（行政管理专业论文）县乡政府视域下的农民工权益保障问题研究——以菏泽地区为个案.pdf

山东人学硕 ：学位论文 摘要 当代中国农民工作为一个规模庞大的社会弱势群体，他们的权益保障状况成 为目前学界的一个重要研究课题。菏泽地区是山东省开展劳务输出起步比较早的 人口大区，本篇论文选择该区作为研究的个案，既具代表性，又有普遍意义。 已往不同学科的研究者大都侧重从各自学科的理论视角出发，从不同的角 度，进行多方面、多层次的研究。这些研究成果不仅具有较强的理论价值，同时 他们提出的一些分析思路对解决农民工的实际问题也有一定的指导作用。但是， 从总体上看，已有的研究仍然存在一些不足。主要是以前的研究大都站在农民工 输入地的立场，集中于从宏观的视野分析农民工的生存状况，从中央政府公共政 策制定的层面来探讨农民工权益的保护，研究具有片面性。 本文研究在社会调查和访谈的基础上，对菏泽地区在农民工权益保障方面所 存在的问题进行了分析和总结，尝试从县乡政府的视角，按照农民工输出和输入 两个层面进行学理性的探讨。文章认为维护农民工权益应在农民工劳务输出地， 即源头就解决大部分问题，提前介入，关口前移，强化源头维权，并实现与输入 地管理的对接。同时把滞留在县乡本辖区内的农民工群体纳入研究的视野，给予 足够的关注。因此，从县乡政府的角度探讨农民工的权益保护问题就成为本文努 力的一个方向，也是本文的创新之处。 全文共五大部分。第一部分交代选题的背景与意义，回顾分析已有的研究成 果，界定相关概念的含义，概要地介绍论文研究过程中使用的几种理论方法。论 文第二部分主要围绕菏泽地区农民工权益保障现状来展开。在实地调查问卷的基 础上，对该区农民工的生存概况做了一个概括介绍，然后总结提出了该区农民工 权益保障方面现存的四大突出问题。第三部分是对农民工权益保护存在问题的原 因分析。分别从政府责任缺失、政府自身利益问题、法律法规失去实际有效性、 社会利益共同体自利与妥协的原因、社会道德和社会组织监督的乏力及农民工自 身的原因六个方面进行了探讨。第四部分是从县乡政府的视角分析解决农民工权 益保护存在问题的出路。论文最后部分为结语，通过前面几个章节的分析，文章 认为，农民工权益保护不仅关系到数亿农民工的自身利益问题，而且也将对中国 社会的工业化、城市化进程产生深远的影响，同时，对县乡地区自身的城镇化进 程也有积极的推动作用。 山东大学硕i j 学位论文 在研究方法上，论文综合采用了政治学、行政学与社会学等理论方法，以规 范研究和实证研究为主，兼用文献研究、数理统计等方法，注重调查研究。 关键词：县乡政府；农民工：权益保障；政府责任；城市化与工业化 2 山东人学硕l ：学位论文 a b s t r a c t c o n t e m p o r a r yc h i n e s em i g r a n tw o r k e risal a r g e 。s c a l ev u l n e r a b l eg r o u p o ft h es o c i e t y ，t h ep r o t e c t i v es i t u a t i o no ft h e i rr i g h t sa n di n t e r e s t s h a sb e c o m ea ni m p o r t a n ta c a d e m i cr e s e a r c h h e z e r e g i o n i sa l a r g e p o p u l a t i o na r e a ，w h e r el o c a lg o v e r n m e n t se a r l yc a r r i e do u tt h ep o l i c i e s o fl a b o rs e r v i c e se x p o r ti ns h a n d o n gp r o v i n c e i nt h i sp a p e r ，t h a tt h ea r e a t oh a sb e e nc h o s e na sac a s et ob er e s e a r c h e d ，itisb o t hr e p r e s e n t a tiv e a n ds i g n i f i c a n tu n i v e r s a l l y m o s to ft h er e s e a r c h e r si nd if f e r e n td i s c i p li n e sf o c u so ns u b j e c t s ， f r o mt h e i rt h e o r e t i c a lp e r s p e c t i v e s ，w h o s es t u d i e sa r ef r o md i f f e r e n t a n g l e sa n da r em u l t i l e v e l t h er e s u l t so ft h e s es t u d i e sn o to n l yh a v e s t r o n gt h e o r e t i c a lv a