（公共管理专业论文）制度化设计与村两委关系的调适.pdf

摘要 村民自治从1 9 8 8 年开始试行到现在已有2 0 来年的历史，但这个历程并不顺 畅。随着村民自治的深入发展，村级党组织与村民委员会的关系问题也日渐浮出， 如何处理好村党组织与村民委员会这两个班子的关系成为比较棘手的课题，成为 实务界和学术界的普遍关注的重点对象，更成为加强各地农村基层组织建设的关 键所在。 村民直选、村庄公共事务管理运作机制等制度安排是村民自治机制的主要组 织成制度和表现方式，经过近二十年的运作已逐步完善。因此，无论实务界还是 学术界，都将之作为分析村党组织与村民委员会关系变化，探讨两委合作共事、 协调相处、共同推进村民自治机制和促进农村经济社会发展的一个关键点。 在本文，笔者结合近几年参与厦门农村基层组织建设的亲身经历和掌握的农 村社会工作实际，通过对实行自由竞争的村民直选后的村级党组织与村民委员会 关系现状产生的背景、存在问题及其原因的深入分析，试图通过制度化设计，一 方面将选举制度引入村党组织权力的构建上，另一方面在日常村务处理方式上， 在依法保障村民享有“四权 的前提下，将村党组织和村民委员会的权力活动一 同置于村民自治这同一“节拍”下，努力探索构建村党组织参与并获取群众信任 资源、维护和增强村党组织的威信，搭建两委和平共处、分工协调合作的平台， 从而实现二者之间关系的规范化、制度化，既保障村民自治机制的逐步深化完善， 又促进农村基层组织建设的加强。 关键词：村民自治；村级两委关系；制度设计 a b s t r a c t i th a sb e e n2 0y e a r ss i n c ec h i n at r i e do u tt h ev i l l a g e rs e l f - g o v e m a n c ei n19 8 8 ， h o w e v e r ，t h ep r o c e s si sn o ts os m o o t h w i t l lt h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to ft h ev i l l a g e r s e l f - g o v e m a n c e ，t h er e l a t i o n s h i po ft h ec p cv i l l a g ec o m m i t t e ea n dt h ev i l l a g e r a d m i n i s t r a t i v ec o m m i s s i o nh a sc o m ei n t ot h es p o t l i g h t h o wt od e a lt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ec p cv i l l a g ec o m m i t t e ea n dt h ev i l l a g e ra d m i n i s t r a t i v ec o m m i s s i o n w e l lh a sn o to n l yb e c o m eat o u g hq u e s t i o nf o rd i s c u s s i o n , b u ta l s ot h ei m p o r t a n t s u b j e c tt h a tf o c u s e db yt h ep r a c t i c ec i r c l ea n dt h ea c a d e m i a , a n de v e nm o r ei m p o r t a n t ， t h ek e ym a t t e ro fs t r e n g t h e n i n gt h eg r a s s r o o to r g a n i z a t i o nd e v e l o p m e n to ft h er u r a l a r e a t h ev i l l a g e rd i r e c te l e c t i o na n dt h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo ft h ev i l l a g ep u b l i c a f f a i r s ，w h i c hh a v eb e e ng r a d u a l l yc o n s u m m a t e dd u r i n gt h e2 0y e a r s o p e r a t i o n ，a r e t h em a i ns y s t e m sa n dm a t e r i a l i z a t i o n so ft h ev i l l a g e rs e l f - g o v e r n a n c e t h e r e f o r e ，t h e y h a v eb e e nt r e a t e db yb o t ht h ep r a c t i c ec i r c l ea n dt h ea c a d e m i an o to n l ya st h ek e y p o i n ti na n a l y z i n gc h a n g eo ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc p cv i l l a g ec o m m i t t e ea n dt h e v i l l a g e ra d m i n i s t r a t i v ec o m m i s s i o n ，b u ta l s oi nt h ed i s c u s s i o no ft h ej o i n to p e r a t i o n a n dc o o r d i n a t i o no ft h ec o m m i t t e e sa n dt h ep r o c e s so fp r o m o t i n gt h ev i l l a g e r s e l f - g o v e m a n c ea n dr u r a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t i nf o l l o w i n gt h e s i s ，b a s e do nt h eh i sp e r s o n a le x p e r i e n c ei nx i a m e n sg r a s s r o o t o r g a n i z a t i o nd e v e l o p m e n to ft h er u r a la r e aa n dt h er u r a l s o c i a lw o r kp r a c t i c e ，t h e w r i t e r ，b ym a k i n gat h o r o u g ha n a l y s i so nt h es t a t u sb a c k g r o u n d ，p r o b l e m sa n di t s r e a s o n sf o rt h e f r e e l y e l e c t e dc p cv i l l a g ec o m m i t t e ea n dt h ev i l l a g e r a d m i n i s t r a t i v ec o m m i s s i o n ，t r yt od e s i g nas y s t e mt h a tc o u l di n t r o d u c et h ev i l l a g e l e v e le l e c t i o n ，a n da tt h es a m et i m e ，t op l a c ec p cv i l l a g ec o m m i t t e ea n dt h e v i l l a g e r a d m i n i s t r a t i v ec o m m i s s i o nu n d e rt h e s y s t e m o ft h e v i l l a g e r s e l f - g o v e m a n c e ，t h u st os t r e n g t h e nv i l l a g e r st r u s tf o rc p ca n dp r o m o t et h ep a r t y s p r e s t i g e ，a n dc r e a t eap l a t f o r mf o rt h eh a r m o n i o u sw o r kp a t t e r no ft h ec p cv i l l a g e c o m m i t t e ea n dt h ev i l l a g e ra d m i n i s t r a t i v ec o m m i s s i o n ，s oa st of o r m a l i z e dt h e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et w o ，a n dt o c o n s u i l n l a t et h ev i l l a g e rs e l f - g o v e m a n c e s y s t e ma n dt h eg r a s s r o o to r g a n i z a t i o nd e v e l o p m e n to ft h er u r a la r e a k e yw o r d s ：v i l l a g e rs e l f - g o v e r n a n c e ；a d m i n i s t r a t i o nr e l a t i o n s h i pi nt h ev i l l a g e l e v e l ；s y s t e md e s i g n 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体已经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 论文指导小组： 胡荣 吕永辉 教授 部长 朱林彬讲师 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送交 学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学图书 馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦门大学将学位论文加入全国 博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和 摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦门大学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 () 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦门大学保密委员会审定过的学位论文，未经厦门大学保密 委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认 为公开学位论文，均适用上述授权。) 声明人( 签名) ： 加d8 年夕月j 日 l 声眷 一、导言 一、导言 作为一项制度安排，村民自治从1 9 8 8 年开始试行到现在已有2 0 来年的历史。 但这2 0 年的过程并不顺利，随着这项制度的深入发展和深得人心，许多实行前 从未遇过的新情况和新问题也随之暴露出来，或多或少地影响了农村基层政权建 设和经济社会发展，反过来又影响了村民自治机制的完善。如何处理好村党组织 与村民委员会这两个班子的关系就是其中一个比较棘手的新课题。村民直选、村 庄公共事务管理运作机制等制度安排作为村民自治机制的主要组织成制度和表 现方式，成为分析村党组织与村民委员会关系变化与合作共事的一个关键点，成 为学术界和实务界的关注点与研究重点。 ( 一) 研究背景与问题的提出 常说的村两委，即村级党组织( 党委、党总支部、党支部，以下统称村级党 组织) 和村民委员会，是组织带领村民群众在农村范围内进行诸如生产、生活等 自治活动的两大主要公共组织机构，是村庄政治舞台上的两个最主要的权力组织 载体。随着村民自治机制的逐步深化、完善，对村民事务都享有处置权力的村两 委在日常琐碎的工作中总难免磕磕碰碰，尤其在涉及权力、利益与资源分配等问 题上，容易发生分歧，甚至争吵上升至矛盾而不和，最终影响了村民事务的处理， 损害了大多数村民群众的根本利益。调和村两委之间的矛盾，在村民委员会组 织法( 试行) 颁发不久，就在学术界和实务界同时激起浪花，引起普遍关注、 重视和研究、讨论。 基础不牢，地动山摇。由于长期从事农村工作，自然而然地格外关注农村基 层组织建设，更迫切地希望在每一个村庄，村两委都能出于公心，和平共处，友 善协商，分权合作，保证各级各种惠农政策不折不扣地惠及每一位村民，使村民 收入持续增加，生活水平不断提高，从而实现中央提出的“生产发展、生活宽裕、 乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标。另一方面，笔者 曾经从事农村基层党建工作，现在也还联系“三农”工作，并直接参与2 0 0 0 年 和2 0 0 3 年厦门市村级组织换届选举全过程，对农村基层组织建设中的村两委组 制度化设计与村两委关系的调适 织建设、选举过程、关系现状及作用发挥情况有切身的感受，对其间存在的一些 问题颇有体会，很希望能借助撰写这篇毕业论文的机会，对村两委关系的调适与 制度建设作一次深入的思考，并能结合厦门实际提几点粗浅的建议和意见。 因此，本论文根据近年来农村工作实际与思考，将着眼点放在如何通过制度 化建设，调适村党组织与村民委员会的关系，特别是二者之间的权力关系上，试 着作如下探讨： 第一，村民直选制度的引入、村民自治的深化对农村原有的政权建设产生了 什么样的冲击，从几方面改变了村党组织与村委会之间的权力结构? 这些结构性 变化是否真实反映了现阶段村两委之间的关系状态? 第二，在承认村党组织在村级事务处理上的政治领导地位的前提下，一方面 探讨村党组织权力获得的合法性和提高村民对村党组织认可程度的制度设计模 式，并根据已发生的案例分析这些制度设计模式的可行性；另一方面，结合现在 农村基层组织正在进行的村务决策民主听证制度，探讨进行制度化设计后，在村 民自治机制的共同平台上，在村民群众的监督下，建立适合村两委分权合作、平 等协商的基本方式、作用、途径，最终保障村民选举权、监督权、知情权、参与 权的实现。 ( - - ) 研究现状 为什么要通过制度化设计来调适村两委关系，就是因为在农村实行了村民自 治制度以后，农村权力结构发生了重要变化，在处理村庄公共事务上两委之间有 不协调的地方，甚至存在较深的矛盾。 郭正林提出，由于村委会选举为代表的“自下而上”的变量被嵌入到传统的 “自上而下”的权威结构之中，形成了两种逻辑同时运作的结果，导致了村庄权 力二元结构的出现。 徐增阳、任宝玉认为“两委冲突的实质就问行政权与自治权的冲突，政务与 村务的冲突和国家与农民紧张关系的外显。” o 在学术界，很多人直接用卜了“两委矛盾”这个字眼。但“矛盾”只是我在写这篇论文中阐述的两委之 间多种现状“关系”中的一种。所以，我还足选择r “两委关系”。 郭正林中国农村_ 二元权力结构论，广西民族学院学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 1 年第l l 期 徐增阳、任宝玉“一肩挑”能解决“两委”冲突吗村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路，中 一、导言 胡荣进步指出，对村民自治的“威胁之一 ，来自地方的党组织，因为村委 会是在村党支部的领导下开展工作。