（社会保障专业论文）北京市中低收入家庭住房保障制度研究.pdf

首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 1 中文摘要 中文摘要 住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分， 它在政府解决由住房引起的社会 问题的过程中得以形成。建立住房保障制度既是住房商品自身特性的必然要求，同时 又是解决相关社会政治问题，增进社会公平，维护社会安定，促进社会经济健康稳定 发展的重要手段。北京市近几年来住房市场房价涨幅加剧，中低收入家庭相对高昂房 价显示出较低的支付能力，难以直接从市场解决住房问题，需要通过政府保障途径才 能够满足居住和住房条件改善等需求。因此，北京市开始逐步建立并发展了与市场经 济相适应的商品化、市场化的住房保障制度。 北京市目前实行的是三层次的住房保障体系： 最低收入家庭租赁由政府或单位提 供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房和限价房，其他高收入家庭购买、租 赁市场价商品住房。 近年来这一住房保障体系对保障中低收入者的住房问题起到了积 极的作用，但是在实施的过程也出现了一些问题，政府正在市场运行中不断找寻解决 方法，进一步完善政策落实，从而更好的保障中低收入者的住房问题。 本文叙述了北京市住房保障问题的研究背景，认为在这个房价剧增的时期，中低 收入者的住房问题是事关国家稳定，人民生活安定的重要问题；其次结合北京市住房 保障方面的最新数据对北京市中低收入家庭的住房及收入状况进行分析， 对北京市中 低收入群体进行了界定，研究了其购买力及北京的住房供需能力。在研究现状的基础 上，文章提出了目前北京市住房保障制度存在的问题。文章同时介绍了世界其他发达 国家在住房保障方面的经验，这些都有益于完善北京市的住房保障制度。 文章结尾从政策、 管理和规划三方面探讨了北京市进一步完善住房保障政策应该 采取的措施，提出了一些相关看法。首先政策上要明确，包括合理确定住房保障的供 给对象以及各项保障的规模。 其次， 管理要规范、 统一， 建立住房专业运营管理机构， 探索建立住房法律体系，建立城市居民信息库，建立住房抵押金融保险制度。再次， 规划布局要合理，合理发展房地产一级市场(住房增量市场)、二级市场(二手房市场) 和三级市场(租赁市场)。 主题词： 主题词：北京市 中低收入家庭 住房保障 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 2 abstract housing security is an important component of the social security system. it formed in the process of the government that solved the social problems caused by the housing. establish the housing security system is not only the request by the housing commodity itself but also is the important way to solve the related social politics problems, promote the social justice, maintain the social stability and promote the development of the social economics. in recent years the price of beijing housing market increases a lot. the mid and low earning family demonstrates the low paying capacity, its hard to solve the housing problems by market itself, and they need government to improve the fact. therefore, beijing started to establish and develop the housing system that adapted with the market economy. there are three levels in the beijing housing security systems, the lowest income family rents the inexpensive housing the government provides the mid and low earning family purchase economic and price limited house, other high-income household purchase, rents the current price