l u e ，w h i l es o m eo ft h e i ra n a l y t i c a li d e a sa l s oh a v e c e r t a i ng u i d i n gf u n c t i o nf o rs o l v i n g m i g r a n tw o r k e r sp r a c t i c a lp r o b l e m s h o w e v e r ，o nt h ew h o l e ，t h ee x i s t i n gs t u d i e ss t i l lh a v ean u m b e r o f s h o r t c o m i n g s p r e v i o u ss t u d i e sp r i m a r il yw e r ef o c u s e do nt h ea n a l y s i sf o r m i g r a n tw o r k e r sl i v i n gc o n d i t i o n sf r o ma m a c r op e r s p e c t i v e ，a n de x p l o r e d m i g r a n tw o r k e r sg u a r a n t e eo ft h e i rr i g h t sa n di n t e r e s t sf r o md e v e l o p i n g p u b li cp o lic i e s o ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n t t h isr e s e a r c hi so n eo f o n e s i d e d n e s s i nt h i sp a p e r ，t h er e s e a r c hi sb a s e do ns u r v e y sa n di n t e r v i e w si nt h e l o c a lc o m m u n i t y t h ep r o b l e m so ft h eg u a r a n t e eo fm i g r a n tw o r k e r sr i g h t s a n di n t e r e s t sa r ea n a l y z e da n ds u m m a r i z e d f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fc o u n t y a n dt o w n s h i pg o v e r n m e n t s ，r a t i o n a ls t u d i e sa r ec a r r i e do u ti na c c o r d a n c e w i t ht h eo u t p u ta n di n p u to fm i g r a n tw o r k e ra tt w ol e v e l s t h i sa r t i c l e c o n s i d e r st h a tm o s to fp r o b l e m sw i t hr e f e r e n c et ot h eg u a r a n t e eo fm i g r a n t w o r k e r sr i g h t sa n di n t e r e s t ss h o u l db e s o l v e db yt h ee x p o r to fl a b o r s e r v i c e s ，i nt h eo t h e rw o r d s ，m a n yp r o b l e m sa r es o l v e di nt h e i rs o u r c e ， e a r l yi n t e r v e n t i o n ，s o o n e r ，w es h o u l ds t r e n g t h e nm i g r a n tw o r k e r sr i g h t s 山东大学硕l ：学位论文 int h es o u r c e ，a n dt om a n a g ec o n n e c tio nw it ht h ein p u t a tt h es a m e t i m e ，t h o s em i g r a n tw o r k e r sw h or e m a i ni nt h e i rc o u n t i e sa n dt o w n s h i p s s h o u l db e w i t h i nt h ef i e l do fv i s i o na n di n c l u d e di nt h e s t u d y g r o u p s ，g i v e ns u f f i c i e n ta t t e n t i o n t h e r e f o r e ，i tw i1 1b e c o m eo