（工商管理专业论文）j省高速公路养护管理模式改革研究.pdf

摘要 摘要 随着高速公路近几年的快速发展，高速公路养护管理也变得日益重要，目 前我国的高速公路养护管理模式多种多样，各地也都在积极进行养护管理模式 探索工作，因此对高速公路养护模式改革进行研究是具有重要意义的。 本文从国内外高速公路养护管理理论研究入手，运用比较分析法等方法， 研究了对国内外养护模式，分析了目前国内高速公路养护管理模式，然后针对j 省高速公路养护管理现状开展了研究，指出了该省当前所遇到的问题和管理症 结，确定了其高速公路养护管理模式变革的方向，阐述了战略管理的使命愿景 和战略目标，以及养护模式改革“转型阶段、试验阶段、实施阶段”三个阶段的主 要目标和主要任务，探讨了组织结构、流程管理和绩效管理在三个阶段中不同 的工作内容和工作标准。 关键词：高速公路；养护管理模式；战略管理；组织结构；流程管理；绩效管 理 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h ee x p r e s s w a yi nr e c e n ty e a r s ，t h ee x p r e s s w a y m a i n t e n a n c em a n a g e m e n th a sb e c o m ei n c r e a s i n g l y i m p o r t a n t a st h ee x i s t e n c eo f v a r i o u sm a n a g e m e n tm e t h o d so nt h ee x p r e s s w a ym a i n t e n a n c ea n dn o ws t a t e w i d e e x p l o r a t o r yw o r ki nt h i sf i e l d ，i t so fg r e a ts i g n i f i c a n c et od oar e s e a r c ho nt h i ss u b j e c t b a s e do nt h et h e o r i e sa n ds t u d i e so nt h ee x p r e s s w a ym a i n t e n a n c em a n a g e m e n t ，t h e a r t i c l ef i r s t l ya n a l y z e sc o m p a r a t i v e l yt h ei m p o r t a n tm a i n t e n a n c em a n a g e m e n tm o d e s a th o m ea n da b r o a da n dt h e nt h ea c t i v em a n a g e m e n tm o d ei nc h i n a m o r e o v e r , t ot h e s t u d yi nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h ee x p r e s s w a ym a i n t e n a n c em a n a g e m e n ti np r o v i n c e j ，p r o b l e m si ti se n c o u n t e r i n ga n dc r u x e so ft h em a n a g e m e n tw o r ka r ep o i n t e do u t t h ea r t i c l es e t sao v e r a l lr e f o r md i r e c t i o nf o r t h e e x p r e s s w a ym a i n t e n a n c e m a n a g e m e n tm o d eo fj - p r o v i n c e ，e x p l a i n st h ep r o s p e c t s ，m i s s i o n sa n da i m so ft h e s t r a t e g i cm a n a g e m e n t a n dt h r e er e f o r m s t a g e s“t r a n s f o r m a t i o n ，p r o b e a n d i m p l e m e n t a t i o n ”w i t hd i f f e r e n tt a r g e t sa n dt a s k s ，a n dd i s c u s s e s ，h o wd os t r u c t u r e m a n a g e m e n t ，p r o c e s sm a n a g e m e n ta n dp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tp l a yap a r ti nt h e s e t h r e es t a g e sr e s p e c t i v e l y , w h a td ot h e yd oa