on market commodity housing. other high-income family purchase or rent the market commodity housing. these policies made a very big progress in the implementation process but still have some problems. government in the operation of the market constantly finding solutions, and improve policy implementation, in order to protect the low-income housing problems. based on the living conditions of residents in beijing, the stage of economic development, housing development analysis of the situation it is found that beijings housing security is in the 1990s stage in the developed countries. this article defines the low-income groups in beijing, analysis their purchasing power and the ability of housing supply and demanding to access the basic data of the beijing housing security . this article gives some suggestion from policy, management and planning. first of all policies must be clear, including reasonable determine of the supply of housing security and the protection of the object size. second, management must be standardized, uniform. establish the professional operations, explore and create housing legal system, establish the urban information base and housing mortgage finance and insurance system. third, the layout should be reasonable. develop the three levels real estate market, housing incremental market, the secondary market and rental market. key words: beijing middle and low income families housing security 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房保障制度研究 独 创 性 声 明 独 创 性 声 明 本人郑重声明：今所呈交的北京市中低收入家庭住房保障制度研 究论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果。尽 我所知，文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人 已经发表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学 或其它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作者签名 作者签名： 日期：日期： 年年 月月 日日 关于论文使用授权的说明 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印或 其它复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签名： 作者签名： 导师签名： 导师签名： 日期： 日期： 年 年 月 月 日 日 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 1 页 共 55 页 1 引言 1.1 研究背景及意义 1 引言 1.1 研究背景及意义 衣、食、住、行是人类生存的基本需要，其中之一的住房作为居民生活的基本消 费资料，是人们的立足之地、栖身之所，是人类生存、发展的基本要素之一，也是人 们安居乐业和社会稳定的关键所在。随着工业的发展和城市化水平的提高,大城市中 居民密度的提高,收入差距的增大,住房价格的攀升,住房问题随之变得复杂。