（行政管理专业论文）慈善事业发展中的政府角色.pdf

慈善事业发展中的政府角色 摘要 慈善事业在我国古已有之，然而现代慈善事业在我国却只有3 0 多年的发展 历史，现代慈善事业在我国的发展处于初级阶段，同样我国政府在慈善事业发 展中的角色定位也在摸索之中。随着我国政府对慈善事业的重视，有关慈善事 业的研究也日益增多，而且很多都是以政府在慈善事业发展中应扮演的角色作 为切入点来进行研究的。目前我国政府在慈善事业中的角色扮演遭到了很多学 者的批评，学者们认为政府对慈善事业发展的干预过多，影响了慈善组织的独 立地位、损害了慈善事业的民问性，因此主张借鉴西方经验，政府在慈善事业 的发展中应逐步退出，将慈善事业真正地让位于民间。 这种观点单纯从理论上讲或许是正确的，但却忽视了我国慈善事业发展所 处的阶段和我国的具体国情。不同的慈善事业和社会发展阶段、不同的社会体 制下，政府在慈善事业发展中所承担的任务和责任是不一样的。本文从我国慈 善事业目前发展所处的阶段、我国的具体国情出发，考察政府在慈善事业发展 中的角色扮演，分析了影响政府角色扮演的历史与现实因素，主张我国政府在 现阶段慈善事业的发展中应积极主动地承担起促进慈善事业发展的责任，加大 对慈善组织的支持力度，从各方面为慈善事业的健康发展提供保障。 论文分为五个部分：第一部分回顾了建国以来我国慈善事业发展历程，在 发展历程的回顾中考察了政府在慈善事业的发展中所起的作用；第二部分总结 了当前我国政府在慈善事业发展中所扮演的角色；第三部分论述了政府角色扮 演的失当之处，分析角色扮演失当的原因；第四部分在分析了我国政府在慈善 事业发展中的角色扮演的影响因素和政府角色定位的原则之后提出了政府角色 的合理定位；第五部分在前面论述的基础上提出了促进政府角色转换的对策， 主张政府在慈善事业发展中成为一个积极的责任主体。 关键词：慈善；政府角色；政府职能 t h eg o v e r n m e n t sr o l ei nt h ed e v e l o p m e n t o fp h i l a n t h r o p y a bs t r a c t p h i l a n t h r o p yh a sb e e ne x i s t e n t s i n c e t h ea n c i e n tt i m e s ，b u tt h em o d e m p h i l a n t h r o p yj u s th a sm o r e t h a nt h i r t yy e a r s h i s t o r yi nc h i n a t h em o d e m p h i l a n t h r o p yi ss t i l l a tt h ep r i m a r ys t a g ei nc h i n a ，s oh o wt h eg o v e r n m e n ts h o u l d p e r f o r mi nt h ep h i l a n t h r o p yi sa l s oa tt h eg r o p i n gs t a g e a so u rl e a d e r sa r ep a y i n g m o r ea t t e n t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to ft h ep h i l a n t h r o p y , t h es t u d i e sa b o u tt h e p h i l a n t h r o p ya r eg e t t i n gm o r ea n dm o r e w h a to u rg o v e r n m e n tw o r k e r sh a v ed o n e f o rt h ep h i l a n t h r o p yi sc r i t i c i z e db ym a n ys c h o l a r s t h e yt h i n kt h a tt h eg o v e r n m e n t w o r k e r sh a v ed o n et o om u c hi nt h ed e v e l o p m e n to ft h ep h i l a n t h r o p y , a n dt h ea c to f t h eg o v e r n m e n th a si n j u r e dt h ei n d e p e n d e n c eo ft h ep h i l a n t h r o p yo r g a n i z a t i o n s s o t h e yi n s i s tt h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dg r a d u a l l yr e t r e a tf r o mt h ed e v e l o p m e n t o ft h e p h i l a n t h r o p