（土地资源管理专业论文）西安市土地一级市场运行机制的理性思考.pdf

摘要 随着城市的发展和持续的对城市土地的投资，西安市近年来城市可供利用的土地空 间正在急速下降。为满足城市对土地需求，西安市实施了大规模的土地征收和收购，从 2 0 0 0 到现在共储备土地1 8 0 0 0 亩。但是，让政府头疼的问题也接踵而至。土地获取和土 地前期基础设施配套需要大量的资金支持，目前，西安市用于这些工作的资金几乎全部 来自于银行贷款，使得西安市土地部门背上了很大的财政压力，从而影响了土地储备和 土地供给。加上，近年来金融政策的调整使得银行可供贷款的数额在不多下降，以后的 贷款储备土地将受到影响。此外，目前的土地前期配套开发工作周期较长，很难满足及 时有效的土地供给。 本研究在分析中国土地一级市场运行机制及相关政策的基础上调查了西安市实际 的土地一级市场运作机制。对该过程中的参与主体及整个运行过程进行了影响分析。试 着找出改善现状的困难措施。最后提出一个新的设想来提高土地储备能力及改善土地供 给，并从参与主体的角度对新设想的可行性进行了分析。希望能对西安市目前的土地储 备和供给运行机制提供有益的参考。 关键词：土地使用权，土地一级市场，土地征收，土地收购，土地储备，土地出 让 a b s t r a c t p e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ai sac o u n t r y , w h o s el a n di so w n e dp u b l i c l yb yt h es t a t e ，a n d t h eo w n e r s h i pi sn o tp e r m i t t e dt ob et r a n s a c t e di nt h el a n dm a r k e t n e v e r t h e l e s s ，p r c h i n a b u i l d su pt h el u r ss y s t e mw h i c h p r o m o t e st h eu r b a nl a n dm a r k e ta n du r b a nl a n de f f i c i e n t u s ea n dr a t i o n a lp a t t e r n t h eo p e n d o o rp o l i c yi nt h e1 9 8 0 s ，b r i n gag r e a tc h a n g et om o s to fc h i n e s ec i t i e si n n e a r l y a l la s p e c t s ，e s p e c i a l l yt h eu r b a nl a n du s ev i s a g ec h a n g i n gw i t he a c hp a s s i n gd a y q u i c k l y i t i st h el a n dd e v e l o p i n ga n du r b a nl a n dm a r k e tt h a tc o n t r i b u t e st ot h e s o c i a l e c o n o m i cp r o s p e r i t y d u et ot h el a n dp u b l i co w n e r s h i p ，l o c a lg o v e r n m e n tm o n o p o l i z e s t h eu r b a nl a n ds u p p l y s o ，i no r d e rt ob a l a n c et h es u p p l ya n dd e m a n do fu r b a nl a n da n d p r o m o t et h el a n de f f i c i e n tu s ew i t hf a i rt r a n s a c t i o n ，a tp r e s e n t ，p r c h i n ae m p l o y sm a r k e t m e c h a n i s mi nt h eu r b a nl a n dm a r k e t ( p a r t i c u l a r l yi nt h ef i r s tl e v e ll a n dm a r k e t ) ，a n dt h e c u r r e n tl a n dl a w sa n dp o l i c ye n c o u r a g eo p e n e dl a n dt r a n s a c tw i t hf r e s hl u r sg r a n t i n g ，s u c h a sb i d d i n g ，a u c t i o n ，a n dl i s t i n g t h ef l e s hl a n dt r a n s a c t i o nm a n