（工商管理专业论文）县级财政困境及缓解对策研究——以H县为例.pdf

，删 广西大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下完成的，研究工作所取得的成果和相 关知识产权属广西大学所有，本人保证不以其它单位为第一署名单位发表或使用本论文 的研究内容。除已注明部分外，论文中不包含其他人已经发表过的研究成果，也不包含 本人为获得其它学位而使用过的内容。对本文的研究工作提供过重要帮助的个人和集 体，均已在论文中明确说明并致谢。 论文作者签名：黼多卯。年 易月，彦日 学位论文使用授权说明 本人完全了解广西大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本： 学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务； 学校可以采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存论文； 在不以赢利为目的的前提下，学校可以公布论文的部分或全部内容。 请选择发布时间： 回即时发布口解密后发布 ( 保密论文需注明，并在解密后遵守此规定) ：悯毳新躲嵌春砂年b 日 县级财政困境及缓解对策研究 摘要 县级财政是我国财政体系的重要组成部分，是建立稳固、强大的国家财政的基础。 县级财政是基层财政，在促进县域经济发展、社会稳定、和谐进步方面发挥着重要作用。 与民众最接近，与广大群众的生产生活密不可分。 自1 9 9 4 年分税制财政体制改革以来，县级财政面临严重困难：县级财力不足，严 重依赖上级转移支付；财政负债严重，风险加大；财政提供公共产品和服务的能力不强。 本文以财政分权理论、财政转移支付理论、公共产品理论为指导，以h 县为例，采 用规范分析与实证分析相结合、理论分析与案例分析相结合，定性分析与定量分析相结 合，总量分析与结构分析相结合的方法对县级财政困境进行分析。 县级财政困难的产生，有县域经济发展不快，实力不强的原因，也有财政体制方面 的原因。由于县域经济落后，工业化水平低，第三产业不发达，经济发展提供给政府的 财源不足，造成政府自身可用财力缺乏。而在目前的财政体制之下，事权划分存在一些 模糊地带，上级对县级财政的转移支付规模有限，转移支付的结构也有不合理的方面， 转移支付的随意性很大，缺乏法律依据。县级财政在对财政资金的使用管理上也存在一 些问题，影响了财政资金的使用效率，迸一步加剧了县级财政困境。 为缓解县级财政困境，根本的办法是加快县域经济发展，努力培植财源，增强自身 的财政实力。另外，要进一步改革和完善我国的财政管理体制，明晰各级政府的财权和 事权，分清支出责任。完善对县级财政的转移支付制度，加大转移支付规模，完善转移 支付结构。同时，县级财政部门要加强自身建设，提高财政管理水平和财政资金的使用 效率，完善各种制度，开源节流，缓解县级财政困境。 关键词：县级财政缓解对策 r e s e a r c ho nt h ec o u n t yfin a n ciaidif fic u itie sa n d mitig a tio np olic y f o re x a m p ieb yhc o u n t y a b s t r a c t c o u n t yf i n a n c e sa l ea ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fc h i n a sf i n a n c i a ls y s t e m i ti sas o l i d ， s t r o n gs t a t ef i s c a lb a s e c o u n t yf i n a n c e sa l ep r i m a r yf i n a n c i a l i ti si n t h ep r o m o t i o no f c o u n t y e c o n o m i cd e v e l o p m e n t , s o c i a ls t a b i l i t y ，h a r m o n ya n d p r o g r e s st op l a ya l li m p o r t a n tr o l e i ti s c l o s e s tt ot h ep u b l i c i ti si n e x t r i c a b l yl i n k e dw i t ht h ep r o d u c t i o na n dl i v i n go f t h em a s s e s s i n c e19 9 4 ，t a xs h a r i n g s y s t e mw a sr e f o r m e d c o u n t yf a c i n gs e r i o u sf i n a n c i a l d i f f i c u