（土地资源管理专业论文）城市土地储备量决策模型研究.pdf

摘要 近年来，城市土地储备制度在我国许多城市相继建立，发挥着促进城市土地市 场健康发展、提高政府对城市土地市场调控能力、增加政府财政收入等重要作用。 由于目前各种运行管理机制尚处于起步和试点阶段，缺乏系统的理论指导，为了进 一步推动土地储备经营工作的开展，更好地解决实践中存在的各种问题，有必要对 土地储备经营中出现的问题进行研究。 本文首先对城市土地储备制度产生的背景进行了简要分析，借鉴了国内诸多学 者关于土地储备运作的理论观点，在此基础上，确立了研究最优土地储备量决策模 型的技术路线。 在建立土地储备量决策模型之前，文章先对本文所阐述的土地储备量类型 实物储备量进行界定，并分析了土地储备市场中影响土地储备量的主要因素。 为了便于分析，文章从储备主体利润最大化为目标的假设出发，然后逐步放宽假设 条件，确立了由多个参数决定的最优土地储备量模型。根据这一模型，结合武汉市 土地储备的运营模式，对武汉市土地储备量决策行为进行分析，并从宏观和微观两 个方面提出了政府调控土地储备市场的手段和具体政策措施。 关键词：城市土地储备：储备量；土地经营；土地市场 a b s t r a c t u r b a nl a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mh a sb e e ne s t a b l i s h e do n ea f t e ra n o t h e ri nm a n yc i t i e s o fl a t e ry e a r s ，p l a y i n gi m p o r t a n tp a r t s ，s u c ha s a c c e l e r a t i n gt h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f u r b a nl a n dm a r k e t ，e n h a n c i n gt h eg o v e r n m e n t sr e g u l a t i v ea n dc o n t r o l l i n gf a c u l t y , i n c r e a s i n gt h eg o v e r n m e n t sf i n a n c ei n c o m e ，a n ds oo n b e c a u s em a n yo fi t sm a n a g e m e n t m e c h a n i s m sa l ei nt h eb e g i n n i n ga n dp r o b a t i o np e r i o d ，a n dt h e r ea l es h o r to fs y s t e m i c t h e o r i e st oc o n d u c tp r a c t i c a lo p e r a t i o n s ，w en e e dt os t u d yt h o s ep r o b l e m sa p p e a r e di n l a n dr e s e r v a t i o nm a n a g e m e n ti no r d e rt 0i m p u l s et h ef u r t h e rp r o g r e s so fl a n dr e s e r v a t i o n m a n a g e m e n ta n ds o l v e t h o s ep r o b l e m sp r e f e m b l y f i r s t l y , t h ep a p e rs i m p l ya n a l y s e st h eb a c k g r o u n do fu r b a nl a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m ， a n dr e f e r e n c e ss o m et h e o r yp e r s p e c t i v e so fl a n dr e s e r v a t i o nf r o ms e v e r a ld o m e s t i c s c h o l a r s t h e nt h ea u t h o re s t a b l i s h e sat e c h n o l o g yr o u t et os t u d yt h ed e c i s i o nm o d e lf o r q u a n t i t yo f u r b a nl a n dr e s e r v a t i o n b e f o r ee s t a b l i s h i n gt h ed e c i s i o nm o d e l ，t h ea r t i c l es e t sf o r t haq u a n t i t yt y p et h et h e s i s w i l ld i s c u s s ，t h ea c t u a lq u a n t i t y t h e nt h et h e s i sd i s c u s s e