y t h i sv i e w p o i n tw a sp u tf o r w a r do nt h eb a s i so ft h ew e s t e r ne x p e r i e n c e ，a n di t i g n o r e dt h es t a g eo fp h i l a n t h r o p yi no u rc o u n t r ya n dt h es p e c i f i cc o n d i t i o n si nc h i n a t h eg o v e m m e n ts h o u l du n d e r t a k ed i f f e r e n ta s s i g n m e n ti nd i f f e r e n tc o u n t r i e s t h e a u t h o rp r o c e e d sf r o mt h es t a g eo ft h ep h i l a n t h r o p yi no u rc o u n t r ya n di n v e s t i g a t e s w h a tt h eg o v e r n m e n ta r ed o i n gi nt h ep h i l a n t h r o p y , t h e na n a l y s e si n f l u e n c e a c t o r s t ot h er o l eo ft h eg o v e r n m e n t t h ea u t h o ri n s i s t st h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dp l a yt h e p o s i t i v ep a r ti nt h ed e v e l o p m e n to ft h ep h i l a n t h r o p ya tt h em o m e n t t h eg o v e r n m e n t s h o u l dg i v em o r es u p p o r tt ot h ep h i l a n t h r o p yo r g a n i z a t i o n sa n do f f e rt h e ms e c u r e s f r o me v e r y a s p e c t t h i sa r t i c l ei n c l u d e sf i v ep a r t s i nt h ef i r s tp a r t ，t h ea u t h o rl o o k sb a c kt h e p r o c e s so ft h ep h i l a n t h r o p ys i n c e19 4 9a n da n a l y s e st h ee f f e c to ft h eg o v e r n m e n ti n i t sd e v e l o p m e n t i nt h es e c o n dp a r t ，t h ea u t h o rs u m m a r i z e sw h a tt h eg o v e r n m e n ti s d o i n gi nt h ep h i l a n t h r o p ya tt h em o m e n t i nt h et h i r dp a r t ，t h ea u t h o r d i s c u s s e st h e i i i m p r o p e rr o l e so ft h eg o v e r n m e n ta n da n a l y s e st h er e a s o n s i nt h ef o u r t hp a r t ，t h e a u t h o rp u t sf o r w a r dt h er o l e st h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dp l a y i nt h el a s tp a r t ，t h e a u t h o rg i v e st h ep r o p o s a l st ot h eg o v e r n m e n tt oh e l pt h e mr e a l i z et h et r a n s i t i o no f t h er o l e si nt h ep r o g r e s so ft h ep h i l a n t h r o p y k e y w o r d s ：p h i l a n t h r o p y ；g o v e r n m e n t sr o l e ；f u n c t i o n so fg o v e r n m e n t i i i 目录 摘要i a b s t r a c t i i 目录i v 导论1 ( 一) 研究意义1 ( 