（社会保障专业论文）合理构建城市居民最低生活保障标准动态调整制度——以郑州市为个案研究.pdf

华中科技大学硕士学位论文 i 摘 要 我国的最低生活保障制度从真正建立至今只有短短的八年时间，其制度设计还 不完善、不成熟。我国中央和地方政府都在不断进行低保制度的改革工作，但是低 保标准的调整机制尚未真正建立。社会保障制度是依据具体标准进行保障的制度。 因此，标准的设定和调整在制度建设中就处于特别重要的地位。当前我国所进行的 保障制度的改革，最核心的变化就是保障标准的调整。低保标准并非一成不变的， 要进行适时、适度地调整。 郑州市城市居民最低生活保障制度经过 11 年发展已经基本实现了应保尽保和分 类施保。近几年郑州市的物价水平出现大幅度上涨，生活必需品的消费支出大幅度 提高。与此同时，郑州市社会经济快速稳定增长，居民的工资水平和可支配收入水 平都出现了较大幅度的提高。但是城市居民最低生活保障标准难以满足贫困家庭的 基本生活需要，低保标准调整机制的缺陷难以改善贫困家庭的生活危机，不同结构 和不同规模的家庭也难以享受差异的低保标准。 本文以郑州市为例，在对动态管理、城市居民最低生活保障标准及其管理动态 的影响因素调整的论述提出，我国应当在常态主动调整、动态及时调整、适度调整 的原则指导下，对不同结构的家庭、不同规模的家庭进行分类施保，从城市居民最 低生活保障标准法律法规、完善的家庭收入审查和复核制度、应急的政府救助机制、 现代的信息管理系统、规范的社区管理、诚信自力的参保人、减免开支优惠政策等 七个方面建立和完善城市居民最低生活保障标准动态调整体系 本文从主动调整的角度探讨我国城市最低生活保障制度的制度完善，这是国内 学者较少涉及的研究领域；尝试从危机管理的视野探讨城市最低生活保障标准的调 整，是政府公共管理的一个新的研究领域。 关键词：城市最低生活保障 标准 动态管理 动态调整 华中科技大学硕士学位论文 ii abstract chinas minimum living standard scheme has been 8 years from the establishment utill now. the design of the system is not perfect and immature. the central and local governments are all hold on reforming this system, but the standard adjustment mechanism has not yet truly established. the social security system is a protection system basing on specific standards. therefore, the standard setting and adjusting is in a particularly important position of building this system. at present, the core of china s social security system reform is to ensure adjustment of security standard. the standard of minimum living standard scheme is not a fixed value, it s necessary to adjust timely and appropriately. after 11 years development, zhengzhou city s urban residents has been full protected and classification guaranteed under minimum living standard scheme. resently in zhengzhou city, the consumer price index(cpi) is substantial rising. and live- spending of urban residents for basic needs is substantial increasing. at the same time, zhengzhou city s socio- economic growth is growing rapidly and stability; the residents wage level and disposable income level have been substantial increasing. but urban residents standard of minimum living standard scheme could t fulfill the basic needs of the poor families. minimum living standard