（农业经济管理专业论文）财政转移支付对地区差距的影响研究——以甘肃省为例.pdf

摘要 本研究以甘肃省为例，利用1 9 9 4 年我国财政体制改革以来甘肃省市、县统计数据以及作者 的实际调查资料，采用统计分析和计量模型分析方法，考察了甘肃省财政转移支付政策在缩小 地区差距中的作用。本研究主要研究了甘肃省的地区差距状况、财政转移支付的分配和使用状 况以及财政转移支付对地区差距的影响效果等几个问题。研究结论增加了我们对我国财政转移 支付政策的认识，为利用财政转移支付政策缩小我国的地区差距提供了有益的借鉴。 本研究的总体结论是甘肃省的财政转移支付政策扩大了省内地区之间公共支出水平的差 距，但对经济发展水平的地区差距没有显著的影响。主要发现如下：甘肃省地区之间在经济发 展水平和社会发展水平方面均存在着显著的差距，各地的经济发展水平与社会发展水平之间呈 现出显著的正相关性；甘肃省财政转移支付在分配中考虑的主要因素是维持地方政府运转，各 地的财政供养人口数量是影响财政转移支付分配中最重要的因素；由于各地财政供养人口的相 对数量与各地的经济发展水平正相关，由此导致相对发达地区人均得到的财政转移支付多于相 对落后地区；从财政支出结构看，财政转移支付对生产性支出的扩张作用最为显著，其中基本 建设支出的增长速度最快，而财政转移支付而对服务性和管理性支出的扩张作用较弱；用b 收 敛系数法进行的分析表明，财政转移支付对接受地的经济增长有显著的促进作用，但是没有证 据表明财政转移支付促进了地区经济收敛，也没有充分的证据表明财政转移支付导致了地区经 济发散；用生产函数法进行的分析表明，财政转移支付在相对发达地区具有更高的经济产出， 一个推论是通过财政转移支付政策来缩小地区间的经济发展差距不利于提高整体经济效率。 本研究认为，缩小地区间差距应当采取兼顾公平与效率的原则，总体上不应当妨碍市场机 制的运行，不能以牺牲经济效率为代价。为此，本研究根据前述研究结论提出如下政策建议： 应当根据缩小地区问社会发展差距的目标来规范和完善我国的财政转移支付制度，更加公平地 分配财力，尤其是注重缩小各地区在教育、卫生、社会保障等公共事业发展方面的差距；同时， 应当转变我国的政府职能，削弱政府的经济职能，加强地方政府的社会管理和公共服务职能。 本研究的创新之处有两点。一是理论上的创新，提出了财政转移支付通过影响各地的公共 支出水平进而影响地区差距变化趋势的理论框架；二是分析方法上的创新，研究中把各地区每 年得到的财政转移支付视为一个流量，进而估算出各地区每年拥有的财政转移支付存量，从而 解决了估算财政转移支付对各地经济发展的长期影响的问题。 关键词：财政转移支付，地区差距，公共支出，甘肃省 a b s t r a c t b a s e do nt h ep a n e ld a t ao f 8 6c o u n t i e so fg a n s up r o v i n c ef r o m19 9 4t on o w , t h i sp a p e re x p l o r e d t h ef u n c t i o no ff i s c a lt r a n s f e ro nr e g i o n a li n e q u a l i t yb ys t a t i s t i c sa n de c o n o m e t r i c s t h em a i nr e s e a r c h c o n t e n t so ft h i sp a p e rw e r ea b o u tt h er e g i o n a li n e q u a l i t yo fo a n s up r o v i n c e ，t h ed i s t r i b u t i o na n du s e o ff i s c a lt r a n s f e r , t h ee f f e c to ff i s c a lt r a n s f e ro nr e g i o n a li n e q u a l i t y t h ec o n c l u s i o no ft h i sp a p e r e n r i c h e dt h ek n o w l e d g ea b o u tc h i n a sf i s c a lt r a n s f e rp o l i c ya n do f f e r e dh e l p f u lr e f e r e n c et or e d u c e r e g i o n a li n e q u a l i t yb yf i s c a lt r a n s f e r t h eo v e r a l lc o n c l u s i o no ft h i sp a p e rw a st h a tt h eg a n s u sl o c a lp o l i c yo ff i s c a lt r a n s f e rh a dn o t r e d u c e db u ti n c r e a s e dt h er e g i o n a li n e q u a l i t yi ng a n s up r o v i n c e t h em a i nf i n d i n