sac o u p l eo fm a i nf a c t o r s i m p a c t i n go nt h eq u a n t i t yo fl a n dr e s e r v a t i o n f o rt h es a k eo fc o n v e n i e n c e ，t h ea r t i c l e p r e s u m e st h eg o v e r n m e n t st a r g e ti nl a n dr e s e r v a t i o ni st oa c q u i r et h em a x i m u mp r o f i t ， a n dt h e nl o o s e n st h ep r e s u m i n gc o n d i t i o ns t e pb ys t e p o nt h ef o u n d a t i o no ft h e s e ，a d e c i s i o n - m a k i n g m o d e lf o rq u a n t i t yo fu r b a nl a n dr e s e r v a t i o ni se s t a b l i s h e d i n a c c o r d a n c ew i t l lt h i sm o d e l c o m b i n e dw i t ht h el a n dr e s e r v a t i o nm a n a g e m e n ti nw u h a n c i t y , t h ea r t i c l ea n a l y s e st h eq u a n t i t yd e c i s i o n m a k i n gp r o c e s so fl a n dr e s e r v a t i o ni n w u h a n t h e n ，a sa nc o n c l u s i o n ，t h et h e s i sb r i n g sf o r w a r ds o m et a c t i c sa n da p p l y i n g p o l i c yi nb o t hm a c r o s c o p i ca n dm i c r o s c o p i ca s p e c t ，f o rt h ep u r p o s eo fr e g u l a t i n ga n d c o n t r o l l i n gt h el a n dm a r k e t k e yw o r d s ：u r b a nl a n dr e s e r v a t i o n ；q u a n t i t yo fl a n dr e s e r v a t i o n ；l a n dm a n a g e m e n t ； l a n dm a r k e t 城市土地储备量决策模型研究 一、研究背景、目的及意义 蓟置 ( 一) 研究背景 在我国，城市建成区内的土地属于国家所有，实施有偿、有限期的土地使用制 度。其中，国有土地使用权出让和出租形成垄断的土地一级市场，从国家取得的合 法土地使用权在土地使用者之间进行转让、出租、抵押，形成竞争的土地二级市场。 在土地一级市场中，由于长期以来的“被动式”供地，即项目引导下的土地供 应，以及土地利用规划、用地计划与国民经济发展规划相脱节，缺乏指导性和严肃 性，使得城市土地基本上处于“需求引导”的无序供应状态，导致了土地供应总量 失控。1 9 9 7 年以前，城镇存量和增量土地出让所产生的土地收益都留在她方，以地 生财的土地经营模式使得进入一级市场的主要是增量土地，对于已经纳入有偿使用 的地供应，9 5 以上的土地又采用了协议出让方式，致使出让价格偏低，国有资产 大量流失，加之土地隐形市场的存在，市场价格信号失真，扰乱了房地产市场秩序， 给城市规划和管理造成了很大困难。 1 9 9 7 年4 月至1 9 9 8 年底，国家冻结非农建设项目占用耕地。1 9 9 9 年1 月1 日， 新的( - e 地管理法开始施行，对新增建设用地实施严格的总量控制、用途管制、 占补平衡和土地有偿使用费“三七分成”等措施，将利用存量土地的权利和收益放 在地方。为培育地产市场，垄断土地一级市场，解决总量控制和结构控制问题，收 购储备土地成为地方增加土地供给的必由之路。1 9 9 6 年，土地储备制度率先在上海 市实施，随后，作为土地使用制度改革的新突破点，土地储备制度迅速在全国大部 分地区建立。 ( 二) 研究目的及意义 我国的城市土地储备制度处于边运作、边探索的阶段。在土地储备制度运行过 程中，一部分城市存在单纯追求土地收益的倾向，土地供应不能满足房地产市场发 展的需要，住宅价格上涨压力加大，引起了有关利益群体的不满；筹措资金的主要 渠道是银行贷款和财政拨款，土地资产自身规模庞大，大额贷款导致还款压力增大， 而大多数地方财政紧张，难以保证储备资金的足额到位资金问题成为多数地区土 地储备的瓶颈。 华中农业大学2 0 0 5 届硕士学位论文 土地储备制度运行过程中存在的问题对于土地储备制度的完善、土地补偿标准 的确定、合理的储备规模与储备周期、土地供应计划的制定、资金筹集范围和方式 的调整、合理控制财务风险、城市土地需求的调查预测等方面提出了新的要求。