（土地资源管理专业论文）征地补偿与土地发展权分配：基于农户意愿的实证分析.pdf

摘要 随着经济发展对建设用地需求的不断增加，越来越多的农村集体土地被征 用，进行非农开发建设，产生了巨大的增值收益。在这个过程中，农民发展的权 利受到损害，但根据现行征地补偿制度，却无法参与这部分发展收益的分配。 本文从土地发展权的视角研究征地补偿问题。9 结合浙江省实际，通过农户调 查分析农民参与土地发展权分配的意愿，并以浙江省义乌市征地间接补偿制度为 例，进行实证分析与比较；探讨在征地3 1 、偿中如何解决土地发展权分配这一现实 问题。得出以下结论： ( 1 ) 农民应参与土地发展权收益的分配。 ( 2 ) 根据对浙江省一些地区的农户调查，大部分农民认为现行补偿标准过低， 希望能参与土地发展权分配。基于农民意愿的土地发展权分配比例可根据 l o g i s t i c 回归模型分析结果进行测算。 ( 3 ) 关于土地发展权的分配方式，义乌市征地制度具有一定的借鉴意义。调查 发现，义乌政府通过间接补偿的方式将土地发展权部分分配给农民，收到 了比较好的效果。并且，通过北苑街道征地补偿的测算和比较，发现义乌 征地3 1 、偿制度取得了良好效果的根本原因，是通过间接4 1 、偿方式分配给农 民的土地发展权超过了农民的意愿的分配比例。 最后，提出政策建议：( 1 ) 在分配方式上，可在现有补偿制度的基础上，建 立直接经济补偿与发展权分配相结合的补偿体系9 ( 2 ) 在分配比例的设定上，应 充分考虑农民意愿。 关键词：征地4 1 、偿、土地发展权、发展权分配、农户意愿 a b s t r a c t w i t ht h ei n c r e a s i n gd e m a n df o rc o n s t r u c t i o nl a n d ，m o r ea n dm o r ea g r i c u l t u r a ll a n dh a sb e e n c o n v e n e dt on o n a g r i c u l t u r a lu s e ，b r i n g i n ga b o u tt r e m e n d o u sp r o f i t sf r o mi n c r e a s e dl a n dv a l u e 。 a c c o r d i n gt op r e s e n tp o l i c i e s ，f a r m e r sa r eo u to fd i s t r i b u t i o no ft h ep r o f i tw h i l et h e i rd e v e l o p m e n t r i g h t sa r ed e p r i v e d t h i sp a p e re x p l o r e st h ew a yt od i s t r i b u t el a n dd e v e l o p m e n tr i g h t si nl a n d a c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ni n t h ev i e wo ft h e t h e o r y o fl a n dd e v e l o p m e n tf i g h t s f a r m e r s w i l l i n g n e s si nd i s t r i b u t i o no fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t sw e r es u r v e y e da n da n a l y s e d f u r t h e r m o r e ， a ne m p i r i c a la n a l y s i so ft h e i n d i r e c tc o m p e n s a t i o np o l i c i e si ny i w uc i t yw a sp r e s e n t e d m e t h o d s a n dc o n c l u s i o n sa r ea sf o l l o w s ： 1 f a r m e r sh a v et h er i g h t st os h a r ep r o f i t so fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s 2 。f r o mt h es u r v e yi ns o m ea r e a si nz h e j i a n gp r o v i n c e ，w ef o u n dt h a tm o s tf a r m e r se x p e c tt ob e i n c l u d e di nd i s t r i b u t i o no fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t sb e c a u s ep r e s e n tc o m p e n s a t i o ni st o ol o w 。 