（土地资源管理专业论文）重庆市乡镇企业用地问题研究.pdf

摘要 重庆市乡镇企业用地问题研究 土地资源管理专业硕士研究生鲁春阳 指导教师杨庆媛教授 摘要 当前，我国正处于加快构建社会主义和谐社会，扎实推进社会主义新农村建设和现代农 业建设的重要时期。2 0 0 7 年中央“一号文件”明确指出，要鼓励和支持符合产业政策的乡镇 企业发展。乡镇企业的发展是解决“三农”问题，促进统筹城乡发展的重要途径。重庆市是 大城市与大农村并存的直辖市，城乡二元结构突出，统筹城乡发展面临特殊的困难。乡镇企 业与“三农”的天然联系决定了其在统筹城乡发展中的特殊作用。土地问题是乡镇企业发展 面临的首要问题。随着市场条件和宏观经济政策的变化，乡镇企业用地问题日益突出，不仅 不利于乡镇企业可持续发展，还对重庆市耕地保护造成很大的冲击。因此，研究乡镇企业用 地存在的问题及其驱动因素，探索合理的乡镇企业用地模式，不仅能够缓解耕地保护的压力， 同时为乡镇企业的可持续发展提供物质基础，而且对促进城乡统筹、缩小城乡差距，加快新 农村建设、构建社会主义和谐社会具有重要的理论意义和现实意义。 本文在相关理论分析的基础上，围绕乡镇企业用地问题这一中心任务展开。首先，分析 重庆市乡镇企业用地中存在的主要问题；其次，对乡镇企业用地问题的驱动因素进行了研究； 再次，提出了重庆市乡镇企业用地模式的选择及优化；最后提出乡镇企业用地的政策建议。 主要的研究结论： ( 1 ) 重庆市乡镇企业用地存在的主要问题有占地面积大，土地集约水平低，同时还存在 着用地分散，土地利用效率低、土地资产流失等，不利于乡镇企业的可持续发展和土地资源 可持续利用。 ( 2 ) 基于社会燃烧理论，采用利益分析和制度分析的方法，来研究影响乡镇企业用地问 题的驱动因素。将乡镇企业用地问题看作是一种燃烧现象发生。它的“燃烧物质”企业 交易成本高和农地比较效益低，“助燃剂”地方政府短期行为、土地管理法律缺位和土 地产权、权能模糊，“点火温度”农村工业化。 ( 3 ) 结合重庆市乡镇企业的发展水平，按照集约用地原则，提出耕作层剥离模式、零增 地技改模式、立体利用模式、腾龙换鸟模式、园区集中模式、标准化厂房模式、飞地模式和 循环经济模式共8 种用地模式。提出乡镇企业用地模式发展的方向是由分散型向集聚型转变， 再由集聚型向生态型转变。 ( 4 ) 保障乡镇企业合理用地，就必须科学编制土地利用规划，尤其是村镇级规划，合理 西南大学硕+ 学位论文 确定乡镇企业用地规模；改革农村集体土地产权制度，规范集体土地市场，建立和完善集体 建设用地基准地价体系和定级估价制度；完善土地管理法中的相关条款，设立土地利用 开发法律制度，提高现行的征地补偿标准；建立乡镇企业节约集约用地评价体系和科学的政 绩考核制度；制定优惠政策推动企业向“园区”集中。 关键词：乡镇企业用地问题用地模式重庆市 i l a b s t r a c t s t u d yo nl a n du s ep r o b l e mo ft o w n s h i p e n t e r p r i s eo fc h a n g i n g l a n dr e s o u r c e sm a n a g e m e n tp o s t 铲a d u a t el uc h u n y a n g ( s c h o o lo fg e o g r a p h i c a ls c i e n c e so fs o u t h 、s tu n i v e r s i t y ) a bs t r a c t n o w ，i ti sa ni m p o r t a n tt i m et ob u i l ds o c i a l i s th a r m o n y 、t op u s hn e ws o c i a “s t r u r a la n dc o n s t r u c tm o d e r na g r i c u l t u r e _ t h ef i r s td o c u m e n t 竹o f2 0 0 7i n d i c a t e s t h a tt o w n s h i pe n t e r p r i s ew h i c ha c c o r dw i t hi n d u s t r yp o l i c ys h o u l db es u s t a i n e d a n de n c o u r a g e dt h e d e v e l o p m e n t o ft o w n s h i p e n t e r p r i s e c a ns o l v e“t h r e e a g r i c u l t u r e ”a n da d v a n c eu r b a n - r u r a lp l a na saw h o l e c h o n g q i n gi sab i gu r b a n 鼋n db i gr u r a lp r o v i n c e ，u r b a n - r u r a ld u a l i t ys t r u c t u r ei se x t r u s i v e t h en a t u r a l r e l a t i o nb e t w e e nt o w n s h i pe n t