g so ft h i sp a p e ra r e a sf o l l o w s ：t h e r ew e r er e m a r k a b l er e g i o n a li n e q u a l i t i e sn o to n l yi ne c o n o m yb u ta l s os o c i a l d e v e l o p m e n ta n dt h el e v e lo fs o c i a ld e v e l o p m e n th a dp o s i t i v ec o r r e l a t i o nw i t ht h el e v e lo fe c o n o m i c d e v e l o p m e n t ；t h em a i na i mi nd i s t r i b u t i n gf i s c a lt r a n s f e rw a sm a i n t a i n i n gd a i l yo p e r a t i n go fl o c a l g o v e m m e n t sa n ds o c i a ls t a b i l i z a t i o n ，t h ef i n a n c i a ls u p p o r t i n gp o p u l a t i o nw a gt h em o s ti m p o r t a n t f a c t o ri nd i s t r i b u t i n gf i s c a lt r a n s f e r s d u et ot h ep o s i t i v ec o r r e l a t i o nb e t w e e nt h ef i n a n c i a ls u p p o r t i n g p o p u l a t i o na n dt h el e v e lo fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h em o r ed e v e l o p e dr e g i o n sg a i n e dm o r ef i s c a l t r a n s f e r si nt e r m so fp e rc a p i t al e v e l f i s c a lt r a n s f e r si m p e l l e dp r o d u c t i o ne x p e n s ei n c r e a s i n gm o r e d r a m a t i c a l l yt h a ns e r v i n ge x p e n s ea n d a d m i n i s t r a t i o ne x p e n s e ；t h e a n a l y s i sb y1 3 - c o e f f i c i e n t c o n v e r g e n c ea n dp r o d u c t i o nf u n c t i o ni n d i c a t e dt h a tf i s c a lt r a n s f e rp r o m o t e dl o c a le c o n o m i cg r o w t h s i g n i f i c a n t l y , c o n s e q u e n t l y t h ef i s c a lt r a n s f e re n l a r g e dt h er e g i o n a le c o n o m yd i s p a r i t yd u et ot h em o r e f i s c a lt r a n s f e r sf l o w e dt ot h ed e v e l o p e dr e g i o n s ；m o r ed e e p l ya n a l y s i ss h o w e dt h a tf i s c a lt r a n s f e r r e c e i v e di nm o r ed e v e l o p e dc o u n t i e sh a dm o r ee c o n o m i cy i e l d st h a ni nl e s sd e v e l o p e dc o u n t i e s i t w a sc o n c l u d e dt h a tr e d u c i n gr e g i o n a le c o n o m i cd i s p a r i t yb yf i s c a lt r a n s f e ri sn o te f f i c i e n t t h i sp a p e rc o n s i d e r e dt h a tr e d u c i n gr e g i o n a ld i s p a r i t ys h o u l dp a yc o o r d i n a t i v ea t t e n t i o nt oe q u i t y a n de f f i c i e n c yr e d u c i