l o g i s t i cm o d e lw a su s e dt oa n a l y s et h ef a r m e r s w i l l i n g n e s st op r o v i d er e f e r e n c ef o rs e t t i n g t h ed i s t r i b u t i o nr a t i o 3 f r o mt h ee m p i r i c a la n a l y s i so nt h ec o m p e n s a t i o np o l i c i e si ny i w uc i t y , w ef o u n dt h a ty i w u g o v e r n m e n td i s t r i b u t e sp a r to fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t st of a r m e r sb yi n d i r e c tc o m p e n s a t i o n w a y s ，w h i c hi sa l s ot h er e a s o nw h yt h ec o m p e n s a t i o np o l i c i e sr u nw e l li ny i w u f r o mt h e q u a n t i f i c a t i o na n dc o m p a r i s o no ft h ec o m p e n s a t i o nm e a s u r e si nb e i y u a ns t r e e t ，y i w uc i t y , f u n d a m e n t a lr e a s o nw a sc o n f i r m e d ：t h ev a l u eo fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t sd i s t r i b u t e dt o f a r m e r sb yi n d i r e c tc o m p e n s a t i o nw a y sa r eb e y o n df a r m e n r s w i l l i n g n e s s f i a n n l l y , p o l i c ys u g g e s t i o n sa r ep r o v i d e df r o mt h er e s e a r c h ：o no n eh a n d ，w ec o u l de s t a b l i s h an e ws y s t e mw h i c hc o m b i n e sd i r e c tc o m p e n s a t i o na n dd i s t r i b u t i o no fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ；o n t h eo t h e rh a n d ，w es o u l df u l l yc o n s i d e rf a r m e r s w i l l i n g n e s so ns e t t i n go f t h ed i s t r i b u t i o nr a t i o k e y w o r d s ：l a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o n ，l a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ， d i s t r i b u t i o no fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t s ，f a r m e r s w i l l i n g n e s s l v 。 浙江大学研究生学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本入在导师指导下进行的骚究工 乍及驳得的 研究成果。除了文中特别加以标淀和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得叠鎏盘堂或其他教育机构的学位或 证书丽使用过豹材料。与我一丽工终熬同志对本磅究所徽的任褥贡献均已在论文 中作y 明确的 兑明并表示谢意。 撇一虢弓扬撕耪：抄鐾年荔月 学位论文版权使用授权书 本学毽论文作者完全了熬堑姿基堂有投僳嫠并向国家有关部门或帆 构送交本论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权逝鎏盘堂 可数将学位论文酶全部或部分内容编入有关数据库进行裣索和传 番，可以采用影 印、缨印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：导师签名： 签字网期：p 髀月 咫 签字一期：啡占兵 。陵 致谢 岁月匆匆，不经意问，短暂的研究生学 - - j 生涯已近尾声。庆幸能在美丽的华 家池畔度过生命中这宝贵的两年，庆幸能遇到如此多的良师益友。