scheme has existed many defects. it s hard to fulfill the basic needs of the poor families. families with different structure and different sizes can not enjoy the difference from the existing system. the author takes zhengzhou city as an example, from the government dynamic adjustment s factors like the laws and regulations, funding, crisis early warning mechanism, the decision- making management systems, information management systems and the neighborhood committees to demonstration that we should take the initiative to establish and perfect urban residents standard of minimum living standard scheme dynamicly, timely and appropriately. then the urban residents minimum living standard scheme will become a dynamic adjustment system. keywords: urban minimum living standard scheme standards dynamic management dynamic adjustment 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密?， 在 年解密后适用本授权书。 不保密?。 （请在以上方框内打“ v” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华中科技大学硕士学位论文 1 1 导论 1.1 研究背景 新中国成立后，我国逐渐形成与计划经济体制相配套的社会救济制度框架。在 城镇，以充分就业为基础，绝大多数城镇居民的保障主要依靠单位保障。当企业效 益不足以支持单位保障时，国家财政通过补贴的方式予以最后保证。农村居民则主 要以社队集体为单位，通过所在的社队集体获得相关保障。城镇的单位、国家保障 和农村的集体保障己经网罗了绝大部分社会贫困人员。 改革开放以来，作为世界上最大的发展中国家，中国对贫困人员的社会救助问 题引起了国内外的普遍关注。20 世纪 80 年代，讨论比较多的是农村的贫困问题，社 会救济制度改革重点也主要放在农村。从 1981 年起中国政府推动有计划的反贫困工 作，到 1990 年代中期，农村扶贫解困取得显著成效。20 世纪 90 年代以来，我国经 济体制改革明确了以市场经济为取向，伴随着经济体制的急剧转轨和企业改革不断 深化和社会快速转型，中国城镇贫困人群的生活出现了生存问题。第一，规模庞大 的下岗和失业人群失去收入或收入大幅削减，致使下岗失业人员的生活陷入了困境。 第二，我国 1990 年后开始的以市场为取向的物价体系调整引发了 1993- 1996 连续 4 年的高通货膨胀，物价上涨使大中城市 40%的居民生活费收入相对降低，城市居民 的生活面临了极大的压力1；第三，城镇职工的单位保险尚未转向社会保险，许多职 工相应的养老、医疗等保障待遇难以兑现。在原有“ 三无人员” 的基础上中国城市又 出现了大量新的“ 贫困群体” 。通过以上分析可知，随着我国经济体制改革的深入， 社会产业结构发生了重大变化，城镇贫困人口的数量在不断增加。与城市贫困问题 日益突出相对应，我国传统社会救济制度的缺陷愈加明显，救济范围窄、救济标准 低、救济经费严重不足。政府大多采用运动式的临时补救措施，如在全国开展“ 社会 帮困” 活动、搞“ 送温暖” 工程等等。这些活动声势虽浩大，成本也不菲，但收效甚微。 上海从 1993 年开始探索建立城市居民最低生活保障线制度，拉开了中国城市社 1 唐钧,最后的安全网中国城市居民最低生活保障制度的框架j,中国社会科学,2003 年第 1 期:56. 华中科技大学硕士学位论文 2 会救助制度改革的序幕。截至 1999 年 9 月，我国己有 668 个城市和 1638 个乡镇建 立了最低生活保障制度，全国有 280 多万人进入了最低生活保障制度的覆盖范围。 经过几年实践，在取得经验的基础上，国务院于 1999 年 9 月颁布了城市居民最低 生活保障条例(同年 10 月 1 日起实施)。之后，城市居民最低生活保障（以下简称 低保）工作取得了极大进展。