n et a r g e t t or e a li z ei nt h i sa r t i c l ef r o mt h ep e r s p e c t i v eo fc o u n t ya n dt o w n s h i p g o v e r n m e n t st oe x p l o r et h eg u a r a n t e eo fm i g r a n tw o r k e r sr i g h t sa n d i n t e r e s t s ，a l s ot h ei n n o v a t i o ni nt h i sa r t i c l e t h i sa r t i c l ei n c l u d e sf i v e ss e c t i o n s t h ef i r s tp a r tw i l la c c o u n tf o r t h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo fs u b j e c t s ，r e c a l la n da n a l y s i se x i s t i n g r e s e a r c hr e s u l t s ，d e f i n et h em e a n i n g so fr e l a t e dc o n c e p t s ，a n ds e v e r a l t h e o r e t i c a la p p r o a c h e st h a tw e r eu s e di nt h ec o u r s eo fs t u d yw i11b e i n t r o d u c e ds i m p l yi nt h i sp a p e r t h es e c o n dp a r tw i l lm a i n l yf o c u so nt h e g u a r a n t e eo fm i g r a n tw o r k e r sr i g h t sa n di n t e r e s t si nh e z ea r e a t h et h i r d s e c t i o nm a i n l ya n a l y s i st h er e a s o n sf o rt h eg u a r a n t e eo fm i g r a n tw o r k e r sp r o b l e m sd u r i n gt h er i g h t sa n di n t e r e s t s t h ef o u r t hs e c t i o nw i i i e x p l o r et h ew a yf o rs o l v i n gt h ep r o b l e m sd u r i n gt h eg u a r a n t e eo fm i g r a n t w o r k e r sr i g h t sa n di n t e r e s t sf r o mt h ec o u n t ya n dt o w n s h i pg o v e r n m e n t s p e r s p e c t i v e t h el a s tp a r ti st h ec o n c l u s i o n ，t h r o u g ht h ea n a l y s i so ft h e p r e c e d i n gs e c t i o n s ，t h ea r t i c l eb e l i e v e st h a tt h eg u a r a n t e eo fm i g r a n t w o r k e r sr i g h t sa n di n t e r e s t sn o to n l yr e l a t e dw it ht h e i ro w ni n t e r e s t s o f h u n d r e d so fm i l l i o n so fm i g r a n tw o r k e r s ，b u tw i l lh a v eap r o f o u n di m p a c t f o rt h ep r o c e s so fc h i n e s es o c i a li n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n a t t h es a m et i m e ，i tw i l lp r o m o tt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o no fc o u n t ya n d t o w n s h i pa r e a so ft h e i ro w np o s i t i v e l y i nr e s e a r c hm e t h o d s ，t h ep a p e rh a sac o m b i n a