低收入 者无法进入市场满足居住需求,这是在经济发展和城市化过程中,几乎所有国家和地 区都经历过或经历着的难题。 住房问题，主要是指住房短缺或不足，突出表现为社会中低收入阶层的住房困难 或无房可住的现象。住房问题是现代城市的主要问题之一，随着城市化进程的出现而 出现。由于城市在经济、就业、生活条件等多方面都具有相当的优势，导致大量的人 口涌入城市。当这些人口来到城市的时候，必然产生对住房这个基本生活品需求的增 多。土地具有稀缺性的特点和房屋作为固定资产具有增值、耐久和昂贵等特点使得房 屋市场供给总是相对有限，这使房价处于一直上升的趋势。这种工业和人口在城市高 度集中所产生的对城市土地和住房的巨大需求，推动了土地价格和房产价格的上涨， 超越了中低收入家庭的住房支付能力， 于是便形成了大批中低收入居民无房住或住房 困难的问题。 在以住房市场为基础的住房分配体系中， 住房价格和住户的支付能力始终是住房 问题的核心。从世界各国住房发展的实践中可以看出，住房问题的焦点主要指人口密 集的大中城市的住房问题。从住房供应对象和需求的角度，其核心是低收入家庭的支 付能力和适宜的住房价格之间的巨大鸿沟 1。中低收入户买不到合适房产,低收入住房 困难仍然是城市发展中存在的重要问题。 所以支付能力不足的城市低收入阶层是住房 问题的主题，也是政府住房保障的主要目标。住房问题在任何一个国家，任何一个时 间都将必然存在。在普遍实行市场经济的当今社会中，受经济利益驱使，住房的供应 一般都存在着供应结构不合理的现象，因此就需要国家采取政策措施，满足社会成员 的基本住房保障。 北京作为我国的首都，经济高度发达，吸引了外地人口到来，加上本地原有的中 低收入群体的存在，住房问题尤为明显。另外，随着物价和房价的不断攀升，中低收 入者的概念范围增大，不仅仅是处于收入底层的居民无法自行解决住房问题，同时， 中等偏下收入者也不能或者很难通过市场租用或购买适宜住房。 另外，保障对象的不合理现象时有发生。有调查显示，北京市天通苑的经济适用 房出租率约占其总量的 55%左右，回龙观的经济适用房出租率约占其房屋总量的 1 李珍.社会保障理论.北京中国劳动社会保障出版社,2001:203207 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 2 页 共 55 页 40%-50%，这一比率远远高于普通住房 20.5%的出租率 2。由于北京市以前建立的经济 适用房面积较大，总价超出了保障对象的可接受程度，使得政府原本用于解决低收入 人群住房问题的经济适用房却成了富人借以增加收入的工具。要明晰住房保障的对 象，保证中低收入的家庭能够买到合适的住房，是解决这一群体住房问题的基础。 自 2005 年以来，为保证奥运工程、文保区改造、城中村整治以及市政道路改造 等重点工程的顺利进行，北京市近年经济适用住房优先向上述工程动迁居民定向供 应，剩余部分才对社会出售，经济适用房的供应量相对较小。排队等房、倒号现象屡 屡发生，使得在上述范围内的中低收入人群仍需要进入市场获取住房。另外中等偏下 又略高于低收入的家庭， 还有稍高于最低收入又没有能力以市价租赁商品住房的低收 入家庭的住房问题是现有体系的盲点。如何形成有效的阶梯式渐进的住房保障体系， 解决不同收入层次的居民的居住需求，是关系北京市整体发展的重要问题。 从房价角度分析，北京在经济快速发展的同时，住房消费也呈现出了市场无法解 决的问题，其中之一就是收入房价比过高的问题，根据世界银行的研究，发达国家的 收入房价比一般在 1:1.8-1:5.5 之间，发展中国家的收入房价比一般在 1:3-1:6，收 入房价比一般在 1:4-1:6 之间比较合适。但在中国这一数字大大超过这一范围。过高 的收入房价比说明那些中低收入家庭根本就没有能力通过市场来解决自身的居住问 题，这就需要政府通过住房保障政策提供帮助。 计划经济时期，我国的住房采取的是统一的建设和分配政策，居住水平相似，不 存在因收入差距产生的中低收入人群的住房问题。目前，由于市场经济的存在，收入 差别较大，中低收入人群将长期存在，由此产生的住房问题也降长期存在。住房问题 的解决，关系到中低收入人群的生活质量的改善，社会的整体发展。由此，政府需要 长期努力，建立完善的住房供应、运营和管理体系。 1.2 国内外研究综述国内外研究综述 1.2.1 国内研究综述 1.2.1 国内研究综述 近年来， 国内的专家学者和政府相关部门对城镇基本住房保障制度的研究取得了 一定成果，一致认为保障城镇中低收入者的基本住房需求是政府的基本职能。目前， 各级政府部门以及学界内部的争议主要集中在我国城镇基本住房保障制度的形式， 特 别是经济适用房是否有必要取消或者强制回购这个问题上。 包宗华认为住房是一种特殊的商品，既有一般商品的经济属性，又有一般商品不 具有的社会属性。 而住房最大的社会性和政策性， 就是占居民比重最大的中低收入者， 如果没有政府帮助，就难以解决好住房问题，20 世纪西方国家政府介入住房问题， 2 蒋毅坤.北京市经济适用房将开启租赁之门.