在 实际工作中，土地储备量的确定具有一定的随机性和盲目性。怎样以适当的方式和 价格、在适合的时闻、按照适宜的数量进行土地储备，是一个迫切需要研究的理论 问题和实践难题。因此，笔者选择“城市土地储备量决策模型”作为研究课题，旨 在探寻确定城市土地最优储备量的理论与方法，为完善城市土地收购储备制度提供 科学依据。 二、文献综述 ( 一) 关于城市土地收购储备运行机制 目前，从各个城市土地储备运行的状况看，大多建立了“土地征购一土地储备 一土地出让”的运行机制。一些学者对土地储备的运行模式与配套体系、土地收购 储备价格、土地基金来源及风险管理等进行了研究，其主要观点如下： 关于土地储备运行模式，杨继瑞( 2 0 0 3 ) 就城市土地储备机制的运作主体、运 行环节以及土地储备运行机制模式的建立与优化等迸行了探讨，认为可以考虑成立 城市土地储备与开发公司这类中介机构来运作城市土地的储备事宣，以企业化运作 的方式来实现国有土地储备的委托经营，根据我国各大中城市的具体情况，采取灵 活多样的储备形式，建立和形成一个分层次、多形式的储备体系。张宏斌、贾生华 ( 2 0 0 0 ) 认为杭州、上海、青岛、南通等城市土地储备运作方式大体相同，在运作 中都分为三个主要阶段，即收购储备出让，但是在具体操作中又各具特点。 关于土地收购价格，欧阳安蛟( 2 0 0 2 ) 从土地权益的角度探讨了士地收购价格 的内涵界定及其评估方法，认为土地收购补偿价格应是与原土地使用者对被收购土 地拥有的权利和利益相一致的土地经营权或部分处置权价格，价格构成中不包括土 地发展权价格及地上建筑物补偿费、职工或住户安置费、企业异地经营建设费等费 用，土地收购价格评估应坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综 合协调等原则，采用市场比较法、剩余法、收益还原法、基准地价系数修正法、资 金平衡法等方法进行价格评估。孙玉珍、夏积亮( 2 0 0 1 ) 在分析杭州市土地储备的 基础上，认为土地收购价格中不应包含土地所有权价格和土地发展权收益，而应包 含土地使用权价格，出让合同中明确的相应的土地处置权收益等。朱道林、毕继业、 董为红( 2 0 0 2 ) 将土地收购价格界定为被收购土地在原用途和利用方式条件下，于 收购基准目的一定产权条件下的补偿价格。 2 城市土地储备量决策模型研究 关于土地储备资金来源及风险防范，邵建峰、傅萍萍、张宏斌、王克强( 2 0 0 1 ) 认为，土地储备资金可来自于财政拨款、贷款、土地预出让、土地置换、合作进行土 地征购和整理、土地证券化等，通过融资多元化，优化资本结构，加强经营风险管 理，确定合理储备量、储备时期和债务比，成立专门机构管理城市土地基金，加强 土地资产流动性管理。张宏斌、贾生华( 2 0 0 0 ) 认为，由于资金不足，土地储备量 较小，储备时间比较短；有些城市的储备机构甚至有意控制“吃进”的土地数量， 致使土地储备制度的优势难以充分发挥。针对我国城市土地储备中资金来源渠道单 一、资金数量不足等问题，许多学者提出了拓宽资金来源渠道、建立土地储备基金 以及基金风险控制等政策建议( 邵德华，2 0 0 2 吴次芳、谭永忠，2 0 0 1 ；郑斌，2 0 0 4 ； 贾生华等，2 0 0 1 ) 。 ( - - ) 关于国外土地储备的运作过程及基本经验 土地储备制度在国外已运行了百余年，最早建立这一制度的是荷兰阿姆斯特丹 市，从1 8 世纪开始，该市在工商界的支持下，购置土地进行储备。此后，瑞典、凶 牙利、法国等国的城市政府相继实施了土地收购储备制度，成立了专门的机构 土地银行，其运作过程大致相同( 沈兵明、罗罡辉等，2 0 0 2 ) 。如瑞典的斯德哥尔摩 市土地银行运作过程如下：第一环节，土地征购。市政当局从分散的土地所有者手 中购买土地( 市政府拥有土地的优先购买权) ，从而拥有大量的市政待开发土地。在 斯德哥尔摩市政厅的不动产委员会物色到那些在未来有发展潜力的土地后，斯德哥 尔摩市政府通过如下融资渠道来支付土地的征购费用，一是税收收入的一部分；二 是政府贷款，主要来自国家养老保险基金；三是银行贷款 四是经瑞典国家银行发 行的公债；此外还剥用土越银行租出和售出的土逸收入来征购部分新的土地。第二 环节，土地储备。政府先搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道、建设好供 水、排污等公共市政设施，甚至包括公园和绿地，然后才将这些土地出租或出售。 通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。出让的土地只是土地银 行中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来 以备未来之需。第三环节，土地出让。政府分期分批地将已完成前期开发的土地推 向市场，一般采取出售和出租两种方式，其价格取决于该土地的使用性质。 关于土地储备决策分析，d o nt j o h n s o n 等( 1 9 9 7 ) 对公共部门的土地储备行为 进行了研究，探讨了土地储备中应考虑的经济因素，认为地方政府经常面临着与房 地产有关的土地储备决策。