截至 2007 年底，全国共有 2270.9 万（1065.6 万户）城 市居民享受了低保，比上年增加 30 万人，与 2000 年相比提高了近 6 倍；全年共发 放低保资金 274.8 亿元，与 2000 年相比提高了 10 倍。 我国的低保制度从真正建立到目前只有短短的八年时间，其制度设计还不完善、 不成熟。中央和地方政府都在不断进行低保制度的改革工作，但是对于低保标准的 调整机制尚未真正建立。社会保障制度是依据具体标准进行保障的制度。因此，标 准的设定和调整在制度建设中就处于特别重要的地位。当前我国所进行的保障制度 的改革，最核心的变化就是保障标准的调整。从社会的进步和发展的趋势来看，低 保标准从总体上在逐步提高。我国的社会保障标准要随社会、经济的发展水平，要 根据社会分配政策进行变化调整。从这个意义上来说，低保标准并非一成不变的， 要进行适时、适度地调整。 近期，食品价格上涨引起了我国物价水平的持续上涨势头，居民消费价格指数 （cpi） 节节攀升。 但是政府相关部门并没有对低保标准进行适时、 适度地调整。 2007 年 1 月至 11 月，郑州市物价总水平逐级抬高，居民消费价格总水平同比上涨 5.5%， 超出年初确定的价格调控目标 2.5 个百分点。11 月的 cpi 涨幅最为明显，达到 9%， 创 2007 年单月涨幅最高纪录。我国国民尤其是依靠低保金来保障基本生存的弱势群 体的日常生活水平受到了一定的冲击，那些略微处于最低生活保障线之上的人群的 生活也受到了明显影响。低保标准的调整问题严峻地摆在了我们的面前。 无论是中央还是地方，都没有具体规定低保的动态管理办法，这使低保标准的 动态调整工作难以落到实处。动态管理是低保制度的重要一环，只有做到低保对象 “ 有进有出” ，差额补助有升有降，才能符合低保工作的原则，才能更加有效地发挥 低保的作用。我国应当对低保标准进行适时、适度的主动调整，有效保障城市贫困 华中科技大学硕士学位论文 3 居民的基本生存需求。2 1.2 研究意义 现在学术界关于低保制度的研究主要集中在对其意义及职能的探讨、 制度发展的 阐述、对贫困的界定等方面，提出的问题大多集中于对范围的讨论、制度实施的障 碍、制度的运行环境等方面。关于低保标准的研究还比较少，现有关于保障标准的 研究也大多是关于贫困线如何制定方面。我国低保制度建立发展的时间不长，在许 多方面还非常不成熟不完善，本研究通过从最低生活保障标准的研究补充了理论的 研究不足，为我国低保体制的完善和发展提供一定的理论支撑和政策建议，同时也 为我国社会保障的改革和发展提供了新的思路和政策参考。 本文对于低保标准的研究，有助于完善我国低保制度，促进我国政策制定的公平 公正，促进我国城市贫困居民生存状况的改善，避免由于制度的刻板性造成的人们 生活水平的下降，使得人们能够真正共享改革开放的成果。另一面，人们的生活得 到了低保制度这个最后的“ 安全网” 的保障，避免了由生存困难引发的各种社会问题。 1.3 国内研究现状 （1）城市最低生活保障标准 相对于其他研究领域，我国对对于社会保障水平，学术界存在着两种不同的观 点。一种观点认为我国的经济实力还比较薄弱，应当控制标准，另一种观点认为我 国的社会保障水平偏低，应当提高标准。这两种观点就像一个两难选择，中国的社 会保障应该如何以有限的资金有效地发挥社会保障的作用，如何在现有资金基础上 确定适度的社会保障水平成为了非常重要的研究课题。 洪大用在对城市居民最低社会保障标准进行研究时指出，我们之所以要规范城 市居民最低社会保障标准的测算是因为：第一，部分地区保障标准偏低，不能有效 地保障城市贫困人口的基本生活。第二，多数地区在确定最低生活保障标准时不够 科学。第三，多数地区没有针对不同家庭的具体情况确定弹性保障标准。第四，各 2李学斌,王原,城市居民最低社会保障制度实施中存在的问题j,社会福利,2003 年 11 月:28. 华中科技大学硕士学位论文 4 地在低保标准的动态调整方面还不够规范。在谈及坚持共享发展成果不断调整保障 标准时，洪大用认为在城市居民最低社会保障领域应该坚持保障标准和保障内容的 动态调整原则，各地应随经济发展形势的变化，不断调整低保标准，尽量做到每年 调整一次。他认为低保标准是一个相对独立的保障标准，它的直接参照是居民基本 生活需求，而不是其他社会保障标准，它的影响和制约因素是居民家庭人口构成、 人口规模和当地经济发展状况。他在文章最后指出我们应当根据物价和人民生活水 平变化的实际情况，定期对保障标准进行调整。3 近几年对于低保标准的实证研究多了起来。吴碧英对我国 36 个城市的最低生活 保障标准进行了实证分析，主要从标准的确定方面进行了分析论证，结论是各市的 最低生活保障标准偏低，仅仅满足低收入居民的最低食品支出。4林志伟对我国 2004 年调整后的低保标准与主要经济指标的相关关系进行了实证研究，认为在调整低保 标准时应考虑的主要因素是人均消费支出、职工平均工资和最低工资标准。现行低 保标准仅能满足低保户的生存需要，保障范围过于狭窄；与职工平均工资的比例相 对偏低，反映了我国劳动者较大的贫富差距；与最低工资标准差距不大，不利于激 励低保户的再就业。