t i o no fp o li t i c a l s c i e n c e，a d m i n i s t r a t i o na n ds o c i o l o g y o nt h eo n eh a n d，b o t ht h e r e g u l a t i o nr e s e a r c ha n de v i d e n c er e s e a r c ha r em a j o r o nt h eo t h e r h a n d ，t h ep a p e ra l s oh a sac o m b i n a t i o no f l i t e r a t u r er e s e a r c ha n d m a t h e m a t i c a l s t a t i s t i c s r e s e a r c h ，f o c u s i n g o ni n v e s t i g a t i o na n d r e s e a r c h 2 山东人学顾 ：学位论文 k e yw o r d s ：c o u n t ya n dt o w n s h i pg o v e r n m e n t s ；m i g r a n tw o r k e r s ；t h eg u a r a n t e e o f r i g h t s a n di n t e r e s t s ；t h e r e s p o n s i b i l i t y o fg o v e r n m e n t ； i n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：至茎劢 f 1 期：型2 ：茎：丝 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解山东大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留或向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅 和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 一：址一名：妮h 鼽 山东人学硕j ：学位论文 1 1 选题意义 第一章绪论 农村剩余劳动力从农业向非农业、从农村向城市的转移是传统农业社会向现 代工业社会转变的必经之路，当今许多国家的发展历程大都体现了这一发展规 律。农民工是在我国工业化、城市化快速推进和经济社会发展转型过程中出现的 一个特殊群体。从他们的就业方式来看，主要有两种表现形式：其一是仅在农闲 时节外出务工，表现出明显的季节流动性。其二是他们长期在城市就业，已成为 产业工人的重要组成部分。 2 0 0 6 年初，国务院研究室发布的中国农民工调研报告称，农民工在第 二、三产业就业人数分别占到两类产业就业人数的5 2 和5 8 。锄据国家统计局调 查报告显示，截止2 0 0 8 年1 2 月3 1 日，我国农民工总量为二点二五亿人。其中， 在本乡镇以外就业的外出农民工数量为一点四亿人，占农民工总量的6 2 3 。本 乡镇以内的本地农民工数量为八千五百万人，占农民工总量的3 7 7 。截止2 0 0 8 年春节前，返乡农民工为七千万人左右，5 8 的人被拖欠了工资。 农民工已成为一个规模庞大的社会群体，但是，他们的合法权益状况令人堪 忧。经济、政治和社会权益受侵害的现象无时、无处不在。主要表现为：工资偏 低，被拖欠现象严重。他们劳动时间长，安全条件差，是职业病高危人群。缺乏 社会保障。备受歧视，子女上学等方面也存在诸多困难等等。 农民工权益受侵害的现象已引起社会各方面的的关注，学界也进行了广泛的 研究。但是，已有研究大多是站在农民工输入地的角度，通过其务工阶段的实证 研究思考农民工权益保障问题。 实际上，农民工输出地政府最应该成为农民工权益的代言人，在政策上与输 入地政府进行博弈，从而保障农民工的权益。 本文认为维护农民工权益应在农 民工劳务输出地，即源头就解决大部分问题，提前介入，关口前移，强化源头维 。国务院研究室中国农民工调研报告 霹北京：中国言实出版社，2 0 0 6 版，第7 页 。国家统计局我国农民工逾2 2 亿人 z 人民网( 人民u 报海外版) ，2 0 ( 0 年3 月2 7 日第l 版 曹林地方何时能为农民工利益博弈一把 z 】( 浙江在线) ，农民工友嘲，h t l p ：i l w w w n m g y a n y p c n 2 0 0 6 年1 月2 6 日， 山东大学硕f ：学位论文 权，并实现与输入地管理的对接。同时把滞留在县乡本辖区内的农民工群体纳入 研究的视野，给予足够的关注。因此，从县乡政府的角度探讨农民工的权益保护 问题就成为本文努力的一个方向，也是本文选题的初衷。 1 2 研究现状 维护农民工合法权益，改善农民工的权益状况引起了社会各界的广泛关注。 学术界和政府有关政策研究部门从经济、政治、社会、文化等层面多角度地调查 了农民工权益现状，分析了农民工权益易受侵害、维护和保障难的原因，并进行 了相关的理论思考。 