n dw i t hw h i c hs t a n d a r d s k e y w o r d s ：e x p r e s s w a y ；r e f o r mo ft h em a i n t e n a n c em a n a g e m e n tm o d e ；s t r a t e g i c m a n a g e m e n t ；s t r u c t u r em a n a g e m e n t ；p r o c e s sm a n a g e m e n t ；p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i i 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 研究背景及意义 t c 十一五”期间，我国高速公路发展又实现了一个新的跨越和新的发展，高速 公路路网的发展规模和延伸速度越来越快，2 0 0 5 年 - - - 2 0 1 0 年期间总体的高速公 路建设累计投资额达了2 万亿元人民币，这已经全部超过了我国在“九五”、“十 五”两个“五年”间的投资总和，高速公路的建设规模和投资规模均达到了我国高 速公路发展史上的最高水平。截止2 0 1 1 年底，我国高速公路通车总里程达8 5 万公里，其中2 0 1 1 年就新增了1 1 0 万公里高速公路，居世界第二位，“十一五” 期间比规划目标增加9 1 0 8 公里，比“十五”末增加了3 3 l 万公里，增长8 0 7 ， 年均增长1 2 6 ，“十一五”期间新增高速公路里程占全部高速公路的4 4 5 ，河 南、广东、河北等1 4 个省份的高速公路里程超过3 0 0 0 公里，预计2 0 1 3 年中国 高速公路通车总里程将有望达到1 0 万公里，届时将超过美国高速公路通车总里 程而跃居世界第一，成为世界上高速公路通车里程最长的国家。 随着早期建设的高速公路运营时间的增加，每年进入养护维修期的高速公 路里程也越来越长，高速公路养护投入也随之越来越大，根据不完全统计，“十 一五”期间，我国高速公路养护投入已经达到1 2 0 0 亿左右，同时到“十二五”末， 在十一五前建设完成的4 1 万公里高速公路均将逐步面临进入大中修的集中维 修期和扩建期，养护资金投入将面临一个膨胀式的增长，预计“十二五”期间我国 高速公路养护投资将达到2 千亿的规模，届时高速公路面临的养护资金压力巨 大。面对近四万亿的庞大高速公路固定资产，以及如此庞大的养护资金投入， 而对这些网络设施的管理，我国的高速公路养护管理目前仍处于“主体多元、地 域分割”的分散状态，作为准公共产品类自然垄断性高速公路的管理体制仍处于 探索阶段，而由于多头管理而形成割裂分治的体系，导致了高速公路养护管理 服务水平较低，远远未能达到其应有的服务水平和服务能力。 为适应我国经济发展，切实保障人民的安全畅通出行，我国早已开始全面 的推进高速公路的养护管理模式的改革，交通运输部李盛霖部长、冯正霖副部 中华人民共和国国家统计局，国家“十一五经济社会发展成就交通运输业成就卓著，2 0 1 1 年3 月4 日。 李盛霖在2 0 1 2 年全国交通运输工作会议所做牢牢把握稳中求进总基调努力推进交通运输科学发展安全 发展的讲话，2 0 1 1 年1 2 月3 0 日。 第1 章绪论 长在2 0 0 6 年全国公路养护管理工作会议上的讲话上对高速公路养护管理提出了 “稳步推进公路养护模式改革”总体要求，再一次明确了高速公路养护管理实行 “管养分离、事企分开”的改革方向和“坚持态度积极、步子稳妥”的改革原则，指 出了“政策支持、资金支持和养护职工的理解”改革方向的三个保障，同时交通运 输部交通运输“十二五”发展规划中“十二五”期间交通运输将进一步深化综合 交通管理体系体制改革，加快理顺公路养护管理体制，整体推进高速公路养护 体制改革，全面提高运营效率，降低养护维修成本，适应国民经济的健康发展。 本文在于希望通过对j 省高速公路养护管理模式改革分析和研究，建立适合该省 高速公路养护管理体制的一种科学和高效的管理模式，同时为目前体制模式众 多、形式多种多样的高速公路养护管理提出一种新的思路，并希望为其他省份 高速公路养护管理改革提供一定的借鉴，也为相关准公共产品的市场化改革提 供相关的参考。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 虽然全世界目前高速公路的里程已经将近3 0 万公里，高速公路养护研究主 要还是集中在养护施工技术、养护材料和养护机械设备等其他方面，国外对高 速公路养护管理模式的研究仍然较少。 d a w e se b r i s b i n e g e o r g em 认为高速公路具有特殊地位高速公路应该由 政府和私人共同拥有和运营管理。 s p r i n g e rn e t h e r l a n d s 对b o t 模式下私人投资高速公路的研究，通过b o t 与福利最大化，最小速度限制，最高收费控制等研究，最终得出政府监管对于 需求弹性较小的行业作用最小，对于采用b o t 模式的高成本高收益的企业，强 化政府监督可以提高社会福利水平。 