地方官员的和党支部的干预都会使村民自治 大打折扣。景跃进也认为，不能孤立地运用国家与社会关系范畴来分析当下中 国政治现实，而必须考虑政党的因素。 但王金红对以上解释提出了不同的看法，他认为“村两委矛盾”这个概念不 能准确、深刻地反映农村社会政治关系的真实状况，“如果离开了党支部独揽专 权、党支部书记与村委会主任的个人矛盾、宗族组织的影响以及农村黑恶势力的 渗透等具体因素，“村两委矛盾”就不具有实质性涵义。 陈涛、吴思红具体了王金红的观点，他说“村主任与村支书的矛盾主要根源 是村庄政治中的派系斗争，这种村庄内部的权力斗争虽然不会上升为体制性冲 突，但却由于村主任使用了村组法作业武器，而使这种冲突披上了“村两委 矛盾 的外衣。回 而在关于村两委关系方向的研究方面，围绕制度化建设，基本上都从选举和 自治行为入手： 第一种，将研究重点放在选举制度上。一些地方探索出了村支书和村主任“一 肩挑”、“两推一选 村党组织成员、“先村委会后村党组织选举”等办法。有三 种不同态度。 持肯定态度的学者以郭正林为代表。“村民直接选举机制一同纳入党支部和 村委会，是制度化地解决这个个问题的基本途径，即通过“一肩挑 、“两票制 和“二选联动机制”，“在共同的民意基础上建立村委会与党支部职能协调的制度 机制”，在保持党组织权力自上而下性质的同时，为党支部提供了一个自下而上 提取权力的信任资源的渠道，从而巩固和维新了农村基层党组织的合法性基础。 陈涛、吴思红也同意这种观点，由于村支书和村主任的角色定位基本一样，实 行“一肩挑 不仅可以降低开支，而且可以减少村干部间的摩擦，会让村级组织 更好地发挥其功能。 国农村观察2 0 0 2 年第l 期 胡荣，理性选择与制度实施中国农村村民委员会选举的个案研究【m 1 圆景跃进当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视，【m 】，中央文献 版社，2 0 0 4 王金红“两委矛盾”；经验分析与理论批评，华中师范大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 5 年9 月 陈涛、吴思红，村支书与村主任冲突实质：村庄派系斗争，中国农村观察，2 0 0 7 年6 月 郭正林中国农村二元权力结构论，广西民族学院学报( 哲学社会科学版，2 0 0 1 年第1 1 期 陈涛、吴思红村支书与村主任冲突实质：村庄派系斗争中国农村观察，2 0 0 7 年6 月 制度化设计与村两委关系的调适 持否定态度的以徐增阳为代表。认为，这些制度并不能真正解决“两委”冲 突：对于个人间冲突的解决是有效的，对组织间冲突的解决，是以加剧村干部角 色冲突为代价的，因而也是有限的。 还有持部分肯定的。例如景跃进，他认为，两票制构成了两种不同的逻辑一 一村民自治所代表的自下而上的逻辑与党的领导所体现的自上而下的逻辑 的一个结合中旬，“消解 ( 缓和) 了两委关系的矛盾和冲突，使两委关系在新的 基础上再次达到平衡”。但是，两票制“作为一种组织技术与选举策略，在解决 难题的同时，也给农村基层政权建设提出了许多新的问题。认为“两票制 、“一 肩挑 等模式因为立足于提高党组织的政治地位，弱化了自治组织的控制能力。 第二种，强调要突出村民代表会议或村民会议的作用。建设性的方法“应该 是把党组织有机地嵌入村民自治的大系统中，充分发挥领导核心作用，并使两委 共同遵守村民自治的原则，按同一节拍舞蹈。”，实现这个目的，关键是要强化村 民会议或村民代表会议的作用，使村民代表会议或村民会议由虚变产，将自治的 原则上升为两委共同而必须遵守的行为规则。 也就是说，要将关注的重点放在 日常生活、工作中，安排一种符合村民自治机制的村务运行制度，明确规定两委 的职责权限，规范两委民主协商、民主决策的程序，将两委一同置于村民的监督 之下，一同以保障村民享有权力为工作前提，同时又维护了广大村民群众的“四 权”。具体的办法有两委联席会议制度。 第三种，关注的视角在村党组织自身建设上。研究者多数来自党校和实务界。 如转变村级党组织职能，“改进领导方式方法，实现领导功能转换，在村民自治 体系之风有效加强党的领导”：从公务员队伍中选派优秀干部到村里任职等等。 在实务界，都认可学术界的这几种研究方向，认为都提供了可行的借鉴。不 论是哪一种观点，认为是村庄派系、宗族关系引发村两委关系产生，亦或村民自 治机制执行造成村两委关系紧张，不管是“两票制 、“一肩挑”还是强化村民代 表大会或村民会议作用的制度安排，只要有利于找寻解决妥善处理两委关系的制 徐增阳、任宝玉“一肩挑”能解决“两委”冲突吗村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路，中 国农村观察2 0 0 2 年第l 期 景跃进两票制”：组织技术与选举模式“两委关系”与农村基层政权建设，中国人民大学学报 2 0 0 3 年第3 期 徐付群两委矛盾的 ；路：按照同一节拍舞蹈【j 1 乡村中国观察( 电子期刊) ，2 0 0 5 年，第l 期： 张富田村民自治背景下的“村两委”关系探讨”，天水行政学院学报，2 0 0 6 年第4 期 4 一、导言 度途径，实现村党组织领导下的充满活力的村民自治机制的开展，从而实现2 0 个字的新农村建设方针的，都逐步地接收并写进各地加强农村基层组织建设的政 策性文件中。