n gr e g i o n a li n e q u a l i 哆s h o u l dn o ti n t e r f e r ei nt h ef u n c t i o no fe c o n o m i c m e c h a n i s ma n dn o ti m p a i rt h ee c o n o m i ce f f i c i e n c y b a s e do nt h er e s u l to ft h i sr e s e a r c h ，t h i sp a p e rp u t f o r w a r ds o n l gs u g g e s t i o n sa sf o l l o w i n g ：w h e nn o r m a l i z i n ga n dp e r f e c t i n gt h ep o f i c yo ff i s c a lt r a n s f e r , t h eg o v e r n m e n ts h o u l dr e g a r dr e d u c i n gr e g i o n a ls o c i a li n e q u a l i t ya st h ep u r p o s eo ff i s c a lt r a n s f e r , e s p e c i a l l yr e d u c i n gt h er e g i o n a li n e q u a l i t yi nt h ea s p e c t so fe d u c a t i o n ，s a n i t a t i o n ，s o c i a ls e c u r i t y , e t c i na d d i t i o n ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dt r a n s f o r mi t sf u n c t i o nt ow e a k e ni t se c o n o m i cb u s i n e s sa n d s t r e n g t h e ni t ss o c i a la d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cs e r v i c e t h e r ea r et w oi n n o v a t i v ep o i n t si nt h i sp a p e r o n ei sat h e o r e t i ci n n o v a t i o n ，n a m e l yt h i sp a p e r p u tf o r w a r da na n a l y s i sf r a m e w o r ko fp u b i ce x p e n s ea f f e c t i n gr e g i o n a li n e q u a l i t y ；a n o t h e ro n ei sa m e t h o d o l o g i c a li n n o v a t i o n ，n a m e l yt h i sp a p e rt r e a t e dt h ef i s c a lt r a n s f e ry e a r l yr e c e i v e db yc o u n t i e sa s af l o wv a r i a b l ea n de v a l u a t e dt h ed e p o s i ta m o u n to ff i s c a lt r a n s f e rp o s s e s s e db ye a c hc o u n t y , i nt h i s w a yt h i sp a p e re s t i m a t e dt h el o n g - t e r me f f e c to f f i s c a lt r a n s f e ro nl o c a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t k e yw o r d s ：f i s c a lt r a n s f e r , r e g i o n a li n e q u a l i t y , p u b f i ce x p e n s e ，g a n s up r o v i n c e 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业科学院或其它教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意。 研究生签名幻- 刈哮 时间：小硝年多月，护日 关于论文使用授权的声明 本人完全了解中国农业科学院有关保留、使用学位论文的规定，即：中国农业科 学院有权保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩 印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业科学院可以用不同方式在不 同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 论文作者签名朝乱节 导师签名： 丝陟形 时间：莎卯学年 乡月，护日 时间：加g 年多月，d 日 中国农业科学院博 j 学位论文第一章引言 第一章引言 1 1 研究背景 改革开放近三十年来，我国经济社会发展取得了巨大的成就，与此同时，我国不断扩大的地 区差距问题也日益引起了广泛关注。