英国政府在1 9 9 2 年提出的一种公私相互合作提供基础设施服务的方式，这 种方式改变了传统中由政府负责提供公共项目产出的方式，改由政府采取措施 促进私人部门参与基础设施和公共物品的生产或提供。政府与私人部门合作， 由私人部门承担部分政府基础设施生产或公共服务，政府购买私人部门提供的 产品或服务，或给予私人部门以收费特许权，或政府与私人部门以合伙方式共 交通运输部交通运输“十二五”发展规划，2 0 1 1 年4 月。 第1 章绪论 同经营，以此实现政府公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产出的最大 化。 世界银行财务与私营部门副总管j e a n f r a n c o i sr i s h c h a r d 认为，道路行业应 当进入市场，在收费服务的基础上进行运营，即应当将道路行业商业化。 艾g 海根与皮尔斯维克斯在道路的商业化管理及融资中分析了日本、 英国、澳大利亚等等多个国家道公路管理状况后，提出了公路商业化管理的建 议，他们主张，要引入良好的商业惯例，将道路的规划、管理职能与工程施工 职能相分离，来降低成本，提高效率。 美国、英国等国家，在工程领域提出了“全寿命成本分析”的理念，通过 对工程的全寿命周期进行经济管理和分析，实现全寿命管理，从1 9 8 0 年开始全 寿命成本逐步在公路行业进行应用，如1 9 9 8 年美国联邦公路局颁布了“公路设 计中的全寿命费用分析”和1 9 9 2 年英国桥梁设计中引入了全寿命周期理论。 1 2 2 国内研究现状 在我国由于我国高速公路大规模新建也在近十年左右，在高速公路养护管 理模式的研究起步较晚。对于我国高速公路养护管理模式，樊建强和徐海成在 对高速公路养护体制改革的若干思考进行了总结和归纳，提出了从经营管 理角度分为事业型和企业型管理模式，从养护施工角度又可以分为自主模式、 项目承包模式和养护管理总承包模式。许丹燕、郑青平、郭俊华、刘剑等人在 各自的文章中分析了高速养护管理遇到的问题，可以归纳为六个原因，一是重 建轻养，二是体制不顺，三是管养不分；四是垄断经营，五是规模不经济；六 是规章制度不全。针对高速养护管理遇到的问题，目前研究者们都认为养护管 理改革势在必行，不同学者研究的角度和方法虽然各不相同，但是主要研究了 四个方面内容： 1 、战略管理。目前研究主要集中在行政单位事业的体制改革，更关注如“既 做裁判员，又做运动员，还做服务员”的身份问题，交通部在多次会议中提出 了事企分家、市场化改革的指导性意见，何秀媛在高速公路养护管理模式研 究论述了实现高速公路养护市场化的必要性，是社会主义市场经济体制建立 的需要，是高速公路商品属性的需要，是经营管理的需要；刘文成在公路养 护公路养护商业化管理的总体构思与架构指出公路养护体制改革要政事分离， 管养分离，让其回归市场，樊建强、徐海成在高速公路养护市场化的难点及 第1 章绪论 对策上提出高速公路市场化的内涵及本质是指使市场机制在高速公路养护运 行机制中发挥基础性作用，通过引入市场竞争机制、价格机制、供求机制及激 励机制，实现高速公路养护人员、资金、生产设备的合理配置，保证养护质量、 降低生产成本、提高养护效率，进而推动高速公路发展。 2 、组织结构。由于我国高速公路投资主体总多，运营模式多种多样，形成 了管理主体多元化，管理结构分散的情况，针对该现象2 0 0 6 年交通部公路司在 高速公路管理体制研究的课题研究中提出了在运营管理单位上要统一高速 公路管理权限，建立统一的管理单位；刘剑在湖北京珠高速公路市场化养护 管理研究分析上指出在管理跨度上各地高速公路运营管理单位的管理范围较 小，养护机构未实现最佳经济规模，养护设备闲置或者缺乏；周国光针公路 养护商业化管理问题探索提出了四种可行的养护组织结构方式，一是由公路 运营管理单位或者大型国有公路经营企业出资设立的公路养护专业公司承担养 护职责；二是由公路管理单位下属的专业养护机构采取市场化运作方式承担公 路养护职责；三是社会资本投资设立的公路经营企业，直接承担经营性公路的 养护管理职责；四是由独立的专业养护公司，采取市场化运作的方式承担公路 养护的职责。 3 、流程管理。养护流程管理因不同管理模式、不同组织结构，流程管理也 存在多种方式，高建立在河南省高速公路养护标准化手册根据养护的具体 工作内容提出了维修保养流程管理、各类路面养护施工作业流程、日常养护工 程监理流程等多种流程；陈克鸿在基于路况绩效合同的养护管理模式就项 目承包模式下的养护管理模式，提出了具体的基于路况绩效的流程管理。 4 、绩效管理。高速公路养护绩效管理的工作起步较晚，管理的内容主要以 道路质量为考核的核心，在2 0 0 2 年交通部就发布的高速公路养护质量检评方 法( 试行) ，提出了“好路率”的考核指标，刘文成在公路养护公路养护商业化 管理的总体构思与架构就针对这个考核指标提出了“定好路率为公路养护企业 的劳务产品，以好路率为养护企业的产品，实行按质定价”的绩效管理思路。在 2 0 0 7 年由潘玉利、赵怀志重新编写了公路技术状况评定标准明确了高速公 路路面、路基、桥隧结构物和沿线设施四部分的技术状况评定标准，解决了高 速公路用何指标及如何描述公路资产各组成部分的损坏状况和完好程度，这次 标准改革不再凸显“好路率”，而是强调了公路技术状况评定指数m q i 这一指标， 交通部公路司课题研究组高速公路管理体制研究，2 0 0 6 年1 1 月。 