho fs y s t e mc h a n g e si nc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n dc i r c u l a t i o n t h et h i r dp a r ti sa b o u tt h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to f r u r a lc o l l e c t i v el a n do w n e r s h i ps y s t e m t h en a t u r eo ft h ec i r c u l a t i o no fc o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n di st h et r a n s f e ro fp r o p e r t yf i g h t s t op r o m o t et h ec i r c u l a t i o ns y s t e m i n n o v a t i o no fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ，w em u s tf i r s tc l a r i f yt h ep r o p e r t yr i g h t so f c o l l e c t i v el a n df o rc o n s t r u c t i o n n es i g n i f i c a n c eo fc i r c u l a t i o ns y s t e mi n n o v a t i o no f c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dt ot h ep e r f e c t i o no ft h er u r a ll a n dp r o p e r t yr i g h t ss y s t e mi st o g i v ec o m p l e t ea u t h o r i z e do w n e r s h i po fr u r a ll a n d ，i np a r t i c u l a rg i v ef a r m e r sd e p r i v e do f t h e i rl a n d si nl a n dr e q u i s i t i o nt h er i g h to fl a n dd e v e l o p m e n t ；f o s t e rt h er e p r e s e n t a t i v e so f i i i a b s t r a c t t h er e a l i z a t i o no ft h eo w n e r s h i po fl a n do w n e r s h i pa n dp r o p e r t yf i g h t s ；c o n s t r u c tt h e p r o p e r t yf i g h tt oc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ；t h e r ee x i s t sp a t hd e p e n d e n c ei nt h ec o u r s eo f s y s t e mc h a n g e so fc o l l e c t i v el a n dp r o p e r t yr i g h t s ，t h eo r i g i n a ls y s t e m i ss t i l la c o n s i d e r a b l ei n e r t i ao fh a b i t t op r o m o t et h et r a n s f o r m a t i o no fc o l l e c t i v el a n dp r o p e r t y r i g h t ss y s t e m ，t h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dc a l lb eab r e a k t h r o u g h t h ec o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n di nc i r c u l a t i o nc a nb eu s e da st h ee x p e r i m e n t a lf i e l da n dt a k et h el e a di n 0 1 1 1 e f f o r tt or e f o r mt h ep r o p e r t yf i g h t ss y s t e m t h ef o u r t hp a r ti sa b o u tt h et r a n s f e rs y s t e m o fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d t h eu s er i g h tt r a n s f e rm a r k e to fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n l a n d , i sa ni n d i s p e n s a b l ec o m p o n e n to fau n i f i e du r b a na n dr u r a ll a n dm a r k e t c o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n du s er i g h tt r a n s f e rm a r k e ta n ds t a t e o w n e dc o n s t r u c t i o nl a n du s e