n e r sa r eg o o dt os e tu pa c o m p e t i t i o ne n v i r o n m e n tt od i f f e r e n tl a n du s e r s ，s oa st os h a p er a t i o n a lp r i c em e c h a n i s mo n l a n dp r i c ed e t e r m i n a t i o n w i t ht h ec o n t i n u o u s l yi n c r e a s e di n v e s t m e n to nu r b a nl a n da n dt h ed e v e l o p m e n to ft h e u r b a ni t s e l f , u r b a ne x p l o i t a b l el a n ds p a c eh a sb e e nr e d u c e dr a p i d l yr e c e n ty e a r s t om e e tt h e d e m a n df o rl a n d ，t h el o c a lg o v e r n m e n tb e g i n st oi n i t i a t em a s s i v el a n da c q u i s i t i o na n d r e q u i s i t i o nb o t hf r o mr u r a la r e aa n du r b a ne x i s t i n ga r e a x i a nt h e s ey e a r sa c q u i r e da n ds t o r e d m a n yl a n d st os u p p l y b u tt h e i rh e a d a c h ep r o b l e ma l s oc a m et o g e t h e r t h el a n da c q u i r e m e n t a n db a s i cd e v e l o p m e n tb e f o r el a n ds u p p l yt om a r k e tn e e dam a s so ff i n a n c e ，a n dn e a r l ya l lt h e m o n e yt h e yi n v e s t e di nt h e s et w ow o r k sa r eb o r r o w e df r o mb a n k s t h ef i n a n c i a lp o l i c ya n d l o a ni n t e r e s t sl e a v eah e a v yb u r d e no nt h e i rf u r t h e rl a n ds t o r a g ec a p a b i l i t y t h el a n db a s i c d e v e l o p m e n ti sa l s ou n s a t i s f i e dw i t hl o n gp e d o dw h i c h i sa f f e c t i n gt h et i m e l yl a n ds u p p l y t h i sr e s e a r c h ，b a s e do ns t u d y i n gc h i n e s el a n dp o l i c ya n dr u n n i n gm e c h a n i s mo ff i r s t l e v e ll a n dm a r k e t ， i n v e s t i g a t et h ec a s eo fx i a nu r b a nl a n dm a r k e tp r a c t i c a lr u n n i n g m e c h a n i s ma n dw o r kp r o c e s s d oe f f e c ta n a l y z i n gf r o md i f f e r e n ta c t o r sa n dt h er u n n i n g n m e c h a n i s mo ft h em a r k e t t r yt of i n do u tt h ep o s s i b l em e a s u r e m e n t st ob e a e rt h ep r e s e n t s i t u a t i o n f i n a l l yp r o p o s ean e w s c e n a r i ot oi m p r o v ea n ds t r e a m l i n et h el a n ds t o r a g ea n d s u p p l ya n dd ot h ef e a s i b i l i t ya n a l y s