e r p r i s ea n d “t h r e ea g r i c u l t u r e d e c i d e st h es p e c i a l f l l n c t i o no ft o w n s h i pe n t e r p r i s et os o l v eu r b a n - r u r a lp l a na saw h o l e l a n dp r o b l e m i st h ec h i e fp r o b l e mf o rt h ed e v e l o p m e n to ft o w n s h i pe n t e r p r i s e ，w i t ht h ec h a n g e o fm a r k e ta n dm a c r o s c o p i c a le c o n o m i cp o l i c y ，l a n du s ep r o b l e mo ft o w n s h i p e n t e r p r i s eb e c o m e sm o r ee x t r u s i v e ，i ti sh a r m f u lf o rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t 0 ft o w n s h i pe n t e r p r i s ea n dl a n dr e s o u r c e s m o r e o v e r ，e f f e c t st h ec u l t i v a t e dl a n d s e c u r i t y t h e r e f b r e ， t h e s t u d yo nl a n d u s ep r o b l e ma n di t s d r i v i n gf a c t o r s ， e x p i o r i n gt h er a t i o n a ll a n du s em o d e i ， c a nn o t o n i yd e c r e a s et h ep r e s s u r eo f c u l t i v a t e dl a n dc o n s e r v a t i o n ，b u tp r o v i d es u b s t a n t i a lb a s ef 6 rt o w n s h i pe n t e r p r i 童e ， a tt h es a m et i m e ，i tc a na d v a n c eu r b a n - r u r a lp l a na saw h o l e 、r e d u c eu r b a n r u r a l d i f f e r e n c e 、q u i c k e nn e wr u r a lc o n s t r u c t i o na n db u i l ds o c i a lh a r m o n y t h i sp a p e rb a s e so nt h e o r ya n a l y s i sa n df o c u s e so nt h e1 a n du s ep r o b l e mo f t o w n s h i pe n t e r p r i s e f i r s t ，a n a l y z i n gl a n du s ep r o b l e mo ft o w n s h i pe n t e r p r i s e ；t h e n ， s t u d y i n gt h ed r i v i n gf a c t o r s ；t h i r d ，p u t t i n gf 6 r w a r dt h eo p t i o na n do p t i m i z eo fl a n d u s em o d e l ；f i n a l l y ，a d v a n c i n gt h ep o l i c ys u g g e s t i o n s t h em a i no u t c o m e si n c l u d e ： ( 1 ) t h em a i np r o b l e m so fc h o n g q i n gt o w n s h i pe n t e r p r i s ei n c l u d el a n du s e a r e ai st o ob i g ，t h ei n t e n s i v i s mi sl o w ，l a y o u ti sd i s p e r s e ，l a n du s ee f n c i e n c yi s1 0 w ， l a n da s s e ti sl o s t a l lt h e s ea r eu n f a v o r a b l et ol a n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ( 2 )b a s e do ns o c i a l b u r n t t h e o r y，a d o p t i n gb e n e f i ta n ds