这期间，给过 我帮助的人太多太多，令我感动的时刻数不胜数，我会把每一份关怀，每一份勉 励都铭记、珍藏，当作人生最大的财富。 感谢我的导魉张蔚文老师，有幸得到您的捻爱，从本科阶段便开始弓l 领我进 入科学研究这个神圣的殿堂。我一点一滴的进步，都离不开张老师辛勤的培养。 感谢您为我付出的心血，给我提供如此多学 - - j 、锻炼与成长的机会。感谢您在我 论文选题、开题、调查、写作、修改过程中给予细致入微的指导，正是在与您一 次次的讨论中，在您给我一遍遍的反复修改中，论文得以逐渐成形。感谢您在出 国进修期间，还一直挂心于此，每日通过电话、邮件关注论文进展。您在这过程 中投入的巨大精力，令我深受感动，永刻于心。 感谢我的另一位恩师吴宇哲老师，作为导师组成员，在我的学 - - j 和成长中也 付出了很多的心血。感谢您带领我参与了很多科研项目，与您一起出差、工作的 瑟子，都是愉快焉又难忘昀对光。感谢您在论文调查、写作等方垂给予那么多的 指点和帮助，尤其是在我的导师张蔚文老师在国外进修期间，吴老师承担起了指 导我论文的重担，论文中一些新颖的思路和研究方法，都是在您的启发下才得以 形成。感激之情难以言表。 感谢美国林肯土地政策研究院对本论文的资助。感谢在义乌从事多年征地工 作的毛智勇局长，感谢您提供给我那么多宝贵的数据和资料，使论文的实证分析 如此深刻两丰满。感谢高可安、冯敬俊、周文星、汪齐文等学弟学妹，感谢你们 在寒暑假期间放弃休息，不计辛劳地协助我完成农户调查工作。 感谢吴次芳老师，您的博学睿智、高深的专业造诣以及平易近人的人格魅力， 都将是我今后生活工作孛的榜样；感谢本专业翡畸艳妹、岳文泽、汪浑、童菊凡、 谭永忠等老师，感谢你们在专业方面对我的帮助和指点。感谢各位任课老师，感 谢你们在课堂上的传道、授业、解惑。 感谢我昀蕊密郭瑞、金晓云、赵恒坤、段渊鸿，高辉、张晟伟，感谢你们对 我的帮助和陪伴，和你们起上课、。学习? 奔走于校区之间，常常让我觉得不是 一个人在战斗。论文写作期间，向你们请教，与你们讨论，给我了许多的启发和 帮助。这两年，与你们一起度过了一段非常愉快的时光。 感谢我的师兄师姐冯科、韦仕川、刘勇、郑娟尔、虞燕燕等，你们作为前辈， 给了我很多指点和帮助。感谢我的师弟师妹彭毅、吕月珍、施秧秧，李学文等， 感谢你们在我论文调查、写作方面给予了充分的协助和支持；同时，你们积极的 学习态度和热情，也令我很受感染。 感谢我的家人和朋友们，你们一直以来的支持和鼓励，常常让我感受到融融 暖意和前进的动力。感谢论文中参考文献所涉及的学者们，你们的研究成果给了 我很多启示。感谢给过我帮助的每一个人，在此未能一一尽述。 两年短暂，未来漫长，唯有奋勇前行，将这段宝贵的经历作为我人生一个新 的起点 严栋 20 0 8 年6 月1 日于华家池 浙江人学硕 ：学位论文征地补偿j 十地发展权分配：幕于农户意愿的实证分析 1 引言 1 1 研究背景 土地资源是国民经济发展的主要生产要素。随着经济发展对建设用地需求的 不断增加，现行土地征用制度存在的各种问题也日益暴露，成为各界争论的焦点。 概括起来，主要集幸在以下凡方面：1 ) 对失地农民的安置幸| 、偿标准过低，缺乏 公平；( 2 ) 公共利益的范围界定不明确；( 3 ) 征地补偿范围过窄，社会保障不充 分；( 4 ) 征地程序不规范因而，寻求一种更加公平合理的土地征用补偿制度 一直是政府、学者和社会各界关注妁热点。 中国现行的征地制度始于计划经济时期。在当时特殊的历史条件下，它为保 障国家经济建设，加快工业化和城市化进程起了巨大的作用。但是，随着市场经 济体制的建立和发屣，农村土遗大规模被征用，征地并| j 益冲突问题蹬趋显著。一 方蟊，征用农村集体土地的范匿越来越大，农村集体经济组织和农民失去的土地 越来越多；另一方面，国家给予农村集体和农民的征地4 1 、偿标准却一直处于较低 的水平。不但很难解决失地农民的生活保障闻题；更为重要的是，土地被征用后 的出让价格与土地征用时给予集体和农民的征地补偿费之间的差价巨大，有的是 几倍，有的达几十倍，更有几百倍的现象存在；而土地补偿费却只以维持被征地 农民的基本生活为标准。据国家权威部门估算，改革开放以后，通过低价征用农 民土地至少使农民蒙受了5 0 0 0 0 亿元的损失( 杨成余，2 0 0 6 ) 。利益分配的巨大 失衡，很容易引发失地农民的不满，政府公信力也因此受到影响。 造成这种现象的根本原因是政府垄断了整个土地一级市场，征地是土地所有 权交易的唯一方式。征述补偿制度由政府制定，导致补偿农民时没有参考麓标准， 也剥夺了农民讨价还价的权利。尤其在城市化开发环节的非公益性征地中，农地 用途发生改变，农地价值增值明显。各级政府利益集团可以利用市场垄断地位和 行政手段，通过“先征后让”和“低征高让”的方式，使得各级政府利益集霞处于绝 对垄断地位，从而以牺牲农民集体的利益为代价获得较高的土地收益。因此，为 使农民的权益得到有效的保障，有必要在征地h 1 、偿中考虑土地发展权的分配，确 保失地农民的生存和发展。 浙江人学颂l ：学位论文征地补偿j 十地发展权分配：皋于农户意愿的实i i f 分析 1 2 相关概念与解释 土地发展权的一般定义是指对土地在利用上进行再发展的权利，包括在空间 上向纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权。