二) 文献综述3 ( 三) 核心概念说明6 一、建国6 0 年来的慈善事业发展8 ( 一) 从有到无：政府救济福利事业替代民间慈善事业( 1 9 4 9 1 9 8 0 ) 8 ( 二) 从无到有：慈善事业的复兴( 1 9 8 l 1 9 9 4 年) 1 0 ( 三) 从小到大：慈善事业的迅速发展( 1 9 9 5 年今) 1 2 二、政府在现阶段慈善事业发展中扮演的角色1 4 ( 一) 政府是慈善组织的管理者1 4 ( 二) 政府是慈善事业发展的参与者1 7 ( 三) 政府是慈善事业发展的支持者1 9 三、现阶段慈善事业发展中政府角色的失当2 2 ( 一) 慈善事业发展中政府角色失当的主要表现2 2 ( 二) 慈善事业发展中政府角色失当的原因3 0 四、慈善事业发展中政府角色的合理定位3 3 ( 一) 影响中国慈善事业发展中政府角色定位的主要因素3 3 ( 二) 慈善事业发展中政府角色定位的原则3 8 ( 三) 中国慈善事业未来发展中的政府角色定位3 9 五、促进慈善事业发展中政府角色转换的对策4 2 ( 一) 调整慈善组织的管理模式4 2 ( 二) 建立科学的监管体系4 3 ( 三) 加大政府对慈善组织的支持力度4 5 参考文献4 9 i v 攻读学位期间取得的研究成果5 1 致谢5 2 浙江师范大学学位论文独创性声明5 3 学位论文使用授权声明5 3 v 导论 温家宝总理在2 0 0 5 年、2 0 0 6 年政府工作报告中相继提出“支持慈善事业 发展”、“积极发展社会福利事业和慈善事业 ，这些提法表明中央政府对慈 善事业在社会发展中的地位和作用的认识越来越明确，已经把慈善事业视为构 建社会主义和谐社会的重要手段和内容。慈善事业的发展不仅可以弥补国家社 会保障体系的疏漏，还具有维系社会健康、促进经济社会发展、减少社会冲突、 提升公共责任与社会公德等多方面的作用。尽管当前我国慈善事业的发展还不 成熟，还存在不少问题。但不可否认的是，它已经成为缓解社会矛盾、维护社 会稳定、促进社会发展的重要手段之一。 我国慈善事业的发展时间较短。基于我国的具体国情和慈善事业的发展现 状，政府在慈善事业发展中扮演着重要的角色。对于政府在慈善事业发展中的 积极作为，学术界存在着不同看法。有学者支持政府在慈善事业发展中的主动 作为，而更多的学者则主张政府应退出慈善事业的发展领域。那么，政府在现 阶段慈善事业的发展中到底扮演着什么样的角色? 政府的这种角色扮演是否存 在偏差，而这种偏差又表现在哪些方面? 影响慈善事业发展中政府角色扮演的 主要因素有哪些? 现阶段政府在慈善事业的发展中到底应该扮演什么样的角 色? 这些问题成为了摆在我们面前的重大课题。 ( 一) 研究意义 1 、理论意义 在已有的对慈善事业中政府职责或政府角色的研究中，大多借鉴西方的理 论和西方慈善事业的发展经验，从政府“越位和“缺位 的角度来论述的， 特别是集中于政府的“越位 方面。认为政府应逐步退出慈善领域，让该领域 真正地归属于民间。这种观点忽视了一个现实：目前我国慈善事业的发展和西 方国家的发展不是处于同一个发展阶段。西方现代意义上的慈善事业已经有了 2 0 0 5 年政府工作报告：h t t p ：p o l i t i c s p e o p l e c o r n c n g b 1 0 2 4 3 2 4 3 0 7 h t r n l 2 0 0 6 年政府工作报告：h t t p ：n e w s e n o r t h c o m c n s y s t e m 2 0 0 6 0 3 1 5 0 0 1 2 5 6 3 1 70 2 h t m l 导论 很长的发展历史，而我国的现代慈善事业还处于刚起步的初级阶段；我国公民 社会的发展状况和西方也是不同的，我国的社会力量的发展还不够强大，慈善 组织完全自主发展的社会土壤还不“肥沃 ；我国的政治体制也是不同于西方的。 不同的国家、不同的社会环境、慈善事业发展所处的不同阶段，政府在慈善事 业发展中的角色定位是不一样的。因此，在我国具体的政治体制和经济社会发 展背景下，西方的经验和理论并不一定完全适用。 本文从现阶段中国慈善事业发展所处阶段及其所处的具体社会环境出发， 通过对政府角色扮演情况的多方位考察，分析当前我国政府的角色扮演，并进 而讨论影响政府角色扮演的因素。从我国的管理体制及慈善事业发展的现实出 发，提出政府在现阶段慈善事业发展中适当的角色扮演，并给出完善政府角色 扮演的相应的具体措施。这种从我国的现实出发而不只是一味地学习西方的考 察及分析方式，有可能突破传统的分析框架，形成新的理论视角和理论观点， 丰富政府角色理论和政府改革理论。 2 、现实意义 本文以慈善事业为背景研究政府在其中的角色定位问题，具有一定的现实 意义。 ， 第一，有助于厘清公共事业发展中的政府角色。政府职能转换是一直以来 受人们关注的问题。近年来，中央对慈善事业等公共事业的发展越来越重视， 政府的社会管理职能得到了凸现。本文研究政府在慈善事业发展中的角色定位， 从一定意义上说，就是以慈善事业为背景考察政府在关系民生的公共事业中所 应承担的责任和发挥的作用，无疑会有助于厘清公共事业发展中的政府角色， 为政府管理体制改革提供政策建议和理论指导。 