从研究的内容看，主要包含社会分层、社会互动、社会心理、城乡冲突等方 面。如李强的转型时期的中国社会分层结构( 黑龙江人民出版社，2 0 0 2 版) ， 书中涉及到很多农民工问题并提出了一些独到的见解。袁方等著的社会学家的 眼光中国社会结构转型( 中国社会出版社，1 9 9 8 版) ，该书介绍了如何认 识社会城市边缘人城市新移民的角色换位与身份调整。洪大用著的城 市外来人口与下岗职工就业政策环境的比较研究( 学海，2 0 0 1 年第3 期) 从 就业方面分析了城乡冲突的表现。周晓红传统与变迁江浙农民的社会心理 及其近代以来的嬗变( 三联书店，1 9 9 8 版) 分析了在计划经济体制向市场经济 体制转变过程中发达地区广大农民的思想、心理、行为等发生的变化。 从研究的角度来划分，主要有以下五个方面。第一是从农村流动人n # l - 出原 因的角度进行研究，社会学、经济学、人口学等学科都进行过实证调查和理论探 析。从社会学角度，如陆学艺著的当代中国社会流动( 社会科学文献出版社， 2 0 0 4 版) 指出了主要是因为日益严重的城乡差别和地区差别，迫使农村人口大 量向城镇流动。李培林的农民工中国进城农民工的经济社会分析( 社会 科学文献出版社，2 0 0 3 版) 分析了农村人1 2 1 流动的主要原因是农民收入增长缓 慢。 第二是从经济学角度。如刘怀廉的农村剩余劳动力转移新论( 中国经济 出版社，2 0 0 4 版) 用“推拉理论即农村产生的“推力力及城市的“拉力 来 论证农村剩余劳动力转移的原因。第三从人口学角度。有马侠的当代中国农村 人口向城镇的大迁移( 中国人口科学，1 9 8 7 ) 及李梦白等人著的流动人口 2 山东人学硕 ：学位论文 对大城市发展的影响及对策( 经济日报出版社，1 9 9 1 版) ，书中指出j 下是由于 农村入口的迅猛增长，使人多地少的矛盾激化，产生大量剩余劳动力，而城市劳 动力大量缺乏，促使他们涌向城市。 第四是从现有体制、政策及管理对农民工影响的角度进行研究。如邓鸿勋、 陆百甫合著的走出二元结构农民就业创业研究( 中国发展出版社，2 0 0 4 版) 分析了在二元结构的基础上，农民工由于户籍制度僵化，劳动力市场分割， 公共管理的不完善等导致农民工处于“权益缺失 状态，并不断边缘化。梅金平 的不确定性、风险与中国农村劳动力区际流动( 中国财经出版社，2 0 0 3 版) 认为农村劳动力的转移不仅能促进农村经济的发展，而且也将改变我国的就业结 构，同时由于制度、市场及户籍等诸多障碍使农民没有转化为“市民 ，也加剧 了劳动力跨地区流动的周期性和不稳定性。 第五是直接从保障农民工的权益角度进行研究。如卢海元著的走进城市： 农民工的社会保障( 经济管理出版社，2 0 0 4 版) 一书立足于社会公正和社会安 全，主张建立适合农民工特点的社会保障制度，让农民工能够享有与城市居民同 等的各种权利与机会。王聚成编著的明天的城里人农民工的权益保障( 中 国财政经济出版社，2 0 0 3 版) 、陈民等著的农民工维权论( 中国工人出版社， 2 0 0 3 版) 以及蒋月著的中国农民工劳动权利保护研究( 北京法律出版社，2 0 0 6 版) 等，都阐述了农民工应享有各种权益的主要内容以及维权的主要途径。 此外，还有国务院研究室出版的中国农民工调研报告( 中国言实出版社， 2 0 0 6 版) ，葛定剑主编的中国就业歧视现状及反歧视对策( 中国社会科学出 版社，2 0 0 7 版) ，韩长赋主编的中国农民工的发展与终结( 中国人民大学出 版社，2 0 0 7 版) ，张跃进主编的中国农民工问题解读( 光明日报出版社，2 0 0 7 版) 等。他们有的站在政府公共政策制定的角度，有的站在新闻媒体的立场来研 究农民工权益保护。 就以上研究来看，不同学科的研究者大都侧重从各自学科的理论视角出发， 从不同的角度，进行多方面、多层次的研究。这些研究成果不仅具有较强的理论 价值，同时他们提出的一些分析思路对解决农民工的实际问题也有一定的指导作 用。但是，从总体上看，已有的研究仍然存在一些不足。主要是此前的研究大都 站在农民工输入地的角度，从宏观的视野分析农民工的生存状况，从中央政府公 山东人学颀l ：学位论文 共政策制定的层面来探讨农民工权益的维护。从县乡政府的角度，按照农民工输 出和输入两个层面进行学理性的研究很少，能供参考的有价值的学术成果不多。 这是本文的一个难点，也是创新之处。 1 3 基本概念及其界定 1 3 1 县乡政府 本文中的县乡政府，亦即通常意义上讲的县级和乡镇级两级政府。它涵盖了 立法、行政与司法等职能部门，与广义上的政府概念相类似。笔者之所以从县乡 政府的角度谈农民工权益保护，基于两点考虑。一方面，县乡政府代表了农民工 群体的输出地政府；另一方面，县乡地区又吸纳了大量的本地及外来劳动力，因 而县乡政府与农民工的联系最密切、最广泛。当前的实际状况是，大多县乡政府 一般只满足于执行与落实上级政府的既有政策，造成了农民工维权工作的消极、 被动。本文试图从县乡政府角度进行一些新的探寻，以期对这项工作有所帮助。 1 3 2 农民工 目前，学界对农民工这一概念的定义大体趋于一致，即所谓农民工，是指具 有农村户口，却在城镇务工的劳动者。