经济观察网 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 3 页 共 55 页 重点就是对中低收入居民实施必要的社会保障 3。 曹振良通过对我国住房制度改革历程的回顾，分析了我国传统住房制度的本质， 提出应针对不同收入家庭的承受能力建立住房供应体系， 对不同收入家庭实行不同的 住房供给政策， 建立具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象 的商品房供应体系，保障各收入家庭都能解决居住问题。对于低收入者，由国家提供 廉租房，给予一定的补贴和优惠一般采用只租不售的形式。同时指出，经济适用房带 有福利性质，必须对经济适用房的规模和购买者资格进行严格控制，经济适用房供应 量过多，会冲击商品房市场。政府由住房建设参与者转变为住房市场的管理者，通过 市场需求引导市场供给，满足不同阶层家庭的住房需求 4。 叶剑平认为我国的城镇基本住房保障体系应该是包括商品房、经济适用房、廉租 房在内的整个体系，要保障人人有房住而不是人人有房产 5。刘洪玉提出在收入线标 准难以科学划分的情况下，应该按居民家庭成员的职业类别排序，以确定住房供应方 式。指出市场价商品房购买者群体由高收入家庭组成；经济适用房购买者群体由中低 收入家庭组成，主要包括党政机关的公务员、学校、医院、科研院所的教师和科研人 员，社会团体等事业单位的从业人员，国有企业、集体企业以及新转制的联营企业和 股份制企业职工等所在的家庭；廉租房使用者群体由低收入家庭组成，主要由下岗而 又没有重新就业职工、残疾人家庭和无就业人口或供养人口过多的家庭组成 6。 李迎生认为应尽量避免集中成片建设廉租房， 因为贫困家庭聚居容易形成贫困文 化，产生各种社会问题，甚至造成“解决住房、传递贫困”的结果。建议政府以税收、 无偿提供土地、优惠政策等刺激和调动企业及民间力量，投入以中低收入者为对象的 房地产投资 7。 房秀娟认为城镇最低收入家庭廉租房保障水平应以满足基本住房需求为原则， 其 保障方式应当以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。实物配租的廉租 房的主要来源应当以收购现有旧住房为主，不宜集中兴建廉租房。 卢有杰对城镇最低收入家庭廉租住房管理办法中规定的廉租房保障方式和国 外实行的“人头补贴”和“砖头补贴”政策进行了比较研究。认为“租赁住房补贴” 类似于西方的“补人头” ， “实物配租”类似于“补砖头” ，而“租金核减”介于两种 办法之间。指出实物配租和租赁住房补贴实施的先决条件和利弊各不相同，各地须根 据本地的具体情况选择保障方式 8。 以经济学家吴敬琏代表的大部分专家学者认为，所谓居者有其房，是说政府要保 3 包宗华.住宅与房地产.中国建筑工业出版社.2002:132 4 曹振良等.中国房地产业发展与管理研究.北京大学出版社,2004:64 5 叶剑平.房地产经营与管理.中国农业出版社,2002:31 6 刘洪玉.世界房地产业 100 年.中国轻工业出版社,2004: 75 7 李迎生.社会保障制度.高等教育出版社,2005:92 8 卢有杰.全面分析城镇住房保障制度.城乡建设,2004.4:21 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 4 页 共 55 页 证老百姓有房子住，但不能保证所有的人都拥有自己的住房。国土资源部土地利用管 理司副司长束克欣认为“作为发展中国家，正常情况下大概有 30%的人群可以买房， 70%都应该是租房群体。 ”这种“保证老百姓有房住而不是保证有房子”的看法己经成 为目前的主流观点。易宪容认为，我国的中低收入者数量较大，占整个社会人口 70% 以上，政府财政没有能力为全社会 70%人口提供住房保障，因此住房保障制度覆盖的 对象应缩小至丧失生活能力的低收入家庭、老人、病人等不超过 10%的人群。其它绝 大多数居民的住房问题，应该在政府的各种帮助下通过市场途径解决，比如发放住房 货币化补贴、降低住房贷款利率、减免购房税收等方式。 以著名经济学家茅于轼、中国房地产协会会长杨慎、北京大学中国经济研究中心 教授徐滇庆、北京师范大学管理学院董藩教授、全国工商联住宅产业商会秘书长聂梅 生为代表的一派观点认为经济适用房没有真正帮助低收入群体，反而破坏了市场规 则，造成了另一种分配不公，扩大贫富差距，应该停止开发建设经济适用房，形成统 一的房地产开发市场 9。住房弱势群体应由政府直接向其提供经济补助，或由政府提 供更多的廉租房，或建立经济适用房回购的内循环机制，开发商根据市场需求建设适 宜不同经济阶层群众需求的住房。2005 年两会期间，全国政协委员、西安市原政协 主席傅继德首先提交了关于停止开发建设经济适用房的提案。2006 年建设部和 万科房地产开发公司主持征集“城市中低收入人群居住解决方案” ，最终获得大奖的 是董藩教授主持编写的住房货币化补贴方案 ，他在文中指出“经济适用房不如租 金补贴” ，理由是货币化补贴有比实物补贴效率更高、更公平的优势，主张发挥市场 机制的作用，取消实物形式的补贴。中央党校周为民教授认为真正可以帮助住房弱势 群体的有效做法不是建设经济适用房、廉租房，而是用房屋券的方式，直接给中低收 入家庭发放房屋补贴。