（工商管理专业论文）浏阳市义务教育经费投入保障多元化研究.pdf

【一 原创性声明 幽删册 y 1 9 1 4 犁i i ：) | 芝 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研 究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注 和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究 成果，也不包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用 过的材料。与我共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文 中作了明确的说明。 作者签名： 日期：出里年丛月丑日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 储躲丝翩虢 期：螳年卫月丛日 摘要 浏阳市义务教育资源的匮乏与教育投入的严重不足一直是制约 浏阳义务教育改革与发展的根本性因素。随着浏阳市经济的快速发 展，公共财政体制改革和农村税费改革的深入，浏阳市对农村义务教 育管理体制也经历了逐步完善和发展的过程。但在现行的“分级管理， 以浏阳市为主”的新机制实施过程中，仍然面临许多因投入不足而产 生的矛盾和问题。在现实困境面前，如何完善现行浏阳义务教育投入 保障研究，发挥地方政府主动性，充分调动社会力量投资教育，使得 政府教育经费来源多元化，缓解财政投入不足的矛盾，就显得尤为重 要。 本文首先分析了现行浏阳农村义务教育投入保障存在的问题和 面临的现实困境，并对其原因进行了深入探讨，指出现行农村义务教 育投入机制价值目标的失效。根据公共产品理论、义务教育成本分担 理论，构建浏阳义务教育经费投入保障多元化新机制。教育投入应该 实行多元化投入机制，并分析了浏阳义务教育经费投入保障多元化机 制的现实基础。在此基础上，本文进一步探讨了投入保障多元化新机 制采取办学模式多元、投资渠道多元、政府用于教育经费来源多元等 不同的模式，完善教育投入保障，使得教育持续健康的发展。 关键词义务教育，投入，多元化 a b s t r a c t l i u y a n g sl a c ko fr e s o u r c e si n r u r a la r e a sa n da c u t es h o r t a g eo f i n v e s t m e n ti n c o m p u l s o r ye d u c a t i o nh a v el o n gb e e nt h ef u n d a m e n t a l f a c t o r sr e s t r i c t i n gt h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n to fl i u y a n gc o m p u l s o r y e d u c a t i o n a l o n g w i t ht h e r a p i d e c o n o m i c d e v e l o p m e n ta n d t h e d e e p e n i n gr e f o r mo fp u b l i cf i n a n c ea n dr u r a lt a x a t i o ni nl i u y a n g ，t h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e mi nr u r a la r e a so fl i u y a n gh a s e x p e r i e n c e d t h e p r o c e s so fg r a d u a li m p r o v e m e n ta n dd e v e l o p m e n t h o w e v e r , w h e ni m p l e m e n t i n gt h ec u r r e n tn e wm e c h a n i s mo f ”c l a s s i f i e d m a n a g e m e n tw i t hp r i o r i t yt oc o u n t i e s ”，w ea r es t i l lf a c i n gan u m b e ro f c o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m sc a u s e db yi n a d e q u a t ei n v e s t m e n t h o wt o t a k et h ei n i t i a t i v eo ft h el o c a l g o v e r n m e n t t o i m p r o v et h ee x i s t i n g i n v e s t i n gm e c h a n i s ma n d a t t r a c tt h es o c i a li d l ef