r i g h t s t r a d i n gm a r k e tt o g e t h e r , c o n s t i t u t et h ep a r a l l e ls u p p l ym a r k e t so fc o n s t r u c t i o nl a n d i n n o v a t i o no ft r a d i n gs y s t e mo fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dc i r c u l a t i o n ，w i l lp u s hf o r w a r d t h ee x i s t i n gl a n ds u p p l ys y s t e m ，p a r t i c u l a r l yr e f o r ma n di m p r o v e m e n to fl a n dr e q u i s i t i o n s y s t e m t h i ss e c t i o nd i s c u s s e st h es u b j e c t so ft h et r a n s a c t i o n ，t h et r a n s a c t i o nf l o wo b j e c t ， t h ef o r mo ft r a n s f e ro ft h et r a n s a c t i o np r i c e , t r a n s a c t i o nm a n a g e m e n ta n do t h e ri s s u e s t h e f i f t hp a r ti so nt h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dp r i c e sa n dl a n dr e v e n u ef l o wa l l o c a t i o n s y s t e m t h i ss e c t i o ne s t a b l i s h e sad y n a m i cm o d e ll i n k i n gp r i c eo ft h ea g r i c u l t u r a ll a n da n d t h a to fc i t yl a n d a g r i c u l t u r a lp r i c e so ff a r ml a n d ，h a v et h r e el e v e l s ：t h ea c t u a lp r i c e d e r i v e df r o md i r e c tb e n e f i t so fa g r i c u l t u r a li n c o m eo fa g r i c u l t u r a ll a n d ；t h ea c t u a lp r i c e d e r i v e df r o mt h ea g r i c u l t u r a ll a n do fa g r i c u l t u r a la n di n d i r e c tr e v e n u e , t h el a n dp r i c e s c o n t a i n i n ge x t e r n a le f f e c t so fa g r i c u l t u r a ll a n d p r i c eo fl a n df o rc o n s t r u c t i o np u r p o s e s ， i n c l u d e st h ec o m p e n s a t i o nl e v yo fa g r i c u l t u r a ll a n dp r i c e s ；l a n dt r a n s f e rp r i c e s ；p r i c eo f l a n dd e v e l o p m e n tp r o c e e d s c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dt r a n s f e rp r i c es h o u l db ei nt h e r a n g eo fa g r i c u l t u r a ll a n dp r i c e sa n dp o s t - e a r n i n g sl a n dp r i c e t h ea i mo fc l a r i f y i n gt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep r i c eo ft h ea g r i c u l t u r a ll a n da n dc o n s t r u c t i o nl a n di st of o r ma r e a s o n a b l eo fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ，e s t a b l i s har a t i o n a ld i s t r i b u t i o nr e l a t i o n s h i po n l a n da p p r e c i a t i o n a l lp a r t i c i p a n t ss h a r et h er e v e n u ed e r i v e df r o ml a n da p p r e c i a t i o nb a s e d o nt h e i rr e s p e c t i v ed e v o t i o n r u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n se n j o yl a n d r e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o