5 城市最低生活保障线与贫困线有着不可分割的联系， 方卫东等指出确定最低生活 保障线的关键在于计算出科学合理的最低生活标准，而这一标准就是人们常说的“ 贫 困线” 。6目前我国对城市最低生活保障线的研究大多集中于贫困线制定的静态分析。 关于使用哪种方法确定贫困线，国内学者看法不一。刘建平使用马丁法对山西城 镇贫困线进行测定，马俊贤使用相同的方法对湖北农村贫困线进行估计，祝梅娟认 为采用扩展线性支出系统来测算中国贫困线比较合理。7方卫东等提出了利用收入分 布函数计算相对贫困线和绝对贫困率的新方法，同时还提出了一种拟合收入分组数 据的分布函数，将生物学中常用的逻辑斯蒂函数应用其中。8中国国家统计局使用基 本需求成本法确定食品贫困线，然后估算非食品贫困线。 3 洪大用，如何规范城市居民最低生活保障标准的测算j，学海，2003 年第 2 期：122127。 4 吴碧英，城镇贫困成因、现状与救助m，北京：中国劳动社会保障出版社，2004 年版：159169。 5 林志伟，我国城市居民最低社会保障标准实证研究j，人口与经济，2006 年第 6 期：70。 6 方卫东、糜仲春、程永宏，社会保障制度中贫困线和贫困率的测算j，上海经济研究，2001 年第 2 期。 7 杨国涛，贫困线理论及其在中国农村的实践j，乡镇经济，2005 年第 9 期：7。 8 方卫东、糜仲春、程永宏，社会保障制度中贫困线和贫困率的测算j，上海经济研究，2001 年第 2 期。 华中科技大学硕士学位论文 5 少数学者在研究中附带性提到了贫困线的动态变动。 唐钧是早期在学术领域提出 此观点的学者，他将贫困线视为最低生活保障线，他根据绝对贫困、基本贫困、相 对贫困的划分界定出生存线、温饱线、脱贫线。在分析了市场菜篮法、恩格尔系数 法、国际贫困标准和生活形态法四种常用的确定贫困线的方法之后，唐钧提出了一 种度量贫困的综合法。这种方法超前地提出了以后每年要根据市场菜篮法进行调整。 9 近几年来，随着我国城市最低生活保障制度的稳定和不断完善，不少学者提出对 低保标准进行动态调整。杨国涛认为由于平均收入上升，相对收入被更高地估计， 根据福利确定的绝对贫困线会随着人均收入的变化和不平等的加大而变化。 10葛卫也 提出要建立动态、可调适的低保标准。他指出最低生活标准的制定往往受物价水平、 城市综合经济实力、城市贫困家庭收入水平等因素的影响，这些因素本身是变化的， 因此，低保标准应该根据这些因素的变动而有所调整。价格是确定低保标准的基本 因素，商品价格的变动，尤其是基本生活必需品价格的波动，决定了低保线不应是 一个静态指标，而必须是一个动态指标，至少每年都应以价格指数为依据作出适度 调整。 11祝梅娟虽然没有明确提出贫困线的动态可调性，但是她认为贫困线的计算结 果只能反映当前的贫困状况，不能作为长期衡量贫困的数量标准。 12随着生活必需品 价格的不断上升，贫困标准将不断提高。为了保证贫困户生活水平不致降低，应采 用贫困标准与生活费用价格指数调整不同时期的贫困线。13 （2）保持适度的社会保障水平 一些学者认为我国经济实力较为薄弱， 社会保障水平的“ 度” 主要应该是保证低水 平、广覆盖。同时一些学者学者认为，对社会保障水平“ 度” 的实践选择，不可以拔 苗助长，盲目追风攀比西方搞“ 福利化” ；也不可固步自封，使保障水平停滞不前。 而应根据影响社会保障水平“ 度” 不断变化的一般因素条件，结合我国现实国情，合 理适度地去界定。 我国学者穆怀中提出社会保障水平质与量的统一性。从量上讲，社会保障水平有 9 唐钧，确定中国城镇贫困线方法的探讨j，社会学研究，1997 年第 2 期。 10 杨国涛，贫困线理论及其在中国农村的实践j，乡镇经济，2005 年第 9 期：7。 11 葛卫，城市居民最低生活保障标准研究，硕士毕业论文，2004 年。 12 祝梅娟，贫困线测算方法的最优选择j，经济问题探索，2003 年第 6 期：40。 13 朱海玲，城镇居民贫困线的测定j，湖南商学院学报，2003 年第 1 期：93。 华中科技大学硕士学位论文 6 “ 高” 、“ 低” 之分，具体衡量方法是社会保障支出总额占国内生产总值的百分比。从质 上讲，社会保障水平有“ 适度” 、“ 不适度” 之分，具体测定标准是社会保障支出要与国 家生产力发展水平以及各方面的承受力相适度。从质与量的统一上看，社会保障水 平并非越高越好，社会保障支出增长速度主要取决于国民收入及国民经济增长速度， 超越于国民经济增长的社会保障水平，即便很高，也是不可取的。我们应该研究和 提倡的是适度社会保障水平。穆怀中认为适度社会保障水平的制约因素，一是社会 保障需求条件，二是社会保障供给条件。社会保障需求条件包括：享受社会保障待 遇的人口总量；社会保障项目的多少；社会保障程度的高低。社会保障供给条件包 括：国内生产总值、居民收入和储蓄、财政收入、国有固定资产、社会保障资金增 值、社团和民间捐献等。社会保障水平的适度，就是实现社会保障的“ 需求” 与“ 供给” 在适度水平上的平衡发展。14 陈长民认为质和量的关系是“ 一” 和“ 多” 的关系。社会保障不同量的规定都是社会 保障质的外在表现，社会保障的“ 度” 是其质和量的对立统一体。