从另一方面来讲，学术界的这些研究恰恰是来源于各地农村的具体 实践与探索，如“两票制 最早在山西河曲农村出现，之后总结在全国各地推广。 ( 三) 研究方法 本文的研究方法，主要采用个案研究和文献研究相结合的方法。个案研究主 要是对厦门农村在实行村民自治机制的过程中，加强农村基层组织建设所采取的 各种措施进行具体分析和研究，同时比较其他地区农村的案例。文献研究是则通 过收集相关的各种文献资料进行一般研究。具体而言，本文研究所采用的资料来 源有： 是调查研究。主要是笔者在2 0 0 0 年至2 0 0 5 年期间，从事厦门市农村基层 组织建设，特别是2 0 0 0 年和2 0 0 3 年两次村级组织换届选举前后，参与调研、问 卷调查、经验性材料总结而来。重点则放在以下几个村： 同安区西柯镇官浔村：原来的同安盛行这样一句话：“同安稳定看西柯，西 柯稳定看官浔”。全村2 8 0 0 多人口，先后被征用了1 0 0 0 多亩土地，最大的问 题也就出在土地上。土地款到村之后，因分配问题和村务不公开导致不少矛盾， 干群关系紧张、村里发展受阻。2 0 0 3 年换届选举将一位不识几字、但在村民中 有一定威信的人选为村主任，不仅村两委对立情绪严重，镇、村的关系也相当紧 张。2 0 0 3 年底，区委组织部下派处级干部林进步到村里挂职书记，首先做好与 村主任的关第，同时带领村两委一班人以身作则，凡事召开民主听证会，重视村 民代表会议作用，依托村民的力量最终把历史遗留问题理清楚了，顺利完成了各 项征地拆迁任务，村民们也纷纷借助大开发、大建设的机遇，寻找致富的门路。 同安区五显镇安炉村：村两委成员6 名，其中村党支部委员4 名，村委会委 员2 名，村年集体收入5 0 万元。是2 0 0 0 年、2 0 0 3 年市级“两推一选”村党组 织成员试点村。村两委班子战斗力较强，在竞职演说时向群众承诺任期内要做的 实事，基本都得到落实，群众普遍反映较好。特别是村支书，已连任3 届，在群 众中有极高的威信，从而带动了村党组织的整体地位。 类似安炉村村书记连任几届且有一定威信的还有同安区汀溪镇隘头村、翔安 制度化设计与村两委关系的调适 区新店镇霞浯村。 同安区莲花镇莲花村：村两委成员7 名，其中村党支部支委4 名( 书记是镇 派挂职干部) ，平均年龄3 5 岁，高中以上文化程度2 名；村委会成员4 名( 交叉 兼职1 名) ，平均年龄3 2 岁，高中以上文化程度2 名。村级后备干部6 名。因有 自沙仑土地纠纷至今未能解决和集体资产管理不规范，村民对现任村两委干部的 不太信任。 海沧区东孚镇山边村：东孚工业开发新区经过该村。村两委共6 人，支委3 人，村委3 人。村庄两委班子比较团结，书记和主任都是村里的能人，两人关系 不错，对镇党委、政府交办的事，特别是土地开发、征地补偿等工作发挥了积极 的作用。 同安区西柯镇下山头村：2 0 0 4 年5 月，村两委来说是个不平静的月份。自 2 0 0 3 年村两委组建以来，他们从没有像模像样地坐在一起，就某个问题进行讨 论和决定。但这个月以来，就村民商住房建设问题，他们按照市里村务民主听证 和村务公开工作的制度规定，开始执行新的村务决策过程：提交议题一村两委联 席会讨论提交村民代表大会进行民主听证通过后由村两委统一组织实 施。村党支部书记说：“按照党章，书记到底怎么样发挥领导核心作用和支持村 委会工作的积极作用，通过制度规范，这下我总算找到路子了。 像这样通过制度化设计来规范村两委办事程序和村务决策规则的村，厦门市 各区、镇都挑选了3 5 个村进行试点。试点工作受益最大的就是村党组织书记， 这让他们可以更理直气壮地按照党章和村民委员会组织法规定的那样， 通过制度设计，在参与村务决策中支持村委会开展工作，同时，发挥领导核心作 用，让村民真正地实现对村里公共资源的掌握权。按制度、照程序引导村民开展 自治活动，成为厦门市基层政权建设的一个努力方向，并试图以此解决村党组织 书记和村委会主任关系道不清、理不顺的窘境。 二是相关文献资料。一方面，是这段时间内中央、福建省、厦门市各级党委、 政府印发的与本论文有关的各种简报、政策性文件、会议纪要等，另一方面，是 收集的相关的学术论著、论文及期刊等资料。 参考同安区农村基层组织建设联席会议办公室2 0 0 3 年工作总结 6 一、导言 ( 四) 研究重点和文章结构 本文研究的重点放在如何通过制度安排，将村党组织和村委会两个农村公共 管理权力组织放在同一机制下协商、合作，从而达到两委关系协调的目的。分成 五个章节： 第一章，介绍研究的起因和问题的选择，介绍说明本文研究方法、资料的收 集方式。 第二章，先回顾我国村民自治和村党组织、村委会关系历史，接着分析实行 以村民直选、村民代表大会或村民会议为主要特征的村民自治机制给农村权力结 构带来的影响，并提出村两委关系的存在现状的几种模式。 第三章，分析村两委关系现状的非制度化产生因素，如个人素质、宗族势力 等，目的在于在进行制度化设计时剔除非制度化因素而朝着更有利于调适村两委 关系方向发展。 第四章，分二部分，一是通过个案分析，研究各地农村进行的选举制度安排， 如“二票制 、“一肩挑”等；二是通过厦门农村正在实施的村务决策制度、两委 联席会议制度等，分析在村民自治这一机制下，村两委和平相处、平等协商的制 度安排的可能性与可操作性，从而使村两委的关系朝着规范性、制度化的方向发 展。 