历史上，我国一直存在着地区差距，国家的经济重心先后从 中原地区向东、向南转移。新中国成立之初，各地区经济发展差距十分明显，全国工业的7 0 分 布在沿海地区，只有3 0 左右分布在内陆地区。新中国成立以来，与历史背景和经济政策密切相 关，我国的地区差距总体上呈现出“三落三起”的变动趋势( k a n b u r 和z h a n g ，2 0 0 5 ，刘树成和 张晓晶，2 0 0 7 ) 。目前，我国地区间差距呈现出区域上的多层次性和内容上的多侧面性的特征。 从区域上来看，地区差距既存在于东、中、西部地区之间，也存在于南、北地区之间，还存在于 同一省份内不同的市县之间；不仅存在于发达地区的省份内部，而且存在于欠发达地区的省份内 部。从差距的内容上看，地区之间不仅存在着经济发展差距，同时也在教育、医疗、人均期望寿 命等社会发展方面存在着明显的差距。 地区发展不平衡是一个客观的经济与社会现象，具有一定的普遍性，发达国家和发展中国家 概不例外。从国际比较看，我国属于地区差距最显著的国家之一，地区差距如此之大，世界上也 不多见( 陈锡文，2 0 0 7 ) 。根据人文发展指标( 由人口平均预期寿命、人口平均受教育程度、成 人识字率和实际人均g d p 综合计算而得) ，联合国1 9 9 4 年人文发展报告列出了世界上四个 地区差距较大的国家，中国是其中之一；在居民收入差距方面，根据世界银行专家的估计，中国 全国居民的收入分配基尼系数从1 9 8 2 年的o 3 0 上升到2 0 0 2 年的0 4 5 ，二十年间上升了5 0 ， 根据联合国开发计划署的最新统计数据，在1 3 1 个有数据可查的国家中，中国的收入分配基尼系 数排在第9 0 位( 中国人类发展报告2 0 0 5 ) ；在公共医疗服务的获得性方面，在( 2 0 0 0 年世 界卫生报告中，中国的整体卫生质量排在1 9 1 个国家的第6 1 位，但是财政投入的公平性排在 第1 8 8 位，这一评估结果表明了中国公民在获得公共医疗服务方面的不平等性，教育也是类似的 情况( 黄佩华等，2 0 0 3 ) 。 造成一个国家地区发展不平衡的因素是多方面的，既有自然地理和资源环境等方面的客观因 素，也有政府发展战略、政策选择及体制设计等方面的主观因素。从国际经验来看，在经济发展 水平和地区差距程度之间不存在不变的规律，也不存在差距水平由扩大到缩小或由扩大到维持不 变的“拐点”，但是，地区差距水平的变动与国家区域政策选择有着一定的关系：公平的程度和 决策当局对于公平的偏好有关。如果一个国家或地区优先选择公平目标，那么，社会不公平程度 要小一些，反之，社会不公平程度要大一些( 王梦奎，2 0 0 5 ) 。为缩小不断扩大的地区差距，我 国政府自上世纪9 0 年代中期以来，采取了一系列协调地区发展的战略措施：1 9 9 5 年9 月， 中 共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”和2 0 1 0 年远景目标的建议把。地区发展差距扩 大，部分社会成员之间收入差别悬殊”视为到2 0 1 0 年必须高度重视和下大力气解决的关系全局 的重大问题，把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为到2 0 1 0 年经济和社会 发展必须贯彻的重要方针之一提了出来；2 0 0 0 年1 0 月，中共中央关于制定国民经济和社会发 展第十个五年( 2 0 0 1 至2 0 0 5 年) 计划的建议中把“实施西部大开发，促进地区协调发展”作 中同农q k 科学院博l j 学位论文 第币弓l 青 为一项重要的战略提了出来；2 0 0 5 年1 0 月， 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个 五年( 2 0 0 6 至2 0 1 0 年) 规划的建议再次重申了“促进区域协调发展”的重要方针，并进一步 提出：继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率 先发展。尽管我国采取了上述一系列协调地区发展的措施，然而，地区差距的持续存在甚至不断 扩大，在经济社会发展的一定时期仍然是难以避免的。多数研究认为，我国的地区差距从上世纪 9 0 年代以来呈现出持续扩大的趋势( 李善同，2 0 0 6 ) 。 一部分地区长期保持在相对贫穷落后的状态，而且地区差距越来越大，不符合经济发展的根 本目的，如果听任差距继续扩大，还可能妨碍社会稳定，从而影响经济发展( 王小鲁等，2 0 0 4 ) 。 市场经济国家协调区域发展的政策手段有多种，投资政策、信贷政策以及财政政策等是常用的一 些政策工具。其中，财政转移支付政策通过行政力量对国家的财政资源进行直接配置，因而成为 市场经济国家协调区域发展中的一项重要政策工具。