地方政府可以在公开的市场交易中及时购进所要储备的 土地，或者凭借他们特殊的权力在以后的任何时候再获得所要储备的土地，是现在 购买( b u y n o w ) 还是将来购买( b u y l a t e r ) 土地，作者通过成本效益分析与现金流量 分析，为地方政府的土地储备决策提供了一个决策模型。 华中农业大学2 0 0 5 届硕士学位论文 对比国内外土地储备制度的建立及其发展过程，我们可以借鉴以下几点经验： 一是建立严密的法律法规体系，保证土地储备过程规范，制度合理合法：二是明确 土地储备制度的目标定位和相应的机构职能定位( 杨遴杰等，2 0 0 2 ) ；三是长期努力， 超前开发土地，控制好土地利用的时间和空间；四是建立有效的利益协调机制，通 过合理分配利益，保证制度的顺利运行。 三、研究方法及技术路线图 本文采用理论分析与实践分析相结合、规范研究与实证研究相统一的方法，侧 重于分析土地储备制度运行中的土地收购环节，重点是从经济学的角度探讨如何确 定合理的土地储备量。技术路线图如下： 图1技术路线田 4 城市土地储备量决策模型研究 土地储备的基本概念 第一章理论基础 ( 一) 土地储备 土地储备( l a n db a n k i n g ) ，综合来看，是指在土地尚未开发利用之前，预先 由公共机构( 团体) 将其获取并持有，以作为未来开发之用或用以实现某一公共利 益。土地储备最早在1 8 9 6 年起源于荷兰阿姆斯特丹，随后欧洲很多l 虱家都实行了土 地储备制度。在美国纽约、夏威夷等部分地区也曾推行过类似于土地储备的制度 目前，在全球实行土地国有的国家里，只有马来西亚和中国实行土地储备制度。 ( 二) 城市土地储备制度 城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构依照法律程序，运用市场机制， 通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土 地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了房屋的拆迁、 土地的平整等系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土 地投入市场的制度。其运行模式由三个主要环节组成：一是收购。通过收购，实现 土地使用权由集体或城市其他使用者向政府集中；= 是储备。包括两部分内容，开 发( 再开发) 和储备，储备时间的长短，则根据城市发展对土地的需求和政府财力 的承受能力等确定：三是出让。无论是通过收购、收回、置换或是征用进入储备的 地块，出让时均视作一级市场行为，必须统一纳入土地供应总量计划。 ( 三) 土地储备的特性 从目前我国城市土地储备实践可知，土地储备具有如下特征： l 、城市土地储备运作的一体性。城市土地储备制度的运作包括土地收购、土地 出让两个市场，收购、储备及整理、供应三个环节，通过产权流、资金流得以紧密 结合在一起，形成了土地收购土地整理土地供应的循环机制。某一环节的 运转失灵，都将导致整个循环体系运转效率的下降。 2 、城市土地储备目标多元化。城市士地储备制度运作系统是典型的自然经 华中农业大学2 0 0 5 届硕上学位论文 济社会复合系统，是多种因素相互作用的集中体现。城市土地储备制度运作目 标之一就是要提高土地资源的利用效率，获得较高的土地经济效益，这也是城市土 地制度的中心内容。另外，城市土地作为一种特殊的资源，还要求人们在土地利用 过程中关注其生态效益和社会效益。城市土地储备机构是不以赢利为唯目的的公 共机构，除经济目标之外，还有生态目标和社会目标。它力求通过土地开发强度控 制、土地利用结构调整以及土地整理等手段，实现土地合理利用，优化土地资源配 置，使城市土地利用取得较好的生态效益和社会效益。可见，城市土地储备运作追 求的是经济上有效、生态上平衡、社会上可行条件下的土地利用经济、生态、社会 综合效益的最大化。 3 、政府垄断城市土地储备市场。目前，城市土地储备机构具体执行城市土地所 有者职能，垄断城市土地一级市场的供应，实现土地供应机制由“多头供地”向“单 头供地”的转变。土地一级市场的垄断，为政府调控土地市场争取了主动，但同时 也带来了资源配置效率低、储备资金紧缺等问题，为土地储备政策研究提出了新的 课题。 4 、土地储备价值的增值性。土地前期开发、经济的发展、环境交通条件的改善 等，都将引起土地的增值。城市土地储备制度建立之后，城市土地储备机构依靠其 信息优势，对地价上涨空间较大的地块抢先以低价收购，待地价上涨之后再按计划 供应市场，维护了国家作为城市土地所有者的权益。 5 、地储各出让的市场化趋势。我国城市地出让采取协议、招标、拍卖、挂 牌等方式，其中招标、拍卖、挂牌方式所占比重逐渐增大。在城市土地储备制度条 件下，土地出让市场具有较高的竞争性，土地产权流转市场化程度较高。一方面由 于土地的单头供应，需求方之间的竞争将加剧：另一方面，由于储备土地大多来自 收购，而且经过前期开发，政府支付了较高的成本，对低价出让土地形成了有效的 约束机制。 二、相关理论 ( - - ) 土地市场供求理论 萨伊、马歇尔、萨缪尔逊等认为，在自由市场经济中，地产与其它商品一样 其价格取决于本身的供给和需求。地产供给增加，需求不变或减少，则地价下跌 6 城市土地储备量决策模型研究 地产供给减少，需求不变或增加，则地价上升。 