l t i e s ：i n s u f f i c i e n tf i n a n c i a lr e s o u r c e sa tt h ec o u n t yl e v e l ，i tr e l i e sh e a v i l yo nh i g h e r t r a n s f e rp a y m e n t s ；f i n a n c i a ll i a b i l i t i e ss e r i o u si n c r e a s e dr i s k ； t h i st e x tw i t ht h ep u b l i cf i n a n c ed i v i d ep o w e r t h e o r i e s ，p u b l i cf m a n c et ot r a n s f e rt op a y t h e o r i e s ，p u b l i cp r o d u c tt h e o r i e si si n s t r u c t i o n t a k ehc o u n t ya sa ne x a m p l e ，t h ea d o p t i o n n o r ma n a l y s i sa n ds u b s t a n t i a le v i d e n c ea n a l y s i sc o m b i n e st o g e t h e r , t h et h e o r i e sa n a l y s i sa n d c a s e a n a l y s i sc o m b i n et o g e t h e r , q u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sc o m b i n e t o g e t h e r , t h et o t a la m o u n ta n a l y s i sa n ds t r u c t u r ea n a l y s i sc o m b i n e st o g e t h e ro fm e t h o d c a r r y o na n a l y s i st ot h ec o u n t ya r e ap u b l i cf i n a n c ep r e d i c a m e n t t h ec o u n t yf i n a n c i a lr e a s o n sf o ro b s t a c l e sa n dt h ec o u n t ye c o n o m yd e v e l o p m e n tg a i n s t h a tw e r en o ts t r o n g ，a l s oi th a v et h ef i n a n c i a ls y s t e mc a u s e s d u et oe c o n o m i c b a c k w a r d n e s s ， i n d u s t r i a ll e v e l ，t h eu n d e r d e v e l o p e da n de c o n o m i cd e v e l o p m e n tp r o v i d et h e g o v e r n m e n t s l a c ko fr e s o u r c e sa n dl a c ko fa v a i l a b l er e s o u r c e s i nt h ec u r r e n t f i n a n c i a l s y s t e m ， r e s p o n s i b i l i t y 、p o w e ra n di n t e r e s t si sb l u r r e d t h eb u d g e tf o rt h ec o u n t yf i n a n c i a lt r a n s f e r p a y m e n to ft h es c o p ei sl i m i t e d t r a n s f e rp a y m e n to ft h es t r u c t u r ei si r r a t i o n a la s p e c to f d i s o r d e r , a n dl a c k i n gi nm e r i t t h ec o u n t ya d m i n i s t r a t i o no fm o n e yi nt h eu s eo ff u n d st o f i n a n c em a n a g e m e n tp r e s e n t ss o m ep r o b l e m s i ti s n o to n l ya f f e c tt h e p r o d