e sf r o mm a i na c t o r s b e n e f i t t h i sr e s e a r c hh o p e st o p r o v i d ex i a ng o v e r n m e n ts o m ec o r r e s p o n d i n gm e a s u r e sp e r f e c tt h eu r b a nl a n d m a r k e t m e c h a n i s mo nl a n ds t o r a g ea n ds u p p l y , a n dc o n t r i b u t et ot h eg o v e r n m e n t sc o n t r o la n d a d m i n i s t r a t i o no nu r b a nl a n dm a r k e t k e yw o r d s ：l a n du s er i g h t ，t h ef i r s tl e v e ll a n dm a r k e t ，l a n da c q u i s i t i o n ，l a n dp u r c h a s e ， l a n ds t o r a g e ，l a n dg r a n t i n g i i i 表目录 表4 1 土地征收中的主体及其行为 表4 2 土地收购的主体及相关行为 3 5 3 8 表4 3土地储备阶段参与者及其主要活动4 2 表4 4 影响因素总结4 5 图目录 图3 1 中国土地所有权制度17 图3 2 行政组织结构19 图3 3 一级土地市场组织机构图2 1 图3 4 土地使用权和所有权分离的过程2 4 图3 5 城市一级土地市场流程2 5 图3 6 中国地价体系。3 0 图4 1 西安市近三年来划拨用地趋势图3 4 图4 2 西安土地储备中土地征收和土地收购的比例。3 5 图4 3 土地征收流程模型3 6 图4 4 土地征收主体及关系模型3 7 图4 5 土地收购流程模型3 8 图4 6 土地收购主体及其相互关系3 9 图4 7 国家近年存款准备金率调整幅度4 1 图4 8 土地基础开发过程模型4 3 图4 9 土地基础开发组织和过程模型_ 4 4 图4 1 0 第一二阶段运行机制的新设想。4 6 图4 1 1 新机制下土地开发主体及其之间的关系4 7 v 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论 文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体已经公开发表的成 果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： a ? 7 年g 月 论文知识产权权属声明 e l 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： ，、 | 黍k i文呷年占旯7b 导师签名奶刖m 年么 月 ，。日 事一 、杠 长安大学硕士学位论文 1 1背景 第1 章绪论 土地及其地上建筑和附着物是任何国家最重要的财产之一。而且几乎每种投资和经 济活动都是在某种或者很大程度上依赖于土地及其不动产的【1 】。这说明土地在社会、经 济开发活动中发挥着重要的作用。和其他生产资料和商品相同，无论我们是开办或是经 营任何一项业务亦或是其他的社会经济活动，土地也是一个十分重要的经济空间要素。 土地既是一种经济资产又是一种有限的自然资源，所以应该高效、集约的利用土 地。与此同时，土地应该在土地市场上被公平地进行交换，使得土地使用者在一定投 入的基础上寻求更大的土地生产力。换而言之，土地市场是保证公平、公正的获取土 地，并使土地生产力最大化的最有效机制 2 。 为了鼓励在市场经济情况下对土地的投资，国家应该建立使土地市场平稳、高效的 运行机制 3 。土地市场运行的目的一方面是通过鼓励土地流通，使得人们在现在居住 的以外的区域获得工作；另一方面是通过有效、合理的配置、使用土地，使得土地的效 益最优化。所以从理论上讲经过一段时间，市场机制可以保证土地向最优利用流动平稳 4 。 另外，这种市场机制也需要允许国家为公共利益的需求而顺利的取得并集中城市以 及乡村的土地来满足土地市场的需求，并在供给前进行基础设施建设( 如新公路的建设 等) 4 。本文将这种运行机制称之为土地储备系统。 作为市场中流通的商品，土地的价值应该尽可能如实的反映。土地估价工作的效率 与质量与科学、公正的估价过程和职业化的估价机构是密不可分的。国家需要在确定土 地征用补偿费用、土地出让价格及国有土地担保的时候，首先确定土地价格以及相关的 税费 5 。 现代土地市场的含义囊括了一系列复杂、动态的活动、过程及时机，并被一整套新 的施加在土地上的限制条件和义务所影响 6 。例如土地的功能布局及使用方式应该与 城市规划、土地规划相吻合；土地的价格会受到土地的位置、周围的环境、法定的使用 期限以及土地信息的通达程度等因素的影响；当地职权部门对土地的获取、供给的垄断， 以及为获取土地而对土地用户进行的补偿甚至安置就是所谓施加在土地上的限制条件 及义务。