第1 章绪论 并进行了评分标准和等级划分。 1 3 研究内容和方法 虽然我国的高速公路养护管理体制改革的总体方向已经明确了，但是对实 施过程中的具体如养护改革的步骤、养护改革的机构建设、养护工作流程建设， 以及养护改革的效果评估等方面各省均根据各自的具体情况进行了摸索，但缺 乏较系统的研究和分析。本论文将在国家宏观的高速公路养护体制、机制大改 革的背景和前提下，从j 省高速公路养护管理模式改革入手深刻剖析目前该省养 护管理所遇见的战略管理、组织结构管理、流程管理问题、绩效管理问题，通 过对比和总结国内外高速公路养护管理模式和管理体系，及我国高速公路养护 管理的历史与现状，深入分析相应优劣性，在结合j 省高速公路的实际情况和客 观条件的基础上，进行养护管理模式改革设计，对该省高速公路养护流程管理 进行梳理，从而建立具有效率的流程管理、组织结构和绩效管理等体系。研究 基本思路是问题提出、理论回顾、现状分析、提出建议，最终基本形成较为完 整的j 省高速公路养护管理改革模式。 本文研究方法有三种，一是系统分析法，根据j 省高速公路养护管理存在的 问题，寻找出合理的体系构架、流程管理和绩效管理模式；二是实证分析法， 对j 省高速公路养护管理的实际状况从社会、政治、经济等多种因素进行分析； 三是比较分析法，从国内外养护现状入手，比较分析了对国内外养护模式、组 织结构、绩效管理，提出了相应的措施和方法。 第2 章相关管理理论 第2 章相关管理理论 目前，高速公路养护管理模式改革的讨论，理论界对其分析和总结的较多， 但多数研究主要是从行政体制改革入手，核心仍旧停留在对其体制原因的分析， 而也仅仅限于针对改革提出一些宏观层面的一些综合性意见和建议，对其改革 的整体思路、改革的方向、管理体系的架构，以及养护流程管理、绩效体系的 缺乏较为深入的论述，主要仍然是结合日常的管理经验和行政管理的理论进行 研究、分析。本章将根据结合相应战略管理、组织结构管理、流程管理和绩效 管理等理论对高速公路养护管理模式改革进行相关研究。 2 1 战略管理 战略管理的定义是企业根据社会、经济、自然等外部环境，及企业的人员、 财务等内部资源，为保证企业生存和发展，总体规划企业的目标，并通过相关 的途径和手段实现最终目标的过程，这一整体过程称为战略管理。主要步骤： 1 、企业内外部环境和资源分析。主要分析企业内外部的风险、机遇、威胁、 优势、劣势等，通过分析确定企业影响关键因素和核心竞争力。 2 、确定企业的使命与愿景。企业的使命与愿景就是企业的宏观长期目标， 是企业对发展前景的重要阐述和目标定位，更是企业所有者、经营者和员工的 远景整体规划。 3 、确定企业战略目标。战略目标是对使命与愿景的进一步功能性细化和指 标性描述，这种量化指标更有利于管理者的目标清晰化，也更有利于管理者对 管理结果的评价和评估。 4 、确定战略方案和组织实施。管理者根据战略目标详细制定战略方案，如 人力管理、流程管理、财务管理、绩效管理等工作，并由各相应组织结构按照 方案具体实施。 战略管理的目的主要是为了企业管理者了解企业外在环境和内在资源，在 宏观上确定企业的发展主基调，明确企业各阶段工作目标，指导各层级管理者 工作的实施。它能使得企业高层管理者更好的把握未来发展路线，掌控发展步 骤，构造战略架构，同时使得企业低层工作人员能够理解企业发展意图，跟随 发展步伐，瞄准工作目标。 6 第2 章相关管理理论 2 2 流程管理 流程管理是通过对企业的流程进行分析，根据企业的使命、愿景及工作目 标任务，对工作过程和步骤进行重新的组合，提高指挥链、信息链、资金链等 工作效率。通过对流程梳理，管理者能找到更好的流程模式，实现提高企业的 管理效率的目的。主要工作步骤： l 、分析工作目标。工作目标是企业使命和企业愿景具体工作的阶段性分解， 流程管理需要对完成工作目标需要的人力、财力、物力等进行研究，提出流程 管理可行性分析。 2 、流程方案设计。按照可行性分析的结果，设定新流程工作框架，明确流 程步骤和各级流程执行、监督部门职责。 3 、流程方案实施与效果反馈调整。根据流程管理方案，设立组织结构和职 员岗位，及相应职责职能，并开展具体实施，及时调整流程方案和新组织结构， 确保其相互适应。 2 3 组织结构 1 、组织结构( o r g ：m i z 撕o n ms t r u c t u r e ) 是指组织中在面对工作任务时如何将其 分解、分工、组合和协调的框架体系，它也是组织中的全体成员为共同实现任 务或目标，在管理工作中进行分工协作，通过对职务范围、责任、权利方面所 形成的结构体系。 表2 1 常见组织结构类型 主要形式特点优点缺点适用机构 实行垂直领导，下结构比较简单， 负责人通晓多种规模较小，技 直线制属部门只接受一责任分明，命令知识和技能，亲自术简单的企 个上级的指令。统一。处理各种业务。业。 根据工作职能设实行专业化精细 无法统一指挥，易 中等规模企 职能制出现多头领导和 业。 立相应机构。化管理。 管理，职责不清。 直线一职 直线制和职能制 管理集中统一，内部协作性较差，较大规模，产 能制相结合。 实行专业化管多层报告，效率品线交少的企 理。低。业。 高度集权下的分实行独立核算，职能机构重叠，各 大规模，产品 权管理体制，分级发挥管理者积极事业部只考虑自 线交多，且相 事业部制管理、独立核算性，实现专业化身利益，影响协 互之间冲突较 和经营，通过某项生产和强化内部作，内沟通被经济 少的企业。 