财政转移支付政策作为现代市场经济国家处 理政府间财政关系时所普遍采用的一种制度，在国外已有几十年的发展历史( 郭振乾，2 0 0 3 ) 。 我国系统引入“财政转移支付这一概念以及着手建立较规范的财政转移支付制度只是近十几年 来的事情，1 9 9 3 年1 1 月，中国共产党十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场 经济体制若干问题的决定正式提出“财政转移支付”这一概念( 刘英，2 0 0 3 ) 。我国在1 9 9 4 年 1 月进行的分税制财政体制改革的重要内容之一，就是构建财政转移支付制度。经过十几年的实 践探索，我国财政转移支付制度已在中央政府与地方政府之间、省级政府与省以下各级政府之间 初步建立起来，并逐渐向规范化方向发展。 分税制财政体制改革后，我国中央政府的财政收入一直占全国财政收入的5 0 5 5 之间， 但是中央政府仅仅负担全国财政支出的大约3 0 ，其余的中央财政收入都转移给了地方政府，地 方总支出的4 0 依靠中央的财政转移支付提供资金( 陈锡文，2 0 0 5 ) 。如此大规模的财政转移支 付对地区差距的影响怎样? 最近的研究表明，分税制改革以来的税制安排和转移支付体系加大了 城乡差距和地区差距( 王永钦等，2 0 0 7 ) 。按照国际标准衡量，中国地区间财政支出和服务提供 方面的不平等程度非常大，而且以较快的速度增长，公共服务供应水平因各地经济发展水平的不 同而各异( 陈锡文，2 0 0 5 ) 。由于国情不同，照搬1 虱# 1 - 现成的财政转移支付政策显然是行不通的， 因此，我们必须对我国财政转移支付政策的经验教训进行系统总结，研究财政转移支付在缩小地 区差距过程中的作用机制和效果，以及如何在兼顾公平与效率的前提下利用财政转移支付政策缩 小我国的地区差距。 目前已经有一些研究涉及到上述问题，但是这些研究还很不系统，大部分都是采用我国的省 级数据，利用省级以下数据研究我国财政转移支付政策对地区差距影响的文献很少。事实上，从 地理面积和人口数量上看，中国每一个省的规模都超过欧洲的许多国家，因此，考察省内地区差 距的变化是很有意义的( 魏后凯等，1 9 9 7 ) 。本研究之所以选择甘肃省作为研究样本，是基于以 下几方面的考虑：第一，近年来，我国财政转移支付在分配中向西部欠发达地区倾斜，与发达地 区相比，欠发达地区地方财政支出总额中转移支付资金所占比重较大。尤其是自2 0 0 0 年我国实 施西部大开发战略以来，中央在财政转移支付的分配中实行向西部欠发达地区倾斜的政策，财政 转移支付对西部省份各级政府财政状况的影响越来越大。例如，近年来西藏财政支出的9 0 以上、 青海、宁夏和甘肃几省地方财政支出的7 0 以上来自中央的各种财政转移支付。因此，我们认为 欠发达地区经济社会发展受财政转移支付的影响应该更显著，研究中可能更容易观察到财政转移 2 中同农业科学院博f j 学位论文第一帚r j l 育 支付对当地经济发展状况的影响。第二，影响一个地区经济社会发展的因素非常多，政治、经济、 社会文化以及自然条件等，都会对一个地区的经济社会发展产生影响，研究中我们必须把其它多 种因素的影响分离出来，才能够准确获知财政转移支付对地区经济社会发展的影响。相对于不同 省份之间而言，同一个省份内不同地区之间所处的内外部条件更加相似，因此，如果我们在研究 中忽略掉那些难以分离出来的因素的影响，相对来说更加合理，结论也更加可靠。第三，甘肃省 地域辽阔，土地面积相当于浙江省或江苏省的四倍左右，各地区之间经济社会发展水平差距较大， 便于我们了解财政转移支付对不同发展水平地区的影响。 1 2 研究目的与意义 研究目的：考察财政转移支付对地区社会发展差距和经济发展差距的影响，增进我们对于财 政转移支付政策的认识；探讨利用财政转移支付政策缩小我国地区差距的可能性，为缩小我国地 区差距和完善我国财政转移支付制度提供借鉴。 研究意义：财政转移支付是缩小地区差距的一项重要财政政策工具。从1 9 9 4 年分税制财政 体制改革至今，经过十几年的实践探索，我国财政转移支付制度已在中央政府与地方政府之间以 及地方各级政府之间初步建立起来。但是与规范的财政转移支付制度相比，我国的财政转移支付 制度还有很多不完善之处，在缩小地区差距方面的作用还没有完全发挥出来。对财政转移支付的 目标、功能和分配方式等方面知识的欠缺，是我国财政转移支付制度难以在短期内完善起来的主 要原因。本研究将加深我们对财政转移支付制度的认识，为完善我国财政转移支付制度、利用财 政转移支付政策缩小地区差距提供借鉴。 1 3 文献综述 国内外有很多关于财政转移支付的文献，然而专题研究财政转移支付对地区差距影响的文献 并不多。尽管如此，还是有许多研究涉及到了财政转移支付对地区差距的影响这一主题。由于财 政转移支付制度深受各个国家政治体制和财政体制的影响，不同国家的政策之间存在较大的差 异，可比性较差，因此，本研究在梳理有关财政转移支付对地区差距影响的文献时，重点关注两 方面的文献，一是对财政转移支付制度进行的具有普遍意义的研究，二是针对中国财政转移支付 政策的研究。上述这些文献可以按照研究方法分为两大类，一是财政转移支付对地区差距影响的 规范性研究，二是财政转移支付对地区差距影响的实证性研究。 