第五章，小结。在总结前文分析的基础上，为进一步研究提出可能的建议。 7 制度化设计与村两委关系的调适 村民自治机制与村两委关系 为了便于对村民自治下村两委关系进行制度化调适的研究，有必要先对村民 自治的历史进行简要的回顾，并详细分析在村民自治机制逐步完善的情况下，村 两委关系特别是权力关系受到了什么样影响，发生了哪些变化。 ( 一) 村民自治与村两委关系的发展简况 对实行村民自治，时任全国人大委员长的彭真深有感触，他说“八亿农民实 行自治，自我管理、自我教育、自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事 情，历史上从没有过。几千年的封建社会，什么时候有过村民自治? 没有。 彭 真同志从村民自治和民主演练的角度说服当时的全国人大代表通过中华人民共 和国村委会组织法( 试行) 这一法律，1 9 8 8 年作为试行，1 9 9 8 年正式在全国农 村实行。然而，实行这么“一件了不起的事”并不容易，特别在村组法正式 实行后，各种问题和讨论也随之而来，对村级党组织和村民委员会职责权限及两 套组织在日常运作中出现的磨擦、矛盾的争议与研究成为研究村民自治的主要内 容之一。 为什么会这样? 村民自治机制对于村两委关系问题上作出了什么样的政策 安排? 早在我国人民公社解体以后，为填补农村的权力真空及无政府状态，农民自 发地组织了村民委员会实行自我管理，并既而被我国1 9 8 2 年宪法所确认成为 1 9 8 2 宪法的一大特色“改变农村人民公社政社合一的体制，设立乡政府。同时 在农村按居民居住地区设立村民委员会”，并规定村委会“是基层群众性自治组 织 ( 1 9 8 2 年五届人大第五次会议通过的第四部宪法) ，也正式确立了村民委 员会的性质及其法律地位。1 9 8 8 年试行、1 9 9 8 年正式颁布的中华人民共和国 村民委员会组织法，进一步从法律上明确了村委会的地位和功能，是基层群众 性自治组织，行使村民自治权。 而我们知道，把党的基层组织作为党的战斗堡垒是我党建设的一大特色和一 大法宝，在村庄设立党支部、加强党的基层组织建设、强调党的领导的历史自然 8 二、村民自治机制与村两委关系 是远远早于村委会的，之后又在党的历次全会报告中重申强调的。村民委员会 组织法第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进 行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、 直接行使民主权利。”中国共产党农村基层组织工作条例第九条第三款也规定， 村党支部“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和 保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代 会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行 使职权。 根据国家政治制度安排和法律赋予，村党组织在村庄经济、社会生活 中和各种组织中处于领导核心地位，是“党在农村全部工作和战斗力的基础 。 这样，与村民自治实行以前的村党组织一元化领导体制不同的是，这样的政 策安排导致了村庄二元结构的形成。特别是随着村委会法律地位的确立和逐步发 展强化，村两委这两个权力组织载体相对村民来说就是产生了两个领导机构，继 而“他们”就产生了对村庄公共职能、社会与经济资源的分割问题。圆两委之间 诸如职权划分、谁主谁次、甚至如何相处、有无矛盾等一系列关系随之产生并成 为问题被提出、被研究。 ( 二) 实行村民自治机制对村两委权力关系的影响 在公开竞争的村民直接选举制度实行后，村两委这两个权力组织载体的关系 在现实中就不再和以前一样了，“首当其冲，村民选举不仅切断了乡镇与村庄之 间的原有庇护关系，而且打破了村庄内部的庇护关系网络，使农村权力组织成为 动态的、开放的结构。这种动态和开放性，村庄内部的所有利益组合，无论是老 人派、实权派( 受镇党委保护的村党组织) 、以家族认同为特征的家族派、以私 营企业主为主体的老板派，还是那些无帮无派的泥腿子，都有可能通过竞选而进 入村庄的公共权力系统，从而促使农村权力结构的变化。” 于是，农村权力结构 有了以下几种变化。 1 、权力来源出现分野。 。陈洪生村民自治：农村两委关系的解析视角，求实2 0 0 5 年1 2 期 圆参考郭正林中国农村二元权力结构论，广两民族学院学报( 哲学社会科学版，2 0 0 1 年第1 1 期 郭正林农村权力结构的民主转型：动力与阻力，来源自中山大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 年第l 期 9 制度化设计与村两委关系的调适 权力来源是指权力合法性或认受性的来源或基础。在村民选举制度之前， 村两委干部绝大部分由乡镇任命，是自上而下的授权方式，是一元化的权力结构 模式。这样的授权方式，使村两委干部很自然地成为“乡镇的下级或其组成部门”， 并对其负责，而且长久没有异义。根据马克斯韦伯的科层制( b u r e a u c r a c y ) 概 念，村级组织实际上成了乡镇政府行政科层组织的“附加层级”。正是通过这个附 加层级，村级干部也就被整体纳入乡镇政府的体系之中。 