（土地资源管理专业论文）基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究.pdf

华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 奄 如需保密，解密时间年月日 是否保密 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料，指导教师对此进行了审定。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意。 研究生签名：了最初炱 时间：圳口年多月弓日 学位论文使用授权书 本人完全了解华中农业大学关于保存、使用学位论文的规定，即学生必须按照学 校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印刷版和电子版， 并提供目录检索和阅览服务，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位 论文本人同意华中农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全 部或部分内容，同时本人保留在其他媒体发表论文的权力。 注：保密学位论文( 即涉及技术秘密、商业秘密或申请专利等潜在需要提交保密的论 文) 在解密后适用于本授权书。 学位论文作者签名：导师签名： 7 霹孑孑 签名日期：年月 日 签名日期：7 , o r u 年月；日 华中农业大学2 0 1 0 届硕上学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 摘要 目录 i ia b s t r a c t 1 绪论 1 1 选题背景与意义l 1 2 国内外研究现状3 1 2 1 国外研究现状3 1 2 2 国内研究现状”4 1 2 3 研究评述“9 1 3 研究思路与方法9 1 3 1 研究思路9 1 3 2 研究方法1 0 1 4 研究的可能创新”l1 2 研究的相关理论 2 1 相关概念界定“1 2 2 1 1 征收与征用1 2 2 1 2 征用与临时用地1 3 2 1 3 经济损失13 2 2 农地价值构成理论”1 3 2 3 地租与地价理论“1 5 2 3 1 古典经济学的地租理论1 5 2 3 2 新古典经济学的地租理论1 5 2 3 3 新古典综合学派的地租理论1 7 2 3 4 马克思主义的地租理论1 7 2 4 实物期权定价理论18 2 4 1 实物期权的起源1 8 2 4 2 实物期权的定价1 9 2 4 3 实物期权的应用2 1 3 农地征用补偿理论与损失测算方法 3 1 农地征用补偿构成分析“2 3 3 2 农地经济价值测算2 4 3 2 1 直接使用价值2 4 3 2 2 期权价值2 6 3 3 不同征用条件下的经济损失一3 0 3 3 1 完好归还条件下的征用损失3 0 3 3 2 复垦归还条件下的征用损失3 0 6 研究结论与讨论 6 1 研究的结论”5 0 6 2 研究的讨论”5 1 参考文献一5 2 附 录。m 5 6 致谢一一m - 6 2 华中农业大学2 0 1 0 届硕十学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 图表目录 图1 1 技术路线图1 0 图2 1 农地价值构成“1 4 图2 2 不同产业投标租金曲线”1 6 图2 3 土地的供给与需求曲线“1 7 图2 4 二叉树网络图2 0 图3 1 农地的实物期权价值“2 7 图4 12 0 0 8 年利率变化情况3 7 图5 1土地征用意愿及其原因“4 1 图5 2 农地地力恢复时间调查结果“4 2 图5 3 土地征用年份调查结果4 3 表3 1 表4 1 表4 2 表4 3 表4 4 表4 5 表4 6 表4 7 表4 8 表4 9 表4 1 0 表5 1 土地估价方法比较”2 5 湖北省地类变化统计表( 2 0 0 7 2 0 0 8 ) ”3 2 调查样本分布表”3 3 湖北省主要种植业产品生产成本与收益( 2 0 0 8 ) 3 4 种植业单位播种面积的纯收益计算表3 4 调查区域种植业生产成本与收益表3 5 耕地收益增长率计算表3 7 农地定价的主要参数3 8 耕地经济价值测算结果3 9 不同征用条件下的经济损失”3 9 土地征用补偿调查结果4 0 受访者的生活水平调查表4 4 华中农业大学2 0 1 0 届硕上学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 摘要 对于我国这样的人口大国来说，保护耕地是必须长期孥持的基本国策。然而，随 着城市化与工业化进程的加快，土地供求关系日益紧张，征地活动也日益频繁。因 此，由征地引发的社会和经济问题成为学术研究的焦点之一。在新宪法修正案通过 之后，宪法体系对土地征收与征用进行了划分。在已有的文献资料中，许多学者对 于土地征收造成的农地流失、农民生活以及补偿等问题进行了大量研究。