u n d si nr u r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o ns oa st od i v e r s i f yt h eg o v e r n m e n te d u c a t i o n a lf u n d i n gs o u r c e s ， i so fp a r t i c u l a ri m p o r t a n c ei ns o l v i n gt h e s ep r o b l e m s 1 n h i sp a p e rf i r s t l ya n a l y z e st h ee x i s t i n gp r o b l e m so fl i u y a n g sr u r a l c o m p u l s o r y e d u c a t i o ni n v e s t m e n ta s s u r a n c em e c h a n i s ma n dt h e d i l e m m a si tf a c e dd u r i n gi m p l e m e n t i n g b yp r o b i n gi n t ot h ec a u s e s ，t h e p a p e rp o i n t so u tt h ef a i l u r ei na c h i e v i n gt h ev a l u eg o a lo ft h em e c h a n i s m t h e n ，i na c c o r d a n c ew i t ht h em u l t i v a r i a t ea d m i n i s t r a t i v et h e o r ya n dt h e a n a l y s e so fe d u c a t i o na t t r i b u t e s ，t h ep a p e rc o n s i d e r se d u c a t i o na sl o c a l q u a s i - p u b l i cg o o d s ，i n d i c a t i n g t h a tt h e m a n a g e m e n tm o d eo fr u r a l e d u c a t i o ns h o u l db et r a n s f e r r e df r o mt h e s i n g l eg o v e r n m e n t - c e n t e r e d m a n a g e m e n t t ot h em u l t i - c e n t e r e d m a n a g e m e n tw i t h i n t h et h r e e d i m e n s i o n a lf r a m e w o r kc o n s i s t i n go fg o v e r n m e n t ，m a r k e ta n d s o c i e t y b y a n a l y z i n gt h ef e a s i b i l i t yo fd i v e r s i f i e dr u r a le d u c a t i o n a li n v e s t m e n t ，t h e p a p e ra d v o c a t e st h a tt h ee d u c a t i o ni n v e s t m e n td i v e r s i f i c a t i o nm e c h a n i s m s h o u l db ec a r r i e do u t o nt h i sb a s i s ，t h ep a p e rf u r t h e re x p l o r e st h ev a r i o u s e d u c a t i o ni n v e s t m e n td i v e r s i f i c a t i o nm o d e ss u c h a sd i v e r s i f i e d s c h o o l r u n n i n gm o d e s ，e x p a n d e de d u c a t i o ni n v e s t m e n tc h a n n e l s ，a n d e x p l o i t e ds o u r c e so fg o v e r n m e n te d u c a t i o nf u n d s i ta l s og i v e sa d v i c eo n t h ei m p r o v e m e n to fe d u c a t i o ni n v e s t m e n ta s s u r a n c em e c h a n i s mw i t ha n e y et ot h es u s t a i n e da n dh e a l t h yd e v e l o p m e n to fe d u c a t i