1 3 1 财政转移支付对地区差距影响的规范性研究 关于财政转移支付的政策目标，所有的规范研究都从实现社会公正( f a i r n e s s ) 与公平( e q u i t y ) 的角度出发，直接或隐含地认为缩小地区差距是财政转移支付的目标之一。然而，由于地区差距 存在于经济社会发展的各个方面，不同学者对于财政转移支付政策应当缩小地区之间在哪些方面 的差距，强调的重点有所不同。多数学者从政府间财政关系出发，强调财政转移支付在均衡地区 间财力差距方面的作用( 苏明，2 0 0 1 ；李齐云，2 0 0 3 ；王雍君等，2 0 0 2 ；b a l l l ，2 0 0 0 ；s h a h ，2 0 0 6 ) 。 这些学者认为，一个国家财政收入安排和财政支出责任在不同层级政府之间的划分，会引起一国 3 中同农、世科学院博i j 学位论文 第一币引青 政府间的纵向和横向财政不平衡。当各级政府的自有收入与支出责任不匹配时，就会产生纵向不 平衡；当同级政府之间存在财政能力差距时，就会产生横向不平衡。为了使各级政府能够在全国 统一的政策框架内履行其职责，国家有必要通过财政转移支付政策来消除这些不平衡。对于消除 横向财政不平衡，这些学者认为，财政转移支付政策应当努力消除地方政府之间在财政能力和公 共服务水平方面的差距，使不同地区居民都能够享受到水平大致相当的公共服务。另外一些学者 对财政转移支付的政策目标进行了更加抽象的概括，马海涛( 2 0 0 4 ) 从公平与效率的关系出发， 把政府间转移支付的目标概括为直接目标、基本目标和终极目标三个层次：直接目标是实现各地、 各级政府财政能力和公共服务水平的均等化；基本目标是实现各地区之间经济相对均衡发展，他 认为只有实现了经济相对均衡发展，落后地区才有力量为本地居民提供最基本的公共服务；终极 目标是实现社会公平，包括个人公平和地区公平两层含义。 关于我国财政转移支付政策应该在缩小地区差距中发挥什么样的作用，不同学者的观点有明 显分歧，主要的观点有三种。第一种观点认为财政转移支付应该在广泛的领域内实现缩小地区差 距的目标。胡鞍钢等( 1 9 9 5 ) 认为，财政转移支付除了要实现使全社会各地区人民在享受主要公 共服务方面基本平等外，还应该通过加大对贫困地区的扶持力度来缩小各地区之间在经济社会发 展方面上的差距。第二种观点认为，财政转移支付应当实现缩小地区间在公共服务供给和个人收 入水平方面的差距。朱玲( 1 9 9 7 ) 认为，财政转移支付在我国所能够发挥的最基本的功能有两个， 其一是保障各地以及各级政府至少提供最低标准的公共服务；其二是保障最低收入人群最基本的 生存需求得以满足。实现以上两个目标，仅仅有可能缩小地区间在公共服务供给和个人收入水平 方面的差距，而难以直接惠及“地区差距”这一概念所包含的其他内容。她认为，尽管财政转移 支付具有缩小地区差别的作用，但这种作用只是局部的、间接的，因而也是有限的。第三种观点 认为，财政转移支付的主要目标应该是实现各地区公共服务的均等化。刘尚希( 2 0 0 3 ) 认为，现 阶段我国财政转移支付制度的目标不应该设定多个目标，应实行单一目标，即实现各地公共服务 的大致均等，至于缩小地区间发展差距，是政府其他政策应实现的目标，不应作为财政转移支付 制度的目标来考虑；朱之鑫( 2 0 0 6 ) 认为，缩小地区差距的内涵不是指经济总量上的差距，重要 的是要缩小各地区间在公共服务和生活水平方面的差距。另外一些学者的观点比较折中，陈秀山 等( 2 0 0 4 ) 认为，我国财政转移支付所追求的目标应该是区域间财政能力或公共服务水平均等化， 但在实施过程中，不同阶段、不同时期对不同项目应分别制定不同的标准。 总的来看，所有的规范研究都认为财政转移支付是缩小地区差距的一项重要政策工具。然而 对于财政转移支付应该在缩小地区差距中实现什么样的具体政策目标，学者们的看法并不一致， 有些观点强调财政转移支付的直接效果，有些观点强调财政转移支付的间接效果；有些观点强调 财政转移支付的局部效果，有些观点强调财政转移支付的整体效果；有些观点强调财政转移支付 的长期效果，有些观点强调财政转移支付的近期效果。产生上述差异的原因是我们对于财政转移 支付在缩小地区差距中的作用机制还不清楚，对于财政转移支付在缩小地区差距中的政策效果还 有一些不清晰的认识，这需要我们进行进一步的研究。 4 中同农业科学院博j j 学位论文第章, - j i 言 1 3 2 财政转移支付对地区差距影响的实证性研究 财政转移支付在缩小地区差距中的作用究竟如何，需要得到实证研究的支持。国外有一些学 者对财政转移支付在缩小地区差距中的作用做过一些实证研究。c a s h i n 和s a h a y ( 1 9 9 6 ) 利用 1 9 6 1 1 9 9 1 年印度2 0 个州的数据研究了印度的财政转移支付政策。他们把每个州的人均可支配收 入分解为地方人均产出和中央对地方的人均转移支付两个部分，发现越贫穷的地区得到的人均转 移支付越多，该项研究得到的结论是印度的转移支付促进了地区人均可支配收入收敛。该项研究 的主要不足之处是简单地把财政转移支付看成一种收入来源直接加到了接受地区的人均收入中， 而没有考虑财政转移支付对接受地区社会经济发展的全面影响。