相比之下， 土地征用问题却几乎没有得到关注。实际上，土地征用的法律和制度建设、用地过 程的监管以及其后的农地复垦和补偿都值得思考和探索。 本文的研究目的是调查和研究土地征用过程中农民遭受的经济损失以及产生的 问题，为构建合理的经济补偿标准和农地征用制度提供科学依据。土地征用与征收 是两个不同的概念，公共利益是两者共同的法律前提。农地具有直接使用价值、间 接使用价值、选择价值、遗赠价值和存在价值。通过对土地征用的过程与风险进行 分析，本文估算了土地征用过程中农民遭受的经济损失，包括农地直接使用价值和 选择价值的损失。由于征用之后的农地地力损失差异，不同征用条件对应不同的农 地价值损失。在对湖北省的几个地区进行农户调查的基础上，根据收益还原法和期 权定价的基本原理，对调查区域的土地征用损失进行了测算。 研究表明，现实的土地征用补偿远远低于由此造成的农地价值损失，并存在选 址、征用年限与复垦、间接征用、农民生活等多方面问题。针对研究结果，本文提 出明确公共利益界定标准、加快法制建设、完善征用程序与监督机制、遵循市场规 律以制定不同条件下的补偿标准等政策建议，为土地征用制度建设提供参考。 关键词：土地征用；公共利益；农地价值；经济损失；征用补偿 a b s t r a c t a b s t r a c t f o rs u c hal a r g ep o p u l a t i o no fc h i n a ，t h ep r o t e c t i o no fc u l t i v a t e dl a n dm u s tb e l o n g - t e r ma d h e r e n c et ot h eb a s i cn a t i o n a lp o l i c y h o w e v e r , w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to f i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nl a n ds u p p l ya n dd e m a n dh a s b e c o m em o r es t r a i n e d ，a n do c c u p a t i o no ff a r m l a n dh a sb e c o m em o r ef r e q u e n t h e n c e ， s o c i a la n de c o n o m i ci s s u e st r i g g e r e db yl a n do c c u p a t i o nh a v eb e e no n eo ft h ef o c u s e so f a c a d e m i cr e s e a r c h a f t e rt h en e wa m e n d m e n t sw e r ep a s s e d ，l a n d e x p r o p r i a t i o na n d a c q u i s i t i o nw e r ed i s t i n g u i s h e di nt h ec o n s t i t u t i o n a ls y s t e m i nt h ee x i s t i n gl i t e r a t u r e ，m a n y s c h o l a r sh a du n d e r t a k e ne x t e n s i v er e s e a r c ho nt h ei s s u e sc a u s e db yl a n de x p r o p r i a t i o n ， s u c ha st h el o s so ff a r m l a n d ，l i v e so ff a r m e r sa n dc o m p e n s a t i o n i nc o n t r a s t ，l a n d a c q u i s i t i o np r o b l e mh a sb e e na l m o s tn oa t t e n t i o n i nf a c t ，al o to fl a n da c q u i s i t i o ni s s u e s a r ew o r t hc o n s i d e r i n ga n de x p l o r i n g ，s u c ha sl a w sa ni n s t i t u t i o nb u i l d i n g ，r e g u l a t o r yo f l a n du s ea n dt h es u b s e q u e n tr e c l a m a t i o no ff a r m l a n d t h ep u r p o s eo ft h i sp a p e ri st oi n v e s t i g a t ea