u c t i v i t yo f b u d g e t a r yf u n d sa n df u r t h e re x a c e r b a t e dt h ec o u n t yf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s t or e l i e v et h ec o u n t yf i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s ，t h ef u n d a m e n t a ls o l u t i o ni st os p e e du pt h e c o u n t ye c o n o m ya n dt ob u i l du pm o r es o u r c e so fr e v e n u ea n di n c r e a s ei t sf i n a n c i a ls t r e n g t h n i na d d i t i o n , f u r t h e rr e f o r m i n ga n dp e r f e c t i n gt h ef i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ；c l e a ra l l l e v e l so fg o v e r n m e n tf i s c a la u t h o r i t ym a di r r a t i o n a l i t yr e l a t e dt or e s p o n s i b i l i t y , a n ds p e c i f i ct h e f i n a n c i a le x p e n d i t u r e ；i m p r o v et h ec o u n t yf i n a n c i a lt r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma n di n c r e a s e d t h et r a n s f e ra n dp a y m e n ts c o p e ，p r e f e c tt h es 眦骶a n dt r a n s f e rp a y m e n t s a tt h es a m et i m e ， t h ef i n a n c i a ld e p a r t m e n ts h o u l ds t r e n g t h e ni t sd e v e l o p m e n ta n di m p r o v i n gf i s c a lm a n a g e m e n t a n df i s c a lf u n d s t h r o u g hp e r f e c t i n gt h es y s t e ma n dr e d u c ee x p e n d i t u r e si n c r e a s ei n c o m ea n d a l l e v i a t i n gt h ec o u n t y f i n a n c i a ld i f f i c u l t i e s k e yw o r d s ：c o u n t yf i n a n c e ，m i t i g a t i o n ，p o l i c y i i i 摘 目录 a b s t r a c t 第一章绪论。 1 1 研究背景和意义l 1 2 国内外的研究动态2 1 2 1 国外研究动态2 1 2 2 国内研究动态一3 1 2 3 国内外研究的简要述评。5 1 3 文章的主要内容5 1 4 研究方法5 1 4 1 规范分析和实证分析的结合：5 1 4 2 理论分析与案例研究结合。6 1 4 3 定性分析和定量分析的结合6 1 4 4 总量分析与结构分析的结合6 1 5 重点、难点和创新之处6 1 5 1 重点6 1 5 2 难点6 1 5 3 可能的创新之处6 第二章财政问题的基本理论 2 1 财政和财政职能理论7 2 1 1 财政的涵义7 2 1 2 我国县级公共财政的职能7 2 2 财政体制理论7 2 3 公共产品理论9 2 4 财政转移支付理论9 2 5 县级财政制度改革的目标9 第三章我国县级财政运行状况 3 1 县级财政运行状况1 0 3 1 1 收入状况和收入构成。1 0 3 1 2 支出状况和支出构成1 1 3 2 县级财政的困境1 2 3 2 1县级可用财力不足，刚性支出压力较大1 2 3 2 2 财政负债严重，政府财政风险加大1 2 3 2 3 些县出现了隐性财政赤字问题1 4 3 2 a 财政提供公共产品和服务的能力差1 4 第四章县级财政困境的原因分析一 1 5 4 1 县域经济发展水平落后，财政收入来源不足1 5 4 2 政府的财权上移，事权下移。