他们大致具有以下特征：首先，他们来自 农村，属于农业户人口。其次，他们的社会身份虽然是农民，但是他们的职业是 从事非农生产活动，或者说他们的主要时间是在从事非农生产活动。再次，他们 的非农活动不限于工业领域，还包括商业、服务业等第三产业。所以，在一定程 度上，他们跟传统的制造业工人在职业上还是有所不同的。最后，农民工还包括 进城从事个体工商活动的农村人口，他们在职业上属于自我雇佣者，但是不包括 进城成为企业老板的农村流动人口。 按照陆学艺在当代中国社会阶层研究报告一书中对农民工的定义，我们 可以知道农民工大体上有两类：( 一) 离土不离乡的农民工。此类多是在本乡或本 村的乡镇企业或附近的工厂、商店、机关等地方劳动，住在家里的农民工。( 二) o 王春光农民工的社会流动和社会地位的变化 j 江苏行政学院学报，2 0 0 3 年第4 期。 4 山东人学硕j ：学位论文 离土又离乡的农民工。他们在城罩的工厂、机关、商业及服务部门劳动。 本文所采用的“农民工”概念，是一个比较宽泛的定义，包括以上两类农民 工。 i 3 3 权益 权益，即权利与利益的简称。合法权益是指宪法和法律赋予公民的政治权利、 人身权利、社会经济权利、教育权利以及其他权利和正当利益的总称。因此，所 谓农民工权益，就是国家宪法和法律所赋予的作为中华人民共和国公民的农民工 应当享有的所有权利和利益的总称。它们包括政治权利、社会权利、经济权利、 教育权利、劳动权利、就业权利、安全权利、人身自由权利、自由流动和自由迁 徙权利、平等权利、发展权、利益表达权等等。本文主要围绕农民工劳动权益、 社会权益、子女受教育权益、留守人员社会保障四个方面来展开。 1 3 4 留守群体 通常意义上讲，农民工家庭留守群体包括了除外出农民工本人外，所有留守 在家的人员。本文探讨的留守群体将围绕留守儿童、留守家属( 妻子或丈夫) 及 那些年龄偏大的农民工父母等弱势群体来展开分析，那些靠自己体力仍能从事劳 动的壮年留守人员不在本文的探讨范围。 1 4 理论基础与分析框架 1 4 1 理论基础 1 责任政府 责任政府( r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ) 是近代西方民主政治的产物。在布 莱克维尔政治学百科全书中，责任政府是指一种需要通过赖以存在的立法机关 而向全体选民解释其所作的决策，并证明这些决策是正确合理的行政机构。圆西 方贤哲们对国家目的或职能的认识孕育了责任政府的基本内涵。其一是政府的宗 。陆学艺当代中国社会阶层研究报告 m 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 2 版，第3 2 页。 9 ( 英) 戴维米勒韦农- 波格丹诺编布莱克维尔政治学百科全书 m ( 邓正来译) ，北京；中国政法大 学出版社，2 0 0 2 舨。第7 0 2 7 0 3 页。 5 山东人学硕l j 学位论文 旨，其二是政府的职能。张成福教授认为：责任政府即是现代民主政治的一种 基本理念，又是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。 本文认为，责任政府首先是一种政府治理理念，它与公共权力紧密相连。政 府权力来源于人民，因此，政府权力的行使就必须符合公共目的，服务于公共利 益，否则就要承担责任。其次，责任政府是一种制度性安排，与民主制度密不可 分。政府和公民之间实质上是一种“委托代理”关系，作为委托人的公民通 过直接或间接选举的方式选举产生政府，并通过自己的代表机关对政府进行监 督。第三，责任政府与法治密切相关，政府必须严格依据法律来履行责任。本文 所探讨的县乡政府对农民工权益保护即是建立在责任政府理论的基础之上。 2 人权理论 自洛克提出“天赋人权理论”以来，经过几个世纪的发展，人权理论逐渐成 熟起来，并成为保护公民权利的基本理论依据。国家和社会有责任保障公民权利 的实现，当国家以法律的形式把人权肯定下来的时候，人权就成为了公民个人的 合法权益，公民与国家之间就形成了一对权利义务关系：公民是享有权利的主体， 国家是保障人权的主体。只有国家有能力保障人权，国家负有尊重和保护人权的 义务。目前，农民工的生存权与发展权受到严重侵害，政府理当负起保障农民工 合法权益的义务。 3 公平理论 公平理论又称社会比较理论，它是美国行为科学家亚当斯( j s a d a m s ) 提 出来的一种激励理论。 公平包含公正和平等两层意思，公正与平等是人类社会 长期以来所追求的崇高价值目标，也是当下中国构建和谐社会所应秉持的核心社 会价值理念。一个追求公正的社会应该平等地对待社会中的每一个人，使他们享 有平等的权利。对社会中的弱势群体，由于他们的合法权益容易受到侵害，政府 更应关注这一群体。对于农民工这一弱势群体，政府一方面在制定法律、法规及 各项政策时应充分考虑公平的原则。另一方面要加大对侵害农民工合法权益的惩 处力度，使社会尽可能处于一个相对公平的状态。 西蒋劲松责任政府新论 m 北京：社会科学文献出版社，2 0 ( x 版第3 9 - - - 5 8 页。 。张成福责任政府论 j ，中国人民大学学报，2 0 0 0 年第2 期。 