指标控制。 协作。关系替代。 第2 章相关管理理论 续表2 1 主要特点优点缺点 适用机构 形式 介于直线职能制和 调动各生产单位 模拟的生产单位 产品品种或生 模拟分 事业部制之间，模拟 的积极性，解决 任务不明确，考核 产工艺过程所 事业部制的独立经困难，难了解企业 限，难以分解 权制企业规模过大不 的全貌，信息沟通 成几个独立的 营，单独核算，而不 易管理的问题。事业部的大型 是真正的事业部。和决策存在缺陷。 企业。 按职能划分垂直领 因项目而成立，项目负责人的责临时性的、复 导系统，又按产品 任务清楚，目的任大于权力，激励杂的重大工程 矩阵制 明确，强化了配与惩治手段不足，项目，适用于 ( 项目) 划分的横向 合和信息交流，存在双重管理，且以开发与实验 领导关系的结构。 管理机动、灵活。临时观念强。为主的单位。 执行某方面管理职 能，以集体活动为特利于集体审议与 责任分散，议而不 一般为企业内 征，委员会常与其他判断，防止权力 部机构，起到 委员会 决，决策成本高， 决策、咨询作 组织结构相结合，起 过分集中，利于 少数人专制等。 决策、咨询、合作和沟通与协调。 用。 协调作用。 2 、组织结构设计内容： ( 1 ) 业务结构。根据组织不同的工作任务和目标，通过审视组织各项业务 的分工结构及组织资源的配比情况，相应划分业务结构。 ( 2 ) 职能结构。根据业务结构，分配相应的职能，确保各项职能具备，无 职能重叠或缺失的现象，同时各职能部门职责清晰，无模糊边界。 ( 3 ) 层次结构。在业务结构和职能基本明确后，制定管理层级，并合理设 置各层级的管理幅度。管理层级是企业管理的阶层，也是将业务和职能分解的 一个过程。管理幅度是指管理者能实际管理和具体控制的范围。 ( 4 ) 职权结构。它指各职能部门、各管理层次在权、责、利方面的分工和 相互关系。 2 4 绩效管理 绩效管理，是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的计划制定、 辅导沟通、考核评价、结果应用、目标提升的持续循环过程，绩效管理是持续 提升个人、部门和组织的工作效率和效果，一般有个人绩效和组织绩效两种类 第2 章相关管理理论 型。 1 、绩效管理五个流程： ( 1 ) 绩效计划。考核者与被考核者为实现相同的目标和任务所指定的工作 实施安排，是所有成员共同努力的方向。 ( 2 ) 绩效实施。被考核者根据绩效所指定的目标开展工作，考核者对其工 作开展的情况进行指导和监督，及时调整绩效管理内容保证实施效果。 ( 3 ) 绩效评估。工作完成后，考核者根据被考核者工作开展的情况及工作 完成的目标，对被考核者进行评估和检查。 ( 4 ) 绩效反馈。考核者与被考核者针对考核的指标、时间、任务量等进行 互相沟通，可以是分析目标或任务制定是否合理、考核程序或环节是否合理、 被考核者取得成绩或失败的原因等。 ( 5 ) 绩效评估的作用。根据绩效评估出来的结果，分析和总结先进原因和 失败原因，对绩效差的被考核者提出修改意见和要求，促进所有参与者共同提 高绩效。 2 、绩效评估方法按照其考核的内容和指标来说，主要有两大类，一是以行 为为导向进行评估和考核，主要是考核在执行计划过程中被考核者行为或各项 指标；二是以结果为导向进行评估和考核，主要是考核工作结果或者任务完成 情况。 表2 2 行为导向类绩效评估方法 考核方法考核内容 优点缺点 从不同角度获取被考核者行为 评估较全面、较公评估工作量大；需 表现的观察资料，然后进行分 3 6 0 度法正，通过反馈促进协参与评估者具有一 析评估，资料来源上级、同事、 助，利于团队沟通。定的知识。 下属、自己及客户的评价。 关键事件 分析工作中最好或最差的事 针对性强，评估好和分析关键事件可能 件，对造成这一事件的行为进 法 差十分有效。存在偏差。 行认定。 具体可衡量的工作行为，对每 评估指标有较强独 评估对象单一，不 行为锚定项职务指标做出评分量表，然 立性，评估尺度较精 同人或职务评估结 评价法后给出等级对应行为，将工作 确。 果差别较大，要求 行为与指标对比做出评估。指标精确度高。 行为观察 给各项评估指标列出有效行有效的行为标准，可 观察行为带有一定 为，将被考核者的行为同评价以建立工作岗位指 比较法的主观性。 标准比较。导书。 第2 章相关管理理论 表2 3 结果导向类绩效评估方法 考核 考核内容优点缺点 方法 业绩评评估绩效指标内容，得评估标准比较明确，定标准的准确性，评估者存在主 定表法出工作业绩最终结果。量比较。观性。 多个维度评价，需要投入大量 一种特定化的目标考 利于把握全局，评价指的人力、财力进行统计分析， 平衡记 核法，其目标定位于四 标具有长期效益，利于耗费大量的成本：指标的选择 个方面：财务、客户、内 分卡调动工作积极性，评价是重点、难点，选择不恰当就会 部经营过程、学习和成 的时变性强。造成难以量化等问题，增大评 长四个维度。 价的难度。 关键绩 将关键指标当作评估 缺乏定量性；绩效指标只是一 效指标 标准，将被考核者的绩标准比较鲜明，易于做 些关键的指标，对于其他内容 效与关键指标进行对 出评估。 法缺少评估。 比。 