o n n k e yw o r d s c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，i n v e s t m e n t ，d i v e r s i f i c a t i o n 目录 摘要i a b s t r a c t i i 第一章绪论1 1 1 选题背景1 1 2 文献综述1 1 2 1 国外相关研究1 1 2 2 国内相关研究4 1 3 研究的内容、方法5 第二章相关理论基础7 2 1 相关概念界定7 2 2 我国农村义务教育投入模式的变迁8 2 3 理论基础1 0 2 3 1 公共产品理论1 0 2 3 2 教育成本分担理论1 1 第三章浏阳市义务教育投入基本情况与存在问题分析1 5 3 1 浏阳市义务教育基本情况1 5 3 2 浏阳义务教育现行投入机制存在的问题1 9 3 3 原因分析2 1 第四章构建浏阳义务教育经费投入保障多元化新机制2 3 4 1 现实基础2 3 4 2 构建浏阳义务教育投入保障多元化新机制2 4 4 2 1 强化政府对义务教育投入保障的主体责任2 4 4 2 2 构建浏阳义务教育经费投入保障多元化新机制2 7 第五章研究结论及展望3 1 参考文献3 2 致谢3 6 攻读学位期间发表的论文及学术成果3 7 p ， _ ， t、l 硕上学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 农村义务教育是我国基础教育发展的关键之所在。教育事业的发展，事关一 个国家或地区的人力资本发展和持久延续的经济发展。建国以来，我国教育体制 历经多次改革，农村教育的财政投入机制也经历多次变化，由建国初的征收公粮 制到后来的征收教育费附加，再到取消收费制，实行各级财政分担负责，先后经 历了“以乡镇为主、“以县为主等不同发展阶段，目前，实行中央财政转移支 付和以浏阳市级地方财政投入为主的义务教育新的投入机制。各个历史时期的农 村教育投入机制均具有鲜明的时代特色，分别对当时的农村教育事业的发展产生 了积极的作用，但也存在诸多的缺陷，甚至留下诸多的历史遗留问题，当前以浏 阳市为主的农村教育投入机制对于减轻农民负担，促进全民义务教育有着积极效 应，但也存在许多有待健全和完善的地方。 湖南省浏阳市是一个典型的从传统农业向工业化、城镇化转型的浏阳市级 市。改革开放以后，特别是近十年来，浏阳市经济社会发展取得了翻天覆地的变 化，在农村义务教育投入方面也下了很大力气，取得了明显的进步，但在现有机 制下，教育投入乏力，融资模式单一等问题依然严重制约和影响浏阳教育的发展。 如何借鉴其他地区发展经验，利用各种融资手段和工具，多渠道筹集义务教育建 设资金，促进浏阳农村义务教育的稳步发展，是值得深入研究的课题。本文根据 作者在浏阳农村义务教育中十多年的教学与管理实践，拟就如何完善浏阳市农村 义务教育投入保障作些个人的研究和思考，以期为推进浏阳农村义务教育投入机 制的不断改进，从而促进教育发展做点工作。 1 2 文献综述 1 2 1 国外相关研究 从本人收集的相关文献来看，目前西方国家相关学者对义务教育投入机制方 面的研究主要集中在义务教育投入理论、义务教育筹资融资责任、以及政府财政 对义务教育投入的资金配置等方面，其主要目标在于如何明确划分不同级别的政 府的资金投入权力与承担义务教育的责任和义务问题，使义务教育的政府财政资 金投入能促成更充分的公平和合理，并根据研究的结果提出相应的措施和建议。 l 、义务教育投入的理论研究 在西方市场经济国家，由于经过较长时期资本主义经济的发展与完善，其经 ；，-，。_=0 7f ， 硕士学位论文第一章绪论 济实力与财政实力较强，义务教育投入所需资金基本上是由政府财力提供和保障 的，它主要是基于如下两个理论的支持： ( 1 ) 义务教育机会均等论、公平论。这是西方发达国家最普遍流行的观点。 该理论的代表人物主要有美国的科尔曼、胡森、阿德尔曼、莫里斯、康纳尔和英 国的霍布斯、法国的卢梭等。他们认为，义务教育的目标旨在建立共同的教育经 历，确保共同的语言、公民的价值和为受过义务教育的公民以后参与主流社会经 济政治结构做准备，故而，公民接受最低程度的文化知识水平的教育是建设一个 稳定而又民主的社会的重要前提与条件，因此，义务教育的作用和意义是任何其 他阶段的教育或培训不可替代的。同时，作为一种人类自然权利的产品，义务教 育人人都应该有权利获得，而不应受到社会偏见和家庭条件的制约。如阿德尔曼 和莫里斯就提出了教育机会的社会公平原则，他们认为，义务教育机会应公平地 提供给社会各阶层全体人民。科尔曼认为，教育机会均等应该等于教育资源投入 均等十教育资源对学业成就产生的效力均等十教育产出均等。胡森则认为，教育 机会均等是指每个人都不受歧视地开始其学习生涯的机会，义务教育对待不同人 种和社会出身的人要平等对待，促使学业成就的机会要做到均等。 义务教育阶段提供给的产品价值主要是社会利益，这种“社会效率是人类进 步的基础，但社会效率是能通过扩大教育机会，通过无私而不是自私，通过为所 有的人服务而不是追求个人利益而产生的一种效率 。所以，义务教育的投入应 该主要由政府财政提供和保障，由于私人机构或者个人只关心个人目标或者利润 的最大化，他们是不可能完全担当这一任务的，即使可以提供一些服务，也不能 达到社会最优水平，必然存在效率损失。 ( 2 ) 人力资本理论。该理论认为，由于社会收入分配的不公平很大程度上 来源于劳动者受教育程度的不同，所以，教育就具有了社会收入分配和再分配的 功能。对人力资本尤其是对普及教育所进行的公共投资，就有可能是为了达到这 个最终收入目的而支付的一种切实有效的效率很高的开支。舒尔茨认为，“土地 本身并不是贫穷的主要素，而人的能力素质确实是决定贫富的关键 。接受教育 特别是通过普及义务教育，能使最大范围的普通公民受益，它一方面有助于提高 普通劳动者个人的劳动基本素质、基本技能、劳动效率和能力水平，而且可以缩 小因个人受教育程度的不同而产生的收入差距，使整个社会公民之间的收入分配 趋于公平合理。如果义务教育的机会均等就得不到保障，在中等教育、高等教育 等和职业培训乃至将来在人力资本市场上每个公民就更不可能有公平竞争的机 会，人们的收入不仅将继续保持差距，甚至会有进一步扩大的可能。 2 、义务教育投入的主体责任 西方许多学者认为，各国政府应该承担起义务教育的投入主体责任，应该对 2 硕一l ：学位论文第一章绪论 全社会所有公民实行免费的普及义务教育。 联合国在1 9 4 8 年1 2 月通过的世界人权宣言中就指出，人人都应该有 受教育的权利，义务教育应该免费，技术和职业教育应该遍设立，高等教育也应 该对所有公民平等开放。教育的终极目的在于发展公民的个性，这是对公民人 权和自由的一种尊重，而且有利于促进社会的相互了解、宽容和友谊，有利于世 界和平。 1 9 9 0 年9 月年通过的儿童生存、保护和发展宣言中阐明，“我们将努力 制订方案，内容包括：减少文盲，并为所有儿童，无论其背景和性别，提供教育机 会；使儿童为生产性就业作好准备和终身学习的机会，即通过职业培训；让儿童 在一个支持性的、培育性的文化和社会环境中长大成人。” 1 9 6 6 年1 2 月通过的经济、社会及文化权利国际公约也明确规定指出， 各个国家和国际社会都有以为为儿童提供免费义务教育。很多西方国家还将这一 义务写进本国宪法并付诸于政府施政的实践。在研究中，也有部分学者考虑到要 增加义务教育的经费来源并且要广泛调动家庭和全社会参与，提出了家长和义务 教育受益的地区或者社区也应该承担部分义务教育成本的观点。 1 9 9 0 年在泰国召开的全民教育世界大会上，通过了世界全民教育宣言， 它在继续强调国家、地方政府以及教育主管部门对全体公民提供基础教育负有主 要的责任和义务的同时，也认为儿童的教育必须要有大部分家长和全社会的共同 参与。美国弗里德曼等研究者在认同义务教育应该主要由政府投入，尤其是贫困 农户子女必须由政府财政资金保障其接受基本的义务教育的同时，也提出义务教 育资金投入来源和保障可以实行多元化的改革。 3 、义务教育的财政资金分配和安排 按照美国学者阿德尔曼和莫里斯洲提出的教育机会的社会公平原则，他们认 为教育机会应该公平地提供给各阶层的公民或全体人民，政府对教育资金的分配 和安排计划都必须符合公平合理的要求。认为教育经费分配的一般原则应该是， 较高一级的政府单位直接根据较低行政单位中的学校教育需要，将资金按照较低 单位的实际需求分发给下一级单位，从而能够使中央政府和地方政府对教育的支 持能力联合在一起，这样以来才可以确保教育财政资金配置的公平。具体包括财 政资金基本分配制、按照百分比补足、加权人口补助金等。 值得考虑的是，由于义务教育投融资体制对于不同的国家有着不同的特殊 性，所以，我们对国外义务教育投融资理论和实践的研究，需要结合不同国家的 经济发展水平、社会管理状况和教育实现能力的现实情况来做具体分析，从而达 到借鉴和参考的目的。 3 硕：仁学位论文 第一章绪论 1 2 2 国内相关研究 在国内，研究义务教育投入制度，特别是研究我国义务教育投入制度改革的 文献很多。不同专家、学者对我国农村义务教育投入机制有着不同的看法： 1 、关于政府财政对农村义务教育投入的必要性 胡孝玉、杨建松提出，在我国农村税费制度改革后，由于没有专门用于义务 教育的转移支付，农村义务教育的资金投入来源极不稳定，各个时期的投入也由 于来源不同而表现出不平衡的状况。谢扬、谢延龙等认为，由于多方面原因，目 前“以浏阳市为主”的义务教育经费投入体制的建立本身就是个相当艰难的过程， 这个机制的实行，并没有从根本上解决我国农村义务教育投入总量严重不足的问 题，还给大部分的浏阳市级财政带来了相当沉重的负担。 史燕来认为，农村义务教育投入机制从根本上来说，就应该是财政拨款的机 制、各级财政分担的机制和依法运行的机制。陈曦则认为，从历史来看，我国政 府自建国以来到现在一直缺少对农村义务教育财政保障制度和目标的科学认识， 这是农村义务教育发展不平衡的主要和根本原因。 2 、对农村义务教育投入机制运作状况的看法和认识 许多研究者都认为，我国农村义务教育投入机制自始至终存在着很多缺陷。 杨建松认为，一直以来，由于国家财政对农村义务教育的投入总量不足，导致义 务教育经费保障机制不完善，同时，在对义务教育和非义务教育的投入分配结构、 对城市和农村义务教育投入分配结构等方面也存在许多不合理之处。周运浓则认 为，我国农村义务教育投入体制存在教育投入依据和渠道欠缺，教育投入环节混 乱的情况。张克俭等则认为，我国中小学公用经费没有建立根本意义上的投入保 障机制。