目前我国地市场的发育，一方面受到强大政府力量的挤压雨导致市场的作用 空间狭小；另一方面，市场进一步发育又急需政府的引导、扶持；再一方面，在已 经形成比较成熟的土地市场的局部区域或某个领域，或市场的某个环节，也需要政 府来维持正常的市场秩序以保护市场的正常运行。因此，政府在机制转轨时期要承 担更多的职能。 土地作为一种特殊商品，其供求关系具有特殊性：( 1 ) 由于土地自然供给总量 是有限度的，超过这个限度，不管价格如何上涨，也不能再增加土地的供给。( 2 ) 土地作为投机对象时，某些价格较低但预期升值能力不高的土地，购买者很少，而 价格高昂的土地，由于其预期保值升值的潜力较好，购买者反而较多。 土地市场的供求平衡是相对的、暂时的，不平衡是绝对的。土地储备作为城市 政府调控土地市场的有效手段，应把满足、稳定土地市场的供求作为政策目标之一。 ( 二) 成本效益分析理论 成本效益分析作为经济分析中常用的方法，其目标是提高资源配置效率。其计 量尺度是货币值，但它的分析对象并不局限于实际发生的费用。成本效益分析有静 态分析和动态分析之分。所谓静态分析就是不考虑时间因素对效益和费用的影响， 当时间因素可以忽略不计时，静态分析是十分有效的。在时间因素很重要的情形下， 必须采用动态效益费用分析。具体的做法是将未来各年的价值进行贴现，使各年的 效益和费用具有可比性。用于贴现的利率称为贴现率，选择适宜的贴现率对于提高 动态分析的准确性具有重要作用。成本效益分析在应用上需要如下条件：环境变动 的正负效应具有可测性，即环境改善或恶化所带来的正、负效应是可以度量的。 在进行土地储备量的决策中，单纯采用静态的成本效益分析不能揭示实际运行 过程中所发生的成本和效益，因而也有可能导致错误决策。因此，在决策过程中， 必须考虑时间因素对流转成本和效益的影响，采用动态的成本效益分析方法正确评 估实际发生的成本和获得的效益。 ( 三) 效用论 效用是指物品满足人的需要的能力。效用价值论是从物品满足人的欲望能力或 人对物品效用的主观心理评价角度来解释价值及其形成过程的经济理论。效用价值 华中农业大学2 0 0 5 届硕士学位论文 理论认为，一切生产无非都是创造“效用”的过程，人们获得效用却不一定非要通 过生产，效用不但可以通过大自然的赐予获得，而且人们的主观感觉也是效用的一 个源泉。只要人们的某种欲望或需要得到了满足，人们就获得了某种效用，以至于 在效用价值理论初期就有许多经济学家把经济学定义为：“研究如何最有效地利用稀 缺的资源来满足人类的愿望。” 根据效用价值论，政府实施土地储备政策的总效用应包括获取土地收益、稳定 土地市场、保护耕地等政策目标所产生的效用。本文将在第三章运用效用论的观点 讨论政府实施土地储备政策的多元化目标及其效用，并构建政府储备土地政策运行 结果的效用函数。 ( 四) 政府经济学理论 政府经济学是以政府及其它公共部门的经济行为、经济职能和效率及其对资源 配置和社会福利的影响为研究对象的一门经济科学。市场机制无法将社会资源予以 有效配置或市场经济无法解决效率以外的非经济目标时，导致“市场失灵”，政府干 预是“市场失灵”的必然要求。即使在一个市场经济较为发达的社会中，许多涉及 集体利益关系的经济事物也不可能全部由市场机制加以解决。而政府由于信息的不 完全性，利益取向的非中性，行政管理系统的j 竞争性和决策的随意性等原因也会 “失灵”，政府无意创租、被动创租和主动创租所引起的寻租活动又是“政府失灵” 的重要标志之一。政府经济学的主要内容之一便是对“政府失灵”的研究。 城市七地储备量决策模型研究 第二章城市土地储备量的影响因素分析 一、城市地储备量 土地储备量，简而言之，即储存以备必要时使用的土地的数量。城市土地储备 量指城市政府为增强对土地市场的调控力度，提高土地资源利用效率，依据法律、 经济、行政等手段，委托土地储备机构从不同的土地使用者手中将土地集中起来， 以备开发利用的土地的数量。 ( 一) 城市土地储备量的分类 根据储备政策实施的不同阶段，可以将土地储备量划分为规划储备量、计划储 备量、实际储备量三个层次。一般而言，政府根据城市社会经济发展目标和城市总 体规划要求，把城市发展规划用地全部纳入“规划储备量”范围，规划主管部门对 该储备范围内的土地，提前进行控制性详细规划的编制。计划储备量是根据国民经 济、社会发展“五年计划”和城市发展近期目标，在规划储备范围内，年度计划储 备的土地数量。实际储备量是土地储备机构根据土地储备年度计划，进行土地储备 实质性运作，通过征用、收回、收购或置换等形式实际储备的土地数量。通过规划 储备、计划储各和实物储备的三个层次，改变土地储备运作中“即收即卖”的状况， 提升土地储备价值，实现土地储备战略调整。 根据储备功能的不同，可将城市土地储备量划分为开发储备量、市场储备量、 生态储备量三种。开发储备量是政府为满足生产和生活空间的需求，拟为城市建设 发展和人民生活提高而储备的土地数量。市场储备量指政府为垄断一级市场，干预 二级市场，优化城市土地配置，根据市场供求规律，在二、三级市场上收购土地的 数量。生态储备量是政府为维护城市生态环境需要，对绿地、湖泊、河流、湿地等 予以保护、扩展而进行储备的土地数量。 根据储备形态的不同，将城市土地储备量划分为信息储备量、红线储备量、实 物储备量等三种。其中，在收购土地之前，根据收购目标的需求，预先收集土地基 本信息，如地价、区位及相关参考指标、邻近土地开发信息以及土地市场上相关类 型土地的价格信号等，并对其进行统计分析，从而锁定土地储备目标，该目标区域 内的土地储备量称之为信息储备量。