现实的基层工作中， 还有很多的镇干部，像上级布置任务一样，把村级组织当成了他们的下属“单位”， 直接地下达旨意，也说明了这一点。这种权力组织的模式上下结构相同，都以党 组织为核心。 村民选举制度则改变了这种模式，村委会成员由有选举权的村民直接选举， 并对选民负责，是自下而上的授权方式。这时候，虽然村党组织也采取自下而上 的方式，由党员大会选举村党组织成员，但候选人是经过镇党委考核之后确定的； 而且，村党组织书记在特殊情况下，也可以采取任命的方式进行；更重要的，村 党组织还是镇党委下辖的一个分支机构，必须完全地听从党委的领导。这与村民 直选有着很大不同。很明显，两委的权力来源基础发生了很大变化：一个是选民， 一个却是上级任命。根据村民委员会组织法，由村民直选的村民委员会受全体村 民委托，自然而然地要掌管村级处理公共事务和公共资源的权力。这时，长期独 掌权力的农村党组织当然也不会轻而易举地将权力拱手相让。农村一元化的以党 代政的权力结构变成了二元化的权力结构，村级党组织的权力由独享转向由村党 组织与村委会共享但二者的比例不一定相等。 按现代选举制度理论，被选举人是必须对选票、选举人负责的，而且当选后 的任期若干年内必须负完全的责任。选举权力来源不同，意味选票和选举人的不 一样，对谁负责当然也就不一样。一个对上、一个对下，负责或者说服务的对象 不同，使村党组织和村委会之间密切配合、团结协作而又没有矛盾的可能性大大 减少。这也是实行村民选举制度之后村两委关系发生变化的一个重要原因。这样， 作为村民直选的法定代言人和授权者的村委会，理所当然地从村党组织那里转接 了相当一部分的权力资源，甚至有窃喜的感觉。这部分转接来的权力资源自然是 来自选票和选民，但已足够促使村委会的干部努力当好村民利益的保护人的职位 。郭正林中国农村_ 二元权力结构论，广西民族学院学报( 哲学社会科学版，2 0 0 1 年第l l 期 郭正林农村权力结构的民主转型：动力与阻力，中山大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 4 年第l 期 l o 二、村民自治机制与村两委关系 角色，以回应竞选时的承诺并换取下届更多的选票。这是对村党组织书记权力发 出的巨大挑战。 2 、权力支配范围发生转化。村民委会员组织法明确规定，村里的决策机 构是村民会议或村民代表会议，村里的自治事务要由村民会议和村民代表会议民 主决定，村民委员会执行其决定事项，并接受村民的监督。但现实执行中，村里 这两会并没有真正发挥作用，相反，很多的决定权甚至包括要不要召开村两会都 不是村两会自己说了算。 赵业标：正是因为村民大会无法召开，本该属于村民的四大自治权便自然而 然地落到村两委的手中，村两委才有权有利可争。村两委所争之权，就是争夺本 该属于村民会议或村民代表会议的职权。 建国5 0 多年来，我国农村组织经历了不同的历史形态，我们看到，农村各 组织间的权力支配能力比例结构也随历史形态的不同而发生变化。 人民公社时期( 1 9 8 2 年之前) ，国家在相当于一村的地域和人口范围上建立 生产大队或生产队，成为一个共同进行农业生产和独立核算的组织，并承担国家 的行政任务。这一时期的农村基层组织，权力核心坚持以村党组织为核心，党组 织拥对村庄公共事务的绝对支配权，生产大队在村党组织的领导下开展工作，二 者之间的职责、关系较明确，而且执行比较顺利。 8 0 年代家庭联产承包责任制时期( 1 9 8 3 年至试行) 。家庭联产承包责任制的 实行，使农民开始拥有独立的土地使用权和经营自主权。1 9 8 2 年中华人民共 和国宪法明确规定，农村实行政社分立，设立乡政权，村民委员会是基层群众 性组织。这时候的村委会，基本上是生产大队的原班人马，仍由乡镇任命，是村 党组织领导下的一个村级配套组织，村中大小事务基本上由党组织书记说了算。 村委会与村党组织的职责、权限仍然比较明确，没有发生较大的利益冲突。但村 委会已经作为一个自治组织存在乡村治理之中，享有一定程度的权力。 1 9 8 8 年6 月，中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) 正式试行，特 别是组织法正式实施以来，村两委的权力支配能力逐渐地由单一的以党代政的控 制及提取向二元的控制模式转化。这时，村民选举赋予了村民直选村官的权力、 监督村官的权力和参与村务的权力，而民选的村主任及村委委员，由村民代表大 国赵业标村“两委”关系不协调的原因及其对策，法制与经济，2 0 0 6 年第9 期 l l 制度化设计与村两委关系的调适 会或村民大会授权，成为村民自治中的利益代言人和资讯传递者，作为法律上承 认确定的独立自主的实体，直接地享受了村务决策、控制村集体资源等权力，权 力可支配范围随着村民选举制度和村民自治机制的日渐完善而扩大。相反，由上 级任命或由大大少于村民总数的党员选出的村党组织书记和各支委，对村内各种 资源分配及提取权力因村民选举制度的实行逐渐地得到削弱。 3 、权力影响力受到分解。从1 9 8 8 年第一次村民选举至今，厦门市农村已进 行了七次村民选举活动，一次比一次竞争激烈，一次比一次令村党组织、尤其是 书记感到权力危机感越来越重。同安区汀溪镇隘头村党支部刘书记在这个位置上 已有1 0 多年的时间，虽然一直受到村民的普遍尊重，但近年来，他还是明显地 感到有些力不从心，他的话不再像以前那样管用了。