第二，可以推动我国慈善事业的发展。现代慈善事业在我国的发展时间还 不长，如何从中国实际出发，积极探索适合中国国情的具有中国特色的慈善事 业发展模式，是摆在我们面前的紧迫课题。慈善事业发展中政府角色的研究将 有助于开创中国特色慈善事业发展道路，促进我国慈善事业的健康发展。 第三，有利于我国和谐社会的建设。实践证明，作为一种公共服务的慈善 事业发展有助于完善我国的社会保障制度；有利于调节贫富差距和社会关系， 缓解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会健康发展；慈善事业的发展对于社会 2 导论 主义精神文明建设也有着重要的意义，是推动社会主义和谐和社会建设的重要 手段之一。研究政府在慈善事业中的角色，将推动政府对慈善事业的发展实施 积极干预，促进慈善事业的加速发展，进而对和谐社会建设产生积极影响。 ( 二) 文献综述 随着中央政府对慈善事业发展的重视，慈善事业发展中的政府角色的研究 逐渐为人们所关注，并取得了一些初步的研究成果，这些研究成果主要集中在 以下几个方面： 1 、政府在慈善事业发展中的角色扮演 总体而言，现在的研究成果较普遍地认为政府在慈善事业发展过程中干预 过多，扮演了不当的角色，主张政府应当逐渐退出这一领域。 “组织管理上，政府对慈善组织实行双重领导，慈善组织缺乏独立性和自主 性；人事管理上，政府与慈善组织关系密切，慈善组织内部管理行政色彩浓厚； 募捐方式上，政府行政力强制捐款，慈善事业募捐环境恶化。” “调整政府与慈善组织的关系，改变目前我国慈善组织过分依附政府的倾 向。政府逐渐淡出捐助的主体市场，而主要担负起立法、监督、检查、评估、 审计、执法等职责。明确慈善机构的独立法人地位。考虑取消现行法规中要求 慈善组织必须有业务主管单位的规定，让慈善组织真j 下独立承担民事责任。” “对慈善事业进行制度化管理政府的作用，制度化并不是要政府直接承 担慈善事业，也不是将慈善组织作为政府下属的部门直接管理，而是指慈善事 业要进行法制化管理。 “政慈分开、小政府，大社会是社会结构转型的必然要求和发展趋势。 政府要引导中国的慈善组织为社会经济发展服务，特别是要引导慈善组织进入 目前政府和企业都不适宜介入或效率较低的领域。政府应逐步将社会救济和社 会福利方面的部分事务性职能转移给有资质的慈善组织，国家应给予可能的支 持。在减政放权的同时，政府要在宏观上通过指导和协调，为慈善事业发展创 孙萍、吕志娟慈善事业发展中的政府角色定位【j 1 中州学刊，2 0 0 6 ，( 2 ) ：1 1 5 圆周立萍中国的慈善事业：问题与对策【j 】北京观察，2 0 0 5 ( 3 ) ：2 4 - 2 5 亩朱力起步中的中国慈善事业【j 】社会学研究，2 0 0 0 ( i 2 ) ：3 7 - 4 0 导论 造良好的外部环境，减少慈善组织活动的盲目性，提高其服务社会的效率。 “充分发挥党与政府在弘扬慈善文化、发展慈善事业中的主导作用，引导慈 善事业健康持续发展，支持和发扬儒学中的仁德和佛教的慈悲思想。政府应转 换在慈善事业中的角色，逐渐退出捐助的主体市场，而主要担负起立法、监督、 检查、评估、审计等职能，不过分干预，只引导和调控。 2 、政府在慈善文化和氛围培养中的作用 研究者们认为慈善文化和氛围的培养是促进中国慈善事业发展的重要因 素，政府应当在慈善文化和氛围培养中扮演积极的角色，发挥主动推动的作用。 “政府与社会应当对社会成员的各种慈善行为进行精神褒奖，包括宣传典型 的慈善人物、评选全国及各地区的慈善家、让慈善家享有较高的社会地位，等 等，均将有利于激发社会成员的慈善心，促进社会文明、道德的健康发展。” “政府需要对社会舆论进行规范引导，对公众进行慈善理念的宣传教育，抛 弃过去那种发生重大自然灾害或紧急事件时，突击性、应急性的舆论宣传模式， 注重同常慈善意识的酝酿和渗透，潜移默化，r 积月累，从而达到广泛、深入、 持久地宣传和普及慈善观念的目的。 “政府力量是慈善事业的主导因素政府力量的主导作用，既有主持慈善机 构、影响和干预民间慈善活动的直接主导，又有通过意识形态影响民间社会的 间接主导。” “政府有关慈善税收优惠政策有待落实和加大宣传力度，以有效地激发企业 和个人参与慈善事业的积极性。 3 、政府在慈善事业发展中的应有责任 学界对政府在慈善事业中的责任没有统一的意见。主流的意见是：政府不 直接干预，但应对慈善事业的发展在引导、协调、支持等方面承担重要的责任。 “政府的主动责任，主要体现在两个方面：一是各级政府应把慈善事业的发 展纳入当地经济社会发展的总体规划。二是要加大对慈善组织的直接投入力度； o 黄丹、姚俭建当代中国慈善事业发展的战略路径探讨川社会科学，2 0 0 3 ( 8 ) ：7 5 7 9 国吴鹏从世界慈善事业现状看我国慈善事业发展战略【j 】科学管理，2 0 0 8 ( 4 ) ：3 8 3 9 o 郑功成现代慈善事业及j e 在中国的发展f j 】学海，2 0 0 5 ( 2 ) ：3 6 - 4 3 西孙为新我固慈善事业发腱模式中的政府定位【j 】内蒙古农业大学学报，2 0 0 7 ( 1 ) ：1 7 0 - 1 7 2 固陶海洋慈善事业及其社会功能【j 】社会科学，2 0 0 8 ( 2 ) ：1 4 6 1 5 3 许琳、张晖关于我固公民慈善意识的调查川南京社会科学，2 0 0 4 ( 5 ) ：8 9 9 4 4 导论 政府的被动责任，主要体现在政策取向上，在慈善税收优惠不够规范合理的情 形下，有必要进行重新确定。