n ds t u d yt h ee c o n o m i cl o s s e ss u f f e r e db y f a r m e r si nt h ep r o c e s so fl a n dr e q u i s i t i o na n dt h er e s u l t i n gp r o b l e m s ，i no r d e rt op r o v i d e t h es c i e n t i f i cb a s i sf o rb u i l d i n gar e a s o n a b l ee c o n o m i cc o m p e n s a t i o ns t a n d a r d sa n d f a r m l a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m l a n de x p r o p r i a t i o na n da c q u i s i t i o na r et w od i f f e r e n tc o n c e p t s ， b u tp u b l i ci n t e r e s ti sap r e r e q u i s i t ef o rt h ec o m m o nl a wo ft h e m f a r m l a n dh a sd i r e c tu s e v a l u e ，i n d i r e c tu s ev a l u e ，o p t i o nv a l u e ，b e q u e s tv a l u ea n de x i s t e n c ev a l u e t h r o u g ht h e a n a l y s i so fl a n da c q u i s i t i o np r o c e s sa n dr i s k ，t h i sp a p e re s t i m a t e st h ee c o n o m i cl o s s e s s u f f e r e db yf a r m e r si nt h ep r o c e s so fl a n dr e q u i s i t i o n ，i n c l u d i n gt h ef a r m l a n dl o s s e so f d i r e c tu s ev a l u ea n do p t i o nv a l u e d u et ot h ed i f f e r e n c eo ff a r m l a n df e r t i l i t yl o s sa f t e rt h e a c q u i s i t i o n ，d i f f e r e n ta c q u i s i t i o nc o n d i t i o n sc o r r e s p o n dw i t had i f f e r e n tl o s so ff a r m l a n d v a l u e b a s e do nt h eh o u s e h o l ds u r v e yi ns e v e r a la r e a so f h u b e ip r o v i n c e ，a c c o r d i n gt ot h e b a s i cp r i n c i p l e so fi n c o m ea p p r o a c ha n do p t i o np r i c i n g ，t h el o s sc a u s e db yl a n dr e q u i s i t i o n i nt h es u r v e ya r e ai se s t i m a t e d t h er e s u l t ss h o wt h a ta c t u a lc o m p e n s a t i o ni sf a rb e l o wt h el o s so ff a r m l a n dv a l u e r e s u l t e df r o ml a n dr e q u i s i t i o n ，a n dt h e r e a r es i t es e l e c t i o n ，a c q u i s i t i o nt i m ea n dl a n d r e c l a m a t i o n ，i n d i r e c tr e q u i s i t i o n ，f a r m e r sl i v i n ga n do t h e ra s p e c t so fi s s u e si nt h ep r o c e s s a c c o r d i n gt ot h er e s u l t s ，s o m es u g g e s t i o n sa r ep u tf o r