（会计学专业论文）从铁路国有资产流失看铁路运输企业国有资本监管机制.pdf

摘要 摘要 加强国有资本监管工作是深化企业改革的一项重要内容，而且建 立现代企业制度的改革的主要作用和首要任务，就是要维护国家所有 者权益，制止国有资产流失。党的十六届三中全会公报指出要建立健 全国有资产管理和监督体制，深化国有企业的改革，完善公司法人治 理结构，加快推进和完善垄断行业改革。我国铁路运输业作为国家独 资的垄断行业，具有庞大的国有资产总量，在进行现代企业制度建立 与公司法人治理结构改革的过程中，将面临大量国有资本如何有效监 管的问题，进行铁路国有资本监管问题的研究，不仅可以在国有资本 监管理论上进行深层次的研究，也对铁路企业国有资本监管工作具有 指导意义。 本文从铁路国有资本监管的研究现状和研究意义入手，系统论述 了与国有资本监管相关的基本理论：分析了国有资本流失的现状和铁 路国有资本监管目前存在的问题，并对这些问题的原因进行深层次的 剖析：提出铁路国有资本监管机制的组成要素和监管原则，结合国资 委的最新规定，构建铁道部、铁路局、铁路分局多级监管体系和目标 模式，并指出各级国资监管部门工作职责，最后探讨了如何防范铁路 国有资产流失问题。 关键词：国有资本铁路国有资本监管监管机制国有资产流失 北京变通大学硕士学位论文 a b s t r a c t i m p r o v i n gt h es t a n d a r do f s t a t e - o w n e d c a p i t a ls u p e r v i s i o ni so n e o ft h em o s ti m p o r t a n tt a s k si nd e e pd e v e l o p m e n to fe n t e r p r i s e s r e f o r m t h em a i nf u n c t i o no ft h er e f o r mo fe s t a b l i s h i n gm o d e m e n t e r p r i s e ss y s t e mi s t om a i n t a i nt h es t a t e - o w n e de q u i t y ，a v o i dt h e d r a i n i n go fs t a t e - o w n e da s s e t s t h et h i r dp l e n a r ys e s s i o no ft h e 16 “ c e n t r a lc o m m i t t e eo fc c p e m p h a s i z e se s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h e s y s t e mo fs t a t e o w n e da s s e t ss u p e r v i s i o n ，d e e p e n i n gt h er e f o r mo f s t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e s ，p e r f e c t i n gc o r p o r a t eg o v e r n a n c e ，p u s h i n g f o r w a r dt h er e f o r mo f m o n o p o l yi n d u s t r y r a i l a g ei n d u s t r yp o s s e s s e so fh u g es u m o fs t a t e - o w n e da s s e t s ，i n t h ec o u r s eo fr e f o r m ，i th a st of a c et h ep r o b l e mo fh o wt os u p e r v i s e t h a tb i ga m o u n to f c a p i t a le f f e c t i v e l y r e s e a r c h i n go n t h ep r o b l e m so f s u p e r v i s i o n t os t a t e - o w n e dr a i l w a yc a p i t a lh a si t ss p e c i a ls i g n a l i t yo n b o t h t h e o r ya n de x p e r i e n c e a tt h eb e g i n n i n go ft h i sd i s s e r t a t i o n ，i ts t a t e st h er e s e a r c h i n g s t a t u so fs u p e r v i s i o nt os t a t e o w n e dr a i l w a yc a p i t a l ，t h e nd i s s e r t a t e s t h et h e o r i e sc o r r e l a t i v et os t a t e o w n e dc a p i t a