事物的“ 度” 是动态变 化的，我们要动态地把握和保持“ 最佳度” ： （1）我们要认识和承认社会保障水平“ 度” 的动态性，量“ 力” 而行，与“ 时” 俱进。在社会保障制度的建设中，我们要善于从现实 状况出发去预测未来，建立预警信息系统，进行监督、识别，对保障在内容上、规 模上和保障的方向上进行调控。 （2）把握社会保障的“ 适度” 水平。社会保障适度水 平是客观存在的，必须予以正确掌握：一是认识到“ 适度” 本身是相对的，即它不是 静止的一个点，也绝不是唯一的，而是动态变化的一个范围。因此，应始终根据客 观因素的变化在不断的调整中动态地把握“ 适度性” ，在动态中达到主客观的统一。 二是坚决反对社会保障水平过高或过低两种极端现象。陈长民提出了制约“ 度” 的条 件：生产力发展水平低且发展很不平衡；人口多且老龄化迅速；劳动力的供需结构 不协调；“ 效率优先，兼顾公平” 的分配条件；除了经济因素以外的社会历史、民族 心理、伦理道德等诸多因素。15 （3）公平视野下的社会保障 随着改革开放的深入和经济建设的发展， 人们越来越被不公正带来的种种社会问 14 穆怀中，中国社会保障水平研究j，人口研究，1997 年第 1 期。 15 陈长民，对我国社会保障水平“度”的辩证思考j，经济师，2004 年第 10 期。 华中科技大学硕士学位论文 7 题所困扰，社会各界对社会公正进行了广泛地关注。在这个领域的学术讨论中，人 们议论最多的是效率与公平的关系问题，厉以宁就指出究竟该把效率排在前面还是 公平排在前面是一个对效率与公平的价值判断问题。 16而社会保障制度问题是公平与 效率的关系发生激烈争论的焦点之一。但总的看，除了极少数如哈耶克那样的新自 由主义经济学家会坚持捍卫市场自由而否定政府干预，坚持个人自由绝对化而否定 “ 社会公正” 这样一种极端观点以外，大多数人都认为社会公正应该成为一个社会所 追求的目标，完善的生活保障体系是公平社会的基础，追求适度公平是生活保障制 度建设的关键。 社会保障制度与社会公平二者是内在统一的。首先，社会公平总是以一定的制度 形式表现出来，并通过某种制度来保障。其次，制度能够提供一种独立于人的主观 意志之外的客观准则。再次，制度能够在一定程度上消除人们之间的矛盾和对立， 促进人在制度面前的平等。第四，制度的人性化和人的制度化进程与人类社会公平 的发展进程是根本一致的。17 社会保障是社会公平的基本内容。社会公平的三个基本内容是：第一，充分发扬 民主，切实维护法制。第二，在经济生活领域，坚持按劳分配为主、多种分配方式 并存的分配原则；鼓励多劳多得、勤劳致富、守法致富，保护一定限度的合法的非 劳动收入，反对一切非法收入。第三，完善社会调节系统，发展生活保障事业。18 公平应该强调适度。景天魁提出了“ 底线公平” 的概念，他认为作为社会保障制度 理念基础的社会公平不是个人意义上的公平，而是社会意义上的公平。“ 底线” 是每 个公民的生活和发展中共同具有的部分，这一部分保证了公民的生存的基本条件。 底线公平对调节幅度的影响表现在，低保水平虽然应该随着经济的发展而有所提高， 但是作为最低社会保障，它的水平波动主要受物价因素影响，提高的幅度应该是有 限的。19 纵观上述的研究成果，目前对于低保的理论研究的重点主要集中在对最低生活 保障制度的框架、制度的优势、意义及职能的探讨、制度发展的阐述、对贫困的界 16 历以宁，经济学的伦理问题m，北京：北京大学出版社，1997 年：12- 13。 17 李松玉，制度与社会平等j，延边大学学报（社会科学版） ，2004 第 1 期：11- 12。 18 程立显，论社会公正、平等与效率j，北京大学学报（哲学社会科学版） ，1999 年第 3 期：63。 19 景天魁，底线公平与社会保障的柔性调节j，社会学研究，2004 年第 6 期。 华中科技大学硕士学位论文 8 定等方面，提出的问题大多集中于对范围的讨论、制度实施的障碍、制度的运行环 境等方面，研究多是对低保进行制度设计。关于低保标准的专门研究几乎没有，有 些学者在对最低生活保障研究时对这一方面有所涉及，但是也是粗略一带而过，没 有对其进行深入的研究。 华中科技大学硕士学位论文 9 2 城市居民最低生活保障动态管理 2.1 城市居民最低生活保障动态管理的内容 1999 年国务院颁布的城市居民最低生活保障条例 （以下简称条例 ）中有 几个方面涉及到动态管理，“ 享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收 入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发 或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。” “ 对符合享受城市居民最低生活保障 待遇条件的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待 遇。 ” “ 城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定。 ” 从条 例的这些具体规定我们可以看出，城市居民低保的动态管理主要是指应保尽保、 分类施保和保障标准有升有降的动态管理模式。 应保尽保、分类施保和保障标准这三个方面相互独立，每个环节都有其独特的 意义和使命。应保尽保是让所有应当得到低保的城市居民能够享受到低保待遇。应 保尽保包括两个方面，一个方面是进入机制，让所有满足低保标准的人群得到低保 救助；另一个方面则是退出机制，收入超过低保标准的人群要及时退出低保救助， 尽可能地自食其力，将有限的保障资金用于更需要的人群。进行分类施保主要是要 根据低保对象收入的不同给予不同的保障标准。保障标准的测算是动态管理的关键 环节，它是低保制度得以执行的前提。 同时，动态管理的三个方面相辅相成，相互联系，互相影响，是不可分割整体。 动态管理需要密切关注社会经济发展状况，需要对低保对象经济收入、家庭情况和 市场价格等进行有效的监督和反馈。应保尽保是低保的目标，要将一切处于贫困中 的城市居民纳入保障的范围，这就需要一定的经济实力做保证。而我国许多地区现 阶段的经济实力还不雄厚，甚至有些地区的经济还比较落后，因此保障标准的确定 就非常关键，它既要保障城市贫困居民的基本生活水平，又要在地方经济的承受范 围之内。分类施保则是应保尽保和保障标准的操作化的具体执行方法，在一定的保 障标准和应保尽保的目标下，对不同收入、不同结构的家庭设定不同的保障标准， 华中科技大学硕士学位论文 10 进行差异救助。应保尽保和保障标准是由保障线变化引起的纵向变化，而分类施保 是由家庭状况差异引起的横向变化。 2.2 城市居民最低生活保障标准的动态调整机制 第一正常增长机制。低保标准参照当地政府根据经济社会发展和最低工资调整 情况定期调整，随着最低工资标准的调整而调整。2004 年劳动部颁布实施的最低 工资规定中规定，“ 最低工资标准每两年至少调整一次。确定工资标准应参考当地 就业者及其赡养人口的最低生活费用、城镇居民消费价格指数、职工个人缴纳的社 会保险费和住房公积金、职工平均工资、经济发展水平和就业状况等因素。” 因此低 保制度也要相应地调整，应当建立健全低保与经济发展和物价上涨水平相适应的正 常增长机制，在应保尽保的前提下，适时调整城乡居民最低生活保障标准，城镇居 民最低生活保障标准一般按当地最低工资标准的 40%确定。 第二动态补贴机制。动态补贴制度在现阶段主要是对由于物价上涨对城市低保 家庭进行补贴，根据当地城镇居民基本生活消费品价格上涨幅度，对城市低保家庭 实施一次性或有固定期限的基本生活消费价格补贴，当居民基本生活消费品价格下 降到正常水平后，取消补贴。由于粮、油、肉、蛋、禽等居民基本生活消费品价格 变动对城市低保家庭生活水平影响重大，这个制度的有效运行需要完善的城镇居民 基本生活消费品价格变动应急救助预案，当城镇居民基本生活消费品价格出现较大 幅度增长，且持续时间较长时，应及时启动应急救助预案，为城市低保家庭提供应 急临时生活救助。各相关部门要积极配合，认真做好城镇低收入居民基本生活费用 价格指数编制工作，为启动应急救助预案提供可靠依据。 2.3 城市居民最低生活保障标准的可持续发展原则 社会保障可持续发展是在坚持社会公正的基础上利用国民收入的第三次分配来 缩小贫富差距、维护社会和谐稳定，它的核心是使人民基本生存权益保持长久维持 的过程和状态，是动态发展的可持续性。社会保障可持续发展包括制度可持续性、 经济可持续性和社会可持续性三个方面。制度可持续性表现为适应于各种社会与经 华中科技大学硕士学位论文 11 济的演变过程，制度参数可适时调节；经济的可持续性是指不超越社会保障资源的 禀赋条件、经济单位的承受能力，这是实现可持续发展的主导；社会可持续性是指 在社会公正的前提下，公民的基本生存权随着经济的增长不断扩充其内涵，以提高 基本生存质量为前提来实现人的全面发展。 20其中经济的可持续性是实现可持续发展 的核心，保证低保标准的可持续发展是低保制度的核心内容之一，是实现低保制度 可持续发展的关键。社会保障对于政治、经济、环境、社会等方面的发展有重要的 调节作用，是实现社会可持续发展的重要保证。社会保障制度是一个长期制度，是 为了解决国家和社会发展中的长期存在的问题，因此社会保障制度特别是制度的经 济设计必须能够实现可持续。党的十六届三中全会通过的关于完善社会主义市场 经济体制若干问题的决定提出要“ 加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体 系” ，“ 完善城市居民最低生活保障制度，合理确定保障标准和方式” 。 低保应该按照 广覆盖、低水平、社会化、可持续的原则，在社会目标上要达到公平和大多数人的 基本权利；经济目标上要达到政府支出的可持续性和对经济增长的激励作用；政治 目标上要达到不同人群利益关系的平衡及其连续性。21 低保标准与消费品价格指数相关，以保证在通货膨胀情况下，贫困群体仍然能 维持基本生活水平。低保标准还与社会经济增长相关，随着经济增长，相应地提高 低保标准，以便让贫困阶层能够分享经济增长和社会发展的成果。但是，这种相关 性不能太强、太固定。