根据城市规划的要求，从规划编制和规划调整 华中农业大学2 0 0 5 届硕j j 学位论文 着手，划定规划地区各种用途的土地范围的红线，该红线范围内的土地数量即红线 储备量。实物储备量指根据所收集到的信息及规划红线要求，统一收回或收购、征 用的土地数量。士地储备的最后落脚点是实物储备，开展信息储备和红线储备是全 面掌握土地状况的基础，实物储备量在信息储备量和红线储备量的范围内确定。下 文所分析的土地储备量，均指实物储备量。 ( - - ) 土地储备量与土地需求量的关系 土地需求量是消费者及生产者一定时期内在各种可能的价格水平下愿意而且能 够购买的土地的数量。而土地储备量是政府在特定的调控目标条件下根据市场情况 进行的供给储备，要达到调控的目的，土地储备量既要满足现期土地需求，又必须 考虑将来经济发展对土地需求的增量预期；更为重要的是保持城市地价的平稳性， 防止地价的暴涨暴跌，抑制土地投机。因此，一般地，土地储备量要大于土地需求 量。 特别地，出现地产泡沫时，不完全理性和投机行为决定了人们的从众行为，从 众行为在很大程度上对造就市场的“虚假繁荣”起着推波助澜的作用，从而进入一 种不可逆转的恶性循环。此时，土地投枫需求量远运大于土地储备量a 二、土地储备量的影响因素分析 影响土地储备量的因素很多，以下仅对几个主要影响因素进行分析。 ( 一) 经济发展水平 我国经济正处在高速增长期，其特点是以工业化为基础的城市化进程加速，建 设用地需求量大是经济发展的必然。对于某一区域而言，在一定的经济发展水平和 足量的资金支持下，确定的土地供应量是多少，就要求至少应储备多少土地。只有 达到足够的土地储备量，政府才可能对土地一级市场有宏观调控能力，使土地市场 良性运转。经济发展水平直接影响土地需求量，同时经济发展质量关系到土地市场 稳定，这两方面同时对土地储备量构成约束。 c - ) 土地利用总体规划与城市规划 土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护 的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，在一定区域内对土地的开发、 利用、治理、保护在空间上和时间上所做的总体安排和布局。城市规划是为了实现 定时期内城市的经济和社会发展目标，确定一个城市的性质、规模、发展方向， 城市土地储备量决策模型研究 合理利用城市土地，协调城市空间和进行各项建设的综合布局和全面安排，还包括 选定规划定额指标，制订远、近期目标及其实施步骤和措旌等工作。两个规划的依 据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。其中，土地利用 总体规划写入了中华人民共和国土地管理法，具有法律效应，城市规划有独立 的中华人民共和国城市规划法，也具有法律效力。因此，土地利用总体规划和 城市规划是各项土地利用的基本依据，必须严格贯彻实施。 城市土地储备制度的实质是国家作为国有土地所有者，通过强化土地处分权与 土地供应权等职能，对城市士地进行调整和再供应的一项管理制度，是引导和制约 土地需求，调控土地市场，提高城市土地利用率的一种重要手段。在实施过程中， 它必须按照土地利用总体规划确定的地块用途，城市规划规定的用地布局来对土地 利用现状进行调整，调整的范围、进度和土地的利用方式都取决于土地利用总体规 划和城市规划。因此，它们直接决定了可储备土地的范围大小。 此外，由于规划用途决定土地使用价值，且规划用途的重新确定或区位条件的 变化直接影响土地储备的经济效益。一般而言，在同等条件下，应择优储备开发潜 力大、价格较低、市场需求与规划用途一致的地块。 ( 三) 资金 土地收购储备运作实施过程，是土地要素从分散的地使用者中集中起来，土 地储备机构进行开发整理并储备，最后推向市场的过程。土地面积有限性和供给稀 缺性决定了土地价值高昂，征用农地、收购市地，储备机构需要支付大量资金：房 屋拆迁、土地平整、基础设施建设等也需要垫付足量资金，直到土地出让取得收益， 资金才可能回笼。各城市的实践显示，为支持土地储备工作的顺利开展，多数政府 是在制度建立初期注入启动资金，如武汉市土地储备制度的启动资金为2 0 0 0 万元， 运转后主要依靠银行贷款。相比收购所需的资金，政府启动资金可谓杯水车薪。巨 额的土地资产、高昂的整理费用、长周期的资金运作以及调控市场的需要，都决定了 土地运营需要较大的资金储备和多元投资的组合。缺乏巨额资金的支持，征购工作 将举步为艰。因此，资金的多少直接影响能够收购土地的多少，决定土地储备量的 大小。 土地收购资金主要通过银行贷款来取得，致使地产市场风险和融资信用风险过 度集中在银行尤其是商业银行身上。据估算，高达8 0 左右的土地购置费用和房地产 开发资金都直接或间接地来自于商业银行的贷款，商业银行承担了较大的市场风险 及金融风险。作为政府行为的土地一级储备，虽容易获得商业银行的大额贷款，但 土地市场的变数众多，其信贷风险暗藏其中。 华中农业大学2 0 0 5 届硕士学位论文 ( 四) 土地储备市场供应量 在自然供给基本约束下，调节土地的经济供给的有效办法是有计划、有步骤的 投放土地资源。通过对其供应规模控制，从而控制社会经济发展速度和方向，及时 调整社会需求。 