所有这些对土地价格的影响因素应通过买卖双方都能接受的、合理的市场价格 来反映。土地部门及土地组织应该在增强土地经济能力和达到可持续发展目标方面不断 第一章绪论 努力。 1 2现状 中国的土地产权体系采取的是土地所有权和土地使用权分离的土地使用权体系。土 地的所有权归国家所有，并不允许进行买卖。然而土地使用权是可以在法定期限内进行 交易、租赁的 7 。所以在中国土地市场上流通的实际上是土地使用权，而不包含土地 所有权。在城市土地市场里，土地使用权可以出让给土地使用者，也可以在土地使用者 之间流动，但土地所有权在这些过程始终没有发生变化，只有在国家将集体所有的土地 征为城市用地时，土地所有权从农村集体所有转变为城市国家所有 8 。地方政府通过 支付一定的补偿金来取得土地，并将土地使用权出让给城市土地用户或者开发商。 当前，只有政府才有权利将集体所有的土地变为国家所有 9 。因此土地资源实际 上控制在政府手中，政府也就垄断了城市土地的供给。随着经济的发展和土地政策改革， 土地使用权流转正经历着巨大的变化。中国政府颁布了一系列的土地相关法律、法规来 规范土地市场交易行为，促进中国土地市场的公平性、公正性。这些法律条例如土地管 理法，城市房地产管理法，国有土地使用权划拨、拍卖及协议出让条例 1 0 等等。通过 这些法律条款的制定，中国城市土地交易市场正逐渐摆脱传统的协议出让和行政划拨的 出让方式。因为传统的协议出让方式和行政划拨方式在对待不同的土地使用者或地方政 府的时候，市场化，公正性以及透明度上都存在着很多的问题。这就导致了土地价格被 扭曲，以及地方政府的资产大量流失 1 1 。 与此相对地，一些新的土地交易方式在城市土地市场上发挥越来越重要的作用，例 如在土地出让、土地租赁以及土地作价出资入股等，特别是超标，拍卖和挂牌，这三个 出让方式极大的促进了土地出让市场开放，公平和公正的土地交易竞争机制。在土地供 给被政府垄断的情况下，公开的需求竞争可以更真实的体现土地价值，以此促进土地使 用效率的最大化并增加地方政府的财政收入。据有关部门的不完全统计，从1 9 9 2 年到 2 0 0 3 年间，中国由土地出让所得的总收益为1 0 0 0 亿元人民币，其中2 0 0 1 到2 0 0 3 年的 出让金就达9 1 0 亿元。可见近三年的土地交易方式更趋向于市场化的招拍挂了，所获得 的收入亦大幅的增加。几乎所有的土地出让收入都用来支持地方财政并进行城市建设。 这对于改善城市环境、增加地方财政收入、激发城市基础设施建设以及加快土地市场发 展都起到积极的作用 1 2 。 2 长安大学硕士学位论文 1 3问题陈述 目前，城市土地市场分为三级土地市场，一级土地市场是城市土地使用权出让市场， 即地方行政机构的土地行政管理单位( 一般是国土局) 代表国家将城市国有土地使用权 有偿出让给土地开发商或用户，并根据相关法律规定土地使用期限 1 3 。土地一级市场 使得土地作为商品首次进入市场。土地二级市场主要是指土地开发活动，即房地产开发 商将土地进行开发后将建成的房地产( 商品房，工厂，商业写字楼等) 转移给最终土地 使用者。二级市场上最活跃的房地产开发公司的目的不是使用土地，而是通过房地产开 放获取利润。三级土地市场是指土地使用权在土地使用者之间流转，包括交换、转让、 出租、抵押等活动 1 4 。 土地一级市场开始于土地的获取，中间需要对获取的土地进行基础设施配套的开 发，开发后的土地就是可以直接供出让的熟地了。 西安市获取土地的主要方式是土地征收。据西安市国土局的统计数字显示，从2 0 0 0 年到现在，西安市共储备土地约1 8 0 0 0 亩，其中从农民集体征收的有1 4 0 0 0 亩，收购城 市存量土地有4 0 0 0 亩，征地占土地储备总量的7 8 。如此庞大的土地储备势必要付出 巨额的成本来支付征地和土地收购补偿，特别是近年来国家不断调整征地补偿政策要求 确保你们的权利是利益，提高对农民的征地补偿，改善农民安置和社会保障支出。不仅 如此，在土地储备阶段进行的土地一级开发也需要大量的资金，这些都在很大程度上增 加了土地获取以及土地储备的成本。 作为西安市国土局下设的事业单位，西安市土地储备中心目前在负责土地征收，土 地收购，以及土地的前期土地基础设施配套工作( 即土地一级开发) 。目前，土地储备 中心最头疼的问题就是财政压力。因为，目前西安市用于土地获取及储备的资金几乎全 部来源于银行贷款，而且已经高达几十亿了，用他们自己的话说“每天要支付的利息就 是一辆高级宝马轿车。如此大的贷款及利息压力本就十分沉重了，更严重的事实是， 国家在不断的提高存款准备金率1 。中央银行通过调整存款准备金率，可以影响金融机构 的信贷扩张能力，从而间接调控货币供应量。这一政策导致银行可供贷款的额度下降了， 那么土地储备中心的贷款额度就会受到限制，从而影响土地储备的量，进而限制的土地 供给，而土地供给作为最重要的市场调节手段，势必会影响西安市政府对土地市场进行 1 存款准备金率：指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的在中央银行的存款。