成思危提出应将经济适用房的大部分作为中档商品房投入市 场，认为将经济适用房定位为带有社会保障性质的住房，实行政府指导价，只允许开 发商有 3%的利润不利于发挥市场对资源配置的基础作用，会延缓住房的商品化及市 场化，同时还会使政府长期背负提供经济适用房的义务 10。刘维新认为经济适用房的 初衷是为了解决中低收入者的住房问题。然而，从立项、开发、建设、销售到消费各 个环节，并不能满足真正的低收入者。由于没有确立中低收入者的界定标准，更没有 确立该由谁来确定、如何认定等；政策只规定了价格构成标准，没有明确建造标准。 政府给予了经济适用房免交土地出让金等优惠政策，其价格大大低于商品房，这样， 经济适用房会大量挤占商品房市场。 另一方面，主张经济适用房应该保留的意见也不少。袁钢明认为经济适用房是控 制我国房地产过热的一种方式。同一个地段，经济适用房比商品房要便宜 10%到 15%， 拉低了商品房的房价。房地产业存在恶性泡沫，这就需要进行严格的控制，而经济适 9 曹海东.经济适用房:大手术还是安乐死.南方周末,2006.8.3 10 成思危.中国城镇住房保障制度-目标模式与实施难点.民主与建设出版,1999:256 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 5 页 共 55 页 用房就是一种控制手段，它对房地产业有着积极意义 11。 赵路兴、浦湛认为由于经济适用房的保障性质，决定了经济适用房的供应是对市 场商品房的补充，供应范围和规模要以不干扰市场的正常运行为原则，因此经济适用 房的保障面应控制在 20%左右。 针对经济适用住房与廉租房保障对象之间的 “夹心层” 问题，提出在现有住房保障供应体系中，增加享受政府政策优惠、价格明显低于市场 租金、具有保障性质的租赁住房供应方案。并提出了两种方法:可支付租赁住房(成本 租金住房和低租金住房)和经济适用房的可租可售 12。 中国人民大学公共政策研究中心社区治理项目组研究员舒可心的观点也较具有 代表性，他认为因为局部不公平就取消经济适用房是因噎废食。全国人大财经委员会 委员段柄仁认为尽管经济适用房在建设、销售等环节中确实还有不尽如人意之处，但 不能就此取消，而是应该加以完善。北京市建委开发办住宅处处长孙新欣认为取消经 济适用房将导致更多问题。经济适用房政策在实施过程中出现了问题，并不是这一政 策应该取消的理由。与其他保障方式相比，经济适用房并不存在劣势 13。 1.2.2 国外研究综述 1.2.2 国外研究综述 住房保障一直是国外发达国家社会保障的重要组成部分， 因此国外对于这方面的 关注也远远早于我国，他们在理论的研究上也已经比较成熟。早在 1948 年 12 月 10 日联合国通过的人权宣言中就提出“每个人都有权使本人及家庭达到生活康乐， 这不仅包括有权得到食品、衣着、住房、医疗和其它社会基本服务，而且包括遇到失 业、 生病、 残疾、 丧偶、 年老或由于非本人所能控制的其它原因而带来的生活困难时， 有权获得社会保障。 ”另外，国外对住房保障制度的研究集中在住房的供需特征、住 房保障制度措施的选择、保障政策之间优劣势的比较、住房政策的效率分析等几个方 面。 英国的切希尔考察了土地使用控制对控制严密和控制宽松两种区域住房供给的 影响 14。美国的霍尔曼斯认为是否需要政府干预，是根据人口预测、市场供应的可能 性和可实现的标准来进行估计的 15。最近几年，规范的经济和计量经济模型框架成为 主流，主要分析家庭形成的决定因素、住房市场的中期模型、私人和国家提供社会住 房的成本效率，主要代表人物是彼得森 16。 加尔斯特认为，由于市场具有有效的反应能力，补贴需求方的方法通常优于补贴 供给方的方法 17。阿瑟奥沙利文分析了现行公共住房政策对城市贫困人口的影响， 11 袁钢明.经济适用房经济了谁.中国经济周刊.2004.6.22:35 12 赵路兴.城市商品房经适房之比是 6:2.华西都市报.2004.11.15. 13 曹海东.经济适用房:大手术还是安乐死.南方周末,2006.8.3 14 cheshire p and s sheppard. british planning policy and access to housing .urban studies 26.1999 15 holmans. the 1980s national housing policy review in retrospect. housing studies 63.july 1991 16 peterson w. pratten and j. tatch .an economic model of the demand and need for social housing department of environment. transport and the regions. london 1988 17 galster g.comparing demand side and supply-side housing policies: market and spatial perspectives. housing studies 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 6 页 共 55 页 认为联邦住房政策造成住房隔离，住房隔离加重了贫困，主张通过改革住房政策消除 城市贫困，指出支付现金优于提供公共住房，因为这样可以增加家庭的效用 18。