调动员工积极性，自觉 目标设定有困难，目标必须具 目标管评估目标的完成情况改进工作效率；同时被 有激发性和具有实现的可能 理法而非行为。考核者可自由安排计 性；对员工的行为缺少评价。 划和工作方法。 2 5 其他管理理论 2 5 1 高速公路准公共产品理论 准公共产品亦称为“混合产品”，是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性 的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间。准公共产品有两个典型的特 征，一是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共产品，二是具有非竞争性特 征，但非排他性不充分的准公共产品。 高速公路属于准公共产品，作为关系到国计民生的基础性产业，它已被交 通部明确作为“两个路网体系”中的“收费公路体系”，它本身具有两种重要属性： 一是高速公路具有公共属性，高速公路是国民经济发展中重要基础性设施，是 社会经济发展的先行资产，是其他产业发展的必要条件，对国民经济运行提供 支撑条件，并承担社会国防、应急、公益等需求；二是高速公路具有市场属性， 高速公路作为客物流运行的具体实施载体，在整个社会生产的过程中具有创造 价值、使用价值，具有生产性产业特征，同时高速公路作为不同与“非收费公路”， 其本身提供了差异化服务，通过提供不同的交通条件和便捷的交通设施使得高 速公路具体使用用户得到了直接的效益，并间接提高了社会和经济效益，具有 1 0 第2 章相关管理理论 相应的市场商品属性。 高速公路养护是维护产品性能和状况，发挥产品基本营运功能的生产性行 为，作为准公共产品的高速公路其自身特有的公共和市场属性决定了在养护管 理工作有自身的标准和要求。一是确保高速公路安全运营，作为准公共产品的 高速公路，提供安全的高速公路是基本必要条件，这就要求高速公路的技术状 况水平必须保证维持在一定的通行标准之上，以确保高速公路可以安全通行； 二是确保养护总投资成本经济，高速公路在建成后即进入其寿命周期，随着时 间、气候、交通等影响，高速公路的技术状况会逐年降低，要实现全寿命周期 内养护总成本符合总运营目标要求，就必须在合适时间投入合适养护费用，才 能达到经济效益最佳；三是确保高速公路舒适性，根据交通运输部提出中国将 研究构建“收费公路体系”和“非收费公路体系”两个路网体系，而“收费公路体系” 中高速公路主要特征就是“低收费和高效率”，高效率这一指标对高速公路而言就 是舒适和快捷，就是要求高速公路的各项技术状况指标必须达到一个较高的标 准，满足该特殊性的要求，这也正是体现了高速公路提供差异化服务的特点。 2 5 2 高速公路全寿命周期理论 高速公路全寿命周期理论是指在高速公路寿命周期内尽可能的减少消耗相 关的资源，其通过高速公路的建设和运营过程一体化，全面综合考虑在高速公 路各个阶段成本，使得高速公路在寿命周期内总成本和年平均成本最小化。 高速公路类似于机械类产品一旦建成就立即进入性能的衰退过程，其全寿 命周期一般有规划建设期、养护维修期、项目重建期三个方面。养护工作是在 其衰退过程中对高速公路进行维修，使得道路性能长期保持在一定的水平。养 护维修应该根据衰退的速度和衰退的内容，合理的安排维修时间和维修投入， 使得在其寿命周期内总成本和年平均成本最小化，所以高速公路养护的成本必 须全面的考量整个养护维修周期的成本，不能仅仅考虑当前养护成本，而忽视 整个周期的投入成本。 养护维修期可以比照1 9 6 6 年美国哈佛大学教授雷蒙德弗农( r a y m o n d v e r n o n ) ( 产品周期中的国际投资与国际贸易) 中“产品生命周期理论”提到 的四个周期“引入期、成长期、成熟期、衰退期”，将其分为“技术稳定期、病害 高发期、结构衰败期”等三段： 第一期技术稳定期：一般在高速公路运营的前8 - 9 年的阶段，高速公路各 第2 章相关管理理论 相关设施由于自然气候和车辆荷载作用开始逐步老化，但此时病害并未显现。 第二期病害高发期：一般在高速公路运营的8 1 3 年的阶段，高速公路各相 关设施的相关病害开始显现，如路面细小裂缝、桥梁支座损坏、交通标识破损 等问题。 第三期结构衰败期：一般在高速公路运营的在1 2 1 6 年的阶段，一般在高 速公路各相关设施开始出现严重损坏现象，该损坏涉及到结构层的破坏，一般 性维修无法达到修复，必须要将路面、桥梁等进行大修才能恢复功能。 第3 章国内外高速公路养护管理模式分析 第3 章国内外高速公路养护管理模式分析 3 1 主要西方国家高速公路养护管理模式分析 3 1 1 主要西方国家高速公路现行养护管理模式 1 、美国。高速公路养护经费主要由联邦政府燃油税和特许经营路的收费资 金中进行支付，养护管理由各州负责运营管理，具体工程实施往往交给具有相 应高速公路养护承包资助的养护企业，而各州的养护运营管理单位则作为业主 负责养护工程的发包，依据合同监督养护施工企业的执行情况，并对项目进行 验收工作。同时美国国家公路与运输协会标准( a m e r i c a na s s o c i a t i o no fs t a t e h i g h w a ya n dt r a n s p o r t a t i o no f f i c i a l s ) 制定了成员组织现场承包养护概况和 养护工程承包及定额标准等有关标准，各州执行合同时必须按照上述有关 标准实施。