ls u p e r v i s i o n ，a f t e rt h a ti t d e e p l ya n a l y s i st h es t a t u so f s t a t e - o w n e da s s e t sd r a i na n dt h ee x i s t i n g p r o b l e m so nc a p i t a ls u p e r v i s i o n ，t h e np u t sf o r w a r dt h ee l e m e n to f s u p e r v i s i o n m e c h a n i s mo fs t a t e o w n e d c a p i t a l a n d s u p e r v i s i o n p r i n c i p l e ，a c c o r d i n g t ot h en e w r e g u l a t i o n ，i t e s t a b l i s h e st h e s u p e r v i s i o ns y s t e ma n dt a r g e tm o d eo fs t a t e o w n e dr a i l w a yc a p i t a l a tt h ee n d ，i td i s c u s s e st h em e a s u r ea g a i n s ts t a t e o w n e d r a i l w a y a s s e t sd r a i n k e yw o r d s ：s t a t e o w n e dc a p i t a l s t a t e o w n e d r a i l w a yc a p i t a l s u p e r v i s i o ns u p e r v i s i o n m e c h a n i s ms t a t e o w n e dc a p i t a ld r a i n 独创- 陛声明 本人声明：所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进 行的研究工作及取得的研究成果。尽本人所知，除了文中特 别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他 教学机构的学位或证书而使用过的材料。与我起工作的同 志对本研究所做的任何贡献己在论文中做了明确的说明并 表示了谢意。 本人签名：幺鱼 日期：塑唑年土月上日 未经作者、导师啕怠 勿全文公布 导言 1 导言 1 1 我国铁路运输企业国有资本监管的概况 1 9 8 8 年以前，在计划经济体制下，由于没有建立国家资本金制 度，国家的社会管理者职能和国有资本所有者管理职能没有分离。国 家对企业实行全社会的传统公共财务管理，我国铁路企业的建设资会 基本依靠国家财政拨款，国有资本管理寓于财务管理之中。 1 9 8 8 年，按照政府的社会经济管理职能与国有资本所有者职能 分开的原则，为加强国有资产管理，推进国有资产保值增值，防止国 有资产流失，国家成立了国有资产管理局，把国有资本管理的职能从 传统公共财务管理中分离出来，由国家国有资产管理局来行使。铁道 部1 9 9 1 年在财务司下设立国有资产管理处，各铁路局、各总公司也 分别成立了相应的国有资产管理机构，经过十几年的积极探索，在清 产核资、资产评估、产权登记、股权管理、统计评价等方面进行了大 量开拓性的工作，加强了各项国有资本基础管理工作，逐步完善国有 资本监督管理机制。 1 9 9 1 年铁道部根据国务院颁布的国有资产评估管理办法，逐 步规范全路资产评估业务；为明确产权关系，1 9 9 2 年全路开始进行国 有资产产权登记基础工作，确认了各企业单位占有使用国有资产的法 律行为：1 9 9 4 年对全路实施清产核资工作，进一步摸清了铁路企业家 底。 随着国有企业改革的不断深化，铁道部在逐渐弱化对企业的直接 管理的同时，加强了对国有资本的管理和监督。铁道部根据国家有关 法律法规，以及铁路国有企业资产经营责任制暂行办法、关于加 强铁路企业国有资产监督管理的若干规定( 铁财 1 9 9 8 1 1 8 号) ，于1 9 9 9 年出台了铁路国有资本监管办法( 铁财 1 9 9 9 1 4 5 号) ，明确了铁路 国有资本监管的含义、目的、原则、范围、内容及处罚和赔偿办法， 使铁路国有资本监管工作逐步走向制度化、规范化。铁道部财务司据 此出台了国有资本监管报表、国有资本监管报表编制说明( 财 北京交通大学硕士学位论文 监管f 1 9 9 9 1 2 3 号) ，建立国有资本监管报表、监测分析评价指标、对外 投资担保抵押情况、资产损失、改组情况定期报告制度，形成了对国 有资本监管的评价和预警机制。 为进一步加强铁路国有资本的监督和管理，并结合新的会计法 和国家有关法法规，结合铁路企业执行铁路国有资本监管办法的 情况，2 0 0 0 年铁道部印发了关于加强铁路国有资本监管工作的补充 规定，明确了企业负责人对国有资本监管报表的真实性、完整性负 责，要求建立改制、联营、承包、股份合作、投资等重大财务事项报 告制度，重大事项集体决策制度。 