国该理论是哑当斯在t 人关于工资不公平的内心冲突同其生产率的关系 m ( 1 9 6 2 ，与罗森鲍姆合写) 、工 资不公平对工作质量的影响 m ( 1 9 6 4 ，与雅各布森合写) 、社会交换中的不公平 m ( 1 9 6 5 ) 等著作中提 出。 6 山东人学硕l ：学位论文 1 4 2 分析框架 论文的绪论部分：交待选题背景与选题意义，回顾分析已有研究文献的研究 现状，界定相关概念的含义。 正文部分的表述逻辑分四个单元展开：第一个单元是对菏泽地区的农民工权 益保障现状进行分析。首先是对该区农民工的生存概况进行分析，重点围绕该区 农村劳动力转移就业基本情况及特点来展开。其次是对农民工权益保障中几个突 出问题的分析。 第二个单元是对农民工权益保障存在问题的原因分析。从政府责任缺失、政 府自身利益原因、法律法规失去实际有效性、社会利益共同体自利与妥协的原因、 社会道德和社会组织监督的乏力、农民工自身原因等六个方面展开。 第三个单元是从县乡政府的视角，来分析解决农民工权益保障问题的出路。 这部分展开的逻辑是：首先是对农民工权益保障与县乡政府职责相关性进行理论 分析，这又从两个层面展开：其一是保障农民工权益之于县乡政府的意义。其二 是县乡政府在保障农民工权益过程中所肩负的职责。其次是县乡政府保障农民工 权益的主要思路，分别从农民工培训和就业服务、农民工工资和用工管理、农民 工职业安全与卫生、农民工子女义务教育、农民工土地承包权益、为农民工提供 法律援助、发展乡镇企业和县域经济等七各方面来展开，这部分分析论述尽可能 避免空洞和抽象，力求更具针对性和操作性。 第四个单元为结论，是对前文中已表明的重要观点的系统归纳。 1 5 研究的方法、难点及创新之处 1 5 1 研究方法 本文拟综合采用政治学、行政学、社会学等理论方法，以规范研究和实证研 究为主，兼用文献研究、数理统计等方法，注重调查研究，对农民工权益保障问 题进行系统的研究。 7 山东大学颀： ：学位论文 1 5 2 研究的难点、创新及不足之处 如上所述，本文研究的难点在于：已有文献中从县乡政府的角度对农民工权 益保障进行学理研究的不多，现有资料大多是从新闻报道、从宏观政策的制定、 从中央和省级政府、城市政府的角度所进行的研究与分析。从地方政府尤其是从 县乡基层政府进行研究，是本文的创新之处。当然，由于手头掌握的资料及个人 学术水平的限制等原因，论文在理论与案例的呼应方面有待进一步的完善与提 高。 山东人学硕l ：学位论文 第二章菏泽地区农民工权益保障的现状 2 1 菏泽地区农民工的生存概况 2 1 1 菏泽地区简介 菏泽地区位于山东省西南部，与豫、皖、苏三省接壤，辖牡丹区、郓城、鄄 城、东明、单县、巨野、曹县、定陶、成武八县一区和一个省级经济开发区，总 面积一点二二万平方公里。2 0 0 7 年末，全区总人口八百八十八万人，其中常住 人口八百一十七万人，农村人口七百二十五万人，农村人口占总人口的8 2 4 ， 农村劳动力三百九十八点五万人。2 0 0 7 年末，全区g d p 为六百五十九点九亿元， 农村居民人均纯收入三千九百元，居民恩格尔系数为4 7 6 ；城镇居民人均可支 配收入八千三百四十二元，居民恩格尔系数为3 8 8 。同期，山东省农村居民人 均纯收入四千九百八十五元，居民恩格尔系数为3 7 8 ；城镇居民人均可支配收 入一万四千二百六十五元，居民恩格尔系数为3 2 9 。 该区经济发展严重滞后， 属山东省欠发达地区。 2 1 2 菏泽地区农村劳动力转移就业基本情况及特点 自1 9 9 2 年起，该区就开展了有组织的劳务输出。1 9 9 7 年，该市颁布实施了 关于菏泽地区劳动力转移工作考核办法，是山东省农民外出务工开展最早、 人数最多地区之一。根据菏泽市劳动和保障局有关文件显示，2 0 0 7 年，全市常 年在外务工人员约为一百四十五万人，占该市劳动力总量的3 6 2 。年劳务创收 一百一十五亿元，农民工资性收入增收额占全年农民纯收入总增量的4 2 。主要 输出地为京津地区和胶东半岛、广东、上海等地。圆 为掌握更为翔实、有效的分析数据，2 0 0 8 年暑期，在有关人士的帮助下， 笔者分别在鄄城县箕山镇王南垓村、郓城县水堡乡陈楼村、东明县武胜桥乡武胜 国菏泽市人民政府2 0 0 7 年菏泽市国民经济和社会发展统计公报【z 】2 0 0 8 年菏泽市国民经济和社会发展 统计公报到本文定稿时还未发布。 。史步军唱晌“躬耕为民”的旋律践行科学发展理念 z 】中国劳动保障新闻网， h t t p w w w , l a b o u r n e w s c o m c n 2 0 0 9 年3 月3b 。 9 山东人学硕1 二学位论文 桥村进行实地问卷调查。调查主要围绕户均外出打工人数、打工目的地、年龄、 性别、年工资收入、婚姻状况、受教育程度等七个方面来展开。根据三个村庄的 人口数目共发放问卷八百份，回收有效问卷七百八十五份，有效率9 8 ，如表一 所示： 表一、三村农民工现状入户调查样本分布情况 一 总人数总户数 回收问卷村外出打外出打工 ( 人)( 户)数( 份)工人数 人数百分 村庄名称 ( 人)比( ) 王南垓村 8 1 32 6 32 4 73 8 5 4 7 3 陈楼村 1 1 3 42 9 6 2 5 l4 2 l3 7 1 武胜桥村1 3 5 43 2 12 8 75 0 l3 7 合计3 3 0 18 8 07 8 51 3 0 7 3 9 6 经过对调查问卷和政府有关部门提供的一些数据进行分析，笔者认为，近几 年来，该市农村劳动力转移就业呈现出以下特点。 