nb a s e do nt h er e a li n c o m eo fa g r i c u l t u r a ll a n d ，a sw e l la sp a r to f a g r i c u l t u r a ll a n da p p r e c i a t i o n ；l a n dd e v e l o p e r ss h o u l dh a v ean o r m a li n d u s t r i a lp r o f i t ，r e a l e s t a t ep r o p e r t yo w n e r ss h o u l dt a k ean o r m a l i n d u s t r yp r o f i ta n dl a n dr e n tb a s e do n l o c a t i o n ；g o v e r n m e n td e p a r t m e n t sg e ta d m i n i s t r a t i v ef e e sa n dt a x e s t h es i x t hp a r ti sa b o u t g o v e r n m e n tr e g u l a t i o no ft h ec i r c u l a t i o ns y s t e mo fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d t h i s s e c t i o ns p e c i f i e st h em a i nm a n i f e s t a t i o n so fm a r k e tf a i l u r ei nt h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n 华中农业大学2 0 0 9 届博士学位论文：集体建设用流转制度体系研究 l a n dt r a n s f e rm a r k e t ，a n a l y z e sr e a s o n sa n dp r o v i d e ss o l u t i o n s i no r d e rt oa v o i dm a r k e t f a i l u r e , t h e r ei s an e e df o rg o v e r n m e n td e p a r t m e n t st oi n v o l v ei nt h er e g u l a t i o no f c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dc i r c u l a t i o nm a r k e t t h eg o v e r n m e n tn e e d st op o s i t i o ni t s f u n c t i o ni nt h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dm a r k e t , e n s u r i n gt h a tt h e r ew o u l db en o a u t h o r i t yt r a n s g r e s s i o na n dt h el a c ko fg o v e r n m e n t a sf o rt h ep r o b l e mo f ”g o v e r n m e n t f a i l u r e ”i nt h ec o n t r o lo fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dc i r c u l a t i o n ，t h i sp a p e rp u tf o r w a r da s o l u t i o nt ot h a t t h es e v e n t hp a r ts u m m a r i z e st h ec o n c l u s i o n so ft h es t u d ya n dp u tf o r w a r d p o l i c yp r o p o s a l s ，a sw e l la sp r o s p e c t sf o rf u t u r er e s e a r c h t h ep a p e r sg o a li st of o r maf r a m e w o r ko fc o m p l e t ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d t r a n s f e r , t or e g u l a t em a r k e t ，t or e d u c eu n c e r t a i n t ya n dr i s k , t oa c c e l e r a t el e g i s l a t i o na p p r o v e d b yc e n t r a lg o v e r n m e n t ，u l t i m a t e l yt op r o m o t et h ei n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a ll a n d m a r k e t s ，t ou n i t et om a t c hu r b a na n dr u r a ll a n dr e s o u r c e s k e y w o r d s ：c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ；c i r c u l a t i o n ；i n s t i t u t i o ns y s t e m ；i n n o v a t i o n v 图表目录 图表目录 图1 1集体建设用地流转制度体系研究思路1 0 图2 2 农村土地流转示意图1 7 图3 1集体建设用地流转的核心制度体系3 8 图3 2 集体建设用地流转配套制度体系4 l 图4 1农村集体土地产权体系示意图5 9 图5 1 集体建设用地交易制度体系示意图6 7 图6 1 城市地域边界内部与外部的土地地租构成示意图8 2 图6 2 城市地价构成示意图8 3 图6 3 农地与市地价格体系与土地增值收益分配关系示意图8 8 图7 1农地过度非农化的机理分析9 5 表3 1 湖北集体建设用地流转调查统计表( 1 9 9 9 2 0 0 3 ) 3 3 表6 1 农地转用土地增值收益分享构成表8 9 表6 2 武汉市蔡甸区农户经营模式与农地产值调查汇总表9 0 表6 3 武汉市蔡甸区征地统一年产值标准与征地区片地价9 0 表6 4 武汉市蔡甸区2 0 0 6 年2 0 0 8 年部分出让土地情况表。