具体可认为，当某一宗地因利 用强度增加或用途改变导致实际用地收益发生变化时，发展权便产生了。 我国土地制度中涉及土地发展权的内容包括三个层次( 曲福田等，2 0 0 6 ) ： ( 1 ) 在保持农地农用性质的条件下，农民有权自由进行农业结构调整，转向较 高收益的经济作物生产； ( 2 ) 变更为集体建设用地的权利，在集体所有权不变的条件下，其用途可作为 农村宅基地、农村公共设施、公益事业用地以及企业建设用地； ( 3 )变更为国家建设用地的权利，国家为公共利益需要或经济建设需要，通过 行政征用将集体土地变更为国家建设用地，其用途分为公益性建设用地和 非公益性建设用地。 以上三个层次权利的执行主体在现实中分别为： ( 1 ) 农民个人； ( 2 ) 农村集体经济组织，由于国家严格控制建设占用农地，因此必须逐级通过 国家行政审批程序才可行使； ( 3 )政府，目前引起很大争议的便是地方政府的经营性征地行为，因此对这一 发展权的研究很有意义，亦是本文讨论的对象。 可见，在我国现有制度下，除了在农业用途内进行调整，土地用途变更的权 利被牢牢控制在政府手中，农民或者农村集体无权变更农用土地的用途，更无法 将土地使用权入市进行交易。因而，土地发展权的本质十分简单，在征地过程中 直接体现为土地出让时产生的巨大增值收益。对地方政府来说，这部分收益即征 用土地后改变用途进行非农建设所带来的价格增值。 本文认为，在浙江省经济发达地区，土地发展权直接体现为农用地被征用后 进行非农开发建设( 即非公益性征地) 所带来的增值收益。因而本文所讨论的农 民在征地补偿中参- 9 土地发展权分配也是指对这部分增值收益的分享。 浙江人学颂l j 学戗论文缱地补偿j 十- 地发髓权分配：基于农户意愿的实证分丰斥 1 3 研究簦的与意义 匿按土地管理法规定翡产值倍数法计算的补偿标准过低且不合理，许多 地区已不采用。浙江省从2 0 0 3 年起便广泛开始实行“区片综合价”政策，虽然基 于“区片综合价”的补偿标准远高予产值倍数法，但对该政策的补偿标准仍然有颇 多争议。大多数研究认为此测算方法仍然基于农监震途曲实质( 李彦芳，2 0 0 7 ； 钟水映等，2 0 0 7 ；孙燕等，2 0 0 7 ) 。而先前的研究就袭明土地作为农民的最大财 富，在失去土地时，还失去了就业岗位、生活保障以及集体资产等等，特别是失 去了难以以金钱计算的低成本的生活方式和发展方式( 张寿歪，2 0 0 4 ) 。失地农 民的补偿仍然基于农业用途，而失地后的生活却不能维持原来的低成本，其补偿 标准虽有所提高，也难以达到保证农民生活水平不降低的目标，更不要说让农民 因此霹发展。可以说农民的发展权和土地发展权紧紧地结合在了一起，焉按征遗 区片价计算得到的征地补偿，仍然不能让农民分享土地用途转换后的收益，仍然 不能让失地农民分享到城市化、工业化发展的成果，因此基于土地发展权分配的 征地幸| 、偿研究就显得十分必要。 目前，已经有不少研究提出在征地补偿中考虑土地发展权分配，但具体如何 分配，以怎样的比例进行分配，只有理论分析，鲜有具体的测算与实证研究。本 文从土地发展权的视角研究征地补偿问题；结合浙江省实际，通过农户调查了解 农民参与土地发展权分配的意愿，并以浙江省义鸟市征地间接补偿制度为例，进 行实证分析与检验；探讨在征地补偿中如何解决土地发展权分配这一现实问题， 为我匿征地补偿制度的改革提供清晰可行的改进思路。具有很重要的现实意义： ( 1 ) 将征地补偿中的土地增值收益问题与土地发展权结合起来，丰富我国土地 发展权理论和土地征用补偿体系； ( 2 )在研究方法上，通过意愿调查的方法分析农民参与发展权分配的真实意 愿；通过实证分杰蓐，探讨地方制度的借鉴意义； ( 3 )为经济发达地区失地农民参与土地发展权分配提供新的思路；并为研究这 一问题提供一定的参考依据。 浙江大学硕i - q ：位论文缸地补偿j 十地发艘板分配：摹手农户意愿的实证分析 1 4 研究思路与方法 1 4 1 研究思路与内容 研究思路与内容如下( 技术路线见图1 1 ) ： ( 1 ) 文献综述：土地发展权的定义及国内外研究现状综述； ( 2 ) 理论分析：对我国圭地发展权分配现状进行与讨论；并提窦分配设想； ( 4 ) 在分配比例方面：通过对浙江省部分地区的农户调查，了解农民参与土地 发展权分配的意愿，并采用l o g i s t i c 回归分析法分析基于农户意愿的分配比例； ( 5 ) 在分配方式方面：对浙江省义鸟市征地补偿制度中的间接补偿政策坐实证 研究，分析其对土地发展权分配的实践；以义乌市北苑街道为例，将其间接补偿 量化并与基于农户意愿的发展权分配比较，讨论并分析义鸟征地补偿制度取得良 好效果的掇本羼觳。 ( 6 ) 得出结论并提出政策建议。 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 社会调查 1 前期访谈 走访土地管理部门、土地征用主管单位等，了解义乌市从9 0 年代以来土地 征用工作开展情况及相关政策与制度。 2 农户调查 在浙江省选取5 个遗区，分别对村民进行一对一的调查访谈： 主要了解被征地农民对现行补偿的态度，以及参与土地发展权分配的意愿； 在预调查妁基础土设计问卷，对农户开展闻卷调查； ( 2 ) 统计分析 根据农户调查的结栗，首先采用因子分析方法选取主要因素，然后采用有序 l o g i s t i c 西归方法进行模型估计和检验，最盛得至l 农户分配意愿的模型估计。 