为适应我国社会主义市场经济体制不断发展的需要，根据政府机 构改革的要求，财政部、国家经贸委、人事部和国家计委制定了国 有资本金效绩评价规则等一系列国有资本金效绩评价的方法体系。 铁道部根据铁路运输企业生产经营的特殊性，为使铁路运输企业逐步 成为自主经营、自负盈亏的法入实体和市场竞争主体，为作为政府的 铁道部与铁路局能够建立起新型的政企关系创造条件，2 0 0 1 年铁道部 印发了( 2 0 0 1 年铁路局国有资本金效绩评价实施办法( 铁财 2 0 0 1 1 3 号) 。对铁路局进行国有资本金效绩评价是市场经济的客观要求，是 资产经营责任制考核的历史演进，是对占有使用国有资产的各铁路局 经营国有资产，实现保值增值成果的考查和审核，是为其他资金进入 铁路企业，为运输业走向市场与国际惯例接轨，提供的公正、客观和 综合的判断标准。 根据铁路企业国有资产评估中存在的一些问题，2 0 0 2 年铁道部 发布了铁路企业资产评估项目管理实施办法( 铁资金函【2 0 0 2 1 3 3 6 号) ，以加强资产评估项目管理，规范铁路企业在改制、对外投资、 股权出售、转让、租赁等事项中的国有资产评估行为，防止国有资产 的流失。 截止2 0 0 2 年底，我国铁路国有资产总额约为9 3 2 0 亿元，比t 9 9 1 年增加了7 2 4 2 亿元，增长了3 5 倍。从铁路企业庞大的国有资产可以 看出国有资本监管的任务是极其繁重的，需要及时发现国有资本监管 中存在的问题，建立一套比较完善的铁路国有资本监管机制。 导言 1 2 铁路运输企业国有资本监管的重要性分析 加强国有资本监管工作既是企业深化改革的一项重要内容，也是 现代企业制度建设取得成功的重要保证。我国铁路运输企业一直是国 有国营、政企不分，所有权与经营权不分，用计划经济的手段、方法 对铁路企业进行管理和监督。这种计划经济的监管办法已经不能适应 铁路企业改革，不适应建立现代企业制度参与市场竞争的需要。随着 政企分开，政资分开，所有权与经营权的分离，放权让利等改革，这 种计划经济的监管办法已不能有效的防范企业经营者公款消费、化公 为私、贪污受贿等五花八门的侵占国有资产，损害国家、企业利益的 行为，严重地制约铁路企业的改革和发展，根据建立现代企业制度的 要求，建立以财务监管为中心的资本监管机制已迫在眉睫。 近年来国有企业改革中，由于代表国有资产所有权的管理监督不 到位，造成了大量国有资产的流失，给国家和企业造成了巨大损失。 铁路企业在深化改革中应接受这一深刻的教训，加强对铁路运输企业 国有资本监管的探讨和研究，采取有效措施强化国有资本的监管，防 止国有资产流失。 党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经 济体系若干问题的决定中指出，“要坚持政府公共管理职能和国有 资产出资人职能分开。国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法 履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场经济主体依法 享有各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流 失”，“加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入， 引入竞争机制。有条件的企业要积极推进投资主体多元化。继续推进 和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和 城市公用事业的改革”。为保障党中央对国有资产及国企领导体制改 革的这一总体思路，建立和健全铁路运输企业国有资本管理监督机制 是必不可少的一个重要环节。 北京交通大学硕士学位论文 1 3 研究的主要内容和基本框架 第部分包括第一章和第二章，这是全文的理论准备。主要阐述 铁路运输企业国有资本监管研究的意义、研究现状等，系统论述与资 本监管相关的经济学理论。 第二部分为第三章，主要从国有资本流失现状分析铁路运输企业 国有资本监管方面存在的问题，并对这些问题的原因进行深层次的剖 析。 第三部分为第四章和第五章，提出铁路运输企业固有资本监管机 制的组成要素和监管原则，结合国资委的最新规定，构建铁道部、铁 路局、铁路分局多级监管体系和目标模式，并指出各级国资监管部f 工作职责，最后探讨了如何防范铁路国有资产流失问题。 国有资本监管基础理论 2 国有资本监管基础理论 2 1 国有资本与国有资产 2 1 1 国有资本概念 国有资本是国家资本和国有法人资本的统称。国家资本是指国家 授权投资的机构或国家授权的部门以国有资产实际投入企业，用以承 担义务和据以享有权利的资本。国有法人资本是指具有法人资格的国 有企业或国有独资公司、事业及其他单位以其依法占用的法人财产实 际投入企业，用以承担义务和据以享有权利的资本。由于国家资本和 国有法人资本用以投资的资产均为国有，因此国家资本和国有法人资 本又统称为国有资本，国有资本也就可简单表述为所有者权益中的属 于国家投入形成和拥有的资本及权益。 从国家的角度讲，国家对企业的投资形式，包括财政拨款、基 建投资、基建“拨改贷”转国家资本金、特定的税收减免或返还、国 家划拨土地及矿产资源开采权等国有资源、注入企业资本金等等，以 及企业由于经营行为实现盈利或由于非经营行为如接受捐赠、资产评 估增值等形成的所有者权益中属于国有的部分。 