中央银行要求的存 款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率。 3 第一章绪论 宏观调控。此外，西安目前的土地前期基础设施配套工作全是由储备中心组织并具体实 施的，由于开发过程涉及到的环节较多，所以土地配套工作效率低下，成本也比较大， 通常的开发时间为1 年到3 年甚至更长，严重制约着土地的及时供应。 另一方面，西安市城市地价及房价近年来增长过快。综合地价2 0 0 4 较2 0 0 3 年就增 长了1 4 7 6 2 。商品房的平均价格2 0 0 5 年是2 0 0 0 元每平方米，但是到2 0 0 6 年，这一 数字已经增长到3 0 0 0 - - - 4 0 0 0 元每平方米了，增幅在5 0 - - 1 0 0 3 。这些现实数字当然 说明了西安市近几年经济发展很快，但同时也在向我们暗示着土地及住房的需求正在急 剧增长，但是土地供给却远没有相应的增长，所以才会使地价和房价持续走高，而且速 度亦很快。 在这种形势下，政府迫切地需要进行宏观调控来管理土地市场，降低地价房价。而 土地供给在这一过程中恰扮演着重要及关键的角色。那么，政府究竟如何提高土地储备 能力并改善土地供应状况呢? 1 4研究目的 本论文的研究目的：调查并分析西安市土地一级市场的运行机制，并找出可能的方 法来增强西安市土地储备能力，改善土地供应状况( 提出新的可行的机制) 。 研究子目标： 本研究的意义在于提高政府的土地储备能力及改善土地供应状况，借此来促进政府 对城市土地市场的管理。基于此，下面的子目标应该被研究和分析： 1 土地市场的理论，政策及法律框架； 2 西安市土地一级市场的运作机制以及各环节的工作流程； 3 如何从一级市场的运作机制的角度来促进土地储备和土地供应。针对不同市场 主体的影响分析；针对工作流程的影响分析。 1 5研究问题 为完成本研究目标，以下研究问题应该的到明确的回答： 2 h t t p ：h s b h u a s h c o m g b n e w s d z b 2 0 0 5 - 0 6 1 3 c o n t e n t 一1 9 6 3 1 4 0 h t = 3h t t p ：z h i d a o b a i d u c o m q u e s t i o n 2 0 0 1 7 3 4 3 h t m l ? s i - - 3 4 长安大学硕士学位论文 1 中国土地市场及相关政策? 2 相关法律是何如规定并管理城市土地市场的? 3 西安市土地一级市场的管理部门有哪些，职责是什么? 4 西安市土地一级市场的运作机制是怎样的，有哪几个环节组成? 5 土地征收土地收购过程对政府、土地用户和农民的影响怎样? 6 土地前期开发及储备过程对政府和开发商的影响怎样? 7 新的机制具有哪些优势? 1 6 研究方法 研究方法就像进行研究所需要的工具和实施指南。以下的研究方法对实现该研究是 绝对必要的。 1 6 1研究相关参考文献 站在巨人的肩膀上看世界会看得更远更清楚。开展这一研究，大量的文献研究是调 查这一领域的重要前提，而且有助于弄清楚中国的土地政策和城市土地市场的结构，运 作机制，特点等。该方法也能为后面的相关研究提供参考。某些研究问题可以直接从该 方法中得到答案，或者得到部分解释。 以该方法获得的信息和知识将为本研究提供理论背景，以及以上研究问题的描述基 础。不仅如此，她也能促进一些创新的观点在研究过程中诞生。因此，文献参考将渗透 到该研究的全过程中。 1 6 2外业调查及访问 外业调查是该研究的重要方法，很多有关城市土地市场的运作情况及发展现状都需 要到西安市的土地部门和机构去了解。实习调研能帮助了解西安市土地一级市场土地机 构的结构，功能，实际工作流程，以及他们面临的问题。实习调研也会帮助正确理解土 地市场中的问题及政府的目标。并将有助于深入到实际工作并抓住问题的本质。 无论如何，以下工作要完成，相关资料和数据也需要在实习调研过程中收集： 1 联系西安市国土局并收集城市土地政策，法律文件等资料，此外，了解他们的 部门结构，功能，责任和相关机构的情况； 2 面对面采访在土地市场领域工作的领导，专家，职员等。了解西安市土地一级 市场的实际运行机制：了解他们在不同工作环节面临的问题；了解影响土地储 5 第一章绪论 备和土地供给的因素；如果可能获取一些关于土地获取及土地出让方面的数据； 3 为西安现在的土地市场做一个说明性的定义。分析一级市场运行机制中不同参 与主体的关系。 实习调研结束后，写一份实习报告纪录这里涉及到的任务及相关结果。 1 6 3影响分析并提出新的设想 调查完西安市实际的土地一级市场的运行机制后，从不同的参与主体，土地及相关 政策，和运行机制等角度对土地储备及土地供应的影响因素进行分析。找出不合理的因 素，在此基础上提出一个新的运行机制的设想。并对新设想从政府的立场，农民的立场 和土地开发商的立场来分析新设想的可行性。 6 长安大学硕士学位论文 2 1土地市场理论 第2 章土地市场及供需理论 2 1 1 土地市场的内涵 市场，狭义土的概念是指商品交易的场所。