（公共管理专业论文）基层税收计划的制定和执行.pdf

摘要 税收计划是国家预算的重要组成部分，是全体税收工作人员在一定时期内的 工作奋斗目标，税收计划的制定和执行工作是税务管理中不可缺少的重要组成部 分。围绕着适应我国社会主义市场经济和新的财税体制的需要、充分发挥税收计 划的职能作用以及提高税收计划工作水平几方面的目标，我们需要及时对税收计 划进行不断的探索和做出相应的调整，本文结合笔者多年基层税收计划工作经 验，就基层税收计划在制定和执行中存在的问题进行了详细的剖析。文章共分五 个部分： 第一部分对税收计划的概念、内容和作用等进行了阐述，结合基层税收计划 的职责，说明了基层税收计划工作的重要性。 第二部分从基层税收计划编制的程序、方法首先对基层税收计划编制的问题 提出看法，接着从税收计划和税收的基本原则，税收计划和经济的关系，税收计 划和税收工作考核以及基层普遍存在的两种税收计划对税收计划编制存在的问 题进一步进行揭示。 第三部分是基层税收计划执行的问题分析，笔者首先揭示了基层税收计划执 行中存在几种常见的对税收计划完成数的调整方法，接着对基层税收计划执行过 程分析存在的数据来源单一、分析深度和广度等不足进行论述。 第四部分首先从基层重点税源预测和管理手段入手，对基层重点税源监控问 题进行剖析，接着从重点税源的考核方式、重点税源的收集方法和信息共享方面 对重点税源进行进一步论述，最后从重点税源管理办法和其监控要求不相适应对 问题进行了说明。 第五部分笔者对改善基层税收计划工作进行了论述，提出了六条意见，即： 坚持正确的税收指导思想；制定科学的计划编制方法；实施合理的税收工作制度； 建立有效的税源监控机制；组织精干的税收计统人员；收集真实的经济税收信息。 关键词：基层税收计划；制定；执行；重点税源 a b s t r a c t t h ep l a no ft h et a xr e v e n u ei st h ei m p o r t a n tc o m p o n e n to ft h en a t i o n a lb u d g e t ，i t i sa l ls t a f fm e m b e r sw o r k i n go b j e c t i v e so ft h es t r u g g l ed u r i n gas p e c i f i e dp e d o do f t i m eo ft a xr e v e n u e ，f o r m u l a t i o na n de x e c u t i o nw o r kt h a tt h et a xr e v e n u ep l a n sa l e i n d i s p e n s a b l ei m p o r t a n tc o m p o n e n t si nt h et a xm a n a g e m e n t t oi m p r o v et h eg o a l so f m e e t i n gt h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m yo fo u rc o u n t r ya n dn e e do ft h en e wp r o p e r t yt a x s y s t e m ，g i v i n gf u l lp l a yt ot h er o l eo ff u n c t i o nt h a tt h et a xr e v e n u ep l a n sa n di m p r o v e p l a n n i n gw o r kl e v e lo ft h et a xr e v e n u e ，w en e e dt op l a nt oc a r r yo nc o n s t a n t e x p l o r a t i o na n dm a k ec o r r e s p o n d i n ga d j u s t m e n t t ot h et a xr e v e n u ei nt i m e c o m b i n i n gt h ea u t h o r sf o rm a n yy e a r st h et a xr e v e n u ea tt h eb a s i cl e v e l ，t h i sa r t i c l e h a sc a r r i e do nt h ed e t a i l e da n a l y s i so nt h eq u e s t i o n st h a tt h et a xr e v e n u ep l a n sa tt h e b a s i cl e v e li ne s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o n ，t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： p a r to n e c o n c e p t ，c o n t e n ta n df u n c t i o no ft