一般来说，土地储备市场供应土地主要来源予以下几个方面：( 1 ) 对增量土地 如集体土地一律实现征用或收购，以便控制土地供应总量；( 2 ) 因单位搬迁、解散、 撤销、破产或其它原因停止使用的原划拨国有土地，依法收归政府所有的土地，可 纳入储备；( 3 ) 闲置土地，政府限期改变土地低效利用状况的，可向土地储备经营 机构申请储备：( 4 ) 产权主体复杂、关系协调困难的集中连片需改造的土地，为提 高土地利用率，保证规划的实施，可纳入储备；( 5 ) 土地使用者向土地储备经营机 构申请收购的土地，可纳入土地储备；( 6 ) 以出让方式取得土地使用权后无力继续 开发且又不具备转让条件的土地。 从以上土地储备范围我们可以看出，储备土地的来源不仅包括城市存量土地， 而且还包括增量土地。 ( 五) 地块的区位价值 不同区位的地块，其经济价值差异较大。就土地储备主体而言，会优先考虑区 域经济价值较高，收购价格适宜的地块予以储备，从而获得级差收益。所以在具体 考察某一城市土地储备量时，应就城市内部土地不同区位之间进行比较，在有限的 预算资金约束下选取合理的市地储备量；在控制储备总量的同时，增加高等级地块 的储备数量，以获得较高经济效益。 ( 六) 国家宏观政镱 政府实施宏观调控的手段主要是货币政策和财政政策，随着土地储备制度的实 施，土地政策成为国家宏观调控的一个创新点。我国对土地供应的调整主要体现在 三个方面：一是严格控制建设用地总量，建设用地总量是影响经济发展速度和效益 的重要因素，控制建设用地总量，是调控经济运行的重要手段；二是对土地供应结 构进行控制，通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级，这 就需要按照国家产业政策，适时调整供地政策，对于禁止性项目，停止供地，对于 限制性项目，提高供地标准和条件；三是确定不同区域的土地供给，引导产业区域 合理布局和协调发展，促进产业的梯度转移。 1 2 城市土地储备量决策模型研究 一、理论模型 第三章土地收购储备量决策模型 土地储备数量要根据土地市场供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、 政策等若干因素，可通过对相关历史数据进行统计分析，设计需求预测模型，进而 得到最佳土地储备数量。本节拟从收购储备主体利润最大化为目标的基本假设出发， 分析土地储备量及出让价格的决定，并在此基础上逐步放宽假设条件，建立土地市 场最优储备量模型。 ( 一) 基本模型利润鼍大化为目标的完全垄断地收购储备市场 l 、基本假设 ( 1 ) 假定土地出让市场有如下需求函数： q = 口一度 其中，q 出让市场土地需求； p 土地出让价格； 口，常数，其中芦为需求弹性且 o 。 ( 2 ) 土地储备主体目标为满足土地需求及利润最大化； ( 3 ) 不考虑预算约束，即认为无论储备多少缝，土地储备主体均有足够资金 支持； ( 4 ) 土地储备量为内生且q 。= m q ( m 储备系数，且m 1 ) ； ( 5 ) 储备对象为均质土地，单位面积地块储备交易成本相同。 2 、土地收购市场外生时完全垄断土地出让市场最优土地储备量 土地储备成本为： c = c q 。4 - 只q 。 其中：卜土地储备成本； c 单位面积土地储备交易成本； r 土地收购价格； q 。土地储备量。 土地储备主体利润函数为： 华中农业大学2 0 0 5 届硕士学位论文 r = p q - - c q 。一p c q 。 其中，r 利润。 由于市场为完全垄断，土地收购储备主体可根据利润最大化来确定市场价格及 交易量，根据利润最大化条件：r = o ，可得 p * _ - - 旦+ 竺+ m p c ： 2 口 2 2 q + = 詈一半一半： q + 。= 警一下m 2 c f l 一孚。 o + 。即为土地收购市场外生时完全垄断土地出让市场最优土地储备量。 3 、土地收购市场内生时完全垄断土地出让市场最优土地储备量 土地收购市场内生，由上一小节得到的q 气= t m a t m 2 c f l 一竺竽可理解为对 应土地收购市场上的每一个p c ，在利润最大化条件下总有一个相应的q o 与之对应， 因此，该式即为土地收购市场的需求函数： o ：竖m 2 c 8 壁垡 、 222 假定土地收购市场有如下供给函数： q = 抖皿 其中，q 收购市场土地供给； 已土地收购价格； 占，常数，其中，为供给弹性且y 0 。 求解( 式2 3 1 ) 、( 式2 3 - 2 ) ，可得： q + 。= 坐铲 4 、模型分析 ( 1 ) 土地储备交易成本与最优土地储备量 4 ( 式2 3 2 ) 城市土地储备量决策模型研究 由( 式2 3 3 ) 可得 塑墨：堕丝： o ， o a2 y + 肺 表明在出让市场需求扩大时，储备主体会根据自身利益相应增加土地储备量， 其调整幅度大小与收购市场供给弹性正相关，与出让市场需求弹性呈负相关。 ( 3 ) 收购市场供给变化对最优土地储备量的影响 警= 嘉， a 占2 ，+ 觚2 表明在收购市场供给增加时，储备主体会根据自身利益相应增加土地储备量， 其调整幅度大小与收购市场供给弹性、出让市场需求弹性均里负相关。 ( 4 ) 弹性系数对最优土地储备量的影响 考察以下几种特殊情况：土地收购市场供给钢性时，y = 0 ，q + 。= s ：土地收 购市场供给完全弹性时，y 一。