软件：s p s s l 3 0 ( 3 ) 实证案例分析 淡义乌市征地闭接补偿制度为铡，进行详细实证分析与检验： 在上述调查过程申，发掘一些典型个案，做简单案例分橇。 ( 4 ) 定量测算 根据调查取得数据，采用一些计算和评估方法进行简单的定量分析： 测算义乌市土地发展权价格； 以义乌市某街道为例，对其间接补偿措施进行货币化测算与比较。 隧1 1 技术路线 浙江人学硕j j 学位论文 征地补偿与七地发展权分配：基于农户意愿的实i j f 分析 1 5 主要创新点及不足 ( 1 ) 主要创新点 1 当前国内相关研究主要集中于讨论在征地补偿中考虑土地发展权分配，但具 体如何分配，以怎样的比例进行分配，只有理论分析，鲜有具体的测算与实 证研究。本文采用农户调查与个案研究相结合的方式，从分配方式和分配比 例两个方面具体展开研究，在研究内容上有一定的创新。 2 运用意愿调查法，通过农户调查，了解农民参与土地发展权分配的意愿，并 采用有序l o g i s t i c 回归模型进行计量分析，从而为确定土地发展权分配比例 提供依据，在研究方法上有一定的新颖性。 3 以义乌市某街道为例，对义乌市的征地补偿制度进行个案研究，将其间接补 偿进行货币化测算并与基于农户意愿的发展权分配加以比较，揭示义乌征地 补偿制度取得良好效果的根本原因，在研究思路上有新意。 ( 2 ) 研究主要不足 1 由于人力、物力及时间所限，农户调查样本数量不够大，且分布在浙江省各 个地区，可能未能准确反映整体情况； 2 本文研究结论针对经济发达地区这个特定范围，具有一定的特殊性。 6 浙江大学颂十学位论文缸地补偿j 十地发艘权分配：旗子农户意愿的实证分析 2 文献综述 2 1 土地发展权的界定 2 i 。1土地发展权的起源 土地发展权最初源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售( 胡兰玲， 2 0 0 2 ) 。在农业社会，受限于对土地利用的技术，人们通常认为拥有地表的所有 权印意味着拥有该范围内地下与上空的一切权利。但是1 9 世纪王业革命促进了 生产力的量大发展，人类窒耀利用昀能力大大提高。主地利用笛多重性、广泛性， 西益与传统的以地表为中心上下垂直支配的主地所有权相矛盾，于是各舀相继立 法对土地所有权迸行适当限制，并将各部分权利分离开，树立起土地与其上、下 部空间可以分开的思想( 林善浪，2 0 0 0 ) 。随着西方国家工业化与城市化迅猛发 展，城市规模不断扩大，城市土地出现多元化立体开发利用的要求，同时，土地 所有权理论也发生了重大变化。在此鹜景下，土地非农化开发剩耀越来越受到政 府曲直接控制往往会出现对土地拥有者来说是最优昀土地并| j 用。而对予地区或 社会来说未必最优( 王万茂，臧俊梅，2 0 0 6 ) 。因此，国家要对主地利用进行直 接控制，除土地国有和规划管制外，还要对土地发展权进行控制。土地发展权就 是在这种情形下被提出来的。 发展权观念均构想和移转发展权办法始于英罄。2 0 世纪3 0 年代后期至4 0 年代初巍，当时荚匿謦会为了疏散工业，阕时减少入1 2 及王业遭受德军空中打击 的威胁，组织了专门的研究。研究建议在国家的层次上编制土地利用规划，并建 议私有土地所有人在使用土地时，应以公共福利作为限制条件，由此创立土地发 展权转移的法律思想，后在1 9 4 7 年英国城乡规划法中明确规定，一切私有 土地将来的发展权移转归国家所有( 王万茂，臧俊梅，2 0 0 6 ) 。 美匿为了保护农地及环境资源，设立了基本农露保护鲍政策( k l i n ej ， w i c h e l n sd ，1 9 9 6 ；p i a n t i n g aa j ，m i l l e rd j ，2 0 0 1 ) 。当时采用了税收优惠， 分区规划等措施来实施保护政策，然而其效果并不理想( g a r d n e rb d ，1 9 7 7 ； t h o r s n e se ，s i m o n sg 。r w ，1 9 9 9 ) 。1 9 世纪7 0 年代，美国政府为了有效地控 浙江人学颂i ! 学位论义艇地於偿j + 地发疑权分魁：接卡农户意愿豹实涎分糖 制城市化带来的农地流失，在分区制度的基础上，结合城市规划，限制土地的用 途，创立土地发展权，用以保护农业周地以及一些环境资源( w o l f r a mg ，1 9 8 1 ； c h o m i t zk 。m 。，2 0 0 4 ) 。随后法国、德雹、意大利、加拿大，新加坡，韩国等都 浩续建立了土地发展权。( 吴字哲等，2 0 0 8 ) 从土地发展权的起源来看，土地发展权就是土地发展的权利，它包括在空间 上，向上、向下开发的权利；也包括改变土地利用用途的权利。产权的归属，决 定了收益的分配。在科斯定理受到重视后，产权的初始界定就照得尤为重要。国 外关予土地发展权的归属与分配有两种方式： ( 1 ) 土地发展权国有纯。任何土地只能保持嚣来利用类另哟占有、使用、收益 与处分权。如果要改变主地利用方式，则需要向国家购买土地发展权，如 英国。土地发展权的收益则归政府所有，用于政府的公共支出。 ( 2 ) 土地发展权私有化。与地上权、抵押权一样，首先自动地归土地所有者所 有。