奥尔 斯运用住房市场的计算机模型探讨了公共住房对过滤过程的影响， 指出公共住房政策 将导致新建私人住房数量减少 19。 管制本身并没有好坏之分， 重要的是， 在特定市场环境下管制的成本和收益问题。 梅奥认为政府为实现诸多目标，常采用补贴、管制、税收和其它的手段来干预住房市 场，通过考察这些干预如何影响价格来分析每一项政策干预手段的效果，并在不同方 案、不同干预手段的成本与收益之间进行直接比较 20。 从住房政策目标的确定看,依据世界各国住房政策的发展历程,可以概括为两种 共存的目标,即供应目标和公平目标。 政府既要关注住房的总供给,又要确保社会各阶 层都能在合理的价格条件下获得满意的住房及居住环境。为了实现上述目标,一方面 政府要扩大住房市场供给量,逐步满足居民住房需求和提高住房质量另一方面要注重 住房公平分配,通过对中低收人阶层进行补贴,缩小各阶层住房水平的差距,使低收人 者达到法定的住房基本水准。 住房公平目标在很大程度上属于社会和政治范畴,西方学者黑登提出分析国家政 策和计划目标的垂直公平和水平公平理论,对住房公平目标分析有一定实际意义 21。 所 谓垂直公平是指各家庭从计划中获得收人分配的程度不同,其积极计划是使低收入家 庭获得额外好处,消极计划是使富裕家庭获得额外好处而中立计划是各阶层的受益相 同水平公平是指家庭收人分配在计划中受到平等对待。 但并不是每一项计划都必须同 时实现水平公平和垂直公平目标。 例如一些使少部分贫困家庭受益的计划就把富裕家 庭排除在外,虽然完全缺乏水平公平,但却促进了积极的垂直公平。 哈佛大学哲学教授 罗尔斯在公平论中提出了两条原则： “第一原则,在所有的人均有同样的自由条件下, 任何人均享有最大极限基本自由的平等权；第二原则,将社会及经济的不平等加以特 别安排,以便使处于劣势者能获得最大的利益,并且使所有的人能获得平等的机会。 ” 22 罗尔斯的公平论强调了个人的实质性平等,试图通过社会平等政策的帮助使现存的不 平等变为平等,符合公共政策设计的基本原则最弱者受益最大原则,即社会处于最 弱者获得最优先的考虑和最大利益。 从住房政策模式角度,日本经济学家早川和南把世界住房政策分为五种模式,第 一种是以美国和日本为代表的主要依靠私人企业向社会提供商品住房政策模式； 第二 种是以英国为典型的政府和公共团体向社会提供大量公共住房政策模式； 第三种是以 18 美阿瑟.奥沙利文.城市经济学.中信出版社.2003,56. 19 ohls james c.public policy toward low-income housing and filtering in housing market. journal of urban economics.1997 20 mayo s.k.source of inefficiency in subsidizes housing programs: a comparison of u.s. and german experience .journal of urban economics.1997 21 headey b,housing policy in the developed economy london：greenwood.1978 22 giersch,h.reforming the welfare state.springer,1997 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 7 页 共 55 页 前联邦德国为代表的在政府适当介入和尊重市场经济原则基上,向社会提供多层次住 房政策模式；第四种是以北欧福利国家为例,向社会提供福利住房政策模式；第五种 以改革开放前的中国、 前苏联及部分发展中国家为例的以国家为主的住宅经营政策模 式 23。 国外研究的主要成果在于现已形成的较为完善的制度,各国因国情不同具体实施 有所不同,但其不断发展的政策制度实施管理等经验对于我们研究未来城市住房保障 问题有极大的借鉴意义。 1.3 论文主要研究方法1.3 论文主要研究方法 在研究方法上,本文主要采取理论研究、 数据分析与问卷分析相结合的方法,研究 了北京市中低收入家庭的住房现状、 收入现状， 分析了居民居住水平和购买力。 同时， 也进行了北京市中低收入家庭住房的供需分析，并在北京市统计局、劳动和社会保障 局收集了相关资料。 同时，本文收集了国内外有关住房保障制度的资料,对制度的经济社会背景、结 构与供给等方面进行比较研究并在比较的基础上探索国外住房保障制度对构建我国 和谐社会住房保障制度的可借鉴之处。 住房保障政策是一个国家社会政策与经济政策相互交叉所形成的一个子系统,从 系统角度研究这一问题,有利于全面分析、 评价住房保障政策的运行效果,设计符合实 际需要的住房保障政策体系。