1 、外出就业总量出现平稳增长态势。 改革开放以来，同全国其它地区一样，菏泽地区农村劳动力外出就业规模不 断扩大。2 0 世纪9 0 年代以来，随着农产品供求问题基本得到解决，农民增收愿 望强烈，加上政策环境逐步改善，外出就业的农村劳动力迅速增加。 表二、该区外出劳动力年增长变化情况圆 年分 年输出劳动力( 万人)年新增输出量( 万人) 年增长率( 呦 2 0 0 5 年 1 2 645 1 2 0 0 6 年 1 3 154 2 0 0 7 年 1 4 096 9 2 0 0 8 年 1 4 55 3 6 。 如表二所示，2 0 0 5 2 0 0 8 年，该区平均每年新增转移农村劳动力六万人左右。 自去年下半年金融危机爆发以来，宏观经济增长速度放慢，受此影响，该区农村 劳动力外出就业增幅下降，但是，外出务工人数也保持在一百四十万人以上。 。之所以选择这三个村庄，理由是：鄄城县王南垓村除农作物种植外，该村副业发展不充分，绝大多数剩 余劳动力外出务工。郭城县陈楼村有多年家禽养殖的传统，同时，还有一些板材加工等个体经济，解决， 一部分当地劳动力就业。东明县武胜桥村是乡政府驻地，当地拥有一些乡镇企业，农村集贸市场也吸纳了 一些劳动力。这三个村庄情况各不相同，由此得出的结论应该与该区的实际情况更吻合 国该表数字参见历年菏泽市政府工作报告 1 0 山东大学硕l ：学位论文 2 、外出务工以年轻人为主。据对该地区3 个农村住户的抽样调查，2 0 0 8 年， 农村劳动力外出务工( 乡外) 以青壮年为主。 表三、该区外出劳动力年龄分布与性别分布情况 年龄 1 6 2 02 0 3 03 0 - - 4 04 0 - 5 0 5 0 以上 性别( 卜 男 1 4 33 1 21 0 87 63 8 女 6 31 5 65 43 21 8 合计2 0 64 6 81 6 21 0 。85 6 如表三所示，从年龄构成来看，1 6 2 0 岁占2 0 6 ，2 0 3 0 岁占4 6 8 ，3 0 - 4 0 岁占1 6 2 ，4 0 岁以上占1 6 4 。其中年龄在5 0 岁以上的占5 6 0 0 ，而年龄段集 中在2 0 - 4 0 岁的人数最多，占6 3 。从性别结构看，男性占6 6 7 ，女性占3 3 3 。 3 、农民工转移就业以区外就业为主。与省内其它地区相比，菏泽地区经济 发展明显滞后，本地经济发展提供的就业机会远远不能满足庞大的人口规模，从 而造成了本地大量农村就业人口流向经济发达地区。通过对该区三个村庄的调查 问卷分析，这一结论也得到了证实。 表四、三村农民工区内、区外就业情况 一 区内就业区外就业 人数百分比 人 数百分比合计( 人) 村庄名称 ( 人)( )( 人)( ) 王南垓村5 l1 3 2 3 3 4 8 6 83 8 5 陈楼村 7 51 7 83 4 68 2 24 2 l 武胜桥树 1 1 42 2 83 8 77 7 25 0 1 合计 2 4 01 8 41 0 6 78 1 6 1 3 0 7 如表四所示，三村8 1 6 的务工人口流向了区外，区内只容纳了不到2 0 的 农村流动劳动力。被调查的三个村当中，武胜桥村是乡政府机关驻地，有少量的 企业能解决一部分劳动力，本地的农贸市场也容纳少量的劳动力，该村外出劳动 力在区内就业占到了2 2 8 ，是三村中比例最高的。与全区目前近乎四百万的农 村剩余劳动力相比，每年该区只有一百四十万的区外流动就业，表明该区农村仍 有大量劳动力等待转移就业。 山东人学硕f ：学位论文 同时，调查资料显示，近两年来，该区农民工区外就业目的地呈现出多元化 的特点，以本省的胶东地区、京津地区、长三角、珠三角为最多。 4 、在受教育程度方面，外出农民工以初中水平为多。三村调查样本的受教 育程度分布情况如下： 表五、三村农民工受教育程度 蓉 文盲 小学初中高中及以上 合 计 人数百分人数百分人数百分人数百分( 人) 村庄名叭 ( 人比( )( 人)比( )( 人)比( )( 人比( ) 王南垓村 2 56 57 82 0 32 11 5 4 87 11 8 43 8 5 陈楼村 3 27 6 8 62 0 42 2 05 2 38 31 9 74 2 1 武胜桥村4 59 o9 11 8 22 7 65 5 18 91 7 7 5 0 1 合计 1 0 27 82 5 5 1 9 57 0 75 4 12 4 31 8 61 3 0 7 如表五所示，三村初中文化程度的农民工有七百零七人，占总数的一半以上 ( 为5 4 1 ) 。文盲、小学程度的有三百五十七人，占总数的四分之一还多。高 中级以上文化程度的有二百四十三人，只占总人数的1 8 6 。这表明该地区绝大 部分农民工在仅接受了义务教育之后，甚至还未完成义务教育的情况下就已经开 始外出打工。正是由于该地区农村劳动力整体素质不高，大多数农民工只能从事 那些技术含