在我们进行的多次农村基层 党组织能力建设调研活动中，刘书记都很委屈地向我们诉苦：以往做事情，只要 他站在田头振臂一挥就万事大吉；现在不行了，做了三天三夜的思想工作，村民 也不一定买你的帐，买你帐的又都是看在我这张“老脸 上，靠个人感情才把工 作给做下来。像刘书记这样凭个人感情推动村务的村支书还有很多，参加座谈会 的书记们都向我们传达了这样的心声。 根据权力影响力的经验分析，其构成要素主要包括三方面有：组织吸纳能力， 社会动员能力和监督与控制能力。三个方面能力的缺失，表明影响力的缺失。 我们调研访谈对象都是在厦门市农村中威信较高的村书记，综合能力都比较强。 他们感到权力影响力在下降，其他人昵? 在2 0 0 3 年村级组织换届选举之前，厦 门市委组织部组织了一次调查，当被问及遇到困难首先找谁时，只有不到2 5 的村民选择了村党组织。另外，农村党员队伍年龄老化、党性观念淡化、思想观 念僵化、党员发展困难( 2 0 0 3 年，厦门市委组织部厦门市农村基层组织“三 力”调研) 都逐渐地使村级党组织在农民中的威信越走越低，说明了村级党组 织的政治影响力( 吸纳能力、动员能力、监督与控制能力) 的弱化。相反的，村 委会权力影响力却随着选举制度的逐渐完善而逐届提升。在近几届的换届选举 中，我们看到村委会对村民、特别是有能力的年青人的吸引力越来越大。2 0 0 0 年换届之后的村两委4 5 岁以下成员，村委会人数8 6 8 人，占村委总数的8 0 ， 而村党组织人数是7 6 9 人，占村党组织成员总数的6 8 ；到了2 0 0 3 年，村委会 函郭正林中国农村二元权力结构论，广西民族学院学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 1 年第1 1 期 1 2 二、村民自治机制与村两委关系 人数4 5 岁以下1 0 3 2 人，占村委总数的8 5 ，而村党组织人数4 5 岁以下是9 4 3 人，占村党组织成员总数的7 4 。从吸纳能力来看，村委会显然比村党组织略高 了一些。 4 、权力运用的制度规范的操作性存在矛盾。当新一届村两委班子产生之后， 权力的运用就自然产生。但对于这两套班子权力运用的制度规范却存在一定的差 异性。 村民委员会组织法是村委会权力来源及其运用的法律基础，对村委会的 权力与职责是这样规定的：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务 的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委 员会办理本村的公共事物和公益事业，调节纠纷，协助维护治安，向人民政府反 映村民的意见、要求和提出建议。”( 村民委员会组织法第二条) 中国共产党农村基层组织工作条例则对农村基层党组织权力运用进行规 范：“村党支部讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，需由村民委员 会村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会村民会议或集体经济组织 依照法律和有关规定作出决定。”( 中国共产党农村基层组织工作条例第九条 第二款) 但是，对于村两委这两个农村最基层的组织来说，问题不仅仅在于对于它们 之间的关系有没有规范可依，更重要的是还要看这些规范是不是具体、有没有可 操作性。按照这些规定，从经验层面上看，村委会的权力运用是没有多大问题的， 这从村民自治机制的日渐完善就可以得到佐证。但是，两项规定却存在明显的矛 盾：一是权力的等同性，两委都拥有对重要问题的决定权。可什么是重要问题与 涉及村民利益问题，却没有明确规定；二是权力的模糊性，农村很多事务错综复 杂，以致难以区分重要与非重要，这是众所皆知的一个农村现状，这也导致村级 党组织与村委会在许多问题上虽然拥有同样的决定权，却权责不分且有交叉。 不论是村民委员会组织法，还是农村基层组织工作条例，对于它们二 者之间权限的划分，都是很原则性的。比方说，这两个条文关于这二者之间关系 的核心实际上都是党组织居于“领导核心地位，领导村委会，并“支持和保障 村民开展自治活动”。然而，如何让村委会主任心甘情愿地接受村党组织书记的 程同顺村民自治中的党“政”关系及其出路， j 调研世界，2 0 0 1 年第l o 期 1 3 制度化设计与村两委关系的调适 领导，并无可操作性的文字表述。而且，村民委员会组织法在第五至二十条 中则明确将村级事务的管理权交给村民会议和村委会，使领导权和管理权相分 离。而对广大农村基层来说，领导权实际上就是具体事务的管理权，没有管理权， 党组织的领导核心就无法保证。 无怪乎，有学者要说：目前中国村级党组织与村民委员会之间的关系，现在 缺乏的恰恰就是规范的具体性和针对性。这种规范的不具体性和不可操作性，其 实直接导致村两委关系的不容易理顺，如果他们之间存在不协调的因子，原因就 在于制度规范之间的矛盾性。对于村两委关系的健康协调发展来讲，这是一个制 度性的障碍。 ( 三) 村两委关系现状 几年前，郭正林教授对实行村民直选后的农村两委关系类型作了个经验分析 框架，分成4 种类型结构： a 型“党强村强”，就是村党支部与村委会在明确分工的基础上，建立了民 主合作的制度机制。这种党村共强的结构可以说是一个理想模型。 b 型“党弱村强”，就是村委会主导村政事务，成为事实上的权力中心。其 基本特征是，村委会控制了村