16 4 3 上级财政对县级财政存在着严重的“财政管制”问题1 7 4 4 财政转移支付制度不完善1 7 4 5 财政预算和财经管理不严格：18 4 5 1 预算管理不严格1 8 4 5 2 财经管理的制度不健全1 9 4 6 财政支出绩效评价体系不健全2 0 第五章缓解县级财政困境的对策与思路 2 1 5 1 大力发展县域经济，培植县级财源2 l 5 1 1 政策上扶植县域经济发展2 1 5 1 2 抓好产业，加快县域经济发展2 l 5 1 3h 县发展县域经济的做法2 2 5 2 严格税收征管和非税收入管理2 3 5 3 明确县级财政职能，划清县级政府事权2 4 5 4 规范县级财政支出范围，优化支出结构。2 4 5 5 规范财政转移支付制度2 5 5 6 严格财政预算制度，强化财政管理2 7 5 6 1 严格预算制度2 7 5 6 2 强化预算外资金管理2 7 5 6 3 建立财政风险的防范机制一2 8 v 5 6 4 积极开展财政支出绩效评价工作2 8 5 6 5 逐步推动“绩效预算”模式的建立。- 五矗2 9 5 6 6 加强财政监督和管理2 9 结论 参考文献。 致谢 攻读学位期间发表的论文目录 v i 广西大学工商管理硕士掌位论文 县级财政困境及鼹解对策研究 第一章绪论 1 1 研究背景和意义 县级政府作为国家设立的衔接城乡政区的政权组织，在加强自身政权建设，发展地方 经济，提供地方公共产品和服务等方面起着举足轻重的作用。基层政府对社会进行管理， 无一不是以相应的财力作为保障的。这些财力的筹集、运用以及对资金使用情况所进行的 监督等工作，都由县级财政来落实。但在当前，我国县级财政困难的现象较为普遍，特 别是我国的广大中西部地区。 1 9 9 4 年的分税制改革重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，中央集中 了相当一部分属于地方政府的财力，而留给地方的主要是一些征收成本较高的小税种。 农村各种与经济和社会发展相适应的公共开支缺少相应的税收来源，在取消了农业税之 后，县级财政收入的来源更成为值得我们关注的问题。在收入上移的同时，基本事权下 移，县级财政支出不断加大。虽然预算法规定地方各级预算按照量入为出，收支平 衡的原则编制，但是，实际上很多地区县级财政赤字严重，并呈不断扩大趋势。县级财 政各项拖欠面广、量大。一些县虽账面无赤字，但是却存在着大量的当年应付未付的各 种支出拖欠。县级财政负债严重，基层政府财政风险不断加大。相当一部分地区的县级 财政是典型的“吃饭财政 ，用来提供农村公共产品和服务的能力有限。由于财政困难， 在保证工资发放和运转后，县级政府已无财力干其他事情。农村基层基础设施落后，水 利设施、道路桥梁年久失修，农村看病，就医难，社会事业发展欠账严重。 分税制之后，中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理，地方政府事 实上承担着许多本该由中央政府承担的职能。中国财政体制虽经过多次改革和调整而不 断完善，但始终没有从根本上解决好各级政府之间事权划分，以及完善政府间转移支付 等问题。从国家财政资源在城乡之间的分配来看，政府提供的公共产品和服务城乡之间 存在着明显的不公平。机构膨胀，财政供养人员过多，超出了县级财政的承受能力，财 政管理体制和管理方式落后，对财政资金分配和使用缺乏有效的监督和约束，财政资金 使用效益低下等问题也加剧了县级财政的困难。 加强对县级财政问题的研究具有重要的理论意义和现实意义：通过对县级财政问题 的研究，可以为农业税取消后县级财政困难问题的解决提供新的思路和方法，为财政支 持县域经济的发展提供理论依据。县级政府处于城乡的结合部，县域经济是联系城市经 广西大学工商管理硕士掌位论文县级财政困境瓦缓解对策研究 济和农村经济的结合点，因此县级财政制度的完善对实现城乡统一的财政制度意义重 大，对我国城乡统筹目标的实现意义重大，对全面贯彻和落实科学发展观意义重大。 h 县位于湖南省西南部，面积2 4 4 2 平方公里，总人口7 2 万，2 0 0 9 年地方生产总值 6 6 1 7 亿元，其中一产业增加值完成2 0 8 2 亿元，二产业增加值完成1 5 6 5 亿元，三产业 增加值完成2 9 7 0 亿元，农林牧渔业总产值完成3 8 1 1 亿元，工业总产值完成3 9 8 7 亿 元，其中规模以上工业产值完成2 5 4 2 亿元，全社会固定资产完成6 0 5 5 亿元，其中城 镇投资完成5 3 4 5 亿元，农村投资完成7 1 0 亿元，社会消费品零售总额完成1 7 0 9 亿 元，财政总收入完成2 6 0 亿元，城镇居民人均可支配收入达到11 3 5 0 元，农民人均纯 收入达到5 4 6 4 元。h 县的情况无论从国土面积、人口数量，自然条件、经济发展水平、 财政收入状况、支出状况来讲都处于中等水平，在中部地区具有典型性。通过对h 县财 政收入支出状况、原因及解困出路等的分析和研究，对其他县区的类似情况和问题具有 启示作用。 