政府为了保护农业用地，保护环境，控制城市规模，则霭要向土地所 有权人购褥土地发展权9 三国家所有，如美国土地发展权的收益燹l 由私人所 得( 王万茂，藏俊梅，2 0 0 6 ) 。 2 i 2 土地发展权的涵义 国际上关于土地发展权的定义比较统一，是指对土地在利用上进行秀发展的 权利，包括在空闻上尚纵深方向发震，在使用时变更土地用途之权。按照对土地 利用的形式，可分为空间( 高空、地下) 建筑权和土地开发权。例如在原有土地 上新建更高的楼层，将城郊的农地开发为商业用地，便是对土地发展权的行使。 总之， - 3 某一宗地因利用强度增加或用途改变导致实际用地收益发生变化时，发 展权则应运币生了。 对于土地发展权盼涵义，不溺的学者也有不同昀见解，一般是从土地用途变 更的角度来界定，也有从土地利用强度提高的角度进行界定的，或者是两者的结 合( 范辉，2 0 0 6 ) 。关于土地发展权的界定有狭义和广义之分，相对应的其外廷 也有所发展，可以分为农地发展权，未利用地发展权，建设用地发展权。狭义的 土地发展权指土地所有权人改变土地利用用途从恧获利的权利，一般就是将农地 濒漫大学硬： ：学位论文 疆地毒 戆2 j 土地发艇投分配；蒎卡农户意愿熬安涎分梃 交燹黄建设用地鲍权利沈守愚，1 9 9 8 ；王小映，2 0 0 3 ；周建春，2 0 0 7 ) 。懑时 也包括农村存壁建设用地直接进入土地一级市场而获取收益的权利( 杜业明， 2 0 0 3 ) 。广义的圭地发展权则指主她的空问利用，或利用强度提离以及土地剥用 鬟途转交薅获利麴权利。常见蕊是对土埯避行金方位戆立体开发翻周，包括地下， 地面和地面上空的开发利用从而获舜| j 的权芹| j ( 胡兰玲，2 0 0 2 ；攀禾禾等，2 0 0 5 ) 。 或者从土地用途转变和集约度提高两方面，把土地发展权分为农地发展权、末利 焦地发展权和建设塌地发展权。农地发晨权和狭义蕊土地发展权一致，一般研究 的土地发展权就是农地发展权；未利用地发展权贝l 是指将来利用地转为农用地或 建设周埯焉获利的权荆；建设熙遗发展权则是指提高建设用遗昀集约度从磷获利 戆权稍( 葱辉等，2 0 0 5 ；镤华褥等，2 0 0 5 ) 。王万茂等f 2 0 0 6 ) 测从城乡焉地篱 角度出发，认为土地发展权指土地变更用逡使用之权和对原有集约度的改变，包 括农地发展权、市地发展权。万磊( 2 0 0 4 ) 认为土地发展权是指对土地在资源利 髑方蚕改变原有酶剩禳影式，进行器开发的权利。 很嘴显，学术界对农地发展权的涵义有不同龄看法，对土地发展权的包含关 系尚无统一的认识。明确界定土地发展权的涵义，是深入研究的基础和前提。 2 i 3 土地发展权的特征 在英雷，土地发蓑板子t 9 4 8 年城乡规划法中规定秀霪家所有，并无偿 取得，土地所煮者或使用者如想变更器使j 甓类型，须淘国家“购买发展权”，偿这 项规定西阻碍土地市场的发展而子1 9 5 2 年废止。在美国，土地发展权属于原土 地所有者，州政府奎予保护耕地的强的，可以向主地所有者购买发展权，褥将土 地发展权集于政府。农民也可将农地发展权童行到市场上交易。主地所有权作为 自然增傻的栽体，有权对增值进行分割，豳此，对于土地增值，市场经济国家是 对增值部分征浚圭地增值税。城乡规翔法法规定，一切私有主地将来酌发展 权移转薹雷家所有。美圈在土地嗣途管割糍度铡立了可转让鸷发震掇( t d r ) 铡 度。美国的土地发展权| j j 属于土地所有者，是一项定量的可转让的财产权。法国、 德国，意大利、加拿大、新加坡、韩国以及我圆台湾等地区都陆续建立了土地发 震权裁凄，或类似予土地发展权肇土地开发管理嬲度。 9 浙江入学矮 j 擘位论文锤麓耱戆手主毪发袋校分鬣：摹手表户意瑟豹实谖分掰 在国外圭地发展衩实践中，土地发展权昀露有特征是不交的。根据主地发展 权的概念内涵、土地所有权的权能结构以及土地产权的特征，土地发展权作为一 种较为特殊的土地产权，具有以下特征( 汤芳，2 0 0 5 ) ： ( 1 ) 不动产性：农地发展权昀客体为主地，主地作为不动产具有不可移动 性。 ( 2 ) 客观性：农地发展权无论在何时何地都已存在，只不过是以何种方式 而肯定它。 ( 3 ) 具有土地产权的排他性、可占用性、价值性以及财产权的可转让性。 ( 4 ) 预期收益性：它是一种未来土地使用性质权益变更的获利性，随着时 问的推移土地性质用地环境会发生重大改变，其土地权益的获利而发生重大变化 镌展示性曲体现。关键是预期收益鲍改变。 ( 5 ) 不确定性：即针对现状，未来是不确定的。 ( 6 ) 与土地产权制度、土地流转市场关系的紧密性。 2 。2 可转移发展权制度研究进展 由于土地发展权发源于欧美国家，霉而露外的发展权制度糖对已比较完善， 其中以可转移发展权制度最具代表性。国外学术界对其理论研究起步较早，而且 研究成果也比较丰富 p a t r i c i al 等( 2 0 0 0 ) 认为可转移发展权ft r a n s f e r a b l ed e v e l o p m e n tr i g h t s ， 简称为t d r ) 重点在于整个规划区的开发密度上。