g a r c i a - m i l a 和m c g u i r e ( 2 0 0 1 ) 研究了西班牙中央政府和欧盟于2 0 世纪8 0 年代对西班牙1 7 个地区的转移拨款，通过比较转移 拨款项目前后这些地区的经济绩效，发现转移拨款无助于刺激私人投资和改善落后地区的经济状 况。他们认为，转移拨款项目有可能是有效的，但是下述的原因使研究中未能发现显著的政策效 果：第一，拨款主要用于改善基础设施和劳动市场结构，对经济发展产生显著影响需要一定的时 间，目前的观测期内还难以观察到政策效果；第二，拨款数目不够大，对经济的影响太小以致观 察不到政策效果；第三，虽然缺乏充分的证据，但是资金是否都用在了最具生产性的方面并不清 楚；第四，在观察期内西班牙政治、经济政策多变，对观察转移拨款的政策效果造成了困难；第 五，数据来自于官方，官僚作风可能会对有关数据的可靠性产生影响。最后，他们认为项目效果 不显著的另一种解释是转移拨款政策本身注定是失败的：有一些我们未能理解和察觉的因素在主 导着不同地区的经济绩效，在未能充分理解各地经济是如何发展的前提下，我们不能期望政府的 干预会产生预期的效果。 近年来，许多学者对我国1 9 9 4 年分税制改革以来的财政转移支付政策进行了实证研究。其 中的一些文献研究了我国财政转移支付政策对地区差距的影响，这些研究主要集中于三个方面的 问题：一是财政转移支付对横向财政不平衡的影响；二是财政转移支付对地区间经济发展差距的 影响；三是我国政府在分配财政转移支付过程中的决策行为。 财政转移支付对横向财政不平衡的影响。r a i s e r ( 1 9 9 8 ) ，w o n g ( 2 0 0 0 ) 、w o n g ( 2 0 0 5 ) 、e h t i s h a m ( 2 0 0 5 ) 、曾军平( 2 0 0 0 ) ，陈锡文( 2 0 0 5 ) 、张启春( 2 0 0 5 ) 等利用全国分省数据的研究表明， 在我国的财政转移支付结构中，不具有均衡地区财力差距的税收返回一直占较大比重，具有均衡 地区财力的一般性转移支付规模比较小，这样的财政转移支付结构导致地区间财政能力的差距一 直在扩大。t s u i ( 2 0 0 5 ) ，尹恒等( 2 0 0 7 ) 利用县级财政数据所做的研究表明，上级财政转移支付 不但没有起到均衡县级财力的作用，反而拉大了县级财力差距。国务院发展研究中心课题组 ( 2 0 0 5 ) 的研究显示，我国东、西部地区基本公共服务供给差距从绝对量的比较上看还在继续拉 大。实施西部大开发战略以来，中央财政在基本公共服务供给方面对西部地区进行了大力扶持。 然而，通过对人均教育事业费支出、人均行政管理费支出和人均卫生经费支出的地区差异进行分 析表明，西部地区的基本公共服务供给支出远远小于东部地区，并且几年来与东部地区的差距有 扩大趋势。各地区公共事业发展的差距继续扩大而不是缩小，表明中央财政对欠发达地区的转移 支付力度还不够，区域政策在消除市场缺陷方面的效果尚不理想，没有明显改善欠发达地区的基 5 中罔农业科学院博| ：学位论文 第一帝引斋 础设施条件，还没有显著增强欠发达地区自我发展的能力和后劲，还不能普遍提高欠发达地区的 全民福利水平，因而也将不利于改变目前全国低水平、不全面、不平衡的小康状况( 王梦奎，2 0 0 5 ) 。 财政转移支付对地区间经济发展差距的影响。马拴友和于红霞( 2 0 0 3 ) 利用1 9 9 5 - - 2 0 0 0 年 我国的分省数据，采用b a r r o ( 1 9 9 1 ) 根据新古典增长模型构建的增长方程，估计了财政转移支付对 地区经济收敛的影响。他们的研究表明，我国的财政转移支付不仅未能起到缩小地区经济差距的 作用，反而在扩大地区经济差距。他们认为，转移支付没有达到促进区域经济协调发展的目的， 除了资金的使用效率较低之外，主要原因在于转移支付资金分配不科学和不公平。张明喜( 2 0 0 6 ) 利用1 9 9 5 2 0 0 4 年我国的分省数据，采用与马拴友和于红霞( 2 0 0 3 ) 相似的方法，也得到了类似 的结论。付文林和沈坤荣( 2 0 0 6 ) 利用我国分省数据的研究发现，地方政府支出比重提高，经济 增长率会上升。他们认为通过规范化的政府问转移支付可以改善欠发达地区的公共基础设施，从 而有利于中国的长期经济增长。李桢业等( 2 0 0 6 ) 利用浙江省1 1 个地级市6 4 个县( 包括县级市) 的 统计资料，对上世纪9 0 年代中期以来浙江省县域差距的变化趋势及其影响因素作了实证研究。 分析表明，政府部门缩小县域差距的各项政策性努力，特别是财政补贴在一定程度上减缓了浙江 县域经济差距扩大的趋势。 我国政府在分配财政转移支付过程中的决策行为。一些学者采用计量经济模型研究了中国政 府在转移支付分配中的决策行为。王绍光( 2 0 0 2 ) 利用我国1 9 9 8 年的分省数据，把影响中央决 策者分配转移支付资金的因素分为三类独立的变量一中央决策者对公平的考虑、中央决策者的 政治考虑和地区的要价能力，将三类因素对中央对地方政府的财政转移支付进行回归分析，结论 是：公正性考虑在中央对地方政府的财政转移支付过程中作用甚微；财政转移支付中涉及的要价 空间极其微小；财政转移支付最重要的决定因素是决策者的政治考虑，特别是对国家统一的考虑。 马栓友等( 2 0 0 3 ) 把影响转移支付的因素分为自然、经济发展水平和公共服务水平三大类，将三 类因素对转移支付水平回归，得到的结论是：现行的转移支付对地区差距考虑得较少；资金分配 不合理，缩小地区差距的功能弱。 