本文试图通过深入调查和研究，将县级财政收入、财政支出、财政转移支付、县级 财政负债等作为研究对象，发现县级财政运行中存在的问题，结合国内外经验，提出相 应的对策，从而为我国县级财政体制改革提供参考。 1 2 国内外的研究动态 1 2 1 国外研究动态 世界银行专家哈纳布里希( h a n ab r i x i ) ( 2 0 0 0 ) 最先提出分析地方政府风险的矩 阵，率先提出了政府或有负债的概念。她认为地方政府的负债可以分为直接显性负债、 直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债。这为地方财政风险的研究提供了一个很 好的框架。她的结论有如下几点：政府要控制各种负债，并且把政策目标定位为提高政 策实施的效果，而不是过度强调财政调整的速度；公开确认政府的责任范围，以防止市 场上的道德风险；确认公共财政的体制安排，以及预算、会计、财务计划、报告和审计 的标准均适用于或有负债和直接负债，提高或有和直接融资的审慎性和公平性；在公共 部门和私有部门中，引入一整套风险评估方法和控制风险的金融工具。 黄佩华是较早研究中国地方财政问题的外国专家。她发现农村公共财政的最大问题 是“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短 缺”。然而，解决这一问题最为科学可行的制度一省以下转移支付制度并没有随着分税 制的推行而建立和完善起来。 2 广西大学工商管理硕士掌位论文县级财政困境乃鼹解对策研究 里查德伯德( r i c h a r db i r d ) ( 2 0 0 2 ) 认为，解决中国农村政府财政困难有三种办 法可供选择，第一种办法将支出移到有充分资源的上一级，第二种办法是根据不同地， 方情况提供不同的服务，第三种办法就是由上一级政府提供转移支付。 奥茨( o a t e s ，1 9 7 2 ) 通过一系列假定，将社会福利最大化表达为一个线性规划，并 求解得出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制 条件时发现，在等量提供公共产品这个限制条件下，某种公共产品由地方政府提供优越 于中央政府：“关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府 来说都是相同的。那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选 民，则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。 加拿大学者梅尔维尔麦克米兰( z o o s ) 以加拿大西部农村的地方财政为例，阐述 了发达经济中的乡村地方财政，重点介绍这些政府做了些什么，如何融资以及如何提供 服务，同时介绍了省和其他各方在地方服务提供方面的作用。 。 1 2 2 国内研究动态 贾康、白景明( 2 0 0 2 ) 在县乡财政解困与财政体制创新一文中指出：发生在中 国的县乡财政困难，与政府体制、省级以下财政体制现存问题和农村生产要素市场化制 度建设滞后有密切的关系。他们建议按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基j 一级预算，一级产权，一级举债权 的思路推进省级以下的财政体制改革。方宁( 2 0 0 4 ) 在中部地区乡镇财政研究一书中，对乡镇财政的历史、职能、目前乡镇财政的困难 等问题进行了分析，结合中部地区的实际，探讨了农村工业与乡镇财政的关系、农业税 制变化对乡镇财政的影响、以义务教育为例研究了乡镇财政在农村的公共产品供给中所 起的作用和存在的问题，建议要以经济均衡化为终极目标，在部分省区取消乡镇财政。 姜长云等( 2 0 0 4 ) 以欠发达地区为重点，对县乡财政风险及其防范机制作了研究。从财政 收入的来源、增收减支政策、现行财政体制、县乡政府的债务管理等各个方面，探讨了 县乡财政风险的成因，提出了防范和化解县乡财政风险的对策思路。 在研究县乡财政的同时，伴随许多地方开始的“乡财县管的试点，更多的研究者 开始探讨县乡财政体制的改革。夏杰长( 2 0 0 5 ) 对“乡财县管”的问题进行了理论分析， 认为“乡财县管”的实质是为不善理财甚至不会理财的乡镇政府请了一个“管家一县 级政府，这样的改革对于建立公共财政的整体框架具有重要的意义。理论界对“省直管 县 财政体制的讨论也比较热烈，吴云法( 2 0 0 5 ) 结合浙江的实践认为，“省直管县 是 符合公共财政制度建设要求的财政管理体制。 3 广西大掌工商管理硕士学位论文县级财政困境及缓解对策研究 张立承( 2 0 0 3 ) 在他的论文中国县乡公共财政运行机理研究对我国现阶段县乡 财政的运行机理给出了系统的理论解释，对县乡财政的负债问题进行了完整的理论分_ 一 析，并分析了贫困地区县级财政不平衡状况对农村公共产品供给的影响程度。