理论研究与实证研究相结合,将福利经济学、公共经济 学理论和社会保障理论与实际调查结果相结合,提出改善北京住房保障问题的具体对 策。 1.4 住房保障基础理论住房保障基础理论 根据各国的理论与实践发展经验， 可以归纳总结出支撑住房保障的基础理论主要 有四个方面。 1.4.1 收入分配理论 1.4.1 收入分配理论 住房消费与收入和财富水平密切相关。市场经济中的收入以工资、利润、租金和 利息等形式分配给生产要素的所有者。 西方经济学收入分配理论的创始人萨伊将生产 要素分为劳动、资本、土地等方面。个人收入水平的高低取决于占有生产要素的状况 及生产要素的价格水平，由于占有生产要素的差异导致形成不同的收入阶层。 劳动的质量和数量存在差别，因为人的能力、技能存在巨大的差别，工作强度不 一样，所从事的职业不同，以及职业身份歧视排斥等因素的影响，导致了收入分配的 不平等。另外，其他的因素如国家、历史发展阶段等因素也影响了收入分配的不平等 性。由于经济和社会结构的不同，不同国家的收入分配也会存在差异，一般来说，先 进的经济相对于中等发达的经济表现出较小的收入分配的不平等。 收入分配最平等的 23 harlore m.the peoples home social rented housing ,blackwell.1995 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 8 页 共 55 页 国家是移民率低、人口迁移率低、人口同质以及采取收入再分配政策的福利国家。 有关专家研究， 收入分配的不平等还呈现出一种历史相似性， 工业化进程开始时， 不平等程度加剧，工业化进程完成后，不平等程度下降。此外，收入分配的不平等还 与加剧转轨存在一定的关系，居民收入差距的扩大是经济转轨国家的普遍特征，经济 转轨国家居民收入差距扩大的速度大都较快、幅度大都较大。2007 年美国的基尼系 数是 0.41，同年中国的基尼系数达到 0.48 24。 1.4.2 城镇化理论 1.4.2 城镇化理论 以 1760 年瓦特发明蒸汽机为标志，世界进入了工业化时代，城市化也就从英国 开始逐步扩散到世界的其他区域，成为一个全球性的过程。城市化是由传统的农业社 会向现代城市社会发展的历史过程， 是社会经济结构发生根本性变革并获得巨大发展 的空间表现，是衡量一个国家发展水平的重要标志。当今世界发达国家，城镇化水平 都超过了 70%，绝大部分人口都在城镇环境中。 我国处在城镇化、 工业化加速发展的一个历史时期， 最近十几年来农民工的流动， 就是我国从农业社会向现代工业社会迈进的产物， 农民工及农民工的流动对我国工业 化和城市化起到积极推动的作用，但是这种人口的大规模单向流动，进一步加剧了城 镇中低收入群体的住房问题，带来了住房等社会问题。据有关部门统计，我国农村进 城务工人员的数量已经超过 1.3 亿人 25，主要集中在东部地区经济较为发达的城市， 以及中西部地区的大中城市。住房问题将是未来 20 年不得不面临的严重问题。弄清 住房问题产生的历史根源，并从理论上住房政策进行分析，对利用有限的资源，制定 有效的住房政策，解决住房问题具有重要的指导作用。 1.4.3 公平效率理论 1.4.3 公平效率理论 关于公平和效率，西方经济学家存在三种看法，一种以美国新自由主义经济学家 弗里德曼为代表，他认为效率优先；第二种认为公平优先，这是美国哲学家罗尔斯为 代表的新左派学者的看法； 第三种是以美国以研究公平和效率著称的学者奥肯提出的 效率和公平兼顾的观点。现在第三种观点已经为多数西方学者所接受。 市场竞争通过供求调节可以提高住房资源的配置效率， 但很难达到住房分配的公 平。为解决好这一问题，一些专家对住房利益分配进行了探索性研究，其基本出发点 是在住房分配上做到公平、效率、保障三个方面的协调统一，通过住房保障来平衡住 房分配效率和公平的矛盾。在住房分配公平方面建立实现分配机会均等的机制，把不 平等的程度限制在射虎大多数成员所能接受的范围内。 住房资源配置制度及安排以效 率优先兼顾公平的原则来确定，为了确保效率甚至牺牲必要的公平。为解决住房分配 不公平的问题，通过政府介入来矫正，实施促进公平的政策。以市场经济为主体的西 24 中国统计 2007.6:25 25 中华人民共和国国家统计局, 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 9 页 共 55 页 方国家，在确保资源配置效率的情况下，也分别实施了一系列促进公平的政策，如所 得税、遗产税、向穷人提供食品券、低价公共住房和医疗照顾，实行义务教育、发放 失业救济、伤残补助以及未成年家庭补贴等。 1.4.4 国家干预理论 1.4.4 国家干预理论 1776 年，经济学之父亚当斯密在著名的国富论中对市场体系的有序性做了 最早的揭示，提出了“看不见的手”的理论。这一理论让后来的经济学家发现了市场 失灵这一问题的存在。 就住房市场而言，其失灵主要表现在不完全竞争和信息垄断。由于土地资源的稀 缺以及开发住宅资金巨大，在竞争过程中小企业被淘汰，市场供应主体逐步向大企业 集中，由于存在垄断，企业为获取超额利润，不断提高住宅产品的价格。