部分州府由其交通主管部门成立了下属的养护服务中心，州府交通 主管部门提出路况养护任务目标，养护服务中心根据养护任务目标确定养护估 算金额( 不含突发应急费用) 。养护服务中心主要是代表州府进行养护合同发包， 其负责高速公路设施技术状况的调查，具体收集公路设施数据，确定承包商( 承 包商的资质必须由州府批准) 。 2 、日本。高速公路养护经费主要由通行费收入支付，养护管理分成国土交 通省、公路局、道路公团三级，道路公团具体负责后期的养护管理，如大修、 日常养护等，其中日常养护作业和定期养护作业由其自身承担，大修类工程则 由相关专业型工程承包，其道路公团并不独立设置养护施工队伍，不配置所有 的养护施工设备，仅实行管理和质量监督职能。 3 、加拿大。加拿大高速公路养护经费由在各省财政预算中根据各地区养护 工作量的大小分配预算资金，养护管理由各省政府负责运营管理。加拿大各省 均设公路管理部门，养护施工由该部门进行发包，如加拿大卑诗省和承包商在 招标时按5 年一个合同周期，但每一年的养护费用总价根据物价变化指数，进 行价格调整，同时日常养护经费占到养护合同总费用的6 5 ，预防性养护费用 占合同的3 5 ，并通过养护工作手册确定承包商的养护管理责任、进度、 风险等。卑诗省通过质量保障体系q m p 或q m 对承包商进行质量监督和控制， 确保质量合格。 4 、瑞典。瑞典高速公路由瑞典公路局负责，养护市场全面实行市场化运作， 第3 章国内外高速公路养护管理模式分析 通过招投标确定承包人，养护工程质量保证主要依靠承包人的质量保证体系和 社会举报制度，及其他相关的合同法律。 5 、英国。英国高速公路养护资金分别由中央和地方政府的财政预算支出， 养护管理主要实行公路管理局、区公路局、县郡政府养护代理三级管理模式。 英国各级养护管理主要为技术、财务和合同管理，不设置养护施工单位，所有 施工和相关路况检测工作均招标委托承包商或外包给专门的技术公司完成。 6 、法国。法国高速公路主要实行特许经营公司模式，养护资金主要由通行 费进行支出，养护管理主要由公共工程、运输和旅游部的公路与交通局对高速 公路特许经营公司负责监督管理。高速公路养护由公路与交通局确定养护标准 和养护质量，养护施工实行企业化管理，通过招标的方式选取养护单位，并有 专门为养护服务的机械公司，与养护部门建立设备租赁管理。 3 1 2 主要西方国家高速公路养护管理模式评价 虽然各国国情不同，差异较大，但管理的目标却是一致的，就是要保证高 速公路能提供良好、高效率的运营环境，使巨额的建设资金能够及时回收并不 断创造更大的经济和社会效益。各国的高速公路养护管理体制和模式与当地的 经济、环境密切相关，虽然体制不尽相同，但其在管理的最终方式上仍然采取 较为相近的方式，那就是作为政府机构代表负责养护经费预算、工程管理和监 督、工程分包，专业化养护施工企业负责养护具体施工，大都建立了以市场化 为主的较完善的高速公路养护管理体系，施工作业方面大都实现了养护机械化。 主要的特点有以下几点： 1 、法律法规健全、企业信誉度高。政府主管部门在相关的制度上对高速公 路养护标准、法规进行了明确和详细的确定，同时企业的违法成本较高，企业 诚信度较高。在这样的环境下，业主与承包商都能较好的开展相关的养护工作， 能够依靠相关的制度保障各自的利益和权利。 2 、规模化管理。高速公路养护管理范围较大，一般管辖范围在4 0 0 - 5 0 0 公 里左右。这种规模化管理模式，能够使得养护施工企业在人员、设备等资源配 置的效益最大化，能够更好的发挥管理人员的管理能力，发挥设备的覆盖能力。 3 、养护工作的专业化程度高。社会上有一大批成熟的、经验丰富的、专业 化水平高的养护施工企业，能够按照业主的工作意图开展养护工作，并保证施 工工艺水平和养护质量。 1 4 第3 章国内外高速公路养护管理模式分析 4 、养护工作市场化，引入竞争机制。积极引入公开的竞争机制，通过市场 的方式选择合理价格、工程技术能力强的施工企业和单位，能有效地降低养护 施工成本和提高养护施工技术水平。 5 、管理标准和规范等制度齐全。高速公路养护工作有一系列齐全的管理标 准和规范，能够保证养护施工的科学化、规范化、标准化，对于业主和承包商 而言有相同的标准可以执行和监督，能更好的保证到施工目标的实现，确保了 养护质量。 3 2 国内高速公路养护管理模式分析 3 2 1 国内高速公路现行养护管理模式 高速公路养护体制改革长期以来得到了政府交通部门的关注和大力推进， 交通部在多次的全国公路养护管理工作会议中都提到养护市场化改革，提出了 改革的原则，明确了改革的手段，推出了一系列改革扶持政策。从高速公路养 护管理体制的改革进程来看，1 9 8 8 年中国第一条高速公路嘉高速公路建成通车 开始到1 9 9 8 年华北高速、东北高速、湖南长永高速、广西五洲股份公司上市， 我国的高速公路养护管理体制主要是从从临时性养护管理到事业性养护管理体 制转变，并从1 9 9 8 年开始，高速公路又开始以公司化形式进行养护管理，在2 0 0 1 年后，随着投资具体多元化，各省市纷纷开始建立高速公路公司，全国高速公 路养护体制改革正式全面向市场化方向发展。 