22因为经济增长率一般会有起有落，而福利增长却具有刚性， 易增不易减。如果保障标准增加偏多偏快，当经济和价格回落时降不下来，就极易 形成财政负担，甚至影响经济增长和长远的供给能力，不利于社会保障的可持续发 展。对于不稳定的经济增长和价格上涨，可以制订城镇居民生活保障应急救助预案。 当城镇居民基本生活消费品价格出现较大幅度增长，影响到了低保户的正常生活时， 应及时启动应急救助预案，为城市低保家庭提供应急生活救助。相关部门要对城镇 低收入居民基本生活费用价格指数进行精确编制，为启动应急救助预案提供可靠依 据。 20 邓大松、林毓铭，社会保障理论与实践发展研究m，北京：人民出版社，2007 年版：236。 21 陈清泰，社会保障的目标：低水平广覆盖社会化可持续。 22 景天魁，最低生活保障制度：特点和意义j，中国社会科学院研究生院学报，2004 年第 4 期：5。 华中科技大学硕士学位论文 12 2.4 郑州市城市居民最低生活保障动态管理 （1）城市居民最低生活保障的应保尽保 城市最低生活保障制度建立至今，郑州市先后六次提高了城市最低生活保障标 准。低保标准从最初的每人每月 120 元增长到现在的每人每月 260 元（见表 2- 1） 。 郑州市城市低保保障人数和保障家庭数都处于持续增长的趋势，2002 年出现了比较 大的增长幅度。2004 年，全市累计享受城市低保 20282 户，51244 人，月发放低保 金 378.8 万元，人均补差 91.3 元，全年累计发放低保金 4305.6 万元，368 户低保家 庭住上了廉租住房。为 4595 人次的低保对象优惠医疗费用 52.7 万元23。2005 年市、 县（市）区两级共安排预算资金 2470.6 万元。2005 年，全市累计享受城市低保的共 有 20297 户、49671 人，退保 8050 人，人均月补差 93 元，发放低保金 4613 万元。 2006 年截至 2007 年 6 月底，全市累计发放低保金 24742 万元，享受低保待遇人数由 初期的 2776 人增至 41607 人。24 表 2- 1 19962006 年郑州市城市居民最低生活保障概况 资料来源：郑州市民政局。 23 2 0 0 5 郑州年鉴 m，郑州：中州古籍出版社，2 0 0 5 。 24 河南人大网，全国、省、郑州市三级人大代表视察郑州市城市低保工作。 年份 保障人数 （人） 保障家庭数 （户） 低保支出 （万元） 1996 2886 1105 7427.51 1997 5540 1959 26582.90 1998 5453 2117 27605.12 1999 4513 1782 334.15 2000 4286 1805 367.97 2001 17952 790.04 2002 51996 20701 2824.83 2003 38059 15699 3180.1 2004 51244 20282 4305.6 2005 49671 20297 6505 2006 52861 22014 6663 华中科技大学硕士学位论文 13 郑州市于 2006 年在全市范围内对低保对象进行集中复核认定，复核的所有低保 户都要填写申请材料，进行入户核查认定。对不符合条件的要及时取消，对于新提 出申请经调查核实符合条件的，要及时给予低保待遇。“ 假低保” 骗保的问题在低保 工作中一定程度地存在，并且屡禁不止。主要有两种情况，一是部分低保对象正常 就业后，仍享受低保待遇；二是部分工作人员暗箱操作，不按程序办事，或碍于人 情世故，或以权谋私，办假证据、开假证明。这些“ 假低保” 严重侵占了有限的低保 资金，不利于低保工作的顺利开展。根据实施办法的要求，郑州市各级民政部 门加强对低保对象的资格认证和复核，同时对低保对象进行动态管理，努力消除“ 假 低保” 套取低保金的现象，尽可能把有限的资金合理使用到每一个最需要的人身上， 让符合条件者都能享受到低保待遇， 实现“ 应保尽保” 。 2006 年河南省在对全省 138.26 万城市低保对象进行资格复核的过程中，查出 20 万余“ 假低保” ，取消了他们的低保 待遇。25河南省实施办法 （以下简称实施办法 ） 规定：“ 民政部门要建立保障对象有进有出、补助标准有升有降的动态管理机制，定 期复查保障对象家庭收入情况，及时调整补差标准。” 郑州市自 1996 年开始实施城 市居民最低生活保障制度，至今已有 11 年，经过各级政府的共同努力基本做到了人 员有进有出，分类施保，补助水平有升有降的动态管理。 郑州市还初步建立了以最” 低生活保障为基础，以住房、医疗、教育、养老、就 业等救助为辅助，与灾害救助、优抚保障、社会帮扶、流浪人员救助、临时救济和 慈善工作相结合的社会救助制度。2005 年，郑州市开展城市医疗救助试点工作，并 在全市推广，全年救助城市低保对象 162 名，发放救助金 23.4 万元。全市定点医院 为 6000 多人次城市低保对象优惠费用 240 多万元。还为城市 220 户低保家庭提供了 廉租住房救助。26另外，制定了解决低保对象困难的帮扶措施，如建立“ 爱心超市” ， 低保对象可根据需要在指定超市免费领取一定数量的生活用品。