w a r d ，w h i c hc a no f f e rr e f e r e n c et o t h ec o n d u c t i o no fl a n dr e q u i s i t i o ni n s t i t u t i o ns u c ha sc l e a r l yd e f i n i n gp u b l i ci n t e r e s t i l 华中农业大学2 0 1 0 届硕十学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 c r i t e r i a ，s p e e d i n gu pt h el e g a ls y s t e mc o n s t r u c t i o n ，i m p r o v i n gt h ea c q u i s i t i o np r o c e s sa n d m o n i t o r i n gm e c h a n i s m ，f o l l o w i n gt h e l a w so ft h em a r k e tt o d e v e l o ps t a n d a r d s o f c o m p e n s a t i o nu n d e rd i f f e r e n tc o n d i t i o n s k e y w o r d s ：l a n da c q u i s i t i o n ；p u b l i ci n t e r e s t ；f a r m l a n dv a l u e ；e c o n o m i cl o s s ； c o m p e n s a t i o nf o rl a n da c q u i s i t i o n i i i 华中农业人学2 0 1 0 届硕士学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 1 绪论 1 1 选题背景与意义 十分珍惜，合理利用每一寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策。马克思说 过，“土地是一切生产和一切存在的源泉”，“是人类不能出让的生存条件和再生产条 件”。对于一个人均耕地不足世界七分之一，人口却占世界百分之二十的大国来说， 土地显得更加珍贵。随着工业化与城市化进程的加快，城市发展与农业生产之间的 矛盾同益突出。经济建设与社会发展对土地的需求持续增加，大量农地被占用，给 国家的粮食安全和生态环境带来极大压力。根据国务院批准实施的1 9 9 7 。2 0 1 0 年全 国土地利用总体规划纲要，从2 0 0 1 年到2 0 1 0 年的十年间，全国需要安排非农建设 占用耕地1 2 3 3 3 万公顷。按照全国人均耕地水平测算，将有近1 2 0 0 多万农民失去土 地( 颜秀金，2 0 0 7 ) 。在微观的层面上，土地是农民最为重要的生产资料，失地农民 几乎失去了谋生的手段，由此导致农民生活水平下降甚至难以维系。从宏观层面看， 保证耕地面积的1 8 亿亩红线关系到国家粮食安全和社会稳定，为经济建设提供最重 要的物质基础。因此，切实保护耕地，控制农地城市流转刻不容缓。 在我国，农村土地一般属于农民集体所有，集体拥有农村土地的所有权，农民 拥有农村土地的承包经营权。城镇土地一般属于国家所有，地方政府代表国家行使 国家土地权利。宪法、( - i - _ 地管理法和相关政策法规明确规定，国家为了公共利 益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿。这样看来，合 法的农地城市流转必须由国家通过对农村集体土地的征收或征用方式进行。虽然公 共利益是土地征收与征用的法律前提条件，但是在我国长期的社会发展与经济建设 中，非公共利益的用地往往也被冠以公共利益的名义而被纳入征地范围。建设用地 的需求快速增长，也就意味着征地活动愈加频繁，征地范围愈加扩大。公共利益需 求的泛化和征地动机的扭曲，客观上导致了征地权滥用以及农民合法的土地权益被 侵害等事实。改革开放以来我国的耕地数量呈直线递减的趋势，这种趋势还在加快， 短期内可能无法逆转( 陈江龙，2 0 0 3 ) 。根据粗略估计，改革开放以来，因征地造成 农民被“剥夺”的收益在2 万亿元以上( 陈锡文，2 0 0 2 ) 。由于农地资源对国家建设 和农民生活至关重要的作用，征地问题受到学术界的普遍关注，征地补偿标准、土 地利益分配、农民权益保障与征地意愿等各个方面都成为讨论的焦点。这些研究都 集中于征地理论和实践上出现的关键问题及其解决方式，准确来讲，绝大多数都聚 焦于土地征收问题。虽然多部法律对土地征收与征用做出了分别定义，但是理论研 1 绪论 究与实践显然滞后于法律规定，土地征收与征用在多数情况下仍然混用。更多的情 况下，土地征用问题被征收问题所掩盖，并被广大土地学者和土地管理者所忽略。 