一是要逐步扩大受赠慈善组织的范围，二是适当 放宽税收优惠的比例，三是内外资企业应享受同等的优惠待遇，四是积极创造 条件，在适当时期开征个人遗产税，五是慈善组织享受公益用地政策优惠，其 基础设施建设费用应给予相关减免；政府的协调责任，主要体现在政府出面协 调有关部门帮助、扶持慈善机构。” “从慈善事业的发展目标来看，慈善公益事业目标的实现有赖于政府的力 量。慈善事业的基本目标是通过合法途径，在众多社会成员自愿的基础上，无 偿救助社会弱势群体，促进社会的公平与正义。这个基本目标是包含在政府的 主要目标之中的，而且必须借助政府的力量才能够实现，这就决定了慈善事业 的发展始终离不开政府的支持，这种支持是必要而且是必须的。” “在现行行政体制度下，政府作为慈善事业中的主体，其主导作用是不容置 疑的。一方面，政府要担当起社会保障和慈善救助的主要责任和主要角色，加 大保障力度，提高对各种困难人群救助的参与度、广泛度和实效性，而不能主 次颠倒，把大量救助的责任推给所谓社会或者民问的慈善救助；另方面，又 要通过理念倡导和政策法规体系推进民间慈善事业的良性健康的发展，以补充 政府之力有所不及。只有这样才能将整个社会保障提到一个应有的更高的水 平。 已有的研究成果集中总结了当i j 政府在慈善事业发展中所扮演的角色，有 支持政府在慈善事业发展中的积极干预的观点，但更多的观点集中于当自 政府 对慈善事业的发展干预过多，主张政府在慈善事业发展中的“退出”。不论是主 张政府干预的观点还是主张政府退出的观点，这些观点的表述不具有系统性。 本文从简要考察建国以来慈善事业的发展历程入手，在慈善事业的发展过程中 探究政府在其中的角色扮演，并结合当前我国实际系统地论述了政府在慈善事 业发展中的角色扮演情况，分析政府角色扮演的影响因素并进而提出了政府在 当前慈善事业发展中的合理角色定位。 。赵顺盘慈善亟待厘清的几个问题f j l 中圉民政，2 0 0 5 ( 4 ) ：2 1 2 2 圆孙萍、吕志娟慈善事业发展中的政府角色定位【j 】中州学刊，2 0 0 6 ( 2 ) ：1 1 5 - 1 1 7 毕素华论政府在慈善事业发展中的推动作用【j 】_ 甘肃社会科学，2 0 0 7 ( 6 ) ：2 2 0 2 2 2 ( 三) 核心概念说明 导论 1 、慈善事业 在英文中，表示慈善的词语有两个：“p h i l a n t h r o p y 和“c h a r i t y 。其中， “p h i l a n t h r o p y 来源于希腊文，由“爱 和“人类 两个部分构成。它包括三 层含义：增加人类福利的努力或倾向，比如：通过慈善援助或捐赠等；对全人 类的爱；为了提高人类福利的活动或机构。它比“c h a r i t y ”更具有公益含义， 因此国际上探讨慈善问题时更多地都是用这个词来表达。贝克尔( g a r yb e c k e r ) 认为：如果将时间与产品转移给没有利益关系的人或组织，那么，这种行为就 被称为“慈善”或“博爱”。 在汉语中，“慈善通常被人们理解为：行善积德，扶贫助残，救死扶伤， 乐善好施以及对人关怀而有同情心。在我国当前的语境下，慈善主要是指公众 以捐款捐物、提供志愿服务等方式帮助他人、奉献社会的自愿行为。慈善事业 就是社会成员广泛参与，慈善组织具体运作，由社会募捐、资金管理、具体慈 善项目实施等一系列活动组成的慈善活动体系。简单地说，慈善事业包括慈善 组织( 慈善事业的运作主体) 、慈善捐赠( 慈善事业的资金来源) 、慈善队伍( 慈 善事业的组织基础) 、慈善文化( 慈善事业发展的环境要素) 、救助对象和捐助 主体( 慈善事业的运作客体) 等几个方面。 郑功成认为，慈善事业具有四个基本特征：以社会成员的慈善心为道德基 础；以社会成员之间的收入差距和资源的自愿捐献为经济基础；以社会性的民 间公益组织或公益团体为组织基础；完全以捐助者的意愿为实施基础。 笔者认 为，慈善事业最大的特征即是它的公益性和自发性，慈善事业本身就是一种社 会事业，它的运作不同于政府部门，不是靠政府的强制力来实施的，而是依靠 由规范、道义、知识、信仰、价值观和可靠的信息等而产生的意志推动力。当 然，这里所说的慈善事业的运作不是依靠政府的强制力，并不是说慈善事业的 运作是没有外部的力量来规范的，而是强调它与其他一些行为( 如，政府为责 任主体的社会保障) 相比，更有一种内在的自发性，更有一种“主人翁 的意 识和精神。 。贝克尔著，千业宇、陈琪译人类行为的经济分析【m 】上海：上海三联书店，1 9 9 5 ：3 2 1 郑功成论慈善事业m 中国社会工作1 9 9 7 ( 3 ) ：2 3 6 导论 2 、政府角色 政府有“广义 和“狭义”之分。广义的政府是指国家的立法、行政、司 法等各种机关，狭义的政府则是单纯地指国家行政机关。