h et a xr e v e n u ep l a n sh a v eb e e n e x p l m n e d c o m b i n et h ed u t yt h a tt h et a xr e v e n u ea tt h eb a s i cl e v e lp l a n s ，t h i sp a r th a s p r o v i d e dt h ei m p o r t a n c eo ft h ep l a n n i n gw o r ko ft a xr e v e n u ea tt h eb a s i cl e v e l p a r tt w o t h i sp a r ta tf i r s tq u e s t i o n st h ep l a n st ob ew o r k e do u tt ot h et a x r e v e n u ea tt h eb a s i cl e v e lf r o mp r o c e d u r e ，m e t h o dt o a n n o u n c e st h ee x i s t i n gw o r k i n g o u tp r o b l e m st ot h et a xr e v e n u ep l a nf r o mt h ep l a no f t h et a xr e v e n u ea n db a s i cp r i n c i p l eo ft h et a xr e v e n u e ，t h er e l a t i o nb e t w e e nt a x r e v e n u ep l a n sa n de c o n o m i c ，t h et a xr e v e n u ep l a n s ，t h ee x a m i n ew i t ht h et a xw o r k a n dt w ok i n d so fu b i q u i t o u st a xr e v e n u e sa tt h eb a s i cl e v e l p a r tt h r e e t h ep a r ta n a l y z e so nt h ep r o b l e m st h a tt h et a xr e v e n u ep l a n st ob e c a r r i e do u ta tt 1 1 eb a s i cl e v e l ，n l ea u t h o ra m l o u n c e ss e v e r a lk i n d so fc o m m o n a d j u s t m e n tm e t h o d so fp l a n n i n gq u a n t i t yp e r f o r m e dt ot h et a xr e v e n u e ，t h e nt h es i n g l e d a t as o u r c e ，i n s u f f i c i e n td e p t ha n db r o a d n e s sw h i l ec a r r y i n go nt h ep l a n sa tt h eb a s i c l e v e la l ea l ld e s c r i b e dh e r e p a r tf o u r p r e d i c t i n gf r o mt h ek e ys o u r c eo ft a xr e v e n u ea tb a s i cl e v e la n d s t a r t i n g 、i t l lm a n a g e m e n ta tf i r s t ，t h i sp a r tf i r s t l ya n a l y z e so nt h em o n i t o r i n g p r o b l e m so ft h ek e ys o u r c eo ft a xr e v e n u ea tb a s i cl e v e l ，f u r t h e rd e s c r i b e st h ek e y s o u r c ef r o mt h ee x a m i n a t i o nw a y , t h ec o l l e c t i o nm e t h o do ft h ek e ys o u r c eo ft a x r e v e n u ea n di n f o r m a t i o ns h a r i n g f i n a l l yt h em a n a g e m e n to fk e ys o u r c eo ft a x r e v e n u ew h i c hi su n s u i t a b l et ot h em o n i t o r i n gr e q u i r e m e n t se x p l a i n st h eq u e s t i o n s p a r tf i v et h ea u t h