在土地征收过程中，农地的所有权主体发生转移，失地农民的生活和生产方式将发 生本质上的变化。经济建设与耕地保护，农民生活与公共利益之间的矛盾至今还没 有找到最让人信服的协调模式。相比之下，土地征用过程不牵涉农地所有权的转移， 对农地使用权的占用也具有临时性。因此，无论是理论研究还是实践操作上对土地 征收问题的绝对关注似乎都是合乎情理。但是这并不代表土地征用过程中的问题与 缺陷不存在或不重要，相反地，或许正是由于这样的绝对关注差异造成了征地问题 上的死角，造成土地征用问题和其中的矛盾同益突出和尖锐。 土地征用的目的可以概括为几个主要的方面：一是国家在修建基础设施等公益 项目时，为满足项目施工或者高空与地下设施布设的需要而产生的临时用地；二是 在诸如军事演习之类的军事活动中的临时占用土地；三是土地规划、整理等活动之 前征用土地以免发生权属纠纷：四是在紧急状况下国家必须行使强制权力征用土地 以应对突发事件，其中发生频率较高、征用范围较广的应该是公共利益下的土地征 用。在这种非紧急的状态下，土地征用往往伴随着土地征收而发生，用地面积也很 可观。仅就京珠高速公路粤境南段1 2 2 7 k m 的线路上，大规模的施工活动产生了大 面积的临时用地，大大小小的弃土场就有4 0 多个，弃土数量高达9 0 0 多万m 3 ( 凌云、 王玲，2 0 0 4 ) 。土地征用的问题不像土地征收那样受到重视的原因主要在于其产权转 移与使用时间的相对有限，但也正是因为这样，伴随着土地征用的临时性所带来的 可能是征用过程的随意性。首先，在法律法规层面乃至政策措施方面，关于土地征 用仅有原则性的条款，指出国家出于公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行 征收或者征用并给予补偿，而对用地范围、审批程序、补偿与期限等具体问题缺乏 具有指导性与政策性的明确规定。只有在针对具体建设项目时，地方性文件中有一 些临时用地的补偿标准与相关约定。其次，在实际的土地征用过程中，由于缺乏实 质性的规范而导致滥用征地权力，扩大用地范围，延长用地期限等实际问题，造成 严重的土地浪费。土地征用补偿如何做到公平与效率，如何保障农民的生活水平是 应当重点研究的内容。不同于土地征收的是，土地征用的后续工作尤为重要却容易 被忽略。土地征用过程之后，农地的耕作土壤与水利设施必将受到破坏，之后的农 业生产也因此受到影响。被征用的土地是否归还到农民手中，农地复垦是否实施， 地力水平能否恢复以及征用补偿能否对应农民损失等等关键环节都须要严格的监管 与监督，否则土地征用很可能成为实质上的土地征收，造成国家农地资源和农民财 产的巨大损失。因此，本文希望通过对土地征用过程中农民遭受的经济损失以及产 2 华中农业人学2 0 1 0 届硕士学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 生的问题进行调查和研究，为土地征用制度及其补偿标准的制定实施提供科学的理 论依据。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 为了满足公共服务需要，大多数国家的法律都赋予政府动用强权征收或征用私 人土地的权力。由于社会发展背景、土地制度、经济发展水平等各方面的差异，世 界各国对征地问题的规定与学术研究都不尽相同。但是其中也不乏共通之处，为我 国土地征用制度的研究提供了理论基础与借鉴。本文分为公共利益与征地补偿两个 方面进行综述。 1 2 1 1 关于公共利益 公共利益的界定最早可以追溯到古希腊时期，古希腊特有的城邦制度造就了一 种“整体国家观”，公共利益被看作是全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国家 看作是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，在现实社会中的物化形式也就是公 共利益。尽管对公共利益的讨论历史悠久并在法学理论中占据重要的地位，但是它 又是一个不确定的法律概念，难以形成广泛的共识。 德国学者c e l e u t h o l d ( 1 9 8 4 ) 将公共利益界定为一个相关空间内的大多数人的 利益，并提出了“地域基础 理论，将一定的地域空间作为界定“人群”的标准， 也就是说，这个地域或空间是以地区为划分标准，且多以国家组织为单位。不同于 地域标准的是，f j n e u m a n n ( 1 8 8 6 ) 以人数作为界定公共利益的标准。他认为，公 益是一个不确定多数人的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的含义，只要大 多数的不确定数目的利益人存在，即为公益。功利主义的代表人物边沁认为，公共 利益并不是独立于个人利益的特殊利益，而是“组成共同体的若干成员的利益的总 和”，国家的目的就是最大程度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的最大幸福”。 