y s t e ma n a l y s i s m e t h o d ，s t u d y i n gt h ed r i v i n gf a c t o r s i t s b u r n ts u b s t a n c e t h eh i g hd e a lc o s t a n dt h e1 0 wr e l a t i v eb e n e f i to fa g r i c u l t u r e1 a n d i t s c o m b u s t i o n s u p p o r t i n g i i i 两南大学硕十学位论文 s h o r t t e r mb e h a v i o ro fl o c a lg o v e r n m e n t 、a b s e n c eo fl a n dm a n a g e m e n tl a w 、 f a i n t n e s so f l a n d p r o p e r t yr i g h t i t s “i g n i t i o nt e m p e r a t u r e r u r a l i n d u s t r i a li z a t i o n ( 3 )a c c o r d i n gt ot h ed e v e l o p m e n t1 e v e lo ft o w n s h i pe n t e r p r i s ea n di n t e n s i v e p r i n c i p l e ，t h i sp a p e rp u t sf o r w a r de i g h tl a n du s em o d e l ，p e e l i n gc u l t i v a t e dl e v e l m o d e l 、t e c h n i q u eb e t t e r m e n tw i t h o u ti n c r e a s i n gl a n dm o d e l、t r i d i m e n s i o n a lu s e m o d e la n ds oo n t h em o d e lw i l lc h a n g ef o r ms c a t t e r e dt oi n t e n s i v i s m ，a n dt h e nt o e c o p e t y ( 4 ) i no r d e rt oe n s u r et h et o w n s h i pe n t e r p r i s el a n du s e ，w es h o u l dl a yo u tl a n d u s ep l a n ， e s p e c i a l l yv i l l a t i c ， m a k ec e r t a i nt h el a n du s es i z e；r e f b r mt h er u r a l c o l l e c t i v el a n d p r o p e r t yr i g h t ， c r i t e r i o nc o l l e c t i v el a n d m a r k e t ， b u i l dn o r m l a n d v a i u es y s t e ma n da p p r a i s es y s t e m ； p e r f e c tl a n dm a n a g e m e n tl a w ， s e tu p t r i d i m e n s i o n a ll a n du s es y s t e m ，i m p r o v ei m p o s i t i o nl a n ds t a n d a r d ；b u i l di n t e n s i v e e v a l u a t i o ns y s t e ma n ds c i e n t i f i ca c h i e v e m e n t se x a m i n es y s t e m ；d r i v et o w n s h i p e n t e r p r i s et 0c e n t r a l i z e k e y w o r d s ：t o w n s h i pe n t e r p r i s e ：l a n du s ep r o b l e m ；l a n du s em o d e l ； c h o n g q j n gp r o v i n c e i v 独创性声明 本人提交的学位论文是在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。论文中引用他人已经发表或出版过的研究成果，文中己加 了特别标注。对本研究及学位论文撰写曾做出贡献的老师、朋友、同 仁在文中作了明确说明并表示衷心感谢。 学位论文作者：j 添阳 签字日期：甜年莎月口日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解西南大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允 许论文被查阅和借阅。