，此时q 气= 里竺堂2 。土地出让市场需求钢性 时b = o ，q 。= 竺笋；土地出让市场需求完全弹性时，卢一，q 。= ，c ，+ 占。 ( 二) 考虑储备主体预算约束条件下的跨时期土地储备决策 本节拟在上节假定的基础上，考虑预算约束，分析预算约束条件下土地储备系 1 5 华中农业大学2 0 0 5 届硕士学位论文 数的决定。 l 、补充假定 基期自有资金为f t ，政府规定自有资金占可贷资金的比率为k ；为简便分 析，假定收购储备主体经济视野只局限于两个时期( 两年) ，并假定第一年期储备量 在两年内全部出让；银行利率为i ；市场土地需求每年按r 的比率增长。 2 、预算约束条件 e ( 1 + 昙) o + 只) q 。：( c + 只) 尘 半q l + ( c + p c ) o , ( 式2 _ 3 4 ) 肝l 十z 式中，q l 为第一年土地出让量，q 2 = 号字q l 即为第二年土地出让量a 3 、决策点处于预算约束线上 若政府偏好于按市场需求增长供给土地，即按 鱼：r + 1 q l 进行供地，经计算，m = i + r + i r + 2 ：若政府“短视”或急功近利，为获取当前土地 收益或加速当前经济增长，片面增加当前土地供给q i ，则第二年期的土地供给减少， 从长期来看，是当前政府把经济发展风险及政府财政风险转嫁给了下一时期的政府： “保守”型政府决策点位于预算约束线外，即当前少供地，把更多的机会及经济 风险留在后期。 4 、决策点高于预算约束线 现实常见的情况是，土地储备运营资金主要依靠银行贷款和财政拨款，资金不仅 有限，而且具有不确定性，预算可获得的资金不足以用来购买最优储备量q ，。此 时政府可能采取以下几种策略： ( 1 ) 增加自有资金为f 。，但在储备初期该策略效果不佳。因为城市政府不可能 投入大量的储备启动资金，而且在储备开始阶段，土地储备中心只有进入储备的土 地，没有出让的建，因雨没有积累资金，储备初期缺乏资金是难免的。 ( 2 ) 政府降低规定的自有资金占可贷资金比率k 的下限。k 的减小，一方面增 加可贷资金，刺激土地市场的发展，另一方面储备成本会因为增加的利息负担而提 高，同时加大了土地金融风险：而且k 的频繁调整会增加人们对土地储备市场的不 确定性预期，不利于市场稳定，因此该策略应慎用，可逆市场进行微调。 ( 3 ) 多渠道寻求储备资金，如社会公开发行土地开发债券。 ( 4 ) 采取土地预出让政策。所谓土地预出让，是指土地储备中心在土地征购或 1 6 城市土地储备量决策模型研究 者整理过程中，由于资金不足，通过招标等方式，确定土地整理成熟后的受让方， 由受让方预先支付土地征购费用。土地储备中心利用预出让所锝的资金，支付土地 征购费用、完成出让前的前期整理工作。进行预出让土地有如下条件限制：对预出 让地块的用途、规划条件、建设要求等必须清楚完善，地块又是非公共设施用地； 对预期价格能较好地把握；预出让的地块及地上建筑物有较好市场需求前景；有较 多的受让方，在进行土地预出让后，整理成熟的土地就要按合同约定交给受让方， 这就不能通过招标、拍卖等方式出让土地。这有两个不利的地方：一是如果土地价 格上涨，土地储备中心就失去了涨价的机会；二是不利于以招标、拍卖方式出让土 地，容易产生“暗箱操作”。 ( 5 ) 根据经营利润率和借款利率来确定举债的策略：当土地储备经营情况比 较好，可适度多借入资金，但是债务比不宜过高，通常认为k 值不应低于0 3 9 1 0 ( 邵 建峰傅萍萍等，2 0 0 3 ) ；萧条时期，应尽快地缩小举债，否则将会出现财务危机。 ( 三) 政府垄断与市场竟争相结合时的情形一支配型价格领先模型 1 、最优土地储备量的确定 假定出让市场上除政府外其他供给主体有如下供给曲线： q = q + p 则政府面临的需求衄线为： q = ( 岱毛) 一( 卢一扎) p 再假定收购市场中其他供给主体有如下需求曲线： q 。= 口，一层p c 则政府面临的供给曲线为： q 。= ( 占一瑾，) + ( ，一届) p c 政府利润函数为： r = p q - c q 。一p c q 。 其中，r 利润。 根据利润最大化条件可得政府最优土地储备量： o 。：里鲤二璺! 立二星2 ：墨! ! 生二苎丛2 = 二星2 生二鱼2 1 星二苎塑： 。 2 ( y 一屈) + ( 声一扎) m 2 原文为债务比不应超过最优债务比例0 6 1 。( 土地储备机制的融舞方式及其风险防范 n ! 啦；型型堡堡! 型! ! q ：垒m f 里型i ! 咝2h 殛) 1 7 华中农业大学2 0 0 5 届硕士学位论文 2 、设其他供给主体土地储备量为q 。，则有 q , - 业业篙竽盟 3 、市场化率e 为下一节分析方便，我们定义土地收购储备市场化率e ： e = q ：t q 事c + q 。 二、政府目标多元化条件下的土地收购储备量决策 在上一节的最优土地储备量模型基本假定中，利润最大化为政府储备土地的唯 一目标，该假定与实际情况有一定出入：各地土地储备机构大多是不以营利为唯一 i f l 标。如浙江省土地储备中心是非营利的事业单位，到2 0 0 3 年底，全省累计收购储 备土地3 0 6 3 宗，土地面积1 5 2 3 0 6 公顷，收购资金3 6 5 亿；出让土地5 8 0 宗，出让 土地5 6 0 0 公顷，基本达到资金平衡。