阎坤 ( 2 0 0 6 ) 的中国县乡财政体制改革研究是对中国县乡财政研究的一本系统的著作。 该书在分析我国县乡财政体制的背景、演变和特点的基础上，揭示了我国县乡财政所存 在的现实困难，并以制度性创新为宗旨，提出了市场经济要求的县乡财政体制改革和重 建的方案和建议。她指出，地方财政问题本质上不是一个技术性问题，而是一个制度创 新问题。但自1 9 9 4 年以来，我们一直在技术的层面上进行，即税率的增降，税种的开 征与停征以及收入共享的划分等，而未考虑过用制度创新来解决县乡财政问题。虽然短 期内技术层面的操作能解决暂时的表面上的矛盾，但从长期来看，往往酝酿着更深层次、 更激烈的矛盾。制度上的创新要求一方面要逐步建立民主的理财机制，另一方面要重构 县乡财政体制的新框架，明晰界定县乡两级政府事权，培育新的主体税种，下放税权并 且加大转移支付力度。如果制度上的创新能够真正实行，那么县乡财政问题可望从根本 上得到解决。 “乡财县管加“省直管县”财政体制的改革提升了县级财政在整个财政体制中的 地位，也使得专门针对县级财政的研究成为必要。 国务院发展研究中心( 2 0 0 2 ) “县级财政与农民负担状况 课题组的调查重点放在 了县级财政的层面。该研究选取了中部地区有代表性的三个县，六个乡镇，研究还涉及 了县级财政的负债问题。湖南省县级财政课题研究组( 2 0 0 0 ) 在对湖南1 2 2 个县( 市区) 调研的基础上，认为县级财政走出困境的基本对策是调整结构、减少负担、强化功能。 福建省县级财政课题组( 2 0 0 2 ) 增强县域经济后劲，推动县级财政可持续发展的报告 提出了通过发展县域经济、改善财政状况，缩小经济差距的思路。此外，黑龙江、河北 都作过类似的研究。 对于县级公共财政制度的建设，白景明( 2 0 0 4 ) 认为应对比整个公共财政框架的建 设来进行。县级公共财政制度的建设应包括五个方面的内容：是县级财政收入制度安 排。包括税收制度、收费制度、国有企业产权收益制度等。二是县级财政支出制度安排。 包括支出管理制度、支出结构确定等。三是预算制度。包括预算权力分配、预算程序、 预算资金管理等。四是财政政策( 主要是涉农的财政政策) 。五是政府问财政资金分配 关系。包括收入划分、支出划分、转移支付、支出标准、权力划分等。 4 广西大学工商管理硕士掌位论文 县级财政困境舀j 凌解对策研究 1 2 3 国内外研究的简要述评 一+ ：一国内的研究存在如下几个问题；( 1 ) 从县级公共财政制度建设的角度去研究农村财 政的文献不多。研究要么是农村公共产品的供给和需求问题，要么是乡镇财政和乡村负 债问题，对于县级财政问题没有足够的重视。笔者认为，农村财政制度的完善离不开县 级财政的建设，因此县级财政的研究十分必要。( 2 ) 即使是一些研究地方财政的专家和 学者也没有把县级财政作为专门的研究对象。他们要么把地市级财政和县级财政放在一 起研究，要么把县级财政和乡镇财政在一起研究。笔者认为，县级财政有其自身的特点， 应该也值得单独研究。目前“省管县 和“乡财县管 的试点都说明了县级财政的突出 地位。( 3 ) 个别针对县级财政的研究没有从财政的本质出发研究问题。( 4 ) 相关的研究 不系统，没有建立完整的县级财政制度休系。 国外的研究总的来看，理论分析较深，研究方法也较为先进。但由于中国基层财政 体制的特殊性，更由于中国作为农村人口庞大的发展中国家兼转轨制经济国家，财政制 度的许多问题无法通过西方主流的财政理论得到解释。笔者认为，对中国县级财政制度 建设的研究，一定要建立在历史和现实的基础之上，建立在大量调研的基础之上。唯有 如此，才能提出切合我国实际的县级财政制度的建设方案。 1 3 文章的主要内容 第1 章为绪论，主要阐述研究的背景和意义、国内外研究动态、文章的主要内容、 研究方法以及重点、难点和可能的创新之处。 第2 章是财政问题的基本理论。 第3 章以h 县为例，分析我国县级财政的运行状况，县级财政的困境表现。 第4 章分析造成县级财政困境的原因，有县域经济发展自身的原因，也有财政体制 方面的原因。 第5 章为缓解县级财政困境的对策分析，即既要加快县域经济发展，又要进一步改 革我国的财政体制。 1 4 研究方法 1 4 1 规范分析和实证分析的结合 本文既从规范研究的角度出发，推导规范化的县级财政制度的标准模式，又从实证 研究的角度出发，运用资料和数据分析存在的问题，提出解决问题的思路和对策。 f - 西大学工商管理硕士学位论文 县级财政困境及缓解对策研究 1 4 2 理论分析与案例研究结合 本文运用财政学理论对财政支出、收入、债务。预算管理等制度进行研究，同时结 合案例对存在的问题进行分析。 1 4 3 定性分析和定量分析的结合 本文运用财政学理论如财政体制理论，公共产品理论，财政转移支付理论进行定性 分析，还应用统计分析方法对存在的问题进行定量分析。 1 4 4 总量分析与结构分析的结合 本文对h 县财政的收入、支出等不仅分析它们的总量，更分析它们的结构，从而揭 示出存在问题的本质原因。 