本人授权西南大学研究生院( 筹) 可以将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书，本论文：曰不保密， 口保密期限至年月止) 。 学位论文作者签名：瑶嘟目 签字日期：加以年中月。日 导师签名：帕众瞧 签字日期：缪年够月2 弓日 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 问题的提出 1 1 1 乡镇企业的发展是解决“三农问题，促进统筹城乡发展的重要途径 当前，我国正处于加快构建社会主义和谐社会、扎实推进社会主义新农村和 现代农业建设的重要时期。坚持用科学发展观统领经济社会发展全局是我国今后 应长期坚持的发展理念。在落实科学发展观、建设新农村、构建和谐社会的进程 中，必须充分发挥乡镇企业的优势和作用。2 0 0 7 年中央“一号文件 中共中央国 务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见明确指出， 要鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展。乡镇企业在我国2 0 世纪8 0 年代初 “异军突起 ，在8 0 年代后期曾一度占据国民经济的“三分天下。乡镇企业包括 “五个轮子”( 乡镇办，村办、组办，联户办，个体办) ，是个综合性概念。从 演进过程看，从社办工业，到社队企业，再到乡镇集体企业；从个体户、家庭私 营企业和联户企业，再到股份合作制企业，以及现在的农村私营企业、股份制企 业和中外合资企业等形式，乡镇企业脱胎于“三农 ，又反过来反哺“三农 ， 它的根已经深深扎在“三农的土壤里。从乡镇企业发展特点看，经过近些年的 优化和调整，乡镇企业结构出现了“一减两增 的好趋势，即“减少了与城市企 业的趋同性，增加了与小城镇产业发育的关联性，增加了与农业产业发展的关联 性，这些都促进了乡镇企业与“三农 的关系更加贴近，联系更加紧密；从乡 镇企业所肩负的历史责任看，长期以来，乡镇企业承担着促进农民就业增收、推 动农业现代化和农村城镇化的艰巨任务，是城乡之间的桥梁，是统筹城乡发展的 重要“抓手。邓小平同志对乡镇企业曾这样评价：没有乡镇企业的资金积累， 农业现代化就是一句空话；没有乡镇企业为支撑，小城镇建设就是一个空壳；没 有乡镇企业为载体，转移农村劳动力就只能是空想。新时期发展乡镇企业直接关 系着新农村建设和构建和谐社会的目标能否顺利实现。 近年来，我国乡镇企业发展迅速，2 0 0 6 年，我国乡镇企业完成增加值5 7 5 0 0 亿元，比上年增长了1 3 2 ：全年累计实现营业收入2 4 5 0 0 0 亿元，同比增长1 3 2 ； 实现利润总额1 4 5 0 0 亿元，同比增长1 4 5 ：上交税金6 0 0 0 亿元，同比增长1 3 8 ， 利润和税金的增幅高于生产指标的增幅；同期乡镇企业用于支农建农的资金达到 1 9 0 亿元，比“十五 时期年均1 7 7 亿元增加了1 3 亿元；同期全国乡镇企业新增 就业人员近3 8 0 万人，比“十五”期间年均消化吸收农村劳动力2 9 l 万人增加了 8 9 万人，有效地缓解了社会就业压力n 1 。乡镇企业支付劳动者报酬累计达到1 2 2 8 0 亿元，比上年增长1 0 5 ；农村居民人均从乡镇企业获得工资性收入1 2 4 1 元，比 西南大学硕十学位论文 上年增加1 2 0 元，增长1 0 6 。在乡镇企业发达的长三角、珠三角地区，农民来自 二三产业的收入已占到年纯收入的8 0 。 据全国乡镇企业经济运行分析资料汇编( 2 0 0 6 ) 显示，重庆市直辖以来，乡 镇企业发展非常迅速。2 0 0 6 年，全市乡镇企业有7 5 9 万家，实现增加值8 5 8 8 8 亿元，占全市g d p 的比重从1 9 9 6 年的8 7 提高到2 4 6 ；实交税金1 0 5 9 4 亿元， 比1 9 9 6 年增长6 6 倍，年均增长2 2 6 ，占全市入库税金的比重由1 9 9 6 年的1 2 提高到2 4 9 ：全市县域经济g d p 的5 0 左右和乡镇财政收入的6 0 以上来自乡镇 企业。2 0 0 6 年，全市乡镇企业从业人员达到2 1 5 5 5 万人，比1 9 9 6 年增加9 2 7 万 人。目前，全市5 0 以上的农村剩余劳动力在乡镇企业就业。2 0 0 6 年，乡镇企业 支付从业人员劳动报酬达到2 8 0 3 3 亿元，比1 9 9 6 年增加2 1 8 4 亿元，年均增长 1 6 2 ，人均收入从1 9 9 6 年的4 7 7 4 元提高到1 3 0 3 7 元，相当于为全市农业人口人 均提供工资性收入1 2 2 0 元。目前，全市农业人口当年纯收入中有3 7 4 来自乡镇 企业。 有的学者和政府界人士认为乡镇企业是新时期建设社会主义新农村、构建和 谐社会的重要保证。蒋颖针对天津市实际，认为大力发展乡镇企业将成为天津市 郊区进一步壮大农村经济的切入点和实现富裕农民，富裕农村，缩小城乡差距， 促进社会和谐的重要途径瞳1 ；高德金认为不发展乡镇企业后果十分可怕1 ；全国农 村居民收入增加额中近两成来自乡镇企业，高收入组农户拥有全国乡镇企业收入 总额的4 2 h 1 ；王文烂等认为乡镇企业是农村小城镇经济的主体，乡镇企业的发展 壮大是小城镇崛起的产业基础和根本动力，是农村工业化和城镇化发展的主要经 济力量晦1 。