o rh a sp u tf o r w a r ds i xs u g g e s t i o n st oi m p r o v et h ep l a n n i n g w o r ko ft a xr e v e n u ea tt h eb a s i cl e v e l ，i e ：a d h e r et oc o r r e c tt a xr e v e n u eg u i d e l i n e s ； m a k et h es c i e n t i f i cp l a np r e p a r i n gm e t h o d ；i m p l e m e n tt h er e a s o n a b l et a xr e v e n u e w o r k i n gs y s t e m ；s e tu pt h ee f f e c t i v em o n i t o r i n gs y s t e mo ft a xr e v e n u es o u r c e s ； o r g a n i z et h ek e e n w i t t e da n dc a p a b l et a xr e v e n u et oc o u n ti n t e r c o n n e c t e ds y s t e m p e r s o n n e l ；c o l l e c tt r u ee c o n o m i ct a xr e v e n u ei n f o r m a t i o n k e y w o r d s ：t h et a xr e v e n u ep l a na tt h eb a s i cl e v e l ， m a k e ，c a r r yo u t ， t h ek e ys o u r c eo ft a xr e v e n u e 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签孙埠之啷 凹9 年今月t 日 论文指导小组： 陈炳辉 肖新建 李艳霞 教授 副厅长 讲师 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( ) ( 请在以上相应括号内打“”) 日期：沙移年7 月伦日 日期：年月日 引言 引言 税收计划工作一直以来都是税务机关工作的重点，特别是在基层税务机关， 税收计划工作更是重中之重，因此，围绕着基层税收计划工作的各个环节衍生出 种种不同的工作方法和操作手段，这其中有合理科学的，也有违规甚至违法的， 本文从一个基层税收计划工作人员的角度，就基层税收计划工作制定和执行中存 在的问题进行论证，以期找出一个更科学有效的税收计划工作方法。 基层税收计划的制定和执行 一、税收计划工作的概念、内容及其作用 ( 一) 税收计划工作的概念 税收计划是税务机关根据国民经济计划指标、现行税收政策以及客观税源 的发展变化，对一定时期内的税收收入的测算、规划和控制。它包含税收计划的 制定以及对计划执行过程的分析、监控等工作，是税务机关税收征收管理过程中， 在促进经济发展、保障财政收入的基础上，根据客观的政治经济形势，通过分析、 对比等科学手段，对一定时期的税收收入进行预测和计划，并在计划期内，对计 划的执行情况，如税款的征收、入库、退库，进行监控，对可能影响计划执行情 况的各个因素进行判断、分析，以保障计划的顺利执行的一项工作。 ( 二) 税收计划工作的内容 税收计划工作的内容主要包括税收收入的预测、税收计划的制定、税收计划 执行过程的分析以及保障计划顺利实施过程中的必要工作，如税源监控等。 1 、税收预测：税收收入的预测是以充分掌握影响税收收入变动的因素和税 收历史资料为基础，结合可预见的税收增减收因素，以科学的统计方法、数学方 法为手段，经过严密的推理和计算，对未来税收收入的前景做出比较确定判断的 一项科学管理工作。其目的在于推测和预见税源、税收和税务工作未来的发展变 化趋势，它对于加强组织收入工作，更好地完成税收任务，为领导的科学决策和 管理提供服务等都具有重大意义。国家税务总局在“十五税制规划 中，提出在 将来的十五年里，要建立适应社会主义市场经济的税收收入管理体系的概念。这 个设想的基本内容就是“要建立起以税收与经济的内在关系为理论基础，以科学 的税收收入预测为出发点，以税收能力估算为参照，以科学的税收收入计划管理 体系为手段，以税源控管体系为依托，以综合考核体系为基础，实现税收收入最 大化，实现税收对经济的调节作用。”的现代税收收入管理体系。这个设想的核 税收计划与会计管理赵洪波经济科学出版社2 0 0 3 年版，第1 页 2 一、税收计划工作的概念、内容及其作用 心问题就是税收收入预测和税收能力估算。 2 、税收计划制定：税收计划制定是税务机关根据国民经济计划指标、现行 税收政策以及客观经济税源的变化情况，对一定时期税收收入的预测和规划。 它是建立在税收收入分析和税收预测的基础上，遵循从经济到财政、实事求是的 原则，参照历史的税收、税源资料，考虑计划期内增减变化因素，运用科学的方 法，计算税收计划草案，提出计划建议书，确定和编制分类税收计划 。