可转移发展权制度有四个基 本组成部分：( 1 ) 接受区域( a ”r e c e i v i n ga r e a ”) ，该地区鼓励使用农地发展权， 鼓励从被溅剃地区购买农地发展权：( 2 ) 发送区域( a ”s e n d i n g a r e a ”) ，该地区的 土地受到保护，土地不允许开发，但是发展权可以允许被转移：( 3 ) 发展权的具 体内涵和规定等；( 4 ) 发展权转移的程序。j o h nc 等( 1 9 9 7 ) 认为可转移发展权 t d r ) 削度如果设计昀不够合理将会使其成为主地所有者所拥有昀一种没有价 值的权利。因此，可转移发展权制度必须根据基本的经济原理，辫供给一需求原 理来设计。v a l e r i el 等( 1 9 9 8 ) 认为发展权购买( p u r c h a s eo f d e v e l o p m e n tr i g h t s ， 简称p d r ) 在于农用地所有者在保持拥有土地所有权的前提下，愿意出售或捐 凝泛太学嫉l ：学位论交馥她每 缮i 卡逸袋域奎义分：壤f 农户意憨翡实证分撬 裹土地的发展权；发展权购买的价值是指开发后的价值减去作为农用地使用时的 价值。 p f e i f f e rm 蔫 l a p p i n gm ( 1 9 9 5 ) 研究了可转移发展衩制度实施过程中，公共 蛉支持觳素和农民支持匿素。e z i om 。2 0 0 2 ) 遵过对意大剥发震权市场与政府 予预蜀者之间关系的分析，认为发展权市场是政府实施城市规划的夔要措施之 一。e l i s a b e t hr 和j u s t i nh ( 2 0 0 4 ) 以加利福尼皿朋的一个社区为例，以发展权 为研究对象，分析了瓮主割凌与主地利用之阚酶关系。p a u lt 和g e r a l de ( 1 9 9 9 ) 在研究城市边缘区土地用途控制时指出，传统的以分区控制为基础的用途管制措 施实施的效果不佳；直接将城市边缘区的发展权分配给土地所有者并通过市场来 酝羹和流转是一静较好鳃措施。r o b e r t a 和j u l i al 。1 9 9 8 ) 从财政昀焦度探索防 止农地非农亿的措施时指出，购买发展权的费用或者发展权的规范化使用可以有 效地阻止农地以较低的成本被非农化。p e t e re 和c h a r l e sh ( 2 0 0 2 ) 分析了可购 买发展权p d r ) 在保持开阔空阍过程中的作惩，并搪塞可购买发晨权剃受考虑 了开阔空问的生态功能和社会功能价值。 2 3 土地发晨权分配理论研究进展 2 3 1 土地发展权分醌理论 虽然中国并没有从法律上唆确提出土地发展权，但事实上毒在土地发展极戆 翔题，因此从2 e 世纪9 0 年代，国露学者就开始了各个方面的研究和探讨。但由 予我蓄尚来正式建立主地发展掇，霉内学术器对主地发展权昀研究较少，多集孛 在基本理论问趱，如土地发展权的定义，归属、价格等方面。在我国现行制度框 架下，国有土地的发展权自然归国家所有，而农地发展权，由于农用地用途管制 静程熏裁度敢存在，关于其归属双及皎盏分配羲争议裁比较大。概括起来，主要 智以下凡静类型：( 1 ) 蓬家所有型：2 ) 土地新有者所有型；3 重塞和土地所 有者共攀墅。 酱家所有型昀观点基于“涨价归公”理论，认为农用地转换用途后的增值，主 要是由于国家对对土地礁晨的规划以及交通道路、绿化、供水供电等基础设施和 激汪人攀坝l - q ：位论文缝地於偿j + 地发技议分醚：接手农户意瑟约实涟分孝露 公共设麓进行了配套建设并转交了土地用途的缘故，因此农用地彳菱用后开发建设 带来的增值收益理应归国家所有。使用者若要进行开发必须先向国家购买发展 权，阔英国模式( 周诫，2 0 0 3 ) 。 土地所有者所有型的观点认为发展权应当互土地所有者新有，国家可以离土 地所有者购买发展权或者允许农地发展权可以和其他普通商品一样在市场上自 由交易，同美国模式( 陈平，2 0 0 4 ) 。农民在征地过程中为公共利益和地方社会 经济发展面放弃对土地酶占有，做出了巨大牺牲，国家理应做出攘应鳃补偿，将 土地增值收益完全还利于民。张安录( 2 0 0 0 ) 认为政府可通过公共权力购买而获 得土地发展权；或是设立发展权市场，让发展权在市场上公平交易。黄祖辉、汪 晖( 2 0 0 2 ) 则进一步认为应该在农地用途转换的过程中区分公益麓地和= | 公益餍 地，非公益用地应该对农民进行农地发展权的补偿，并通过税收的方式实施。 国家和土地所有者共事型的观点认为，发展权应由两者共同分享。根据地租 理论，土地发展权所引致的土地增值实际应有矫区分，高勇2 0 0 4 ) 认为级差堍 租i 应该归土地所有者所有，级差地租l i 应当由土地所有者和征地者共同所有。 王万茂等( 2 0 0 6 ) 认为，“自然增值”应归集体和国家，“人工增值”应归农民，“规 划增值”包播黑途转换增俊和区位增值，周途转换增值，应归农民所有，i | 区位 增值，则农民以社会成员的身份参- 9 分享。因此，在对增值部分的分配上应考虑 被征地者的利益，发展权收益应由国家和农民分享。季禾禾等( 2 0 0 5 ) 主张发展 扳由匿家季亍使，通过建立社会保障机制昀方式让农民参与对发展权权益鲍分享。 根据我国社会经济性质和农村发展现状，第一、二种观点都与实际不符，且 难以实现。第三种观点则较为合理，既符合实际，又能让失地农民分享到土地增 值收益，分享到工监亿、城市亿昀成果，解决失遗农民昀闻题吴字哲等，2 0 0 8 ) 。 2 3 。