农业部孙政才书记在2 0 0 6 年全国农业工作会议乡镇企业专业会上指出： 只要“三农”问题没有解决，只要城乡二元格局没有根本得到扭转，农业和农村 经济发展就离不开乡镇企业，乡镇企业依然是农民就业增收的重要渠道、新农村 建设的重要力量、构建和谐社会的重要基础。 党和国家领导人历来都对乡镇企业的发展十分重视。毛泽东同志在1 9 5 9 年谈 到社队企业时指出，“我们伟大的、光明灿烂的希望就在这里 。邓小平同志在 1 9 9 0 年讲到农业改革和发展时指出，“乡镇企业很重要，要发展，要提高 ( 邓 小平文选第三卷，第3 5 5 页) 。江泽民在1 9 9 8 年4 月视察乡镇企业时指出：“乡 镇企业是我国亿万农民的一个伟大创造发展乡镇企业是一项重大战略，是一 个长期的根本方针。实践证明，发展乡镇企业是实现农业现代化，实现农村小康 的必由之路，也是一条有中国特色的工业化道路 ( 1 9 9 8 年4 月2 2 日人民日 报) 。胡锦涛总书记2 0 0 4 年也明确指出：“发展乡镇企业是实现农村现代化的 必由之路。乡镇企业促进了农村各种资源的优化配置，改变了农村的产业结构和 就业结构 。 2 第1 章绪论 1 1 2 乡镇企业用地管理是现阶段土地管理的难点 重庆市是大城市与大农村并存的直辖市，城乡二元结构突出，统筹城乡发展 面临特殊的困难。2 0 0 7 年6 月7 日，国家批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套 改革试验区。重庆市乡镇企业经过二十多年的发展，成为重庆市国民经济的重要 组成部分，成为实现大城市带动大农村的桥梁与纽带。乡镇企业与“三农 的天 然联系决定了其在统筹城乡发展中的特殊作用。乡镇企业可持续发展是一个综合 的系统工程，而土地问题是乡镇企业发展面临的首要问题。随着市场条件和宏观 经济政策的变化，乡镇企业用地问题日益突出，不仅不利于乡镇企业可持续发展， 还对重庆市耕地保护造成很大的冲击。 在乡镇企业运营过程中，主要存在的问题：规模小、起点低、布局分散、占 地面积大，彼此之间关联度低，集聚效应难以发挥，尤其是占用大量土地，已成 为耕地减少的一个重要原因呻1 。对我国耕地保护和粮食安全造成了很大的冲击。这 一问题已经受到政府和理论界的高度关注。土地是乡镇企业发展的物质基础，由 于受土地位置固定性和稀缺性的硬性约束，乡镇企业用地与农用地，尤其是耕地 之间的矛盾日益突出。分散的土地利用模式已成为影响乡镇企业进一步发展的主 要“瓶颈 。因此，分析乡镇企业用地存在的问题及其驱动因素，探索合理的乡 镇企业用地模式不仅能够缓解我国耕地保护的压力，同时为乡镇企业的可持续发 展提供物质基础，而且对促进城乡统筹、缩小城乡差距，加快新农村建设、构建 社会主义和谐社会具有重要的理论意义和现实意义。 从理论上讲，乡镇企业用地管理是土地管理的重要内容之一，而目前我国关 于乡镇企业用地管理相对薄弱，土地管理法第五章“建设用地”中共有5 条， 只作了一些较原则的规定，对乡镇企业用地的审批权限、审批程序、用地标准、 补偿标准未作具体规定。而乡镇企业用地问题研究为土地管理的重要组成部分一 一乡镇企业用地管理，提供新思路。从实践上，根据重庆市乡镇企业用地现状， 分析其存在的问题，揭示影响问题产生的驱动因素，提出合理的用地模式，推进 乡镇企业布局优化，实现乡镇企业的规模经济效益和集聚经济效益，不仅为重庆 市实现城乡统筹发展直辖市这一目标提供保障，同时为其他地区乡镇企业用地问 题研究提供借鉴。 1 2 文献综述 目前对乡镇企业用地问题的相关研究主要集中三个方面：乡镇企业发展模式 研究、乡镇企业空间布局研究和乡镇企业用地制度研究。这些研究分别从乡镇企 业的用地途径、地理位置是否集中及用地的法律法规依据等角度，分析乡镇企业 用地中存在的问题。 西南大学硕七学位论文 1 2 1 乡镇企业发展模式研究 由于我国各地的自然条件、社会条件、经济状况都有很大差异，因此，形成 了多种乡镇企业发展模式。2 0 世纪8 0 年代以来比较典型的模式有口1 ：( 1 ) 苏南模 式。在经济和农业较为发达的地区，立足农村，依托城市，以集体所有为主，以 非农产品加工工业为主，以市场调节为主，走共同富裕道路的一种乡镇企业发展 路子。( 2 ) 温州模式。以家庭、联户企业为主要组织形式，通过市场组合生产要 素，形成以日用小商品生产为主导产业，以小城镇为依托的商品生产群体，充分 利用市场机制来推动乡镇企业发展和活跃农村商品经济。( 3 ) 耿车模式。是集体 经济与个体经济结合而个体经济占有重要地位，主要在户的层次上实现工农结合 和利益调节，基本属于农副产品和自然资源初加工的乡镇企业的经济类型。( 4 ) 珠江模式。外向型乡镇企业模式。它在出口、创汇方面处领先地位，而且出口量、 创汇额、外销产品比重逐步增加，是一条充分发挥本地优势、发展外向型特色， 带动农村走向现代化的发展道路。( 5 ) 晋江模式。以股份制经营企业为主体，广 泛吸收内外资为依托，以国内外市场为导向，以区域化、专业化的工贸结合为经 营格局，以“国产洋货 ( 国内生产外国品牌) 为特征，形成双重辐射体制，朝外 向型转化的农村商品经济发展模式。( 6 ) 沪郊模式。是大城市服务的模式，与大 城市的发展密切相关。( 7 ) 平定模式。以乡村集体企业为主导，以采掘工业为基 础，逐步扩展生产领域，发展矿产品加工，且又在这个过程中发展横向经济联系， 推进企业技术进步，并且从发展商品经济出发，建立起纵横联系的运销服务体系。 ( 8 ) 孙耿模式。以邻村换地、集零为整的集地开发模式陋1 。 上述模式尽管在当时促进了当地经济的发展，但随着经济体制改革的深入， 其弊端也日益凸现。因此，学者们从不同的研究角度提出了不同的模式。周立新 从区域经济的角度认为重庆市乡镇企业的发展模式有四种：“城乡工业互动 模式、 “城镇化推动 模式、“以农促工模式和“内外引联，发展外向型经济模式1 。 侯季红等根据西南地区经济和乡镇企业的发展实际，对发达地区、一般地区、民 族和贫困山区、边境地区提出了不同的乡镇企业发展模式n 们。薛艳兰认为当前建 设城镇工业园区，是提升乡镇企业整体素质，使乡镇企业在新时期发挥新作用的 目标模式n 1 1 。窦祥胜提出乡镇企业发展的四种模式：内外资合作模式、区域协作 模式、城乡工业互动模式和城镇化推动模式n 羽。万军康等从节约资源和保护环境 角度，提出建立生态工业园区，以实现乡镇企业可持续发展。其基本模式有n 3 1 ：( 1 ) 企业主导型。如丹麦的卡伦堡生态工业园，我国鲁北石化企业集团建立的生态工 业园。( 2 ) 产业关联型。我国贵港的生态工业园区。( 3 ) 改造重构型。在原有的 工业园区、高新技术园区的基础上进行改造，重新架构，创造生态企业集聚的升 4 第1 章绪论 级工业园。陆新文基于西方虚拟理论提出乡镇企业发展的新模式虚拟生产模 式1 4 1 。 1 2 2 乡镇企业空间布局研究 我国学者对乡镇企业用地布局的研究主要集中在影响乡镇企业集中布局的障 碍性因素和布局模式上。一些学者从制度因素对造成乡镇企业分散在广大农村的 原因，及影响其向城镇有效集中的障碍性因素进行了深入的分析。陈锡文认为乡 镇加工企业受到城乡和社区这两道壁垒的限制n 钉。郭占恒也认为乡镇企业、农村 个体私营企业在迅速发展过程中，受户籍制度、财税制度、社会保障制度、土地 政策、劳动就业政策等因素影响，无法接受城市化导向，农村工业化的就地性明 显n 酊。江涛专门就城乡劳动力市场分割性对乡镇企业向城镇集聚的影响作了进一 步探索n ”。蔡秀玲认为乡镇企业不能向城镇集中有其特有的制度背景，从乡镇工 业的微观环境看，其主要特征是社会属性，表现为乡土性、集体性和地方性；从 宏观制度环境看主要表现在计划歧视和城乡隔离等方面n 引。 随着我国户籍制度等一系列城乡隔离政策的逐步淡化以及乡镇企业产权结构 的变革，近些年，针对影响乡镇企业向城镇聚集的障碍性因素呈现出新的亮点。 杨铭祺从经济学角度对乡镇企业难以向城镇集中的现状作了一定的内在机理分析 n 引。梁军等认为农村工业分散的决策体系，分散的投资体系，生产力分散的空间 格局已成为我国乡镇企业集聚化发展的最大制约啪1 。邹兵从交易成本的理论视角 认为由于交易成本的变化和影响，即使在镇、村的生产成本相差不大的情况下， 乡镇企业仍然存在较强的到村庄选址的趋向瞻。曹广忠，周一星提到了土地批租 制度和农村土地使用权的固定化对乡镇企业聚集发展的影响，但没有做进一步的 深入研究吻。郑鑫认为我国土地市场的城乡分割使得企业向城镇集聚的机会成本 增加，企业更愿意留在农村洲。叶艳妹，彭群认为，按现行法律，农村企业或乡 镇企业通过国家征用农村集体土地转为国有土地再转让的方式获得土地的成本远 远高于通过购买或承租农村集体建设用地的成本阱1 。原英，孔祥智认为农村工业 化过程中不同的土地非农化模式其利益分配格局差异较大，在现阶段乡镇企业更 愿意选择集体流转模式，以降低其生产要素成本昭钔。 关于乡镇企业的空间布局模式，李纯英根据韦伯的工业区位论从运费、劳动 力、集聚三个因素，认为我国乡镇企业布局东部应以集中为主，中西部应以分散 为主位引。建设部要求因地制宜地促进乡镇企业向小城镇集中发展乜7 1 。吴银根，胡 花兵提出在企业布局上，把乡镇企业和小城镇战略有机结合，引导乡镇企业向园 区和小城镇集中噼刚。 1 2 3 乡镇企业用地制度研究 西南大学硕十学位论文 计划经济时代的土地使用制度实行的是一种无偿、无限期、无流动的，在特 定的历史政治条件背景下形成的特殊的土地制度。国家用行政手段划拨的方式来 完成土地在国民经济各行业中的配置啪1 。对于乡镇企业用地来说也完全是依据投 资计划采用行政划拨方式直接配置。这种传统的土地无偿划拨使用制度随着我国 改革开放的逐渐深化带来了明显的弊端，2 0 世纪8 0 年代以来，我国土地使用制度 改革逐步深化。1 9 8 6 年的土地管理法第2 条规定：“国家为了公共利益的需要， 可以依法对集体所有的土地实行征用。”第3 9 条规定：“乡( 镇) 村企业建设需要 使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件， 向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权 限，由县级以上地方人民政府批准。乡( 镇) 村企业建设用地，严格控制。 乡( 镇) 村办企业使用农民集体所有土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规 定，给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。”可见，乡镇企业 用地的合法途径是向国家申请土地，在实际操作中，加大了乡镇企业的交易成本。 