本文讨论的政府角色 主要是狭义上的政府。 “角色”是指个人在社会关系位置上的行为模式，它规定一个人活动的特定 范围和与人的地位相适应的权利义务和行为规范，是社会对一个处于特定地位 的人的行为期待。 “政府角色”( t h er o l eo f s t a t e ，t h er o l eo f g o v e r n m e n t ) 在英文中也可指“政 府的作用”，与政府的性质、地位、权力、功能、职能、任务等紧密相关。“政 府角色 是将政府人格化来定位其在政治、经济、社会发展各个领域中的权力 界限、功能范围、行为方式等。 澎湃政府角色论【m 】中国社会出版社，1 9 9 8 ：1 3 2 一、建国6 0 年来的慈善事业发展 中国是一个有着厚重的慈善文化传统和慈善行为的国家，但在建国以后一 段时间里，由于意识形态及经济发展各方面的影响，慈善事业的发展严重受挫。 新中国成立后，“曾经热闹一时的慈善事业立即在神州大地销声匿迹达4 0 年之 久。直到2 0 世纪8 0 年代以来，我国的慈善事业才又逐渐显现出了发展的生 机。回顾建国以来我国慈善事业的发展历程，大致可以分以下阶段： ( 一) 从有到无：政府救济福利事业替代民间慈善事业( 1 9 4 9 1 9 8 0 ) 新中国成立之前，全国各地有着为数众多的慈善团体和慈善机构，这些慈 善机构大致可以分为两类：一类是地方绅士举办的带有封建地域性质的各类善 会、善堂；一类是接受外国津贴的慈善机构，主要是一些教会医院。 1 9 5 0 年4 月2 4 同，中国人民救济代表大会在北京召开。2 6 日，时任政务 院副总理、中央政法委员会主人的董必武在大会上作了题为新中国的救济福 利事业的报告。报告明确地阐述了新政府对民间慈善事业的态度：“中国人民 成立了自己的政府，把中国的命运掌握在自己手中，救济福利事业才不再是统 治阶级欺骗和麻醉人民的装饰品，也不再是少数热心人士的孤军苦斗，而是政 府和人民同心协力医治战争创伤并进行和平建设一系列工作中的一个组成部 分。因此，它就有了新的意义和新的内容。”1 9 5 0 年4 月起，政府便开始对 这些慈善机构和慈善团体进行改组和改造，经过这一过程，到1 9 5 4 年前后，大 陆已经不存在完全意义上的民间慈善组织。虽然中国红十字会、中国福利基金 会仍有活动，但它们作为政府部门的下属机构，所开展的活动是与政府部门的 工作事务紧密相连的，或者本身便是政府事务，已经不具有纯粹的民间慈善事 业的性质了。由此可以看出，中国大陆的慈善事业在调整和改造中已经逐步形 成了政府在该事业的发展中担任领导地位的模式了。 。郑功成中华慈善事业【m 】广州：广东经济出版社，1 9 9 9 ：1 0 3 徐达琛中华人民共和国录，第一卷( 上) 【m 】长春：吉林人民出版社，1 9 9 4 ：2 3 2 8 一、建国6 0 年来的慈善事业的发展 在这一过程中，政府除了对旧有的慈善机构和团体进行整顿、改造外，自身也 在经济困难的情况下拿出一部分资金用于社会福利设施和机构的建设，安置孤 老残弱，救济生活困难的群众。1 9 4 卜1 9 5 4 年，全国新建或改建的残老、儿童 福利机构便有6 6 6 个，其中收养在院抚育教养的婴幼儿童便达2 5 9 6 0 人，加上 残疾儿童福利机构等其他机构，解放初期国家共收养了2 0 多万名孤儿、弃婴、 残疾儿童和流浪街头的儿童。新中国成立后的中国大陆的慈善事业较之以往有 了根本性的转变，慈善不再存于民间，政府建立起了一个“人人靠政府 的包 揽型政权。 在这几十年的时间里，社会上既没有人倡导慈善事业，也没有媒体来报道、 宣传慈善事业。“慈善”一词就如在中国大陆从未出现过一样，人们要么不知道 慈善事业为何物，要么就受极“左”思潮的影响对慈善事业存在误解和偏见。 出现这种状况的原因主要有： 1 、政治方面 政府并没有用客观的眼光去看待慈善事业，而是把它定位成“殖民主义的 警探和麻药和“统治阶级麻痹人民的装饰品”。不仅对外国人办的慈善事业 一概否定，而且对中国人自己办的慈善事业也是极度排斥。随着政治气氛的日 益浓厚，到了文革期间，对慈善事业的否定便达到了极点。在那个一切以“阶 级斗争”为纲的年代，人与人之间的关系已经被异化成了一种单纯的阶级关系， 过度频繁的政治斗争导致了人与人之间关系的极度紧张和冷漠，慈善的概念也 逐渐淡出人们的脑海。 2 、经济方面 社会上有贫富差距，有富有慈善之心的人的热心捐助，这些都是慈善事业 得以存在和发展的必不可少的基础和条件。但是，在建国初期，由于连年的战 争和自然灾害的影响，广大工农群众衣不蔽体、食不果腹，自顾尚且不能，更 没有多余的钱财粮米去周济其他的人了。而其他的阶级在当时要么已经成为了 专政的对象，要么即使有心举办一些慈善活动，在当时复杂多变的政治环境中 也不敢贸然行事。1 9 5 6 年底，社会主义改造顺利完成，我国建立起社会主义公 苏振芳社会保障概论【m 】北京：中国社会版社，2 0 0 1 ：1 0 7 圆陈旭麓陈旭簏学术文存【m 】上海：上海人民j i 版社，1 9 9 0 ：1 3 5 9 一、建国6 0 年来的慈善事业的发展 有制的经济体制，而且在收入分配上采取的是一种平均主义的分配方式。