从企业的角度讲，所有者权益包括实收资本、资本公积、盈余公 积、未分配利润，国有资本包括以下内容：( 1 ) 实收资本中的国家资本 金、国有法人资本金：( 2 ) 资本公积中的国家独享资本公积金以及其他 资本公积金属于国家依法分享的部分：( 3 ) 盈余公积金和未分配利润属 于国家依法享有的部分。 2 1 2 国有资本的性质和功能 a 国有资本的性质 国有资本具有资本的一般习性，即增值性、流动性、竞争性、扩 北京交通大学硕士学位论文 张性、趋利性。正是由于国有资本具有一般资本的这些习性，才成为 提高社会生产力、国家经济实力，促进经济结构、产业结构调整的积 极因素。同时，由于国有资本是国家的经济权益，这就决定在社会主 义制度下，它充分体现了社会主义制度的基本特征和优越性，即国有 资本在追求利润最大化的同时，考虑了国有经济全局利益的需要，对 社会经济起到整合作用，实现社会效益的最大化。 b 国有资本的功能 国有资本的功能包括国有资本的般功能和特殊功能。国有资本 的一般功能是从资本的一般属性的角度出发的，其特殊功能是从其社 会属性的角度出发的。认识社会主义国有资本的功能既不能脱离资本 的内在属性，又不能脱离社会主义的本质要求，即“解放生产力，发 展生产力，消灭剥削，消除两级分化，最终达到共同富裕。”这段话 的前两旬可以理解为国有资本的一般功能，后三句讲的是国有资本的 特殊功能。 国有资本的一般功能主要包括： ( 1 ) 保值功能。即指资本在运动中不失掉其价值，而是将自己 的价值保全下来。国有资本在社会主义市场经济条件下首先要保值， 在储备、生产、流通、分配的各个环节中，不使资产价值流失。 ( 2 ) 增值功能。这是资本的最基本功能。马克思认为资本是能 够带来剩余价值( m ) 的价值。因此国有资产实行资本化经营，就是 要发挥资本的增值功能，增加效益，避免和减少亏损。 ( 3 ) 流动功能。资本作为独立化价值只有通过流动才能实现增 值，同时资产流动也是竞争的需要。国有资本流动可以引导资源重组， 有利子形成优胜劣汰的发展机制。 ( 4 ) 补偿功能。资本分为不变资本( c ) 和可变资本( v ) 。无论 不变资本还是可变资本，都要得到物质补偿，否则资本就不能实现保 值增值。 ( 5 ) 积累功能。资本的积累是指将剩余价值( m ) 转化为资本。 积累的动因来自追逐最大利润的冲动，也来自竞争的压力。积累功能 要求社会主义国有资本要充分利用资本集中、积累、积聚，实现国有 6 国有资本监管基础理论 企业结构调整和产业重组，从而实现国有资产不断增值。 ( 6 ) 激励功能。资本的激励功能在于它能激发与推动职工的经 营管理与劳动的积极性，从而能够带来丰厚的收益回报。在社会主义 社会，更应该运用国有资本的激励作用，让劳动者自觉地发挥主观能 动性、积极性、创造性，以实现社会主义的根本任务提高生产力、 发展生产力，最终达到共同富裕。 ( 7 ) 调节功能。资本调节功能分为内调节和外调节两种形式。 内调节是资本的内在功能，是自发进行的，具有自我导向和自我调节 的特性。外调节是通过人或组织机构的干预进行的，是有意识的调节， 是资本的外在功能。外调节是必要的，因为它有助于改进或完善内调 节，有利于补偿内调节，但必须符合运行规律，才能使其与内调节功 能互补。在社会主义国家，可以充分运用国有资本调节功能，实现经 济效益和社会效益的高度统一。 2 1 3 国有资产 在现实经济生活中，“国有资产”概念有广义和狭义两种不同理 解。广义的国有资产，是指国家以各种形式投资及其收益、拨款、接 受馈赠、凭借国家权利取得或者依据法律认定的各种类型的财产和财 产权利。狭义的国有资产是指经营性国有资产。本文主要涉及狭义的 国有资产，即经营性国有资产。 2 1 4 国有资本与国有资产的联系 国有资产与国有资本，既有联系，又有区别。国有资产属于历史 范畴。在2 0 世纪8 0 年代，国家加强国有资产的管理，设立国有资产 管理机构，在实践中往往倾向于具体的资产管理形态的管理。在1 9 9 3 年，企业财务制度实行重大的改革，建立了资本金制度。从此以后， 国有资产管理逐步转向价值管理，国有资产的含义相应发展演变成国 有的净资产，即企业的所有者权益。因此，在价值形态上讲，国有资 北京交通大学硕士学位论文 产与国有资本的内涵是等同的。 2 2 国有资本监管的经济学实质 2 2 1 产权理论 现代产权理论是在本世纪3 0 年代以来，以科斯为代表的西方经济 学者在对正统微观经济学和标准福利经济学的根本缺陷进行思考批 判的过程中形成的。科斯认为，正统微观经济学与标准福利经济学关 于竞争性理论经济模型的假定，即社会资源配置过程只有一种私有制 模型，市场行为者的所有权是明确界定的，交易界线极为清晰，不存 在交易摩擦的论点，带有根本性的缺陷。这是因为，实际的市场运行 是有缺陷的，它集中体现在所有者权益的外在性上。尽管私有制明确 了所有权的归属，但由于所有权范围之间互相有交叉，产权界区含混， 所有者权益的外溢不可避免，因而在交易过程中存在摩擦和障碍，经 济运行必须付出交易成本。 科斯作为现代产权理论的奠基者和主要代表，显然认识到了这一 点，所以他一生致力研究的不是经济运行过程本身，而经济运行背后 的财产权利结构，即运行的制度基础。