从广义上来理解，它是商品交换中发生 的经济关系的总和 1 5 。土地市场是指土地这种特殊商品在流通过程中发生的经济关系 的总和。在土地市场中，市场的主体是土地的供给者、购买者和其他参与者，市场的客 体是交换的目的物，即土地，不过，从本质上，土地市场的客体却是以土地为基础的经 济关系。纵观土地市场中不断变换的权属角色和大量流动的资金，土地依然静静地卧在 她原来的地方，唯有地上景观不断向人们昭示着城市土地的活力，而这活力的背后就是 土地的经济关系在市场中流转着。 土地的交换过程中，不仅是市场的买卖双方参与土地交易，而是有众多的参与者， 要发生多方面的经济关系。市场的参与者除购买者、出售者之外，还有出租人、承租人、 抵押人、贷款人、经营者、政府管理部门、中介机构等。在土地交易过程中各参与者要 发生以土地交易为核心的各种经济关系，如签订各种经济合同、资金结算、办理各种法 律手续等。这种为实现土地交易而进行的各种活动及经济关系就构成土地市场。 土地是一种特殊的商品。土地的功能主要体现在为人类提供劳动条件、活动空间及 场所，人们利用土地，是为了获得土地的产品和服务，即土地的未来收益 1 5 。土地的 未来收益因土地权利的分离而在各权利者之间实现分割。土地的权利是一个以土地所有 权为核心的权利束，有土地所有权、土地使用权、抵押权、租赁权、地役权等。不同权 利因其内涵不同而分割到大小不等的土地收益。土地市场交换的客体，事实上不是土地 本身，而是各种内涵不同的土地权利。因此，就土地的实质而言，由于土地的位置是固 定的、不可搬移，人们对土地的买卖就是对土地产权的交易，土地市场的内涵是土地产 权的转移，它由土地所有权权能的部分或全部、限期的或永久的让渡所组成。 2 1 2 土地市场的特点 一般而言，土地市场具有以下特点： ( 1 ) 不完全性。由于土地资源的稀缺及位置的固定性，市场的地域性分割导致地方 性市场之间的不完全竞争，土地价格不完全依据土地供求来决定。只有在同一供需圈内， 土地供求才对地价有较大的影响。在中国，为了维护土地公有制，城市土地所有权严禁 7 第二章土地市场及供需理论 买卖，集体土地所有权在实践中只允许向国家转移，从而严格限制了土地所有权的交换 行为：同时，在交换主体上，土地所有权不允许个人购买。因此，土地市场是不完全的。 ( 2 ) 国家垄断性。一般商品市场的卖方，可以采用多种经济形式经营。在我国，为 了保证社会主义土地公有制不受侵犯，土地的经营只能由政府主管部门( 或它指定的数 量有限的土地开发公司) 严格控制进行经营。因此，土地经营具有国家垄断性质。 ( 3 ) 权利主导性。土地并不像一般商品那样可以流动，其位置是固定的。因此，在 市场中交换流转的主要是土地权利。每一次土地交换行为都是依法对土地权利的重新界 定，必须签订地契等法律文件，而权利的界定只有在法律的保护下才有效力。 ( 4 ) 地域差异性。由于土地位置的固定性，使土地市场具有强烈的地域性特点。在 各地域性市场中，土地供求状况均不相同，其价格水平也不一样，土地交易一般在各地 域市场里进行，难以形成全国统一市场。 ( 5 ) 供给弹性小。土地是一种稀缺的不可再生资源，土地的自然供给完全无弹性， 土地经济供给弹性也很小。因此，在同一地域性市场内，土地价格主要由需求来决定， 对土地需求增加，地租上升，地价就上涨：对土地需求减少，地租下降，地价也随之下 跌。 2 1 3 土地市场的功能 ( 1 ) 优化配置土地资源 土地资源的配置方式因配置手段不同而分为行政划拨方式和市场方式。行政划拨方 式是由政府用行政手段把土地资源分配到各土地使用者手中，实现土地资源与其他生产 生活资料的结合。中国几十年的实践证明，这种单一的行政划拨方式一般说效率是低下 的，极易造成土地资源的巨大浪费。目前，中国正在对这种方式进行改革，以逐步实现 大部分土地资源的市场配置。市场方式是通过市场机制的作用把土地资源分配到各土地 使用者手中，实现土地资源与其他生产生活资料的结合。在当代，这种方式被广泛应用 于西方市场经济国家，如美国、英国、日本等、多样化多目标的人类生产生活活动对土 地资源的需求千差万别，难以通过政府的行政划拨手段得以满足，只有通过市场机制的 作用，运用市场原则才能得到满足 1 5 。 ( 2 ) 调整产业结构，优化生产力布局 经济的健康发展，需要由合理的产业结构和生产力布局。以价格机制为核心的市场 机制就像一只“无形的手夕，时刻对一个国家或地区的产业结构和生产力布局依市场 8 长安大学硕士学位论文 原则进行调整，以实现最大的经济效益。地租、地价是土地市场中最重要的经济杠杆， 是引导土地资源在不同产业中配置的重要信号 1 6 。这种信号比任何其他非经济信号和 指令更科学，更能促进生产力的布局优化。比如，一个城市工业用地供给过多，而商业 服务业用地供给过少，则工业用地价格就会下降，商业服务业用地价格就会上升，理性 的供给者就会减少其工业用地供给而增加商业服务业用地的供给，以获取更大的利益。 这种市场的调节通过对土地在工业与商业服务业之间的合理分配而实现产亚结构的合 理调整。 ( 3 ) 健全市场体系，实现生产要素的最佳组合 一个完整的市场体系，不但由消费品市场、一般生产资料市场，还应包括金融市场、 土地市场、房产市场、劳务市场、技术市场等。市场机制只有在一个完整的市场体系中 才能充分发挥作用。土地是人类的基本生产要素，只有实现其市场配置，才能健全市场 体系，最大限度的发挥市场机制的作用。 2 1 4建立土地市场必要条件 1 市场经济环境 价格机制和风险机制是决定理性的市场参与者行为的主要因素，是市场运行的内因 和原动力；一切非经济的行政、法律、到的等力量只有通过市场机制才能发挥作用，是 市场运行的外因和推动力。土地市场的运行同样离不开市场经济这一最基本的外部环 境。 2 土地产权明晰 产权明晰是现代企业的基本标志，具有明晰产权的现代企业又是市场经济的基本要 素。土地是最基本的财产，无论私有还是公有，明晰的土地产权是建立土地市场的最基 本条件。由于土地市场的客体是土地的各种权利，如果权利界定不明、归属不清，权利 的交易就无法进行。因此，明晰土地所有权及以所有权为核心的各种派生权利是土地市 场运行的基本前提。 3 发达的土地金融市场 土地开发是一项投资额巨大、回收期很长的投资活动。各国的经验表明，地产业的 发展离不开金融业的支持。大多的土地投资者难以靠个人资本进行土地开发，而必须借 助银行的资金。具有健全和完善的银行信贷、土地抵押、土地债券等土地金融形式，土 地市场才能繁荣兴旺。 9 第二章土地市场及供需理论 4 完善的土地法规 法律法规是政府对市场进行干预的基本手段。为了建立正常的土地市场秩序，保护 土地投资者利益及交易双方的权益，解决地产纠纷，抑制土地投机，引导土地市场健康 发展等，都需要建立配套的土地法规。建立健全的土地法律法规是土地市场运行的根本 保障。 5 良好的市场中介机构 土地市场是一个不完全市场。由于土地市场信息不全和需要大量专业知识，大多数 市场主体处于不对等位置。为了土地交易顺利进行，服务于土地市场的专业人员和机构 必不可少。土地价格评估、土地法律政策咨询、土地交易经济等中介服务，是土地市场 运行的润滑剂。 2 2 土地供需理论 土地的供需不是指“非经济人无限制的供需，也不是传统供需理论所指的意愿性 供需，而是指作为“经济人 的行为主体面对价格信号和非价格信号时所作出的最佳选 择，即有效供给和有效需求 1 5 。 2 。2 1 土地的供给 土地供给就是指可利用土地的供给，即地球所能提供给社会利用的各种生产和生活 用地的数量。土地的供给通常分为自然供给和经济供给。 2 2 1 1 土地的自然供给 土地天生的可供人类利用的部分就叫土地的自然供给。为此，土地的自然供给又称 为土地的物理供给或实质供给，它是指地球供给人类可利用的土地的数量，这个数量包 括以利用的土地资源和未来利用的土地资源，即后备土地资源。土地的自然供给是相对 稳定的，不受任何人为因素或社会因素的影响，因此它是无弹性的。 土地的自然供给受下列因素的制约：( 1 ) 适宜于人类生产生活的气候条件。( 2 ) 适 宜于植物生长的土壤质地和气候条件。( 3 ) 具有可资利用的淡水资源。( 4 ) 具有可供人 类利用的生产资源。( 5 ) 具有一定的交通条件。 1 0 长安大学硕士学位论文 2 2 1 2 土地的经济供给 土地的经济供给是指在土地自然供给的基础上，投入劳动进行开发以后，成为人类 可直接用于生产、生活各种用途土地的供给 1 5 。开发新土地、用地结构的调整等活动 都影响土地的经济供给。土地的经济供给是个变量，土地经济供给也是有效供给。自然 供给变成经济供给后，方能为人类所利用。 2 2 1 3 土地经济供给的影响因素 1 ) 各类土地的自然供给 某种用途的土地自然供给从根本上限定了该用途土地经济供给的变化范围，它是经 济供给的基础和前提。 2 ) 利用土地的知识和技能 随着人类利用土地知识和技能的逐步提高，可以更多利用原理来未被利用的土地， 或使利用效益不高的土地变为效益高的土地，从而增加土地的经济供给。技术的发展使 现有土地供给得到更充分的利用，并使新资源的发现及开发更加容易。有时，技术发展 还能提供替代品，从而减少对某些土地资源的需求，亦即相当于相对增加土地的经济供 厶& 拿口0 3 ) 社会需求 社会需求的变化能促进土地利用方向的改变，从而影响各种土地经济供给的数 量，如食物结构的变化会影响土地利用结构，间接影响土地的经济供给。 4 ) 产品价格 某类社会产品价格上升，会导致该类生产所使用的土地价格上升，从而会增加这类 土地的供给。 5 ) 土地利用计划 大多数关于增加土地经济供给的计划，要求开发和利用新的、生产力较低的、位置 较为不利的和难以开发的土地。现在各国都比较重视制定土地利用计划，这类计划的实 施，必然会增加土地的经济供给。 6 ) 土地供给者的行为 一个明智的土地供给者可以根据上述的影响因素，结合当时当地的经济发展情况， 理性地供给土地。中国目前的城市政府就是最直接的各类建设用地的供给者，他们的行 第二童土地市场及供需理论 为将直接决定建设用地的经济供给，怎样使他们在遵守经济规律的前提下供给建设用 地，仍是中国今后土地管理中的一个大课题。 