1 5 重点、难点和创新之处 1 5 1 重点 运用财政学理论对h 县的财政困境进行原因分析，并提出解决财政困境的思路和方 法。 1 5 2 难点 资料的取得比较困难，必须通过大量的调查研究、人员访谈等获取真实可信的第一 手资料，以确保研究成果的可信度。 1 5 3 可能的创新之处 ( 1 ) 我国的财政理论研究更多地关注中央财政及宏观经济运转，对县级财政研究 较少，成为一个薄弱环节。本文希望能够弥补县级财政研究之不足。 ( 2 ) 本文更多地从制度层面而非技术层面来看待县级财政存在的问题。虽然短期 内技术层面的操作能解决暂时的表面上的矛盾，但从长期来看，往往酝酿着更深层次， 更激烈的矛盾。如果制度上的创新能够真正实行，那以县级财政问题可望从根本上得到 解决。本文正是在这样的思路和视角下研究县级财政问题的。 6 广西大掌工商管理硕士掌位。沦文县级财政困境园激解对策研究 第二章财政问题的基本理论 - 一 财政基本理论是研究县级财政问题的基础。本章重点介绍财政职能理论，财政体制 理论，公共产品理论，转移支付理论。 2 1 财政和财政职能理论 2 1 1 财政的涵义 财政，是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政 府职能和满足社会公共需要的经济活动。根据社会主义市场经济的内在要求，我国的财 政职能包括资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能四个方面。 2 1 2 我国县级公共财政的职能 县级财政在我国财政体系中占有重要的地位，是国家财政的基础。我国大部分的人 口居住在县级财政所管辖的区域内，同时，县级财政又是基层财政，与公众接触最密切。 因此，县级财政有自己的特点，其承担的职能也与中央、省市财政所承担的职能不同， 具体来说，现阶段，我国县级财政的职能主要包括：确保县级政权的正常运转。通过市 场优化资源配置，促进地方经济发展。提供公共服务，为县域社会经济发展提供良好的 环境。收入分配职能：完善个人所得税、利息税的征管，加大对高收入阶层的调节；增 加城镇中低收入阶层的居民收入，减轻农民的负担，增加农民收入；逐步建立和完善社 会保障体系。逐步推进和完善包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚在内的城 乡有别的社会保障体系建设。为社会筑起一道稳固、安全的防线。 2 2 财政体制理论 财政体制是国家管理、规范财政分配关系，划分各级财政主体之间管理权限以及确 立预算组织原则的基本制度，所以也称为财政管理体制。财政体制的实质就是正确处理 各级政府间的财政关系，其核心内容和核心环节是预算体制。不管何种财政体制模式， 核心问题都是政府间如何划分财权和财力。广义的财政体制包括预算管理体制、税收管 理体制、企事业财务管理体制和基建财务体制，狭义的财政体制即预算管理体制。 财政体制的内容主要有：划分财政管理权责。就是在财政管理体制中，把各级财 政以及同级财政各管理部门之间，在财政分配和管理上负责哪些事务，承担哪些责任， 拥有哪些财权、拥有多大权限等问题确定下来。各级财政的收支划分。各级财政的财 7 广西大掌工商管理硕士掌位论文县级财政困境及缓解对策研究 政大小和活动范围，都要通过财政收支划分来确定，它直接关系到各级政府能否获得应 有的和必要的财力问题。建立规范的政府间转移支付制度。 科学合理的财政体制，必须保证各级政府拥有适度的财权来履行政府职能。为履行 政府职能提供足够的财力保障，这是财政体制所要解决的首要问题。当前，我国要建立 公共财政体制，而公共财政的基本要求，就是必须保证各级财政都能为辖区内居民提供 最低限度的公共产品和公共服务。科学合理的财政体制应该有利于促进和保证社会公 平，有利于提高整个社会的效率。调节不同层级政府之间，不同区域内同级政府之间财 政能力的差异，这也是财政体制的功能之一。这种调节，有利于实现国家财政的纵向平 衡和横向平衡，有利于实现公共服务的均等化。这种调节功能的状况如何，在很大程度 上反映了财政体制是否健全，机制是否灵活有效。 1 9 9 2 年召开的党的第十四次全国代表大会确立了建立社会主义市场经济体制的改 革总体目标。与此相适应，从1 9 9 2 年起，我国在部分地区实行了分税制财政管理体制 的试点。在分税制地区总结经验的基础上，1 9 9 3 年国务院颁布了关于实行分税制管理 体制的决定，从1 9 9 4 年1 月1 日起实行。分税制改革是我国财政体制的重大变革， 是我国经济体制改革的重要组成部分。分税制财政体制要求在合理划分中央与地方政府 事权的基础上，确定各级政府的支出责任和支出范围。各级政府要履行自己的职责，总 是要以相应的财力作为支撑的，而税收是财政收入的主要来源，因此我国对税制进行了 重大调整，将税种进行统一划分，并分设两套税务机构分别征管。为平衡各地财力，实 现公共服务的均等化，分税制财政体制改革要求建立规范合理的财政转移支付制度。