2 “涨价归公”理论 “涨价归公”是借用孙中山先生的“平均地权”思想中的一个概念。孙中山平均 地权的具休步骤，经后人高度概括为“规定地价，照价征税，照价收买，涨价归 公”。其中“涨价归公”具体是指，报价之后地价上涨时，国家通过士地增值税将 上涨部分收归国有。 浙江人学颈一l ：学饿论文缓地补偿j 地发蜓权分配：基于农声意愿约实涯分摄 馨前，我国是通过控制土地发展权酶方式将土地增值收益收为国有。周其仁 ( 2 0 0 1 ) 认为：不论土地涨价归公多么振振有辞，其背后的经济学却是错的( 这 种经济学认为，世闻各种资源的市值是由其成本决定昀) ；如果“成本定价”的理 论是正确的，生产者不断提高成本就获利，人类鲍福利一定会相当低。鬻时，他 指出，农地主人对土地增值有一项重要贯献，那就是“放弃”农地的使用权，而放 弃一项权利需要有相应的代价。 从土地增值妁影响霾素看，土地增德可分为鸯然增值和外力增值。城乡结合 部土地由于受到城市集聚和城市辐射带来的影响，具有潜在的价值，但集体所有 的身份限制了其自由流转的权力，被征用后，用途改变导致了潜在价值显化，这 种壶予震途改变导致的土地垂然增值，政府和农民都没有投入资本和劳动，是一 种“零成本”增值。政府在征用前对农地没有所有权只有监督权，因此政府不应该 享有这部分增值收益。农地之主人对于“位置的生产”没有下过任何本钱，但是对 于“位置的所有”是资源察赋昀结果，是客观存在翡，霸此，农民有权荆享受土地 增值带来的收益。( 刘彦芳，2 0 0 5 ) 土地的外力增值主要是由于土地征用后，政府对土地进行平整，基础设施与 公共设施建设、配套设施酶建设等，将生地交为熬地，增加昀土地建设的成本， 同时带动了土地价格的增长。政府在补偿时可以收回土地投入成本，但政府的财 政源于税收而不是对土地剩余的剥夺，所以政府不该拿走土地的外力增值。另外， 政府有为公民提供福利翡义务，骞环境改变罟| 起土地增值时，收溜成本后剩余的 超额收益应作为福利返给农民，弼不是收为国有( 刘彦芳，2 0 0 5 ) 。张小铁( 1 9 9 6 ) 认为城市用地- 9 农业用地价格之间的关系，也是地租的级差关系。按照马克思主 义酶地租观，土地所有者有权得到级差地租。在城市堡，政府通过征收土地使用 税，将土地级差地租收归国家( 爱p 城市土地的所有权人) 所有。同理，农地所煮 者也应有权获得两种用途之间的巨大差额收益。 此外，( 1 ) 前人提出的“涨价| j j 公”是基于土地私有之上的，这与我国目前土 地的所有制形式大榴径庭，不应该照搬该理论。( 2 ) “涨价9 薹公”是通过对农业剩 余的剥夺来为城市化和工业化积累资金，随着我国市场经济的建立和完善，随着 社会的发展和进步，如果仍然继续让农民独自承担国家城市化和工业化的代价， 显然是不合理鳃。允许农民带羞主地的权利参与工监亿和城市化，保障土地非农 浙江人学烦l j 学位论文征地补偿1 j 土地发展权分配：綦十农户意愿的实证分析 化后农民对土地收益的分享，是解决征地问题的出路。 2 4 小结 由于土地发展权发源于欧美国家，因而国外学术界对发展权的理论研究起步 较早，研究成果比较丰富；而且研究范围也较广，不仅包括发展权的涵义、定价 方法、具体区域设置，还涉及到发展权制度的运行机制、发展权与民主制度、发 展权与财政制度之间的关系等方面的内容。总的来说，国外发展权理论研究呈现 出以下特点( 范辉，2 0 0 6 ) ： ( 1 ) 研究的范围较广。不仅涉及到发展权制度的优势，也涉及到了发展权 制度的弊端，发展权制度与民主制度的关系、发展权制度与财政制度的关系等。 ( 2 ) 重视深度研究。国外关于发展权制度的研究有很长的历史，其基本理 论研究比较成熟，比较重视对发展权制度的纵深研究。 ( 3 ) 重视实践研究。西方发达国家建立了发展权制度或类似的制度，在制 度的运行中肯定会产生一些问题。其学术界对发展权制度在运行中产生的问题非 常重视，并从不同的角度进行了分析和研究。 由于我国尚未正式建立土地发展权，因而国内学术界对土地发展权的研究较 少，多集中在基本理论问题，如土地发展权的定义、归属、价格等方面，总的来 看还处于起步阶段。由于制度框架不同，国内的土地发展权研究与国外相比在本 质上来说就有较大的差异。国内对土地发展权的研究存在以下特点与不足： ( 】) 研究范围有待拓展 从近年来的文献资料看，我国学者对农地发展权的基本理论问题研究较多， 一般集中在土地发展权的定义、土地发展权的归属等，其研究的范围相当狭窄。 事实上，土地发展权制度是一个非常宏大的体系，它涉及到很多问题，如土地发 展权的基本理论问题，土地发展权价格的基本理论问题，土地发展权制度的实施 机制，我国土地发展权制度建立的价值取向、支撑制度建设等。然而，现阶段涉 及到这些方面的研究较少。这也说明了国内学术界对农地发展权制度的研究处于 起步阶段。( 范辉，2 0 0 6 ) ( 2 ) 研究深度相对不足 濒江大学娥l j 学位论文镬地补偿与土地发瞄权分配：基于农户崽愿的实证分橱 一方面，学术界对此不够重视。现阶段学术爨对征地制度改革、土地利周总 体规划修编等方向研究较多。另一方面，国家对土地发展权制度的建立没有明确 的导向。国家是否重视土地发展权削度的建立，对土地发展权制度研究昀速度产 生很大的影响。目前，国家发展权制度的研究还需进一步加强。 ( 3 ) 定量研究较少 对主地发展权的定量研究是建立在拓宽研究范