2 2 2 城市用地需求 土地需求的分类很多，从需求者的规模来看，可分为个人需求与团体需求：从资金 的来源来看，可分为自有资金需求与外来资金需求：从取得土地的渠道来看，可分为市 场需求与非市场需求：而从需求者获取土地的目的来看，则可分为投资性需求和消费性 需求，定义如下：投资性需求又称生产性需求，是指需求者获得土地后，通过资金、劳 动和技术等方面的投入，改变土地的某种性能或特征以形成新的供给；消费性需求是指 需求者购买( 或承租) 土地的主要目的是自己使用和消费。 具体而言，投资性需求的主体主要为各类地产或不动产经营者，而消费性需求的主 体构成相对较为复杂，可以细分为一级土地市场的需求者和二级土地市场的需求者。从 我国目前的现状来看，投资性需求者一般在土地一级市场以出让方式或者在二级市场以 转让等方式获取土地使用权，再通过转让、出租等形式流向二、三级市场：消费性需求 者在一级市场分为两大类，一类为经营性的企业，其获取土地使用权的方式较为复杂， 另一类为其它非经营性用地者，如市政公用设施、机关、公益事业等各类公共用地，一 般以划拨用地方式为主：二、三级土地市场消费性需求者包括城市居民、非地产经营性 企业及其它土地使用者，它们获取土地的方式较多 1 7 ，如城市居民对住宅用地的需求， 可以通过购买或承租商品住宅、经济适用房、安居房、单位分房、房改售房、廉租房等 多种渠道得以满足，这类需求往往不是单纯的土地需求，而是连同地上建筑物在内的房 地产需求。 2 2 3 土地供求平衡 从市场均衡的角度看，城市土地市场的供给是有弹性的，市场供给的潜力较大，或 者说土地的可能供给具有较高的弹性，其原因有四：一是城市土地有扩大绝对面积的可 能，从前文的统计分析来看，城市建成区面积呈逐年上升的趋势，这种面积的扩张主要 来自于农村用地的减少：二是城市土地具有提高利用效率的潜力，随着技术的进步，加 大土地利用强度、改善土地利用环境的能力将日益增强，以城市房屋建筑面积与建成区 面积之比作为城市整体容积率，很明显地呈逐年递增的趋势：三是城市土地供给结构的 不断调整，一方面在市场需求的引导下，城市用地结构一直处于不断进行结构性调整的 状态，另一方面，政府推行的土地储备制度扩大和丰富了土地结构调整的可能：四是土 1 2 长安大学硕士学位论文 地产权体系的扩展影响了土地供给变化，土地所有权在实质上成为一个权利束，它所派 生出的各项权利可以更为广泛地适应不同层次的市场需求。因此，从一般情况来看，由 于受上述各因素的影响，城市土地市场的现实供给总是低于土地的可能供给。 2 3 土地市场管理 土地市场管理是国家为了保障土地市场的健康运行，促进土地资源的有效配置，达 到经济和社会可持续发展的目的所采取的一系列规范土地交易秩序、调节土地供求关 系、打击土地投机行为、维护土地权利人合法权益的管理措施 1 7 。土地市场管理必须 在法律规定的范围内进行。土地市场越活跃，法律制度就越健全，管理行为就越规范。 土地市场管理有以下基本原则： 1 ) 土地供求均衡原则 土地供求包括两个方面的问题：一是土地总量的供需均衡：二是用地结构的供需平 衡。而上述两种平衡都与一个国家、一个地区的基本情况和发展模式紧密相关。不同的 基本情况，其平衡机制是完全不一样的。基本情况主要是两大方面，即土地与人口的总 量。土地既有绝对数量、同时也有土地质量状况。一个国家、一个地区土地绝对数量是 固定不变的( 除非发生战争、侵占他人领土) ，从土地总量来看，是无法满足需求的，因 为人的欲望是无止境的。土地质量状况即满足人类需求的满意程度，换句话说，即土地 可开发利用的效率越高，人类满意的程度也越高，土地的供给能力就越强，相反供给能 力就变弱。人口数量是不断变化的，人口数量多少决定着土地供求关系的紧张度。 2 ) 土地价格均衡原则 在计划经济年代，中国的土地是无价的。自从2 0 世纪8 0 年代初期实行市场经济， 对国有土地使用制度实施改革后，土地的商品属性才被社会所接受。在建立和发展社会 主义土地市场的初级阶段内，土地的价格是一个核心问题。如何定价并被土地市场所接 受，不仅是一个技术问题，而且是一个事关整个国民经济发展的经济问题。中国的土地 价格经历了人为定价、人为定价与市场定价并举两个阶段，目前正在向市场定价方式为 主过渡。在人为定价阶段，可以说并没有考虑市场供求的价格均衡，起初的地价主要是 从土地取得成本及政府收益两个方面予以确定，后来随着土地市场的逐步发育，以市场 机制确定地价的方式才被人们所认识并接受。但我国的土地市场只有不到1 0 年的发展 历史，如何利用价格调节土地供求关系还没有实现，再加之，我国正处于工业化、城镇 化发展的加速期，一方面用地需求十分庞大，而另一方面为吸引投资，地价水平仍处于 1 3 第二章土地市场及供需理论 低位，对市场的影子影响几乎未及，所以土地价格的市场均衡机制并没有形成。在这种 情况下，保持土地价格均衡发展十分必要。土地价格的均衡主要体现在地区之间、不同 产业之间以及时间序列上的均衡，不能出现太大的变动。 1 4 长安大学硕士学位论文 3 1 概述 第3 章中国土地市场政策及法律框架 这一章将主要介绍中国在土地和城市土地市场等方面的政策及法律框架，以及城