搞 好预算是搞好财政工作的基础，分税制改革要求加快预算体制改革步划，确保预算的科 学性和严肃性，增强约束力。从1 9 9 4 年起，比照中央对省的模式，地方各级政府逐渐 开始采用“分税制 财政体制。改革后的县级财政收入主要包括：各项税收收入( 增值 税，营业税、城市维护建设税、所得税、资源税、行为税、财产税等) 、企业收入、上 级财政转移支付收入、县级财政基金等预算外收入；县级财政支出包括：基本建设支出、 农业农村类支出、公交流通部门事业费、文教卫科事业费、社保福利和救济费、行政管 理费、公检法支出、政策补贴性支出、转移性支出。 分税制改革对县级财政产生了重要影响。分税制财政体制实行后造成了各级政府财 力发生变化，它降低了县级政府收入的比重，而支出的比重变化不大，由此产生了县级 政府的收不抵支，必须依赖上级政府的转移支付。分税制改革加剧了县级财政的困难。 8 广西大掌工商管理硕士学位论文县级财政困境及缓解对策研究 2 3 公共产品理论 公共产品是政府向辖区内居民提供的各种服务的总称。与私人产品相比，公共严品 具有以下的特征：非竞争性，即增加一个消费者，既不会影响原来消费者对该产品的 消费数量，也不会影响消费质量，其边际成本为零。非排他性，即对公共产品来说， 用价格机制或产权界定进行排他消费要么在技术上不可能，要么排他的成本大于排他后 所带来的利益。效用不可分性，即公共产品为全体成员提供，具有共同受益或联合消 费的特点，其效用为整个社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分。 2 4 财政转移支付理论 政府间转移支付制度是中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经 济发展，将中央政府掌握的部分财力转移给地方使用的一种调节支出。它是财政管理体 制的重要组成部分。 在政府间转移支付中，要坚持以下原则公平与效率原则，片面追求“公平或 单纯考虑“效率 ，不仅偏离转移支付目标，而且有损于社会经济健康、稳定运行。 科学性原则。透明性原则。转移支付应尽可能公式化、规范化。法制化原则。做到 有法可依，有法必依。绩效原则。转移支付方案设计在资金使用上一定要坚持绩效原 则，提高资金使用效果。 2 5 县级财政制度改革的目标 根据分级体制和分税制的要求，中央政府与地方各级政府之间不同的管理职能必须 具备不同的财力，并制定不同的工作目标来加以保证。根据公共财政制度的基本要求， 县级公共财政必须具备稳定的收入来源，合理的支出结构，良好的资金效益和科学的财 政管理体制。其基本目标主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 合理的财政支出结构，明确的政府活动范围 ( 2 ) 完善的财政分配体制，稳定的财政收入来源。 ( 3 ) 严格的预算管理制度，良好的资金使用效益。 ( 4 ) 科学的财政管理体制，全面的绩效评价体系。 9 广西大掌工商管理硕士学位论文县级财政困境易激解对策研究 第三章我国县级财政运行状况 我国县级财政状况总体上运行困难，本章从收入和支出等方面分析目前县级财政所 面i 临的困境。 3 1 县级财政运行状况 3 1 1 收入状况和收入构成 县级财政收入是按照财政体制的规定，由县级财政组织、支配或使用的财政资金， 它是县级政府履行其财政职能的财力保障。财政收入的规模直接决定了县级财政支出和 政府活动的范围，从而对县域经济的增长和社会发展有着重要的影响。从财政体制的角 度看，县级财政收入可以分为县级财政本级收入和补助性收入两大部分。县级财政本级 收入是在现行财政体制下由县级财政直接所有的财政收入，而补助性收入则是根据财政 体制的规定，由上级政府通过财政转移支付方式转让给县级政府支配或使用的财政收 入。按照预算管理方式不同，可以把县级财政收入分为县级财政预算内收入和县级财政 预算外收入。 当前，我国县级财政收入的总量明显不足，县级财政自给能力系数偏低。财政自给 能力是各级政府为本级支出筹措收入的能力。如果一级政府自己负责组织的收入足以满 足本级的公共支出，则该级政府就具有财政自给能力，反之则视为财政自给能力不足。 通常用县级财政的自给能力系数来衡量县级财政的自给程度。县级财政自给能力系数= 县级财政的一般预算收入县级财政的一般预算支出。如果该系数小于1 ，说明县级政府 的财政自给能力不足，需要上级财政提供转移支付。1 9 9 4 年的分税制改革严重削弱了县 级政府的财政自给能力。 税收是县级政府分摊大部分公共生产成本费的最主要方式，在规范的财政收入之 中，税收应该占主要部分，理论上应该达到8 0 0 0 - - - 9 0 ，非税收入是税收收入的补充， 主要是国有资产收入和公共收费两个部分。但现阶段我国县域经济发展的总体水平还比 较低，县域经济产业结构较为单一，规模较小，科技贡献率低，经济基础薄弱，税源零 星分散，单位纳税额度小，征收管理难度大。我国大部分县级财政收入结构不合理，税 收收入所占比重偏低，非税收入所占比重较高。