现行机制运行以来，财政转移支付制度也还很不完善，各级对义务教育 投入的大量资金也缺乏有效的监管。 目前社会上普遍存在这种一种看法，即认为税费改革虽然较大程度的减轻了 农民负担，但对于农村公共投入特别是义务教育的投入也造成了一些实际的困 难。由于税费改革，原来作为农村义务教育经费主要来源的农村教育费附加和教 育集资被全部取消，而各级政府的财政对于教育的投入增加不多，故而造成了农 村教育投资严重不足，并导致农村教育普遍存在严重负债的现象。特别是在当前 大部分浏阳市级和乡镇本身财力薄弱的现行财政体制下，教育投入分级管理，无 论是“以乡为主”还是“以县为主”，对农村义务教育的投入都产生了严重的地 区不平衡和教育投入总量严重不足的问题，甚至有些学者就提出了农村义务教育 投入应实行“以国为主 的思路。但鲍劲翔的调研报告却认为，农村税费改革以 后，对于农村义务教育的投入入总量并没有减少，只是改变了部分教育经费收入 的来源，减少了农民特别是家长负担的部分，增加了中央和地方各级政府的财政 4 硕士学位论文 第一章绪论 直接和转移支付的投入，他认为当前农村义务教育中存在的问题与农村税费改革 之间没有必然的关系，农村税费改革对义务教育的投入没有影响，反过来，政府 财政对教育投入的增加有力地促进了农村义务教育事业的健康发展。 冯兴元等提出农村税费改革能够对政府支出形成一种棘轮效应。税费改革以 后，由于农民负担被大量取消，而且设置了上限，这样形成一种实际上对政府的 倒逼机制，从而更加要求各级政府认真考虑农村义务教育问题，多方寻求对于义 务教育投入不足的解决办法。 3 、关于农村义务教育投入存在问题的可行性解决方案 为解决我国农村义务教育投入机制存在的现实问题，很多研究者提出来很多 切实有效的解决方案和具体方法。谢国华提出，要解决义务教育投入总量不足的 问题，主要应该转变各级政府和主管官员的观念，把对教育的资金投入作为国家 和政府的战略性投资，要进一步完善现行教育投入体制，科学合理地确定教育经 费的分担责任和义务。胡孝玉等则认为，重点在于建立规范的农村义务教育转移 支付制度，要以法律或者国家权威文件的形式明确各级政府的职责和负担的比 例，同时还可以充分运用市场经济手段来多方筹集农村义务教育经费等。袁桂林 提出，应该对于不同经济发展地区采取区别对待的投入方式，在东部经济发达省 份，农村义务教育投入可按生均成本进行分担；在中部地区，农村义务教育投入 则按人均进行分类承担；在西部欠发达地区，农村义务教育按经费需求的性质进 行分担；在特别贫困地区，农村义务教育投入应该完全由中央和省级财政分担， 真正建立符合不同类型地区的农村义务教育财政分担体制。 关于农村义务教育投入保障的研究，国内许多社会有识之士和专家进行的有 益探索和提出的真知灼见，体现了知识分子高度的历史责任感和深厚的人文关 怀，为更深入更广泛的理论研究和政策实践开启了思维之门。但由于农村义务教 育投入问题本身的复杂，如何系统地从理论角度深究农村义务教育投资不足的根 本原因所在，如何正视农村义务教育投入效益不佳和资源浪费等等问题，都有待 我们进一步的深入研究。 1 3 研究的内容、方法 本文将结合我国不同历史时期教育投入模式的变迁，重点就浏阳市教育投入 的历史和现状进行分析和思考，主要采用文献分析法和实例分析法相结合的研究 方法。本研究则偏重于现阶段地方实际情况，以教育投入机制为基础，通过对现 行机制存在的问题和原因进行分析，从治理视角探讨构建多元化投入机制的可行 性，倡导多元投入理念，探索多元投入实践，以多元投入来改善农村义务教育投 入不足的现状，从而也进一步推动教育投入机制的研究。由于地方财力限制，我 5 硕上学位论文 第一章绪论 国现行的“分级管理，以县为主 的教育投入机制仍然面临投入不足问题，对多 元化投入途径、机制及其运行模式的研究和探索，有助于为现行机制的完善和投 入不足问题的解决提供指导和借鉴作用。 硕上学位论文第二章相关理论基础 第二章相关理论基础 既然从历史分析和现实状况来看，我国农村义务教育投入保障都存在很多的 问题和缺陷，我们就有必要针对这些情况来研究问题存在的根源和解决的科学办 法。首先，必须对农村义务教育投入的相关概念进行界定，其次要对相关理论有 一些认识和分析。 2 1 相关概念界定 1 农村义务教育。在本文研究中，农村是一个方位概念，它指城市边界以外 的区域。义务教育，是根据我国的法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国 家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。其实质是国家依照相关法律的规定， 对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制度，所以，义务教育又称强 迫教育和免费义务教育。义务教育具有强制性、免费性、普及性的特点。按我国 义务教育法规定，义务教育年限为九年。本文中所提的农村义务教育是指在浏阳 市( 县级市) 和浏阳市级以下地区的义务教育，它是包含小学和初中教育以及初等 教育阶段的特殊教育，是一个义务教育的区域概念。本文研究的就是浏阳市所辖 农村的义务教育经费投入保障问题。 2 教育投入。从一般意义上来说，教育投入的概念有广义和狭义之分。