这正是现代产权理论与_ i f 统经 济学与微观经济学的根本区别。 a 交易费用理论 交易费用理论是产权经济学的一大支柱，整个产权理论从头到尾 贯穿着交易费用，要了解西方产权理论，首先必须了解交易费用。 产权理论学说起始于1 9 3 7 年，罗纳德科斯发表了厂商的性 质，奠定了“交易费用”学说的基础。传统微观经济学认为价格是 资源配置的信号，它反映了资源的稀缺度，因为资源的使用和使用资 源的决策都是通过价格信号并以价格信号为指导的，当各种资源的替 代率等于各自市场价格的比率时，资源的配置就达到帕累托最优状 态。实际上自由价格机制并不是在真空中运行的，一切交易过程都需 要当事人注入精力和时间，支付信息费用和其它一切开支，即市场的 国有资本监管基础理论 交易是要付出代价的：有时为交换的顺利进行所须的各种费用非常 高乃至高到使交易的进行不再有利。 产权经济学把交易成本定义为：交易成本包括事前为达成一项合 同而发生的成本和事后监督、贯彻该项合同而发生的成本，他们区别 于生产成本，即为执行合同本身而发生的成本。交易成本按资源支出 分为谈判成本和履行成本。 产权经济学认为，有效率的产权首先必须具备普遍性、排他性和 可转让性特点。产权设定的规则是降低交易费用，使自愿的合约能够 顺利缔结，同时消除外部效应，使私人成本与社会成本大体相等，这 样通过交易费用把权利安排与资源配置的效率直接联系起来。 威廉姆逊对交易费用的决定因素作了区别和归纳。第一组要素涉 及有关中间产品市场的环境所具有的特点，称为“交易要素”，尤其 是指市场的不确定性和潜在的交易对手的数量。第二组要素是指关于 人类所具有的两个人性的特点，这些性格使交易双方常常在利益的讨 价还价中争执不下致使谈判难以进行，称为“人的要素”；人的要素 可分解为有限理性和投机取巧。威廉姆逊认为，这些要素的作用显然 是增加了市场交易的费用，市场的不确定性和有限理性结合起来，会 增加长期合同的缔结成本，少数谈判问题和机会主义行为合并在一起 又会使一系列短期合同的缔结成本增加。 b 产权的概念 产权或财产权，英文是p r o p e r t yf i g h t s 其含义是指“依法占有财 产的权利”，反映的是人与人之间的一种基本关系，产生于资源的稀 缺性。在这一意义上，产权可以理解为：在资源稀缺条件下，人们使 用资源的权利，或者在正交易成本世界中使用资源的适当规则。产权 具体包括如下内容：产权总是以复数形式出现的，是一系列权利，包 括具有排他的使用权、收益独享权、自由转让权等等；产权是可以分 解的。一个完整产权不仅可分解为使用权、收益权和转让权等权利， 而且每一种权利可进一步的分解。产权的可分解性使同一资源满足不 同的人在不同时间的不同需要，这显然增加了资源配置的灵活性和效 率；产权是受到限制的。产权的可分性意味着同一产权结构中并存多 北京交通大学硕士学位论文 种权利，每种权利只能在规定的范围内行使，超过这个范围，就要受 到其它权利的约束和限制，或者对其他权利造成损害。产权的有限性 显示了权利之间相互依赖和制约的性质：在正交易成本与市场竞争前 提下，既定的产权安排可以对应于不同的契约安排，不同的产权制度 也可以对应于相同的契约安排。 c 产权的分离与重组 在社会中，人们只有结成一定社会关系才能进行生产和生活。因 此，人们对财产履行一定职能的同时，必然围绕财产同有关的人发生 一定关系或者要以一定社会关系为前提，当人们的权、责、利关系发 生变化，产权及其构成就会相应发生变化。可能出现三种情况： ( 1 ) 随经济和社会分工的发展，完整产权的各部分或各种不同 产权可能相分离，例如，租赁、委托，这使产权的某些组成部分可能 与所有权相分离，形成独立产权。特别是，在产权主体规模很大的情 况下，根本无法由全部所有者直接参加经营管理，更需要将财产委托 给主体的一部分或别的主体去经营。 ( 2 ) 随着新的经营活动和形式的出现，某一特别产权还可能派 生出新的或比较具体和细小的产权。例如，股东除了得到股息、红利 以外，还有配股权，优先认股权等。这些派生的权利为都能分开运行， 采取一定的独立存在形式，并在某些条件下与原来的产权相分离。 ( 3 ) 根据资产运作的需要，已分离的一些产权可能重组，形成 一种新名称的产权。如占有权、使用权和一定的支配权可以结合在一 起，形成经营权。 所有权与经营权的分离是生产力发展的必然趋势。所有者直接控 制、管理企业的运行方式有着自身能力的限制，最终难以适应生产力 的发展要求，所以必然为新的产权制度所代替。1 0 0 多年来，企业运 营中所有权与经营权的分离成为普遍的做法，而且这种机制在时间上 日趋成熟。 d 产权理论的内容 1 9 6 0 年，科斯发表了社会成本问题，产权经济学开始日趋成 熟起来，他的主要思想被总结成为著名的科斯定理：只要法定权利可 o 国有资本监管基础理论 以自由交换，且交易成本等于零，那么法定权利的最初配置状态对于 资源配置效率而言，就是无关紧要的。他在书中指出，只要产权是明 晰的，私人之间的交易活动不存在交易成本，则私人之间达成契约同 样可以解决外部效应所引起的问题，实现资源的最优配置。 威廉姆森根据科斯定理中交易成本这一核心概念，提出只要交易 成本为零，那么初始的合法权利配置对于资源配置的有效性是无关 的，即只要交易界区是清晰的，资源配置就能有效。