9 l 表6 5 土地开发中土地增值收益测算表9 1 表6 6 土地增值收益分享比例表9 l 表7 1土地产权发证率情况表9 8 华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 否 如需保密，解密时间年月日 是否保密 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料，指导教师对此进行了审定。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意。 研究生签名：鲜洱时间：砷( ) 年舌月f7 日 学位论文使用授权书 本人完全了解“华中农业大学关于保存、使用学位论文的规定”，即学生必须按 照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印刷版和 电子版，并提供目录检索和阅览服务，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、 汇编学位论文本人同意华中农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学 位论文的全部或部分内容。 注：保密学位论文在解密后适用于本授权书。 9 学位论文作槲：挣坶锄张斌润诬 槲期：伽7 年7 日 蛳期卅年f 月j 1 日 注：请将本表直接装订在学位论文的扉页和目录之间 华中农业大学2 0 0 9 届博士学位论文：集体建设用流转制度体系研究 u = ：苎一 l 刖菁 1 1 研究背景 资源配置是经济学研究的基本命题。土地作为一种稀缺资源，其配置效率直接 影响着土地利用的经济、社会和生态效益，同时对土地所有者、土地使用者以及土 地管理者产生重要的利益影响。当前我国正处于农村工业化和城镇化加速期，经济 发展对建设用地的需求非常旺盛。据全国土地利用总体规划纲要( 2 0 0 6 - 2 0 2 0 ) ， 到2 0 1 0 年和2 0 2 0 年，全国新增建设用地分别为1 9 5 万公顷和5 8 5 万公顷。农地非 农化的需求十分巨大，而建设用地的供给受到自然供给和经济供给的制约，其供给 增长与需求增长矛盾日益尖锐，土地非农化的压力越来越大。为配置经济发展中所 需的土地资源，我国目前建设用地的供给模式主要依靠国家对农村土地进行征收供 给增量地。但是本来应该仅只为公共利益用地供地的征地制度被无限扩大了供地范 围，加之征地补偿标准极低，征地补偿的分配也不利于保护农民利益，过度征地造 成了对农民土地权利的侵害，与构建和谐社会的政策目标背离。而且这种供地模式 还越来越受到耕地保护、粮食安全、生态环境安全等国家战略目标的制约。建设用 地供给模式需要重大交革。 据国土资源部的初步估算，除去不会轻易改变用途和发生流转的交通和水利设 施用地，我国建设用地总量约2 5 0 0 万公顷，集体建设用地是主要组成部分，总量约 1 8 0 0 万公顷，是城镇国有建设用地面积的5 倍。其中，农民宅基地约1 0 0 0 万公顷， 乡( 镇) 村公共设施、公益事业用地约6 0 0 万公顷，单位和个人用于生产和经营的 集体建设用地约2 0 0 万公顷1 。但是现行的法律法规，仅允许集体建设用地在集体经 济组织内部使用，如乡镇企业建设用地、农村公共设施用地和宅基地，破产乡镇企 业用地在符合规定条件的情况下可以进入市场流转。特别是对于集体建设用地向集 体经济组织外部转移，存在比较严格的限制。如1 9 9 8 年修订的中华人民共和国土 地管理法第四条规定：“国家实行土地用途管制制度，“国家编制土地利用总体规 划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转 为建设用地。 “建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用 审批手续。市场机制在集体建设用地资源配置中没有发挥应有的作用。 1 岳晓武：积极探索、规范集体建设用地流转， h t t p ：w w w m l r g o v c n z t t d r 2 0 0 3 1 t w s y t h 2 0 0 7 1 2 t 2 0 0 7 1 2 0 5 9 4 6 5 5 h t m l l 1 前言 集体建设用地使用权超越法律界限自发入市流转从来没有停止过。随着城市化 的推进，在城乡结合部，以及一些地理区位较好、交通便利、非农产业发达的区域， 大量的集体建设用地突破法律法规制约，尝试着以转让、出租、抵押、联营、入股 等多样化的形式自发入市流转，流转规模和范围不断扩大，形成了交易活跃的灰色 土地市场。上世纪9 0 年代初，因为农村住宅建设大量占用和浪费农地资源，为了保 护耕地，增强农民节约用地观念，在农村推行了宅基地有偿使用。宅基地作为农民 拥有的一项财产权利可以流转，这是农村非农建设用地使用制度改革的起始。9 0 年 代以后，乡镇企业转换经营机制导致集体建设用地使用权大量发生流转。集体经济 组织利用土地创办的乡镇企业，由于产权模糊不清，缺乏经济规模和技术优势，管 理者素质低下，管理理念落后( 蒋省三，2 0 0 4 ) ，很多丧失市场竞争力的乡镇企业逐 渐走上了破产、兼并、合资或联营的道路。企业转制过程中土地资产处置问题凸现， 破彦兼并的乡镇企业和参加联营的乡镇企业将企业原有土地作价入股，使集体土地 使用权事实上发生流转，提供了集体建设用地使用权流转的供给。