这是对低保制度的 有益补充。 在推进应保尽保的同时， 郑州市政府还就物价上涨进行了其他形式的补贴。 2007 年 6 月省民政厅和财政厅联合下发了关于切实安排好近期物价上涨后城市低保家 25 张卜元，王明浩河南二十万“假低保”被取消待遇，人民日报，2006- 08- 07：第 10 版。 26 2 0 0 6 郑州年鉴m，郑州：中州古籍出版社，2 0 0 6 。 华中科技大学硕士学位论文 14 庭生活的紧急通知 ，郑州市政府贯彻落实其要求， 2007 年 7 月向城市低保对象每人 每月物价补贴 10 元，共发放 6 个月，在 7 月 30 日前一次性发放完毕。 （2）城市居民最低生活保障的分类施保 不同类型的家庭由于家庭规模和人口构成等方面的差异，其基本生活需求也存 在着差别，每个贫困家庭的致贫原因和家庭实际状况都不相同。分类施保是保障不 同贫困家庭的不同生活需求的最有效方式，同时能够尽快帮助他们脱贫，杜绝脱贫 户由于相同的原因返贫。在社会救助制度的实践中，国际上通行的做法是针对不同 的家庭执行不同的救助标准。但是，在我国城市低保制度的实践中，各地普遍的做 法是执行统一的固定标准，很少地区能够考虑家庭规模和家庭人口构成的影响。迄 今为止，只有东部沿海的少数城市，例如福州、厦门、杭州等地，考虑了家庭规模 的影响，执行了多元化的弹性标准。他们的经验值得我们总结和探讨，建立和完善 我国的分类施保。根据保障对象家庭收入变化情况，及时调整补助水平。 郑州市最低生活保障制度处于最初建立阶段，像中国的大多数城市一样对不同 类型的家庭执行统一的人均标准，即各家庭按人口数乘以人均标准得到救助总额， 并以总额减去家庭收入施行补差救助。郑州市现在执行两种分类施保模式，一种模 式是区别不同对象实行不同标准，对不同类别的低保对象实施不同的保障标准，主 要对“ 三无人员” 以及重病、重残等有特殊困难的低保家庭进行重点保障。另一种模 式是针对不同困难实施不同救助，主要是在保障城市低保对象基本生活的基础上， 制定措施解决他们的子女上学、看病就医以及住房等其他方面的实际困难，这种模 式主要是与低保相配套的社会救助体系。分类施保是在完善分类办法的基础上建立 更加科学、合理的分类救助标准体系。政府应当通过实际调查，对低保对象做科学、 合理、细致的分类，归纳不同困难人群的特点和需求，深入细化分类施保的，实施 多种施保方式方法方式，更好地满足不同特殊困难群体的基本需求。 （3）城市居民最低生活保障的配套优惠政策 1）促进就业。目前许多低保对象家庭中都存在有劳动能力的家庭成员，为了使 低保制度与促进就业相结合，也有必要执行多元化的弹性保障标准。对于有劳动能 力且积极寻求就业的低保对象，可以稍微提高其保障标准，或者在他们就业初期收 入不稳定的情况下不降低他们的保障标准。如此，既可以赋予低保制度积极的救助 华中科技大学硕士学位论文 15 取向，又可以促进低保对象就业，最终走向自食其力。27郑州市从增加经济总量、扩 大就业规模，调整经济结构、实现多元化就业，构建就业平台、营造良好的就业环 境，完善配套政策、健全工作机制等方面帮助解决失业人员的再就业问题。2003 年， 郑州市实现城镇新增就业人员 8.4 万人,其中,下岗失业人员再就业 4.63 万人，“ 4050” 人员及其他就业困难人员再就业 1.28 万人，城镇登记失业率为 2.8%。 2）政府帮扶措施。享受低保的困难家庭除了低保保障的基本生活，还有许多方 面存在较大开支。郑州市卫生部门、教育部门、房管部门、工商部门、税务部门、 司法部门、自来水公司、燃气公司等相关部门采取了一系列措施对困难家庭进行帮 扶。如加强对郑州市享受城市低保人员就诊定点医院的建设和投入，扩大优诊服务 项目；为困难职工实行义诊；对处于义务教育阶段的城市低保子女实行免除杂费、 书本费、电教代办费、取暖费等费用；对计划内录取的公办高中且享受连续一年以 上的城市低保子女，在考取当年给予一次性补助 2000 元，对考取国家承认学历的高 等院校的且享受连续一年以上的城市低保子女， 在考取当年给予一次性补助5000元； 对低保家庭每个月减免 3 立方米的自来水费、燃气费等等。这些与困难家庭生活息 息相关的帮扶措施无疑在一定程度上减轻了许多家庭的生活负担。 27 洪大用，中国城市居民最低生活保障标准的相关分析j，北京行政学院学报，2003 年第 3 期：63。 华中科技大学硕士学位论文 16 3 郑州市城市居民最低生活保障标准动态调整实证分析 3.1 郑州市最低生活保障标准的变迁 1996 年 7 月 1 日，郑州市在河南省率先实施了城市最低生活保障制度的试点， 保障标准为每人每月 120 元。随着经济的发展和财力的增加以及居民消费价格水平 的变化，从建立之初到 2007 年的 11 年间，郑州市先后六次提高了城市最低生活保 障标准。低保标准从最初的每人每月 120 元增长到现在的每人每月 260 元。其中第 一次和第三次提标金额分别为 10 元和 11 元，提高幅度较小，均在 10%以内，第二 次和最后一次提标幅度较大，最后一次提标 40