根据这一理解， 科斯案例纠纷解决的结果如何，取决于火车主与农场主交易成本的比 较，如果火车主是一个人，而铁路沿线的农场主很多，那么农场主之 间达成协议的交易成本便会远远高于火车主进行谈判的交易成本，这 样纠纷就难以得到合理解决，外在性无解：相反，只有在农场主个数 减少，使得双方的交易成本相当时，才有可能克服外在性。在交易成 本学说看来，只要谈判是无成本的，合作就会产生，从而资源配置达 到最优，同时又无须抛弃市场机制。 德姆塞茨教授认为，交易成本与发生交易时的产权种类有很大的 关系。德姆塞茨考察产权的变动所带来的经济效率变动问题时得出结 论：产权的交易过程会导致效率的提高。作为资源配置的结果，如果 通过产权交换，每个当事人都能得到更多利益，那么，通过产权交易 带来的新的资源配置就优于原来的配置。如果要使经济效率的潜力发 挥出来，产权结构的某些变动是必需的，产权保护对于保证产权效率 也是至关重要的。 布坎南认为，权利除了“所有”的含义之外，还有逃避灾难、要 求赔偿、要求履行契约的权利。因此，对资源进行交换，实际上是合 法的权利间的交换。由此他认为，只要权利界区清晰，交易自愿，资 源配置就必然有效。从这一点出发，布坎南等人把科斯定理表述为： 只要交易是自愿的，那么，初始合法权利的配置与资源配置有效性无 关。换言之，即使权利初始配置不合理或不公平，只要界区清楚，且 产权可以自由转让，资源配置的有效性便可保证。所以产权界区和产 权转让问题是经济学研究的重心。 从以上讨论可以发现，围绕着科斯定理的不同解释，引出了产权 北京交通大学硕士学位论文 理论发展的不同路线，但有一点是共同的，即产权的高效来自于产权 的清晰和可以自由转让性。 e 指导意义目前我国国有企业中的产权清晰问题 无论产权理论如何发展，归根一点产权理论的中心是要说明产 权的重要性，以及产权的确立与保护对降低交易费用，提高经济效率 的意义。产权的确立之所以能提高经济效率有三个原因：第一，降低 了经济活动中的交易费用：第二，提高了分工和专业化协作的可能性； 第三，保护并促进了技术进步，因为产权保证了产权人获得由技术创 新活动中得到的收入。 产权理论对我们包括铁路企业改革在内的国有企业改革具有一 定的借鉴意义，它告诉我们，明确产权非常重要，市场制度建立在交 换的基础上，所谓交换实质是产权的交换，如果没有清晰界定的产权 和产权规则，市场交易就难以进行或者费用极高，进而阻碍资源的优 化组合和利用。产权清晰将促使每项资产的所有者从费用最小化、收 益最大化的原则出发，自由转让和合理配置资产，从而实现社会资源 的合理配置。 目前，产权模糊是我国国有产权存在的主要问题。国家对国有资 产拥有的各种权利在法律上己被明确界定，关键问题是，国家在国有 资产上，各种权利得不到切实有效的保护，从而导致国有企业的低效 率和国有资产流失的不可避免，这是国有产权模糊的集中表现。国有 产权屡受损害而得不到有效遏制显然与国有产权的属性有关。 具体来说，包括政府难以运用退出权来保护国有产权。当国家 与企业之间被视为一种隐含的长期合约关系时，为解决履约问题，合 约双方应拥有中止合约关系的退出权，作为惩罚性对策使自身权利和 利益免受他人损害。然而，当政府作为合约一方履行所有者职能时， 它通过行使退出权，如宣布企业破产，给企业断奶等，惩罚企业的违 约行为( 企业的低效率) 的威胁，事实上是不可信的。因为，政府所 承担的社会责任，使其一旦解除与企业的合约，将承担巨大的潜在退 出成本，如由失业率上升引起社会不稳定等。同时，因剩余索取权的 转让与国有产权不可能同时存在，为了保待企业财产的国有性质，政 国有资本监管基础理论 府就必须始终拥有剩余索取权。剩余索取权的不可转让性使退出权的 丧失具有双重意义，即所有权主体的非人格化资本行为不可能通过剩 余索取权的转让得到根本改变，这样，国家与企业之间的长期隐合约 关系就变为一种特殊的长期“保险”合约关系。行政权对所有权的 损害。政府是履行国家管理职能的机构，在行使国有产权时，更为关 注的可能不是盈利目标，而是诸如经济高速增长，实现充分就业，抑 制通货膨胀，维护社会稳定和政府权威等社会经济目标，当企业目标 与社会偏好不一致时，为了使企业的经济行为与政府期望实现的目标 相一致，政府常常借助行政权来约束企业行为，即行政干预是不可避 免的；由于企业承担了社会责任，成本与利润指标并不确切反映企业 的努力程度。因此，当企业陷入困境时，政府不会坐视不救，而会给 予外部援助。行政权对所有权的侵害说明政企不分是国有制的内生现 象。剩余索取权具有不可转让性，不仅意味着企业的自主权只能局 限于经营方面，企业无权根据市场需求自主处分企业财产，而且意味 着政府不能以出让企业财产的方式退出与企业的合约来保护国有产 权。这就使执行合约的监督成本很大，“道德风险”不可避免。企业 利用政府无法运用退出权实施处罚的“弱点”和不对称的信息，从事 能最大限度满足自身需要而可能有损于国有产权的违约或欺诈行为， 造成企业的低效率。 近年，我国经济体制改革的深入以及“政企分开”、“两权分离” 原则的贯彻，极大的调动了企业的积极性，但是出现了一些新问题。 经营者与所有者的目标不一致，经营者在自我利益的驱动下，不会自 觉维护投资者的权益，致使国有资本不能保全，更难以取得应有的经 济效益。因此，在“两权分离”的情况下，国有资本的所有者为维护 自身的经济利益，使得国有资本保全和增值，必然要对国有资本的运 行过程进行监督。 