广义 上的教育投入是指社会和个人直接间接投入教育领域的人力和物力的货币表现。 它包括以下几方面：( 1 ) 社会直接投资，指各级政府、企事业单位、团体对 教育的投资以及国内外个人对教育的投资。( 2 ) 社会间接投资，指社会举办教育 事业可能失去的国民收入。( 3 ) 个人直接投资，指受教育者个人和家庭为受教育 者直接支付的教育费用，包括学杂费、文具费、书费、生活费等。( 4 ) 个人间接 投资，指到达劳动年龄者因受教育可能放弃的个入收入，在实际工作中，一般计 算社会和个人直接投资。狭义上的教育投入常常指的是政府财政、企事业单位、 团体对教育的投资以及个人对教育的货币投资。狭义的教育投入也常常被称为教 育经费投入 3 3 。教育经费投入又可以分为预算内教育经费投入( 即国家财政拨 款的教育经费) 和预算外教育经费投入( 除来自预算拨款以外的一切渠道的教育 经费，包括企事业单位、社会团体和个人的教育投入等) 。在预算内教育经费投 入中，又包括着教育事业费和教育基本建设费两大类。教育事业费是指国家财政 拨款中用于维持教育事业正常运转的经常性经费，其中主体部分是教师工资福 利、学校运转和管理经费、学生学习所需公用经费。教育基本建设费主要是学校 建设和改造经费，也包括相关教学设施设备的添置和维修经费。 7 1 硕十学位论文第二章相关理论罐础 2 2 我国农村义务教育投入模式的变迁 根据我国有关政策的调整，我国农村义务教育投入模式分以下几种： 1 、建国初期公粮制办学模式( 1 9 5 0 - - 1 9 6 2 ) 。1 9 5 0 年4 月，政务院关于统 一管理1 9 5 0 年度财政收支的决定就明确规定了各级学校经费的筹措方式和途 径，乡村小学所需经费由浏阳市人民政府随国家公粮征收地方附加公粮解决，城 市小学教育文化卫生费、郊区行政教育费等开支，可征收城市附加政教事业费解 决，中央直接管理的大中小学文教机构以及机关团体学校经费均由中央人民政府 列入预算；大行政区、省( 市) 及浏阳市立中学以上的教育事业费，均列入大行 政区及省市预算内开支。 1 9 5 1 年8 月2 7 日，在第一次全国初等教育与师范教育会议上的讲话内容巩 固和发展新中国的初等教育和师范教育中进一步明确：关于初等教育的经费问 题，解决市、浏阳市初等教育经费问题的方针是由地方政府统筹与依靠群众办学 相结合；各浏阳市的初等教育经费主要由浏阳市人民政府按中央人民政府财政部 的规定从地方附加粮中开支；各地小学均得按照“普遍轻收、少数减免”的原则 酌收杂费；各市浏阳市人民政府应根据群众需要与自愿的原则，提倡群众办学， 如发动群众出工、出料、出钱修建校舍、添置校具、解决公杂费开支、聘请教师 等。 2 、农业税地方附加为主的投入模式( 1 9 6 2 1 9 8 6 ) 。该模式的标志是1 9 6 2 年1 月1 2 日公布的教育部、财政部关于进一步加强教育经费管理的补充意见， 该文件规定，省、市、自治区应在农业税地方附加中划出一定的款额，专项用于 对农村公办小学的重点修缮和民办教育事业的补助。 1 9 8 0 年4 月3 日，中共中央、国务院批转教育部党组关于实行新财政体 制后教育经费安排问题的建议。该建议强调，根据国务院关于实行“划分收 支、分级包干 财政管理体制的通知规定精神，从1 9 8 0 年起，地方教育事业 经费实行由各级地方政府统筹安排。1 9 8 0 年1 2 月3 日，中共中央、国务院又发 布了关于普及小学教育若干问题的决定，认为普及小学教育不可能完全由国 家完全包下来，必须坚持“两条腿走路 的方针，以国家办学为主体，充分调动 队集体、厂矿、企业等各方面办学的积极性，还要鼓励群众自筹经费办学。1 9 8 4 年1 2 月1 3 国务院关于筹措农村学校办学经费的通知，要求各级政府开辟多 种渠道筹集农村学校办学经费。在国家和省市政府财政专项经费补助以外，乡级 人民政府可以向农民征收教育事业费附加，并且鼓励社会各方面和个人自愿投资 在农村办学。 1 9 8 5 年5 月2 7 日颁布中共中央关于教育体制改革的决定，明确规定实 行九年制义务教育，在经费筹集上，按照基础教育由地方负责、分级管理的原则 8 硕上学位论文 第二章相关理论基础 执行，同时还规定，除国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育， 乡财政收入应主要用于教育。 3 、征收教育费附加为主的投入模式( 1 9 8 6 - - 2 0 0 5 ) 。征收教育费附加为主的 投入模式是以1 9 8 6 年4 月1 2 日通过的中华人民共和国义务教育法为标志。 按义务教育法规定，实施义务教育所需的各项事业费和基本建设投资，由国 务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。而且以法律的形式规定，国家用 于义务教育的财政拨款的增长比例要高于财政经常性收入的增长比例，地方各级 人民政府可以按规定在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。 1 9 8 6 年4 月2 8 日，国务院发布的征收教育费附加的暂行规定更是明确 规定了教育费附加的征收依据、征收标准、管理方式和分配原则。