但是德国学者阿尔弗莱德弗德罗斯却不赞同边沁的上述看法，他指出，公共利益 既不是单个个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过 个人的合作而生产出来的事物价值的总和。美国法理学家博登海默将公共利益定义 为“在分配和行使个人权利时绝不可以超越的外部界限 ，也就是行使私权时不得触 犯一些基本范畴，揭示了公共利益对于个人利益的制约作用。英国经济学家哈耶克 认为，公共利益只能定义为一种抽象的秩序，它不指向任何特定的具体目标，而是 仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。 i 绪论 1 2 1 2 关于征地补偿 r a l e i g hb a r l o w e ( 1 9 8 9 ) 认为，征用权是最高统治者在没有征得所有者同意的情 况下将财产用于公共目的的权力，是政府与生俱来的权力。尽管如此，学术界普遍 认为国家应该对财产所有者和使用者在征收与征用过程中的损失给予补偿或赔偿。 关于行政补偿的理论基础可以归纳为既得权说、恩惠说、特别牺牲说、社会职务说、 公共负担平等说等几大重要理论学说。尽管考虑的出发点不尽相同，但是殊途同归 地肯定了补偿的必要性，而争论的焦点在于补偿标准的制定。 b r s ( b l u m e 、r u b i n f e l d 、s h a p i r o ，1 9 8 4 ) 理论提出的补偿标准是零补偿。该理 论认为，如果以市场价值对征地进行补偿，那么投资者将忽视征地的可能性以及由 此带来的损失，并最终过度投资，造成社会资源利用的无效率。相反的，如果采用 零补偿，投资者将意识到其财产可能被政府征用于公共事业，投资可能遭受破坏。 那么他们将把这种破坏可能造成的所有损失都内在化，最终以社会最优量做出投资 决定。但是这种零补偿理论存在很大争议。f i s c h e l 和s h a p i r o ( 1 9 8 9 ) 就认为，零补 偿将导致国家权力的滥用，多数经济学家与律师都会反对。在他们提出的“公共选 择 模型中，政府征地的目的是使经济制度中大多数人的福利最大化，理想的补偿 计划应该是土地市场价值的一部分。h e r m a l i n ( 1 9 9 5 ) 的分析指出，社会最优的条件 为以下之一：1 ) 如果投资者要保留他的土地，就补偿给政府等同于其社会价值的一 笔钱：否则国家征地而不给投资者补偿；2 ) 如果发生征地，政府补偿给投资者等同 于其社会价值的一笔钱。在这些条件中，补偿都与土地的市场价值无关，而应该以 征地过程中的社会收益作为依据。m i c e l i 与s e g e r s o n ( 1 9 9 4 ) 提出的“事前规则( e x a n t er u l e ) ”认为，只有当所有者的土地利用行为有效率时才应该支付补偿，这样可 以避免道德风险。而“事后规则( e xp o s tr u l e ) 则是指，只有当征地行为没有社会 效率时，政府才以市场价值作为补偿标准；具有社会效率的征地行为不要求补偿。 e dn o s a l ( 2 0 0 1 ) 认为政府有权力征用私人财产，但是政府的征用决定可能是出于私 人动机而非社会利益最大化，由此提出了税收和补偿计划( t a xa n dc o m p e n s a t i o n s c h e m e ) 。在征地过程中，土地所有者在得到补偿的同时面临着因此而产生的统一税 收，最终他将得到等于土地市场价值的完全补偿。 1 2 2 国内研究现状 相比于经济发达国家，我国对征地制度的研究起步较晚。随着城市化与工业化 进程的加快，三农问题日益受到重视，与征地过程相关的耕地保护、生态环境、农 民生活等各方面研究也更加丰富和成熟。其中关于土地征用问题的研究大致可以分 4 华中农业大学2 0 1 0 届硕上学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 为公共利益界定、征收与征用的差异、征用过程中出现的实际问题以及征用补偿标 准及其支付问题几个方面。 1 2 2 1 关于公共利益 ( 1 ) 界定的必要性与可能性 公共利益在我国宪法和物权法等法律条文中都有出现，但是其对公共利益的规 定是采取概括式的方法，有很大的任意性，其包涵的范围也较为宽泛( 姜力琳，2 0 0 4 ) 。 在我国长期的社会发展和经济建设中，非公共利益的用地均冠以公共利益的名义而 被纳入征地范围，并由国家通过征收或征用农村集体土地的方式予以满足。这种公 共利益需要内涵的泛化以及非公共利益用地取得途径的扭曲，客观上导致了征地范 围的扩大、征地权的滥用以及农民合法土地权益被侵害等事实( 廖喜生、陈甲斌， 2 0 0 8 ) 。非公共利益性质的征地行为除了不符合社会正义原则以外，从社会的角度看， 也降低了土地配置效率，延迟了土地开发时机，带来较高的交易费用和延迟成本( 黄 祖辉、江晖，2 0 0 2 ) 。对公共利益内涵界定的研究由来已久，但是至今，国内外学者 仍然不能给出一个确定的完整定义。