我国现行高速公路养护管理模式类型可以从运营管理方式和养护施工管理 方式两个角度进行分类划分如下： ( 1 ) 按运营管理方式分：一是事业型行政管理，高速公路属于收费还贷路， 费收资金与养护经费实行收支两条线，养护经费由省交通运输厅根据总年度预 算额度进行拨款；二是企业型经营管理，高速公路属于收费经营路，费收资金 由企业自主管理和使用，实行自负盈亏，养护经费则由费收资金进行支付。 ( 2 ) 按养护施工管理方式分：一是自主型模式，高速公路运营管理单位内 部设置养护施工单位，自行配置养护机械设备，由该养护施工单位负责全部高 速公路养护施工；二是项目承包型模式，高速公路运营管理单位按照项目类型 和内容进行分别发包，并以合同的方式由外部专业养护施工企业负责施工；三 交通部全国公路养护管理会议，1 9 9 5 年、2 0 0 0 年、2 0 0 1 年、2 0 1 1 年。 第3 章国内外高速公路养护管理模式分析 是养护管理总承包型模式，高速公路运营管理单位不在负责具体的养护管理和 施工工作，将养护管理的全部工作以长期合同方式进行发包，由中标单位根据 合同规定的养护工作目标安排、组织和实施具体养护工作。 国内一些主要省份情况如下： ( 1 ) 河南。截至2 0 1 0 年底，河南省高速公路通车里程达到5 0 1 6 公里，位 居全国第一。全省高速公路各类投资经营主体共2 5 家，其中隶属省交通运输厅 的投资主体5 家( 占全部里程的7 0 ) ，地方投资主体4 家，民营投资主体1 3 家，其他国有投资主体3 家。省高管局为该省高速公路行业管理主管单位，对 包括民营投资主体在内的2 5 家高速公路经营管理单位的监督管理。高速公路运 营管理单位全面退出养护施工市场，对养护施工企业实行准入制度；小修保养 和大中修工程全部实行合同管理。省高管局强化监督机制，每年开展公路技术 状况评定工作，并依据检评结果督促各高速公路经营管理单位开展养护工作， 同时认真抓好全省高速公路养护工作的综合评比，并向社会公布排名。 ( 2 ) 陕西。截至2 0 1 0 年底，陕西省通车里程达到3 4 0 3 公里。该省高速公 路均为收费还贷性高速公路，分别由陕西省交通建设集团公司和陕西省高速公 路建设集团公司两家单位运营管理。初步开展市场化运作，养护市场实行准入 制度，大中修养护实行市场化。省交通主管部门每年根据公路技术状况检评数 据和结果，安排养护资金。 ( 3 ) 浙江。截至2 0 1 0 年底，浙江省高速公路通车里程为3 3 8 3 公里，共3 6 个路段分属3 8 家业主。省交通运输厅对高速公路实行行业管理，高速公路由业 主自主经营，高速公路养护管理从计划批复到交工验收均由高速公路经营公司 负责，日常维修保养由内部单位承包为主，专项、大修工程市场竞争的养护市 场格局。省交通主管部门雨季和年终共2 次定期检查，其他各省厅各市交通公 路部门每季度一次，省厅对检查结果进行公示排名，公开接受社会监督，对高 速公路的监管实现制度化。 ( 4 ) 辽宁。截至2 0 1 0 年底，辽宁省高速公路通车里程为3 0 5 6 公里，均为 政府还贷高速公路，由省高速公路管理局负责统一管理，其下设1 8 各区域管理 处。初步实施养护市场化改革，部分高速公路开展市场化试点工作。 ( 5 ) 河北。截至2 0 1 0 年底，河北省高速公路通车里程为4 3 0 7 公里，部分 为收费还贷路，省交通运输厅委托河北省高速公路管理局( 集团) 管理省属高 速公路营运管理工作，现辖运营高速公路1 7 条段，已经开始实施养护市场化改 1 6 第3 章国内外高速公路养护管理模式分析 革，对中修工程实行招投标合同管理。 3 2 2 国内高速公路管理模式评价 我国高速公路由于各个省份管理体制和机制不一样，在运营管理方式和养 护施工管理方式上各具特色。运营管理方面，目前我国事业型和公司型这两类 的都存在，且比例相当，但是随着养护市场化改革的发展，实施公司型养护管 理模式的经营管理单位日益增多；养护施工管理方面，目前较少采取养护管理 总承包型养护管理模式，主要以自主型、项目承包型两种管理模式为主为主， 同时随着我国合同法、招标法等法律法规的齐全和规范，养护管理模式正逐步 向项目承包型转变。我国主要养护管理模式的优点和缺点如下表： 表3 1 按养护施工管理方式分类 主要模式优点缺点 1 必须设立养护施工单位，人力等 1 调控能力强，应对突发事件能够快速 成本高。 反应。2 内部单位往往导致养护质量不容 自主型 2 内部养护施工企业可以降低一些税 易控制。 金。3 缺乏有效的资金和质量监督。 4 绩效管理体系较弱。 5 专业化水平低。 1 需要经营者全面掌握真实技术状 1 可以通过竞争性方式选择专业化水况水平。 项目承包 平高和成本低的养护施工单位。2 需要经营者具有较强的计划管 2 未设立施工机构，没有养护施工人员理、合同管理等能力。 型 和施工设备的成本。 3 需要经营者增加质量监督成本。 3 可开展养护资金成本核算。4 养护管理能力弱，应对突发事件 反应慢。 1 经营者养护管理内容减少，管理范围1 需要经营者全面掌握真实技术状 和跨度可扩大。 况水平和路况发展水平。 2 经营者高速公路养护管理目标与道2 需要经营者能掌握高速公路全寿 路使用者目标一致。命周期，能根据其制定养护目标、 养护管理 3 养护资金投入科学，可开展成本核预算和合同。 总承包型 算。 3 需要经营者