1 9 8 6 年9 月 1 1 日国务院办公厅转发国家教委、国家计委、财政部、劳动人事部关于实施 义务教育法若干问题的意见，明确指出，农村中小学校舍建设投资，以乡、村 自筹为主。1 9 9 5 年3 月1 8 日公布的中华人民共和国教育法，在原有的教育 费附加继续征收的基础上，经浏阳市级人民政府批准，乡、民族乡、镇人民政府 可以根据自愿、量力的原则，在本行政区域内集资办学，为义务教育经费的筹措 增加了新的渠道。 4 、财政转移支付和以县为主的投入模式( 2 0 0 5 现在) 。2 0 0 5 年1 2 月，国 务院先后发布了国务院关于基础教育改革与发展的决定、国务院关于进一步 加强农村教育工作的决定等一系列重要文件，在这些文件中，强化了“明确各 级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的义务 教育经费筹措基本原则，提出逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围， 建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，实施省级统 筹为主，逐步完善“以县为主 的管理体制。 目前，我国农村教育投入新机制的“关键是要实现两个重大转变，即把农村 义务教育的责任从主要由农民承担转到由政府承担，把政府对农村义务教育的责 任从以乡镇为主转到以县为主 。 许多研究认为，这种新型农村教育投入机制改变了过去以乡镇和农民自筹为 主的方式，有着积极的作用，但由于中央和地方财政分成体制的既成事实，各个 地区经济发展和财政状况十分不平衡，故而在落实“以县为主”的地方政府责任 时存在事实上的很大差距：在经济发达地区，县级财政富足，“以县为主“的投 入方式完全可以实行，部分地区甚至乡镇一级财政就可以负担教育发展的投资需 求；在中西部地区，县一级财政大多属于“吃饭财政”，“以县为主的教育投 入机制很大部分的地方政府责任得不到真正的落实，保证不了农村教育的发展需 要：特别是许多贫困地区的一些县市，甚至“饭 也吃不饱，根本无力支持教育 9 硕士学位论文第二章相关理论皋础 事业超前发展的经济要求，教育投入严重不足，必须“以省为主来统筹解决农 村义务教育的投入问题，而且要求中央政府加大财政对地方教育的转移支付力 度。同时，“以县为主”的农村教育投入模式对如何调动各层级政府和社会各界 及人民群众对教育的投入积极性也缺乏激励机制，不足以解决当前我国农村教育 投入不足的现状，因而这种新机制也有待完善和补充。 2 3 理论基础 我们认为，多方筹措资金投入，大力发展农村义务教育，是基于下面两个基 本理论认识为前提的。 2 3 1 公共产品理论 l 、公共产品。公共产品理论的最早提出者是保罗萨缪尔森，这一理论认 为，所有社会产品均可分为公共产品和私人产品。公共产品是私人产品的对称， 是指能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。其特点有二：一是非竞争性， 一部分人对某一产品的消费或享用不会影响另一些人对该产品的消费或享用，一 些人从这一产品中受益不会影响其他人从这同一产品中受益，受益对象之间不存 在利益冲突。例如公安司法部门提供的产品是保护所有公民，其费用以及每一公 民从中获得的好处不会因为别人受到保护而影响自己的受保护权益。二是非排他 性，是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一 些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。例如，地 球环境治理能够给是人们带来好处，它能够给所有人提供更加新鲜的空气和洁净 的水源，这一好处不是某些人可以独自受益或者享受的。 2 、义务教育属公共产品范畴 教育的种类繁多，教育的属性就不能一概而论，由于教育对象和课程差异不 同，教育的性质差别很大。 义务教育是相对于非义务教育而言的，义务教育指传统意义上的初等教育， 主要指小学和初中的九年教育，非义务教育主要指中等和高等教育，包括高中、 大学和职业教育等。 义务教育性质是属于公共产品范畴。一是因为义务教育的基础性。义务教育 是一种基础的全民素质教育，为本国国民提供最基础的知识，其目的就是为了满 足社会公众对基础教育的需求，从而推动人类文明的进程；其二是义务教育的普 及性，义务教育的数量和质量直接关系到国家的整体素质水平和综合国力，对于 国家的长远发展起着重要的决定性作用。所以义务教育普及到每一个家庭，每一 个适龄孩子；三是排他性和竞争性的。排他性从教育的成本角度思考的，比如， 当某学生听课时，虽然并不排斥其他学生同时听课，但是这种非排他性是有限的， 1 0 硕十学位论文 第二章相关理论基础 因为当学生人数超过教室能够容纳的数量，就必须要增加教室和老师，致使这门 课程的成本增大，从而产生了排他性；消费竞争性也是从教育成本思考的，随着 学生人数的增加，义务教育的总成本也在不断地增加。在教育产品供给能力有限 的情况下，就产生了需求竞争，产生了诸如高考、中考等“消费”竞争。但是其 他产品的竞争都是按照市场规律以价格为竞争机制的，而教育的竞争更多的是来 自非市场的因素。