公共利益是土地征收和征用的必要前提条件， 如果公共利益不存在，征收和征用行为的合法性就将受到挑战。因此，明确界定公 共利益的范畴具有十分重要的理论和实践意义。 界定公共利益的必要性可以说是毋庸置疑的，分歧的关键在于法律形式的界定 在实际操作上是否存在可能性。陈曼( 2 0 0 9 ) 认为，在坚持实事求是的原则和严肃 认真态度的前提下，对公共利益的范围和标准做出正确晃定是必需和必要的，而且 从现实情况来看也是可能的。在我国现行权力体制下，如果不依靠中央立法对公共 利益的界定作硬性规定，仅依靠地方政府的自律，很难解决“公共利益 的滥用， 只有全国人大立法方式才是切实可行的。而参与物权法草案制定工作的中国人民大 学王利明教授( 2 0 0 5 ) 的观点是，公共利益的最大特点在于，它是一个不同于国家 利益、公序良俗概念的一个独特的范畴，但又是一个无法在法律上对其内容加以明 确界定的概念。最终全国人大常委会法律委员会表示：在不同领域内，在不同情形 下，公共利益是不同的，情况相当复杂。而且，征地属于公权力的形式，物权法作 为民事法律不宜也难以对各种公共利益做出统一规定。 ( 2 ) 界定方式 李俊鹏( 2 0 0 8 ) 依据国外通行的做法和我国的实际状况，将公共利益严格限定 在以下几类：1 ) 军事用地；2 ) 国家政府机关及公益性事业研究单位用地；3 ) 能源、 交通用地；4 ) 公共设施用地；5 ) 国家重点工程用地；6 ) 公益及福利事业用地；7 ) 水利、环境保护用地；8 ) 其他工人或法院裁定的公共利益用地。刘连泰( 2 0 0 6 ) 认 5 实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系， 区分征收和征用两种不同情形是必要的。 征收与征用之间既有联系又有区别，是并列的两个概念。虽然修宪者将两者的 界定标准集中于行为所指向的客体，即财产的所有权或使用权，但理论界对此的讨 6 华中农业大学2 0 1 0 届硕上学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 论却没有因此而结束。主要的分歧在于，界分概念的标准，究竟是行为所指向的客 体，还是行为的性质及其所适用的条件( 李嘉娜，2 0 0 9 ) 。与修宪者不同的是，刘伯 恩与李晓渊( 2 0 0 5 ) 认为，两者的区别不仅在于行政行为的客体不同，征用还必须 是在紧急的状态下，同时具备一定的临时特点才可行使。国家强制取得集体所有的 不动产属于征收，目前我国法律明确使用征用这一概念的含义只有一种，即紧急状 态下国家暂时使用公民财产( 龙心刚，2 0 0 7 ) 。甚至有学者指出，征用是强行使用， 并不发生任何权利的转移，是紧急状态下的特别措施。征用的唯一法定条件就是紧 急状态( 梁慧星，2 0 0 4 ) 。也有人对于征用的“紧急 前提提出了不同见解，认为这 将土地征用制度适用范围加以了限制。土地征用制度适用的前提性条件只要基于社 会的公共利益即可，事件紧急与否，只不过决定了其履行不同程序而已( 严文萍， 2 0 0 5 ) 。另外，周杏梅( 2 0 0 8 ) 表达了截然不同的观点，认为征收与征用客体范围过 窄，不管是所有权还是使用权，都只是公民财产权的部分内容。征收和征用的本质 区别不在于客体的不同，而在于法律效果和时间的不同，一是永久性地转移财产权， 一是暂时转移财产使用权。因此，应当以法律效果和时间的不同来区分征收和征用。 1 2 2 3 关于征用过程的现实问题 在现行的土地法律法规体系中，仅对土地征用和临时用地做了原则性规定，但 对于用地目的、范围、权利设置和内容、审批管理和补偿标准，以及签订合约等方 面均无明确规定，导致土地征用在实践中的管理混乱。刘彦( 2 0 0 5 ) 认为比较突出 的问题包括选址随意，审批管理不规范，补偿原则与标准不一等几个方面，国土资 源部应从国家层面上出台相应的管理办法，对临时用地管理予以规范。首先要合理 设置临时用地的权利，对一般性临时用地设立地役权，对抢险救灾这样的特殊性临 时用地设立征用权。其他立法建议还有：严格界定临时用地的范围，与租赁区分开： 有效行使审批权以防止用地者擅自改变土地用途；科学规范补偿标准，规定补偿费 用的最低和最高标准；规范临时用地合同的签订，明确用地双方和主要条款等。蔺 琳和梁宁( 2 0 0 7 ) 认为，对于临时性用地，原则上要求尽量使用荒地，少使用或者 不占用耕地，同时租用时间应尽量减少，用完之后应及时回复土地并将其归还。但 许多单位却因贪图方便而占用耕地作为临时性用地并没有及时恢复退还，造成用地 费用大幅提高和土地的严重浪费，当地土地主管部门应该严格执行审批手续和监督 职责。罗永安( 2 0 0 8 ) 指出，临时用地与永久性用地的本质区别是使用后必须予以 复垦，但是高速公路建设中大量搅拌站弃渣洒落覆盖以及铺设水泥板块的需要，导 致很多临时用地退场后的复垦几乎成了不可能。因此，应该科学合理安排施工计划 并合法使用临时用地。根据临时用地的环境特征和土壤特性，可行的土地复垦技术 民手中。最后的结果是，真正赔付到农民手中的补偿金远远低于按国家规定测算和 支付出去的金额。