从研究内容以及研究方法看，上述的这些实证研究都从某一方面或某一角度研究了财政转移 支付对地区差距的影响，这些研究成果对于我们认识我国的财政转移支付政策有重要的参考价 值，为我们进一步的研究提供了很多有益的启示，是我们下一步研究的起点。然而，这些研究存 在的一个缺憾是没有一项研究构建一个完整的理论框架，从财政转移支付的分配、使用到对地区 差距的影响进行系统的研究。另外，从研究中所利用的数据资料看，上述研究主要利用的是我国 的分省数据，利用省级以下数据所做的研究较少。即使是个别研究利用了省级以下数据，所做的 研究也很不深入，基本上只是做一些简单的统计描述。我们认为省级以下数据受到忽视的原因可 能有两个，一是我国东、中、西三大地带间的差距和省际间的差距更多地受到了世人的关注，因 此，大部分研究我国地区差距的学者主要关注我国三大地带间的差距和省际间的差距；第二个原 因是我国财政转移支付政策的制定过程是由中央政府主导的，地方政府虽然也制定各省的财政转 移支付政策，但都是仿照中央政策制定的，在很多时候甚至只是执行中央的政策，地方政府基本 上不具有制定财政转移支付政策的独立性，因此，研究地方财政转移支付政策似乎意义不大。然 而，我们认为以一个省为案例来研究地方财政转移支付政策也是很有意义的。一方面，我国省内 6 中同农业科学院博l j 学位论文第一帚引言 量量鼍量皇寡皇舅m _ m m l_ 量量鲁量詈量量曼舅皇曼量曼量量量曼曼曼皇量曼曼曼曼曼曼| 量皇曼量量鼍曼皇量鼍量量曼曼曼曼皇蔓 的地区之间同样在经济社会发展方面存在着巨大的差距；另一方面，我国地方财政转移支付政策 基本上是中央财政转移支付政策的缩小版，因此，以一个省作为案例进行深入研究可以达到窥一 斑而知全豹的目的。实际上，我国市、县级财政在我国财政体制中占有重要地位，世界银行的一 项研究( w o r l db a n k ，2 0 0 2 ) 表明，大多数国家的社会保障和救济几乎都由中央财政提供，教育 和医疗支出由中央和省级财政共同承担，而在我国，县级和乡级财政一起承担了重要公共服务的 大部分开支，包括7 0 的预算内教育开支和5 5 6 0 的医疗支出；在城市，地级和县级财政承担 了所有的失业保险、社会保障和救济。因此，我们认为应当充分利用省级以下的各种数据资料， 对财政转移支付对地区差距的影响进行系统的研究。 1 4 研究内容与方法 研究内容：以甘肃省为例研究1 9 9 4 年财政体制改革以来我国财政转移支付政策对地区差距 的影响。具体研究下述几个问题：一、甘肃省地区间社会经济发展差距的现状和演变趋势；二、 财政转移支付对甘肃省各地区公共支出状况的影响；三、甘肃省财政转移支付分配的影响因素； 四、财政转移支付对甘肃省地区经济差距的影响。 本研究的理论框架如图1 1 所示：政府间转移支付能够影响各地的公共支出水平，同时各地 的公共支出水平能够影响地区之间社会经济发展差距的变化趋势。适当的政府间转移支付政策能 够起到缩小地区间经济社会发展差距的作用，而不适当的政府间转移支付政策可能会扩大地区之 间的社会经济发展差距。 图卜1 本研究的理论框架 f i g u r e1 - 1t h e o r e t i c a lf r 础w o r ko ft h er e s e 御e h 本文的研究思路如下：首先通过回顾政府干预地区差距与财政转移支付的一般理论，建立财 政转移支付影响地区差距的理论框架；然后描述我国财政体制及财政转移支付制度的演变历程， 分析我国以及甘肃省财政转移支付政策的现状和特点；其次从多个角度描述甘肃省地区间差距状 况，分析甘肃省地区差距存在的原因及演变趋势。在此基础上，分析财政转移支付对甘肃省县级 财力差距以及各地公共支出水平的影响，并通过测算财政转移支付对各地经济增长的影响探讨财 政转移支付在缩小地区差距中的作用。 研究方法采取规范分析与实证分析相结合，以实证分析为主。实证分析中主要采用统计分析 和计量经济模型分析方法。 7 中围农q k 科学院博l ：学位论文第。章引言 本研究的技术路线如图1 2 所示。 1 5 数据来源 文献查阅 构建研究框架 实地调查：了解甘肃省地区 差距的实际表现 搜集甘肃省各地经济社会发 展方面的资料 统计分析：甘肃省地区差距 状况 实地调查：了解甘肃省财政 转移支付的分配政策 搜集甘肃省各地财政收支及 财政转移支付方面的资料 统计分析：甘肃省财政转移 支付的分配情况 统计分析、计量模型分析：财政转移支付 对甘肃省各地公共支出水平的影响 统计分析、计量模型分析：财政转移支付 对甘肃省地区差距的影响 与有关专家讨论研究结果 总结研究结论、提出政策建议 图1 - 2 本研究的技术路线 f i g u r e1 - 2t e c h n i c a lr o u t eo f t h er e s e a r c h 本研究的数据来源主要有两个：一是我国官方出版的各种统计资料，主要有中国统计年鉴、 中国财政统计年鉴、中国县( 市) 社会经济统计年鉴、甘肃年鉴、甘肃农村年鉴以及 全国地市县财政统计资料；二是实地调查资料，主要是甘肃省财政厅以及部分市、县财政局 提供的口头和书面材料。 1 6 创新点与不足之处 本研究的创新之处有两点。一是理论上的创新，提出了财政转移支付通过影响各地的公共支 8 中同农q k