我国铁路运输企业一直沿用计划经济的手段、方法对铁路企业进 行管理监督。随着政企分开、政资分开，所有权与经营权的分离，让 利放权等改革，这种计划经济的监管方法己不能有效地防范企业经营 者公款消费、化公为私等五花八门的侵占国家财产损害国家、企业利 北京交通大学硕士学 ! i 7 ：论文 益的行为，严重制约着铁路企业的改革和发展。根据建立现代企业制 度的要求，建立以财务监管为中心的资本监管规则已迫在眉睫。 2 2 2 委托代理理论 a 委托代理关系的定义和特征 罗纳德科斯1 9 3 7 年的企业的性质一文被称为是从经济学 意义上关注委托代理关系的标志。从此，随着研究委托代理关系的文 献大量涌现，到了2 0 世纪7 0 年代末期，逐渐形成了委托代理理论体 系。委托一代理理论认为现代公司内部实际是一种代理关系。詹森 ( m j e n s e n3 和麦克林( wm e c k l i n g ) 把委托代理关系定义为：“一 个人或一些人( 委托人) 委托其他人( 代理人) 根据委托人利益从事 某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系”。约瑟夫e 斯蒂格利茨( j o s e p h e s t i g l i t z ) 认为，委托代理关系是“委托人( 比 如说雇主) 设计一个补偿系统( 一个契约) 来驱动另一个人( 他的代 理人，比如说雇员) 为委托人的利益行动。”在委托代理关系中，委 托人与代理人之间具有一种内部授权关系，它是基于代理权而产生的 委托人与代理人之间的契约关系。委托代理关系的特征是： ( 1 ) 委托代理关系首先是- - 7 * 经济利益关系。委托人先确定一 种报酬机制，激励代理人尽心尽责，努力实现委托人利润最大化目标， 代理人据此选择自己的努力行为，以求得自身效用最大化。尽管委托 人与代理人的目标函数是不一致的，但是他们都是利益最大化的追求 者。按照亚当斯密的解释，他们都是“经济人”。因此他们之间 的关系表现为经济利益关系。 ( 2 ) 委托代理关系也是一种契约关系。委托人与代理人之间决 不是一种普通的合作关系，而是一种经济契约关系，不管这种契约是 显性契约还是隐性契约。显性契约是指有书面协议或法律协议的合 约它严格规定了委托人与代理人之间的协作关系和利益关系。隐性 契约是约定俗成的一些规则，包括成文与不成文的种种惯例，隐性契 约一般都具有长期性，但不一定具有严格的法律效力。 国有资本监管基础理论 ( 3 ) 委托代理关系契约是不完备的。完备契约是指合约面面俱 到地规定当事人之间的权利义务以及未来可能出现的情况。从人们的 良好愿望出发，当然契约越完备越好。然而，契约不可能是完备的， 因为：任何事物都是动态的，而不是静止的。有些事情不可能完全预 测到，如自然灾害，技术变化等；有些契约规定的事情可随时间的推 移而变化等，这些情况都可能使契约不完备；订立完备契约的成本太 高，甚至高于契约带来的利益，这样人们都不想花太高的成本去订立 一份所谓的完备契约；在履约过程中，由于当事人双方信息不对称， 其中一方可能欺骗另一方，这样也会使本来显得完备的契约变得不完 备。 ( 4 ) 任何委托代理关系契约都必须具有可操作性，这样代理人 才可能依照委托人的意愿行事。 b 代理问题及主要类型 委托代理理论认为，如果代理人能够完全根据委托人利益行事， 这种代理关系不会产生额外成本，也不存在所谓代理问题。然而，代 理人与委托人毕竟是不同的人，他们之间存在着两个方面的不对称： 第一，利益的不对称。委托人与代理人的利益不完全相同，公司董事 会作为委托人追求的是公司利润的最大化，而公司经理作为代理人追 求的则是个人收入最大化以及社会地位的提高、权力的扩大、舒适的 工作条件等，同时委托人与代理人又都是追求自身利益最大化的经济 人。因此，当代理人利用委托人的授权为增加自身利益而侵占或损害 委托人的利益时，就出现了代理问题。第二，信息不对称。在委托代 理关系中，委托人能了解的有关代理人的信息是有限的，如代理人的 努力程度，代理人的才能等。而代理人则掌握着信息优势，因此，代 理人为了自己的利益，会想方设法在达成契约前利用信息优势诱惑委 托人签订有利于自己的契约，或在达成契约后利用信息优势不履约或 “磨洋工”，从而损害委托人的利益。在委托代理关系中，代理问题 具体表现为两种基本类型：一是道德风险问题；二是逆向选择问题。 北京交通大学硕士学位论文 2 2 3 激励约束机制 为了防止代理人问题的发生，委托人需要通过严密的契约关系和 对代理人的密切监督来限制代理人的行为，使代理人有必要约束自 己，保证其行为的合理性。委托人和代理人双方为此而付出的代价就 是代理成本。代理成本分为三部分：委托人的监督费用。代理 人的担保费用，即约束成本。它是指代理人保证不再损害委托人行为 的费用。一般说，代理人从委托人那儿得到的补偿将大于他支付的约 束成本。剩余损失，又叫机会成本。它是委托人因代理人代他决 策而产生的一种价格损失。 由上面的分析可知，委托代理关系基本问题的关键在于，在存在 不确定性和信息不对称性的情况下，委托人如何设计出一个代理人能 够接受的契约即激励机制，促使代理人采取适当行动，在代理人追求 自身效用最大化的同时，最大限度地增进委托人的利益。为此，委托 人与代理人之间会进行讨价还价和相互退让，最终达成双方都愿意接 受的契约，以及在这个契约约束下的行动。