而在乡镇企业推 进产权制度的改革中，乡镇企业的投资主体在要求获得土地使用权的同时，还要求 获得土地资产的经营权，从而产生了对集体建设用地使用权流转的需求。一些制度 创新主体开始自发的突破来自法律的限制，尝试集体建设用地流转，各地地方政府 为规范集体土地流转市场秩序，尝试进行规范管理，部分流转参与者的利益得到了 地方政府的承认与保护。这些尝试导致更多参与非法流转集体土地的主体与政府部 门进行博弈，出于“法不责众 的心态，集体建设用地采取“先斩后奏 的做法， 不遵循合法程序自发入市愈演愈烈。 灰色土地市场表现是农地转变为建设用地过程中的土地非法占用、出让和转让 行为和农地转变为私营企业、集体企业用地过程中的非法占用、出让和转让行为( 贾 生华，张娟锋，2 0 0 6 ) 。主要形式有：擅自将农地转变为住宅用地或商业用地；超出 标准占用住宅土地和非法转让住宅土地，并且违反现行法律规定，将宅基地转让给 集体以外的他人，“小产权房 市场已经蔚为壮观。还有土地使用者直接和村集体谈 判，不通过土地征收程序，“以租代征获得农村集体土地的使用权。如村集体( 或 村民委员会) 与开发商合作，未经合法手续将农地直接转变为商业、工业用地。再入 少数村集体利用自身的区位优势和土地资源，直接开发房地产项目，进入城市房地 产市场获取高额收益，或者将农村集体土地转变成工业园区，从中获取高额租金。 推动集体建设用地流转的原因包括农地农用比较利益低、机会成本高，农地增值期 望高( 张安录，2 0 0 0 ) ，受利益机制驱动，土地农用与非农用的巨额级差收益，使得 集体建设用地的资产性质逐渐显现，农民“厌农情绪 、土地立法和管理滞后等原因 ( 刘永湘，2 0 0 3 ) ，杨明洪、刘永湘( 2 0 0 3 ) 将集体建设用地的自发流转看作是中国 农民集体所有土地发展权的压抑与抗争。 2 华中农业大学2 0 0 9 届博士学位论文：集体建设用流转制度体系研究 早期的集体建设用地流转呈现出自发无序的特征，因无法可依，很多地方土地 管理部门一般不进行直接管理，而只是通过农用地转用、用地审批等手段进行间接 管理。随流转规模的扩大，在国土管理部门授权下，部分地方进行试点改革，如1 9 9 5 年的江苏苏州试点、1 9 9 7 年浙江的湖州市试点等。2 0 0 0 年国土资源部选择了苏州、 芜湖、顺德、湖州、安阳、南海等9 个集体建设用地使用权流转比较活跃的区域进 行试点，承认合法取得的集体建设用地使用权流转的合法性，并对流转的程序、流 转产权变更、流转收益分配等重要问题进行了探索，并制定规范集体建设用地流转 的相关规章法规。在国务院、国土资源部下发文件中，也涉及规范集体建设用地流 转的问题。如2 0 0 4 年1 0 月2 8 日国务院下发关于深化改革严格土地管理的决定， 2 0 0 5 年1 2 月3 1 日中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，2 0 0 6 年3 月2 7 日国土资源部5 2 号文件关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会 主义新农村建设的通知等。地方性法规的建设也在积极推进。2 0 0 5 年6 月广东 省集体建设用地使用权管理办法颁布；其后湖北省( 2 0 0 7 年) 、河北省( 2 0 0 8 年) 等也分别出台了规范集体建设用地流转的省级地方性法规。 2 0 0 7 年天津滨海新区、成都重庆统筹城乡综合配套改革试验区、武汉与长沙城 市群等国家级综合配套改革实验区的改革方案中都涉及“土地新政 ，国家支持集体 建设用地使用权流转的改革力度在加强。天津滨海新区的土地改革方案，重点在于 探索农村建设用地使用权的流转，即把城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂 钩进行试点。滨海新区陆地面积2 2 7 0 平方公里，其中农用地7 2 7 平方公里，建设用 地1 2 11 平方公里，未利用地3 3 1 平方公里。土地改革方案中滨海新区将有3 0 0 多平 方公里的农业用地转为城镇用地。成都重庆“统筹城乡综合配套改革试验区 ，尝试 统筹城乡发展规划，深化土地管理和使用制度改革，让农民共享土地出让的增值， 促进农村市场体制改革，让农业更好地走向产业化、市场化；统筹城乡协调发展， 消除中国社会发展的二元结构，做到城市和乡村、市民和农民的真正平等。武汉长 沙“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区 ，武汉通过编制1 + 8 城市圈国土规划，对圈域内土地资源进行统筹安排，积极稳妥地开展城镇建设用地 规划，增加与农村建设用地挂钩试点，建立集约用地激励机制，整合圈域内土地有 形市场，降低土地流转成本，建立土地储备基金，建立圈域内耕地有偿保护和占补 平衡机制，确保耕地占补数量和质量“双平衡 ；建立农村集体建设用地使用权流 转交易平台。武汉城市圈还获准进行“占补平衡 ，即突破行政区划界限，在圈内9 个城市间配置农地和建设用地资源，为土地价值有了更多的空间选择。这种跨省、 跨地级市的“占补平衡 为集体建设用地流转提供了更多的需求。 集体建设用地制度创新是必然趋势，目前集体建设用地流转的实践已经远远超 3 1 前言 前于理论研究和管理，迫切需要我们正视这种现实。本文的研究，旨在构建一个完 整的集体建设用地流转的制度框架，规范集体建设用地流转市场行为，减少流转中 的不确定性和风险，加速国家( 特别是中央政府) 对集体建设用地流转认可，推进 城乡一体化的土地市场构建。 1 2 研究目的与意义 为推进集体建设用地流转更深层次制度创新做有益的理论准备。尽管地方政府 推动的集体建设用地使用权流转制度创新如火如荼，中央政府始终没有完全放开对 集体建设用地使用权流转的限制，特别是在宪法、( - t - _ 地管理法中依然保留了 阻碍集体建设用地使用权流转的条款，中央政府允许地方政府进行“试错性”的改 革，但是仍然保留了纠正的最后裁决权，地方政府的制度创新依然存在比较高的风 险。目前的集体建设用地使用权流转