在这种情况下，1 9 9 8 年修订的土地管理法第4 3 条作了如下修改：“任何单位 和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡 镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的， 或者乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的 除外。这样，乡镇企业直接利用集体土地变为合法。在具体操作过程中，土地 管理法第6 0 条规定：“农村集体经济组织使用乡( 镇) 土地利用总体规划确定的 建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同 举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门 提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府 批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第4 4 条规定办理审批手续。这些规 定使乡镇企业使用集体土地合法化。但是土地管理法第6 3 条又规定：“农民 集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。 农村土 地承包法第1 7 条规定：“承包方维持土地的农业用途，不得用于非农建设。 我国学者对乡镇企业用地制度一直比较关注。诸惠伟认为集体建设用地使用 制度对农村集体建设土地流转的概念与范围界定不清，致使农村集体建设土地非 法流转大量产生啪1 。原英，孔祥智认为我国的土地使用制度对乡镇企业的支持是 滞后的，集体流转模式与现行的法律有冲突乜钔。黄贤金对我国各地乡村企业用地 方式改革进行了总结，认为目前改革的主要方式有四种口：( 1 ) 适当补偿，划拨 使用；( 2 ) 有偿使用；( 3 ) 先征为国有，再实行土地出让、转让；( 4 ) 混合方式。 耿慧志从促进企业集聚的角度认为乡镇企业用地制度改革：一是降低企业向园区 集聚的门槛i 二是提高乡镇企业选址于村庄的土地成本支出口射。各地就乡镇企业 6 第1 章绪论 的用地管理进行积极探索。江苏省1 9 9 8 年就制定了乡( 镇) 村企业改革中集体 土地使用权处置意见，苏州市在1 9 9 6 年通过了农村集体存量建设用地流转管 理暂行办法，确定了国有和集体土地实行“两种产权、统一市场、统一管理”的 模式1 。 综上所述，目前我国乡镇企业用地制度表现在法律上是不完善的，在理论上 是不成熟的，在实际操作中不完全切合实际。这也是导致乡镇企业违法用地难以 控制的重要原因。 1 3 研究思路及方法 1 3 1 研究思路及技术路线 本文立足于重庆市人地矛盾尖锐，城乡二元结构突出，统筹城乡发展要求迫 切的现实需求，以区域经济学、土地经济学、企业群落理论、集聚理论、规模经 济理论、土地可持续利用理论和微观经济学中的替代效应原理，将统筹重庆市城 乡发展作为研究背景，遵循剖析乡镇企业用地存在的主要问题，分析导致问题产 生的原因，找出解决问题的出路( 用地模式优化及保障措施) 的思路。对乡镇企 业用地的现状特点进行研究，分析现有用地存在的问题，从利益分配角度和制度 角度分析其用地问题驱动因素，结合重庆市区域特色，确定合理的用地模式，并 提出相配套的保障体系。研究技术路线见图卜1 。 1 ，3 2 研究方法 乡镇企业作为新时期统筹城乡发展的重要“抓手 ，其可持续发展关系到“三 农问题能否顺利解决。由于其用地的复杂性、区域差异性与特殊性等特点，本 论文主要采用如下方法： ( 1 ) 理论研究与实证分析相结合。坚持理论分析与实证调研相结合，在普遍 收集研究区域相关历史资料及现实背景资料的基础上，通过对乡镇企业用地理论 基础的探讨，在借鉴相关研究成果的基础上，针对重庆市乡镇企业用地中存在的 问题，分析原因，提出解决问题的思路及促进建乡镇企业用地模式优化的保障措 施。 ， ( 2 ) 利益分析与制度分析相结合。乡镇企业用地行为，是利益主体理性选择 的结果。基于社会燃烧理论，从利益和制度角度，分析利益主体选择现有用地行 为的驱动因素。 7 西南大学硕+ 学位论文 问题提出 上 文献综述 上 理论基础 上 上上上上 企业集群理论集聚理论规模经济理论可持续利用理论 上 重庆市乡镇企业用地问题分析 土 l利益分析法r 叫乡镇企业用地的驱动机制研究卜_ 1 制度分析法 上 上 上上 政府税收的驱动企业交易成本的驱动 农民增收的驱动 l 1r 原则 h乡镇企业用地模式选择及优化卜_ 1 依据 1 l 用地保障措施 图1 - 1 重庆市乡镇企业用地问题研究技术路线图 1 4 研究目标和内容 1 4 1 研究目标 本文旨在通过对重庆市乡镇企业用地问题的分析，找出影响乡镇企业用地问 题的驱动因素，提出乡镇企业用地模式，为重庆市乡镇企业用地提供保障，为乡 镇企业的可持续发展起到支撑作用。重庆市乡镇企业用地中存在的问题，在中国 特别是西部地区有典型的代表意义，本文对西部地区乡镇企业用地问题研究有一 定的指导意义。 1 4 2 研究内容 本文围绕重庆市乡镇企业用地问题这一中心，研究内容由七章组成。 第1 章绪论 第一章，绪论。主要介绍选题的背景、意义及相关文献综述，进一步提出本 文的思路框架与方法，研究的目标、内容、关键问题及研究特色。 