“全国 人民的收入水平和生活水平普遍不高。各种物质短缺，有的实行配给制，再加 上人口阔，很难想象，在这样的经济条件下会产生慈善事业。 3 、意识形态方面 一方面，建国后，全国人民满怀希望地跟着共产党进行社会主义改造和建 设，开展大跃进运动、跑步走向共产主义。人们深信，共产主义是人间天堂， 社会主义能够使广大人民解除一切苦难，过上幸福生活。因为贫困苦难都已成 了过去，在社会主义中国已无困可济，无苦可救。另一方面，受极“左”思潮 的影响，慈善思想及其行为被当作了“另类”。人们对它产生了偏见，慈善事业 的真正内涵被人们扭曲。认为新中国成立了，人民当家作主了，作为新中国新 社会的主人难道还用得着谁来施舍吗? 在这种思想意识成为了共识的情况下， 慈善事业是不可能发展起来的。 ( 二) 从无到有：慈善事业的复兴( 1 9 8 1 1 9 9 4 年) 从1 9 8 1 年中国儿童少年基金会的成立至1 9 9 4 年中华慈善总会的创立，是 慈善事业在大陆逐渐复兴的1 5 年。1 9 8 1 年7 月2 8 日，中国儿章少年基金会在 北京成立，这是建国以后中国大陆第一个以募集资金的形式为儿童少年教育福 利事业服务的全国性社会团体，是一个非营利性的社会公益组织。1 9 8 2 年5 月， 宋庆龄基金会成立，该基金会也主要开展少儿文教福利方面的公益事业。1 9 8 4 年3 月，中国残疾人福利基金会成立，确定了弘扬人道主义精神、服务残疾人 的宗旨。中国红十字会在这一时期也取得了较大的发展，到1 9 8 9 年，中国红十 字会在全国3 0 个省、市、区均恢复或建会，基层组织达8 7 万个，而且中国红 十字会的款项也主要是国内外组织和个人的无偿捐赠。1 9 8 5 年，中国基督教主 教丁光训主教与匡亚明先生、韩文藻先生共同发起创办的南京爱德基金会成立。 1 9 8 9 年l o 月，“希望工程”正式启动。这是由中国青少年发展基金会发起并组 织实施的一项社会公益活动，其宗旨是向社会各界募捐以筹集资金，帮助因家 庭贫困而失学的孩子重返校园。 与此同时，党和政府的慈善理念开始发生转变，逐渐认识到慈善是一种社 。郑功成中华慈善事业【m 】广州：广东经济出版社，1 9 9 9 ：1 0 5 1 0 一、建国6 0 年来的慈善事业的发展 会的力量，是一种有益社会发展、有助社会进步的力量，是政府相关部门的有 利补充。1 9 8 4 年1 1 月全国城市福利事业单位改革整顿交流会召开。在交流会 上，政府主管部门提出了城市福利事业改革的主要方向：由国家包办体制向社 会办福利转化；由封闭式办院到开展社会化服务活动转变；由单纯救济恩赐观 念向服务收养人员转化。这几种转变既为推动城市社会福利的进一步深化改革 明确了方向，也有利于民间慈善事业的复兴与介入。 在资金筹措方面，由过去的政府全额拨款开始尝试着向社会募集。1 9 8 7 年， 全国进行了建国以来首次社会福利有奖募捐活动，为慈善救济筹集到了一笔可 观的善款。1 9 9 1 年华东地区发生大水灾，以此为契机，兴办了一场民间社会的 慈善捐赠活动，在这次捐赠活动中，港澳台同胞和内地民众纷纷解囊，捐资献 物救济灾区群众，这次活动是大规模募捐活动的一个良好的开端。 2 0 世纪8 0 年代以来，我国大陆的慈善事业之所以出现复兴局面，其原因 主要有： 首先，7 0 年代术以来“以阶级斗争为纲”的错误政治路线结束，逐渐形成 了有利于慈善事业发展的良好政治环境，打消了人们从事慈善事业的疑虑。政 府也改变了以往把一切救济都包办下来的做法，开始意识到民间的力量，希望 民间用慈善的形式把一部分社会福利救济的责任承担下来。进入9 0 年代之后， 政府对发展慈善事业采取了更加开明的支持态度，国家领导人多次在公丌场合 明确表示要支持和鼓励慈善事业的发展。 其次，改革开放以来，我国的经济得到了快速的发展，有条件、有优势的 一部分人先富起来，能够用多余的财力从事慈善事业，从而为慈善事业的发展 提供了经济基础。另一方面，在一部分人富起来的同时，仍有一部分人没有摆 脱贫困，甚至还没有解决温饱问题。在计划经济向市场经济转型的过程中，他 们之间的贫富差距仍在扩大。另外，市场经济体制建立的过程中，竞争机制的 引入在推动经济快速发展的同时，也产生了一部分失业、下岗工人，他们的生 存也受到了威胁，而仅靠政府的力量来救助这些弱势群体是远远不够的。如此， 社会上出现了有能力救助者和需要救助者这两大群体，从而为慈善事业的发展 提供了可能。 再次，思想上的转变也为慈善事业的复兴提供了有利条件。改革开放以来， 一、建国6 0 年来的慈善事业的发展 人们的思想得到解放，不再总是单纯地以“阶级”和“社会性质 去评判事物 的好坏，基本上澄清了意识形态上的“左 的错误，不再把慈善事业当成“鸦 片”、“毒素 。理论界也对慈善、慈善事业有了新的认识，整个社会开始客观地 来看待“慈善 ，我国国民的慈善意识被再度唤醒，中华民族慈弱恤孤的传统美 德得以回归。这种思想文化氛围的出现，为慈善活动的正常展开提供了良好的 社会环境。 ( 三) 从小到大：慈善事业的迅速发展( 1 9 9 5 年今) 我国的慈善事业在经历了十多年的恢复时期后，便进入了快速发展时期。 