其中主要的原因在于补偿费划拨运作时间太长，赔付标准难以保 8 华中农业犬学2 0 1 0 届硕士学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 证，还存在产生腐败行为的可能。可以从三方面对支付方式进行改革：( 1 ) 以支票 等形式直接汇入占用土地附近的金融机构账户上，杜绝现金交易；( 2 ) 对各级地方 政府，只赔付由临时占地造成税收减额部分；( 3 ) 各级地方政府为临时占地工作所 用的办公费，差旅费等，应从地方财政之处( 杨象平，1 9 9 8 ) 。 1 2 3 研究评述 综上所述，国内外学者对于征地问题的研究主要从法学和经济学两个角度进行。 法学注重的是对征地行为以及参与各方加以规范和约束，研究的重点在于公共利益 以及征地行为在法律性质上的界定。而经济学则侧重于研究征地各方之间的关系以 及补偿情况，希望找到满足公平与效率要求的征地制度与补偿模式。 由于土地制度在根本上的差异，国内外对征地的研究也有所差别。国外多实行 土地私有制，土地与其他商品一样在市场上交易。因此，征地过程多遵循市场规律， 征地补偿也参照市场价格。而且，国外的土地制度与法律法规体系更加完善，民众 维权意识强烈，有利于提高征地行为的社会效率。相比之下，我国法律对于征地及 其补偿的规定太过模糊宽泛，对实际操作的指导性作用并不显著，因此造成的社会 矛盾相对较为突出。 虽然我国法律对土地征收与征用的关系进行了界定，但是人们的认知相对滞 后，甚至许多土地研究的学者也将两者混为一谈。因为征收过程涉及到所有权的 转移与农民生产生活方式的变化，目前国内外关于征地的研究多集中于土地征收， 土地征用的研究则相对贫乏得多，定量分析则更是几乎没有。学术研究上的忽视 也是土地征用在法律上的规定太过泛化和在实践中问题突出的重要原因之一。因 此，本文通过土地征用补偿的理论研究，及湖北省的实质调查分析，对土地征用 过程中农民遭受的损失与风险进行研究与测算，这在理论上或实践中都具有重要 的研究价值与意义。 1 3 研究思路与方法 1 3 1 研究思路 本文的研究目的是调查和研究土地征用过程中农民遭受的经济损失以及产生的问 题，希望能够构建科学合理的经济补偿标准和农地征用制度。首先在阐述土地征用 相关概念及研究理论的基础上，根据农地价值构成理论分析土地征用过程中农民面 临的经济损失与风险，具体分为确定条件下的直接使用价值损失和不确定条件下的 9 1 绪论 值损失两个部分，然后分别以收益还原法和期权定价方法构建土地征用损失 模型，并结合湖北省土地征用的农户调查进行实证分析。最后借鉴国外临时 先进经验，结合实际调查，对土地征用过程中出现的用地选址、用地期限与 间接征用及征用补偿等问题进行相应的研究，为土地征用制度提供理论依据。 技术路线如图1 1 所示： 前言与文献口1 顾 上 研究范围界定 土 基础理论研究 l ll + 地租地价理论期权定价理论 确定性条件不确定性条件 1r 1r 直接使用价值期权价值 上 i 不同征用条件 h 征用价值损失问卷调查 ii 上 国际经验借鉴 实证研究 上 问题及建议 上 结论与讨论 1 3 2 研究方法 图1 1 技术路线图 f i g 1 - 1 t e c h n i c a lr o u t e ( 1 ) 规范研究与实证研究相结合 本文在理论研究部分多运用规范分析方法，对土地征用过程中的农民经济损失 补偿构成进行探讨；同时也运用了实证分析的方法，以湖北省作为研究对象，通过 实地的调查分析了当地农业生产投入与收益状况，并对土地征用造成的农民经济损 l o 华中农业大学2 0 1 0 届硕士学位论文：基于公共利益的农用地征用经济补偿制度研究 失进行了测算。实际上，规范研究与实证研究并没有绝对的界限，论文以实证调查 为基础对土地征用现状进行了研究，并通过规范分析提出相应的措施建议。 ( 2 ) 统计与调查相结合 本文研究所涉及的大量数据，主要来自三个方面：第一是国家统计资料，包括 中国统计年鉴、湖北省统计年鉴及农村统计年鉴等等，主要运用于湖北省的农业投 入产出分析以及相关参数确定；第二是从有关部门获得的统计数据，如当地的土地 征用规模及相应补偿标准等；第三是实地入户调查数据，课题组对湖北省几个典型 地区进行了针对农户的问卷调查和访谈，为土地征用过程中农民经济损失的测算提 供了基础数据。 ( 3 ) 文献研究与经验借鉴相结合 通过对国内外相关文献研究的回顾，对征地问题的研究理论基础与研究现状有 了更加具体而深入的认识，主要以地租地价理论、区位理论、农地价值及其构成理 论等相关的土地经济学、城市经济学以及实物期权理论等金融学知识作为本文研究 的理论基础。同时在土地征用补偿与制度研究方面，参考相关文献，借鉴了国外的 先进经验，提出针对我国土地征用问题的制度建议。 1 4 研究的可能创新 ( 1 ) 国内外对征地问题的研究多集中于土地征收，土地征用方面的研究非常贫 乏。本文将土地征收与征用进行了严格界定，以公共利益作为征地的法律前提，对 土地征用过程中的农民损失和补偿