第二章，研究的理论基础。对乡镇企业的概念、角色定位及乡镇企业用地模 式进行了阐释。主要理论基础有企业集群理论、集聚理论、规模经济理论和可持 续利用理论。 第三章，重庆市乡镇企业用地存在的主要问题。在简要分析重庆市乡镇企业 发展历程的基础上，重点分析乡镇企业用地现状特点，从用地效益角度，分析乡 镇企业用地存在的主要问题。 第四章，重庆市乡镇企业用地问题的驱动因素。该部分着重分析了乡镇企业 用地问题的原因。即基于社会燃烧理论，采用利益分析法和制度分析法研究乡镇 企业用地问题的驱动因素。提出乡镇企业用地问题的“燃烧物质 是农地比较效 益低和企业交易成本高：乡镇企业用地问题的“助燃剂”是地方政府短期行为、 土地管理法律缺位和土地产权、权能模糊；乡镇企业用地问题的“点火问题是 农村工业化。 第五章，重庆市乡镇企业用地模式的选择及优化。根据重庆市不同区域社会 经济发展水平和乡镇企业发展程度的差异，按照科学性、集约性、可操作等原则， 确定合理的用地模式。 第六章，重庆市乡镇企业用地保障措施。结合重庆市的实际，从规划、法律 法规、节约集约用地等方面，提出具有可操作性的措施体系，为乡镇企业用地实 施提供保障。 第七章，结论。鉴于前面的研究结果，联系前文理论作总结，并提出相关建 议。 1 5 关键问题及研究特色 1 5 1 关键问题 根据以上研究内容，拟解决以下关键问题： ( 1 ) 重庆市乡镇企业用地问题驱动因素 基于社会燃烧理论，采用利益分析法和制度分析法研究乡镇企业用地问题的 驱动因素，为建立乡镇企业用地模式选择和优化提供依据，为重庆市耕地保护和 减少土地资产的无形流失提供参考。 ( 2 ) 重庆市乡镇企业用地模式选择及优化 在借鉴全国其它地区工业企业用地模式的基础上，结合重庆市的区域特色， 提出重庆市乡镇企业用地的合理模式。 9 两南大学硕+ 学何论文 1 5 2 研究特色 本论文的特色主要表现在以下方面： 第一，在研究内容上，目前，关于乡镇企业用地问题的研究主要集中在乡镇企 业用地模式、空间布局和用地制度等方面。针对用地中存在的问题，研究其驱动 因素的还不多见，而且对乡镇企业用地模式的研究还比较缺乏，虽然有学者对工 业企业的用地模式进行过探讨，但主要集中在东部沿海乡镇企业比较发达的区域， 对西部的研究不多，尤其是重庆市，目前这方面的研究不多。 第二，在研究方法上，在对乡镇企业用地中存在的问题进行阐述的基础上，运 用了利益分析和制度分析的方法，基于社会燃烧理论研究乡镇企业用地问题的驱 动因素。 第三，针对前面理论表述和实证分析，提出了具有针对性的政策建议。这些政 策建议的新意表现为科学性、全面性和可操作性。 l o 第2 章理论基础 第2 章理论基础 2 1 相关概念内涵解析 ， 2 1 1 乡镇企业的概念 中国的乡镇企业起源于改革开放前的农村社队企业( 即由农村人民公社和生 产大队兴办的企业) ，对于社队企业，国家根据不同的情况，给予低税和免税政策 b 4 1 。1 9 7 9 年，国务院公布了关于发展社队企业若干问题的规定，对发展社队企 业的方针、经营范围等做出具体规定，并为社队企业制定了包括税收优惠、资金 扶植等一系列优惠政策。1 9 8 4 年3 月，中共中央 1 9 8 4 4 号文件，同意农牧渔业 部( 现农业部) 将社队企业改名为乡镇企业，并指出：“乡镇企业已成为国民经济 的一支重要力量，是国营企业的重要补充”，要积极地“鼓励农民兴办乡镇企业， 鼓励农民个人兴办或联合兴办各类企业；在这种制度安排下，作为乡镇企业主体 的乡镇集体企业承担着“社区收入最大化 、“吸纳社区剩余劳动力”和“在社区 内实现以工补农 的三大目标。1 9 9 6 年1 0 月2 9 日通过，1 9 9 7 年1 月1 日起施行 的中华人民共和国乡镇企业法，给乡镇企业下了一个明确的定义：乡镇企业是 指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇( 包括所辖村) 举办的承担支援 农业义务的各类企业h 羽。据此乡镇企业以法律的形式被规定下来。 近年来，由于乡镇企业在所有制形式、发展布局、政策环境等方面发生了重 大变化，学者们对乡镇企业这一定义提出了不同见解。中国大百科全书社会学 给乡镇企业下的定义是：在中国农村和小城镇兴办的、非全民所有制、从事商品 生产或经济活动的经济实体口5 1 。黄青禾认为乡镇企业是指有乡村经济和农民参与 投资和管理的非国有企业啪1 。韩云认为在乡镇社区范围内登记注册并承担纳税义 务的所有企业，其中包括集体企业、混合所有制企业、联营联户企业及独资性质 的私营个体企业，也包括部分外资企业及其它类型的企业都是乡镇企业口7 1 。徐立 新认为乡镇企业是指农民依靠集体经济或个人所有的人财物力，在国家扶持下在 广大农村和集镇兴办工业、建筑业、交通运输、商业、饮食服务等企业，其中以 工业为主侧。夏宗永认为乡镇企业是我国农民在乡( 镇) 、村兴办的从事商品生 产经营的各类营利性经济组织引。杨珍惠认为乡镇企业是指一切用农村集体土地 兴办的各种所有制企业m 1 ；孙续民认为乡镇企业指在农村地区举办的，与农业、 农村、农民有密切关系的各类企业h 。毕文认为乡镇企业是指乡镇政府职权管辖 范围内由乡村居民兴办的跨所有制、跨行业、跨地区的企业经济组织h 纠。学者断 云龙给乡镇企业下了广义的定义：所有成立子农村地区并和农村有着紧密联