鉴于以上分析，义务教育在一定程度上具有排他性和竞争性， 因此，不能将义务教育归纳为纯粹的公共产品，它是介于公共产品和私人产品之 间的一种公共产品，我们称之为准公共产品。 公共产品若以市场交易的方式供给，公共产品的市场价格则往往不能反映其 真实成本，从而会导致公共产品的供给不足。这一点在义务教育供给中表现得十 分充分。对于家庭而言，儿童上学的效益不能完全为家庭所独占，受教育的结果 也将使所在社区人口综合素质得以提升、形成良好的社会风气、改善治安秩序、 提高环境保护意识等等家庭之外的社会收益。所以农村义务教育的公共产品属性 要求政府进行干预。 农村义务教育既然是一种公共产品，政府应该对农村义务教育提供保障，以 弥补市场的无效，优化资源配置，有责任提供较多的公共财政支持，保证义务教 育的支出以及协调不同地区不同学校间的“平等，为了实现教育公平，政府干 预农村义务教育就成为一种必然。 2 3 2 教育成本分担理论 ( 一) 教育成本分担理论 1 9 8 6 年，美国经济学家约翰斯顿在出版的高等教育的成本分担：英国、 联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助一书中，首次提出了著名的教育 成本分担理论。他认为，教育成本是指用于培养学生所耗费的资源的价值，或者 说是以货币形态表现的、由社会和受教育者个人直接或间接支付的全部费用，由 教育直接成本和教育间接成本构成。 教育成本分担理论具有广泛的适用性。约翰斯顿认为，教育成本分担有两个 核心问题：一是必须按“谁受益，谁付款”原则来确定分担人；二是实行按受益 比例分担。“谁受益谁承担 是市场机制理念的基本原则。本着这一原则，受益 各方都应负担相应的教育成本。教育投资可以获得预期的经济和非经济的、社会 和个人的效益。所有的受益者都应该负担相应的教育成本。 但是义务教育是一种全民素质教育。义务教育对于整个国民整体素质的培养 和提高有着基础性地位和作用，是一个国家综合竞争力的基石，同时还承担着推 动人类文明进程的社会政治功能。国家和社会是义务教育的主要获益者，应该为 义务教育的发展承担主要的经济责任。世界各国都用法律法规的形式确保对基础 u 硕：f ：学位论文第二章相关理论基础 性教育的供给，在对义务教育的投资方面，逐渐形成了由中央与地方政府共同分 担、以中央为主的投资体制。 我国属于发展中国家，是穷国办大教育。我国通过普及义务教育，使受教育 者素质得到普遍提高，有更多获得工作的机会，也更有利于国家经济的持续健康 发展和社会的稳定。因此，我国义务教育成本分担的原则讨论应围绕着“教育公 平与社会效率展开，农村义务教育成本分担的原则主要是受益原则。 受益原则，就是谁受益谁负担，根据收益的大小来确定各自分担的成本份额。 收益多、多承担，收益少、少承担，这是市场经济条件下的经济公平的内在客观 要求。教育投资可以获得预期的经济和非经济的、社会和个人的效益。所有的受 益者都应该负担相应的教育成本。国家是教育投资的最大受益者，所以国家对教 育的投资在国民经济的再分配中应占较大的比例。 目前我国农村，特别是不发达地区农村义务教育投入受益外部性现象突出。 以县乡( 镇) 财政为主是我国农村义务教育投入的现状，在不发达或欠发达地区 ( 通常是县) 为其区域范围内的农村义务教育付费时，培养的学生很多进人高等学 府继续深造，但同时由于经济发达地区对人才具有的强烈吸引力而使全国各地的 高级知识人才不断涌向发达地区，因此使得当地培养的学生在毕业后能回到其原 籍当地的比例很小，因而形成了不发达地区对义务教育的投资存在着“套牢”的 现实窘境，不发达地区的教育投资方( 县乡政府) 投资却无法收回，而发达地区并 没有支付不发达地区的义务教育付费或给予补偿，却得到了收益，这就使它们享 受到了不发达地区义务教育投资的正的外部性。从长期来看，人才在发达地区的 “蜂聚”是形成富裕的地区愈富裕、贫穷的地区愈贫穷的区域发展中的“马太效 应”的最重要的原因之一，而需要引起我们给予足够重视的正是义务教育投资的 这种“正外部效应 。 从理论上讲，义务教育由地方来提供，符合经济效率的原则。因为各地区的 情况带有很大的复杂性，而且地方政府对于本地区居民的需求有更多的了解，所 以由地方政府来提供义务教育是更有效率的。然而地方提供公共物品的能力受到 财政能力的限制必然导致义务教育供给的不均等，所以中央政府应该依据财政中 性的原则，在各地区实行平衡，保障义务教育供给的最低标准。 我国分税制以后财力向中央集中，中央有能力做出这种平衡。地方财力相对 弱化，但是地方还是承担了很大部分公共事务的责任，其中义务教育事业的费用 就是主要由地方政府来承担的，所以中央也有责任对地方进行义务教育转移支 付，调剂地区的财力的差异。此外，义务教育还通常被视为一种有益的产品。地 方政府在提供有益产品时，往往会因对有益产品的评价要低于社会合理的评价， 致使地方政府用在有益产品上的财政支出达不到上级政府或社会所要求的水平， 硕七学位论文 第二章相关理论基础 需要上级政府通过适当的途径来加以矫正，而政府间的财政转移支付是被许多分 权制国家用来纠正这类偏差的有效手段之一。 农村义务教育是义务教育的弱势群体，国家对农村义务教育的投入回报更丰 厚。由于占全国8 0 的义务教育人口在农村，贫困家庭的子女通过国家的关怀享 受到优质教育资源，经