慈善组织数量迅速增加。9 0 年代以来，大量的民间慈善组织如雨后春笋般 建立起来，截止2 0 0 7 年底，全国共有社会组织3 8 7 万个，比上年增长9 3 ， 其中社会团体2 1 2 万个，比上年增长1 0 4 ；民办非企业单位1 7 4 万个，比上 年增长8 1 ；基金会1 3 4 0 个，比上年增长1 7 1 ，其中包括公募基金会9 0 4 个，非公募基金会4 3 6 个，中央级基金会1 0 7 个。此外，没有在官方统计之列 的“草根组织 的数量也较为庞大。 慈善组织募集善款的能力大大提高。慈善募捐，简单来说就是承担公益使 命的非营利组织将分散的潜在的公益资源动员并集中起来的过程。资金是慈善 组织发展的经济基础，因此慈善组织的募捐能力的强弱是一个慈善组织发展好 坏的影响因素之一。慈善组织的募集善款的方式较以往有了很大的改进，并不 只局限于一些传统的募捐方式，有了更大的灵活性。 慈善捐赠数额不断增长。2 0 0 9 年9 月份社会科学文献出版社出版的中国 慈善发展报告( 2 0 0 9 ) 对我国的捐赠情况给出了这样的描述：2 0 0 7 年我国国 内公众与企业的捐赠总额达到2 2 3 1 6 亿元，约占我国2 0 0 7 年g d p 的o 0 0 9 ， 人均捐赠达到了1 7 1 6 元。2 0 0 8 年的重大事件和自然灾害直接引发了慈善捐赠 的“井喷”，初步统计，2 0 0 8 年度全国接收各类捐赠款物总额达到1 0 7 0 4 9 亿元， 占g d p 的0 3 5 6 ，绝对值是2 0 0 7 年的4 7 9 倍。 慈善事业在我国之所以能够迅速发展，原因主要有： 首先，慈善捐赠方式的多样化。笔者在前面分析慈善事业发展的原因时提 。杨团、葛道顺中国慈善发展报告【q 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 9 ：1 1 1 1 1 2 1 2 一、建国6 0 年来的慈善事业的发展 到过，贫富差距是慈善事业发展的经济基础，人们手中有了更多的可支配资金 之后，内心的慈善理念和想法便会成为现实中的慈善行为。因此，人们收入的 增加是慈善事业迅速发展的一个重要前提，而目前慈善捐赠方式的多样化和便 捷化更使得慈善事业获得了空间的发展的可能性。 物资和资金一直是慈善捐助的主要方式，而近年来随着人们的观念的转变， 除了这些传统形式上的捐赠之外，服务捐赠、股权捐赠等方式也开始悄然兴起。 2 0 0 5 年1 月1 7 日，蒙牛发布公告，称牛根生将在有生之年把所有股份红利的 5 1 捐赠给“老牛基金”。牛根生天年之后，其所持股份全部捐给“老牛基金”， 他的妻子和儿女每人只可领取不低于北京、上海、广州三地平均工资的月生活 费。捐赠方式的多样化在一定程度上促进了慈善事业的发展。 其次，良好的政治环境为慈善事业的顺利发展提供了前提和保证。2 0 0 1 年， 财政部、国家税务总局等发布一系列有助于慈善捐助的文件和法规。2 0 0 4 年9 月，党的十六届四中全会决议明确指出，要“健全社会保险、社会救助、社会 福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。2 0 0 5 年3 月的全国“两会 上，政 府工作报告中第一次明确地指出要“支持发展慈善事业”。2 0 0 5 年1 1 月2 0 同，新中国成立以来的首次全国性慈善大会中华慈善大会在北京召开，在 会上，民政部颁发了政府在慈善领域的最高奖“中华慈善奖”，这一举动再 次向全社会表明了政府支持慈善事业发展的念度。有了政府的支持，从事慈善 事业的组织和公众就有了底气，慈善事业的发展才会在规范化的道路上越走越 远。 再次，公民慈善意识的提高为慈善事业的发展提供了优质的土壤。 2 0 0 3 年，西北大学公共管理学院的许琳教授和张晖老师曾经做过一个关于公民慈善 意识的调查，在这次调查中他们得出了以下一个结论：慈善事业在中国社会正 逐渐被公众认可和接受：9 0 以上的公众知晓慈善事业并认可慈善事业在中国 存在的这一客观事实；9 5 以上的被调查者认为随着社会保障制度的完善还应 该发展慈善事业；近8 0 的被调查者认可帮助和照顾弱者、不幸者是全社会共 同的责任。社会公众是慈善事业发展的主要力量，他们的积极参与极大地促进 了慈善事业的发展。 杨团、葛道顺中国慈善发展报告 m i 北京：社会科学文献出版社，2 0 0 9 ：1 4 9 1 3 二、政府在现阶段慈善事业发展中扮演的角色 ( 一) 政府是慈善组织的管理者 慈善组织在弥补国家提供的基本社会保障不足，促进社会和谐发展上发挥 了重要的作用，但政府对慈善组织的信任是一种有风险的行为。这是因为如果 慈善组织真的是按照民间组织的行动逻辑来运作，这就意味着在政府以外存在 着一个新的脱离政府的社会力量。如果没有足够的监督和信息反馈机制，政府 很难判断作为民间组织的慈善组织是真正地在从事着为政府排忧解难、弥补政 府不足的慈善事业，还是在进行着不利于政府管理，甚至危害政权统治的行为。 因此，长期以来，我国政府对民间社会团体的发展持比较谨慎的态度，慈善组 织是在政府的主导