这样，委托人与代理人之 间的利益协调问题，就转化为激励约束机制的设计问题，即委托人设 计出一套激励约束机制，促使代理人在决策时不仅需要参考原有的信 息，而且还需要参考由激励约束机制发出的新信息，这种新信息能够 使代理人不会因隐瞒私人信息或披露虚假甚至错误信息而获利，从而 使代理入觉得没有必要隐瞒私人信息和采取“信息欺骗”行为。其结 果委托人的利益也得到了保证。 2 2 4 国有企业与委托代理关系 从现代企业制度的法人财产权和公司治理结构特征来看，现代企 业制度便是合法的、有固定程序的、委托代理关系的产物。并且作为 一种企业制度，它有特定的规则，它包含了更多具体内容，但最为本 质的两条，即财产的让渡及随之而产生的公司治理结构的组织方式和 权利的传授方式都是通过委托代理关系实现的。通过委托代理关系， 1 6 国有资本监管基础理论 出资者的资产成为经营管理的资本，并在具体生产经营过程中实现资 本增值，达到投资目的。因而完善委托代理关系是国有企业改制过程 中的必然要求。完善国有企业的委托代理关系，能实现包括国家在内 的所有者及其权能与企业经营者主体权能的有效分离。因而实现产权 明晰、政企分开，完善国有企业的委托代理关系能理清公司治理结构， 保障各级责任主体的责权利到位，为国有企业选择最合适的经营管理 者，进一步激发企业经营者的积极性，实现国有企业的科学管理。因 而，只有在国有企业中建立起具有完善的委托代理关系的企业制度， 才能实现中共十四届三中全会在中共中央关于建立社会主义市场经 济体制若干问题的决定明确提出的具有“产权清晰、权责明确、政 企分丌，管理科学”特征的现代企业制度。 2 2 5 铁路国有资本的委托代理难点 在铁路企业中的已建立现代企业制度的转制企业中，委托代理关 系是由股东大会选举产生董事会，董事会是企业的法人机构，它执行 企业的经营决策。董事会又把企业具体的经营管理委托给企业经理。 通过这种方式实现财产终极所有权与企业法人所有权的分离。然而对 于这些从国有铁路企业改制过来的公司来说，其委托代理关系却远非 那么简单。国有企业所有者同经营者之间不是一种普通的委托代理关 系。它的复杂性在于：从最终所有者全民一级，再到企业经营者一级， 中间要经过性质差异极大的委托代理关系。从全民到国家政权机构人 民代表大会，再到国家行政机关，是政治程序关系；在国家各级行政 机关之间是行政关系：从国家行政机关到企业之间，过去也基本上是 行政关系：企业成了政府机关的附属物，缺乏活力。甚至可以说这种 企业根本就不是真正的企业。改革的关键是要使企业摆脱同政府之间 的行政关系。但在从最终的委托人到全民，再到代理人企业或企业经 理人员的整个关系链中，又难以完全取消行政关系。 从全民到企业的各个委托代理环节中，委托人和代理人都未必具 有各种模式所设想的那种合理的行政方式。在整个委托代理链条中， 北京交通大学硕士学位论文 从初始的政治关系，通过中间的行为关系，最后传递为经济( 商务) 关系，怎样保证委托代理的有效性，在实践中是个极大的难题。 在整个委托代理链中，缺乏有效的约束机制，铁路国有资产流失 严重。铁路国有资产流失的原因多种多样，但铁路企业同它的所有者 之间有着特别长的委托代理链条却是主要原因之一。一般来说，从所 有者到经营者之间委托代理链条越长，发生资产流失可能性就越大。 尽管在非国有企业中，也可能发生资产流失的问题，但是，由于从国 有企业的所有者全民，到国有企业的经营决策者，所经过的委托 代理环节远比非国有企业要长，所以，国有企业资产流失的可能性明 显增强。更重要的是国有企业委托代理关系中的各个委托方和代理方 的行为往往很不规范，权利和义务的界定不明确。因此在一般的非国 有企业也有可能发生的委托代理关系中的代理人“道德风险”问题， 在国有企业中却表现得特别严重：其一，通过多层委托代理关系后， 拥有企业监控权的经理人员作为经营国有资产的代理人，除了追求更 高的货币收益外( 如薪金、奖金、津贴) ，还力图获得尽可能多的非 货币收益。如舒适的办公条件、气派的业务旅行和商业应酬、权势、 地位、支配更多的雇员等。而且企业经理人员一旦获得国有资产的控 制权，就会对委托人进行信息迷惑。例如，国有资产普遍存在账实不 符的问题，账外账越来越多，尤其是在境外投资活动中隐瞒资产，化 公为私现象十分严重。其二，国有企业的产权关系不明晰，或者说是 明晰产权关系的现实机制不健全、不完善，尤其是所有者权利的“虚 化”。作为国有企业所有者的全民，通过长长的委托代理链，缺乏实 现其所有者权益的实际有效的途径和手段，对国有资产的关心度低， 或者即使有较高的关心度，这种对国有资产的关心也难以成为有效监 管国有资产的实际力量：作为国有资产所有者代表的国家，如何明晰 同国有企业的产权关系，如何使这种产权关系的实现具有有效的运行 机制，至今仍是一个没有解决的问题。所以在国有企业体制转换、产 权转让，同非国有企业进行合作，以及国有资产处分过程中，国有资 产的流失现象特别严重。其三，我国铁路运输企业数量大，分支多， 对如此众多的铁路企业中的国有资产进行有效的监管难度相当大。特 国有资本监管基础理论 别是对分散在各地小企业中的国有资产，很难进行监管，或者是无人 监管，或者是“监管人”本身的行为也不可靠。在这样的情况下，要 保证铁路国有资产不流失是非常困难的。 2 2 6 指导意义代理层次的划分 通