从而使一部 分人群尽管其收入也在不断提高，而面对不断升高的住宅价格，仍然无法购租住房， 处在不断追赶房价的过程中。另外信息垄断也发生在房地产商与政府之间。房地产商 和投机者占有资源的规模使得它们以及具有相对的信息垄断能力， 它们的规模之大使 得其自身决策以及成为房地产市场信息的一个重要组成部分。 由于市场失灵，客观上造成了部分低收入群体无力通过市场自身去解决住房问 题，因此需要政府有效度的干预。 为缓解住房矛盾，提高人民福利，目前世界上许多国家都建立了不同形式的住房 保障体系。在发达的市场经济体制国家，住房保障仍然是整个社会保障机制的重要组 成部分。美国政府自 1937 年颁布了低收入住房援助计划，1990 年支出 130 亿美元， 1996 年有 570 万家庭接受 261 亿美元的住房资助 26。自从 19 世纪末 20 世纪初实施现 代意义的住房保障政策以来， 这一政策工具已经成为大多数国家解决住房问题的主要 手段。 2004 年 9 月 7 日，中国国务院新闻办公室发表中国的社会保障现状和政策 白皮书指出： “中国政府从国情出发，坚持以人为本，高度重视并积极致力于社会保 障体系的建立和完善，经过多年的探索和实践，逐步建立起与市场经济体制相适应， 由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架， 包括社会保障、 社会福利、 优抚安置、社会救助和住房保障，住房保障已经成为我国社会保障体系的重要组成部 分。 26 文林峰.城镇住房保障.中国发展出版社,2005:20 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 10 页 共 55 页 2. 北京市中低收入家庭住房及收入状况北京市中低收入家庭住房及收入状况 2.1 北京市中低收入群体界定及其收入情况北京市中低收入群体界定及其收入情况 北京市中低收入家庭的概念是按照人均可支配收入的等级来划分的， 这是一个统 计概念，具体涉及的范围是变化的。一方面个人和家庭的收入情况是在不断的发生变 化的，另外整个社会的收入等级划分的标准也会发生变化。低收入水平的家庭经过努 力，可能使其经济状况得到改善，从而进入中等收入阶层。由此研究城市中低收入家 庭必须要考虑到经济发展及时间因素。 北京市统计通常用 5 等分法来划分城市人口，包括低收入户、中低收入户、中等 收入户、中高收入户和高收入户。低收入户大致包括以下几类： （1）城市“三无人员” ：即无生活来源、无劳动能力、无法定抚养人的社会救济 对象。 （2）城市贫困无业者：即有一定劳动能力和不固定收入，但家庭人均收入仍低 于当地城市最低保障线或贫困标准的贫困居民。 （3）在职职工领取低工资、离退休人员领取离退休金、下岗人员领取基本生活 费、失业人员领取失业救济金后，其家庭人均收入仍低于当地城市最低保障线或贫困 标准的贫困职工。 （4）城镇贫困职工：即因企业亏损和结构性调整而下岗的职工，破产企业的失 业职工,停产和半停产企业的在职职工及退休职工。 （5） “土著”市民：许多被征地农民转成城镇居民后，无论是文化程度，还是知 识技能都不能很快适应向工业化转换，更没有能力利用偏低的补偿去创业，不足以解 决被征地农民的长远生计问题，容易陷入贫困。 （6）体制外人员：城市外来人口中无固定职业和固定收入者，尤其是由农村流 入城镇、靠打短工为生，并且经常处于失业状态的农民。 （7） “新失业群体” ：成员大多生于 20 世纪七八十年代，他们中的相当一部分人 在经济上主要依靠父母，尤其是大学生“毕业即失业” ，融入主流社会的道路上有很 多人为的障碍。 （8）流浪乞讨人员：包括那些在城市无固定居所、无合法经济来源、无正当职 业的流浪者，以及以沿街乞讨的方式获取钱物的乞讨者。 （9）其他中低收入人群：由于种种原因致使家庭人均收入仍低于当地城市最低 保障线或贫困标准的贫困居民、刑满释放人员等。 27 根据北京市统计局发布的相关资料， 可以得到历年来北京市城市居民家庭可支配 收入的情况，在这里只选取了 2000 年至 2007 年各占人口 20%的低收入者和高收入者 27 文林峰.城镇住房保障.中国发展出版社,2005:32 首都经济贸易大学硕士学位论文 北京市中低收入家庭住房制度保障研究 第 11 页 共 55 页 的收入状况。 表 2.1 历年北京市城市居民家庭可支配收入 单位：元 年 份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 人均可支 配收入 10349.711577.8 12463.913882. 6 15637. 8 17653.0 19978. 0 21989 低收入户 （20%） 5774.6 6270.7 6057.5 7304 7400.98580.9 9798 10435 高 收 入 （20%） 17831.220652.5 23349.324689. 8 29634. 6 32967.7 36616 40656 资料来源：北京市 2007 年国民经济和社会发展统计公报，北京市统计局，2008-01-30 从表中可以得出以下结论：2007 年北京市低收入居民人均可支配收入为 5774.6 元/人/年，低于社会平均水平