它是开 展税收计划工作的基础，是税务机关一定时期内组织收入的奋斗目标，也是现阶 段检查和考核税收工作的重要依据。 3 、税收计划执行过程的分析：税收计划执行过程的分析也称税收收入进度 分析，它是指税务机关运用各种科学的手段和方法，对大量的经济税源调查资料 进行综合统计分析，对税收政策执行及税收征收管理活动做出客观的评估和预 测，找出引起税收增减变化的原因，揭示影响税收收入进度的因素，预测税收发 展的趋势，为编制税收计划、完善征管措旖、开展纳税评估以及实施税务稽查提 供依据。 4 、税源监控：税源监控是通过建立税源数据库从而对企业生产经营和税源 税收情况进行管理的一种方式 。由于税源监控是一种严密规范的日常活动，是 一个连续不断的过程，较之经济税源调查它可以更及时、准确、系统、完整地提 供各类经济税源资料，从而为税收计划的编制分配、执行情况的检查分析、组织 规划税收收入、监督税收征管过程等提供详细资料与客观依据。在日常工作中， 税源监控，特别是重点税源监控工作对于加强组织税收收入，揭示税收收入增减 原因，分析动态税收收入变化情况，促进税收征管，推进依法治税具有重要的作 用。 ( 三) 税收计划工作的作用 首先，我国社会主义市场经济条件下税收管理面临的现实决定了税收计划分 税收收入预测与税收能力估算的比较钱杨扬州大学税务学院学报2 0 0 0 年第四期 税收学p 6 6 5 杨斌雷根强胡学勤科学出版社2 0 0 3 年第一版 税收计划国家税务总局教材编写组p 5 中国税务出版社2 0 0 4 年5 月第一版 以科学发展观推动税收分析工作来源：中国税网郭顺民叶婉2 0 0 7 0 8 2 2 国家税务总局关于修改重点企业税源监控数据库管理暂行办法的通知国税函f 2 0 0 0 】l o l o 号 3 基层税收计划的制定和执行 析工作的必要性：目前我国公民的法制观念比较淡薄，依法纳税的自觉性还比较 低，税收流失还比较严重，如果没有税收计划的约束，国家预算就难以保证。同 时，税务部门对经济活动的监控还不够完备，对税源、税收情况的了解和掌握还 不够及时，难以做到应收尽收，也需要一个指标去约束。其次，通过税收计划执 行过程中的分析工作，结合国民经济运行的有关指标，运用各种科学的手段和方 法进行对比、归纳和综合，揭示了影响收入进度的因素，找出了引起税收增减变 化的原因，反映了组织收入工作的进展，预测了税收发展的趋势，引导税收工作 的科学化、精细化管理。再次，税收计划工作为各级领导机关指导税收工作、评 价考核本级税务机构税收业绩、决策各级税务机构组织收入规模、出台有关涉税 方针政策等提供准确、客观、科学的决策依据，并最终达到税收服务于经济的目 的。 ( 四) 税收计划工作的要求 税收计划是一项涉及面广、综合性强、专业要求高的工作，是整个税收管理 的一个重要组成部分。做好税收计划工作，充分发挥其职能作用，对于加强组织 收入工作，更好地完成税收任务，推动整个税收工作的开展具有重大意义。因此， 税收计划工作必须坚持做到： 1 、认真贯彻党和国家的方针、政策、法令，树立为经济发展服务、为组织 收入服务、为税收征管服务、为制定税收政策服务观点，指导税收计划工作的开 展。 2 、遵循从经济到税收的原则，一切从实际出发，注重调查研究，及时了解 市场经济条件下各种经济活动的发展变化情况，准确预测经济税源变化发展趋 势，根据税收收入与经济的历史规律，将税收计划订得更积极可靠。 3 、坚持依法治税前提下的税收任务观点，充分发挥税收计划对税收收入的 组织、指导和督促作用，坚持依法治税，切实做到应收尽收。 4 、强化税收计划的经常性工作。要深入开展经济税源调查研究，加强日常 税源监控，建立重点税源企业档案，及时了解和掌握经济税源的发展和变化；要 税收计划国家税务总局教材编写组p 6 中国税务出版社2 0 0 4 年5 月第一版 4 一、税收计划工作的概念、内容及其作用 采用科学的方法，准确预测判断税收收入趋势，合理编制分配税收计划；要制定 确实有效的措施和方法，促进税收计划的落实和执行；要深入细致地分析检查税 收计划的执行情况，及时了解和反映组织收入工作中出现的新情况和新问题，当 好领导的参谋助手；要加强组织收入工作的监督和考核，促进税收任务的完成。 ( 五) 基层税收计划 基层税收计划是我国税收计划的基本组成部分，包含县、乡两级税收计划， 以县级为主，起着承上启下的作用。基层税收计划工作的职责各地税务机关略有 不同，以福清市国家税务局为例，其税收计划工作的职责是； 1 、认真及时编制年度、季度税收计划，力求准确； 2 、及时下达各局年度、季度税收计划指标； 3 、按月通报税收入库进度，按期检查计划执行情况并加以分析； 4 、遇政策情况变化或税源发生重大变化，及时了解情况提供决策，适当调 整计划任务； 5 、搞好经济税源调研，每年四篇经济税源调查报告，每季两篇经济信息； 6 、按季整理个单位税收计划完成隋况，考评后交人事部门； 7 、按时报送年、季、月税收收入分析情况报表； 8 、做好重点税源监控工作。 从福清市国家税务局的税收计划工作岗位职责我们可以看出，基层税收计划 工作涵盖了税收计划的全部内容，并且为上级税收计划提供了分析决策的依据， 因此，基层税收计划是税收计划的基础，基层税收计划工作的好坏直接影响到税 收计划的准确、合理，其重要性不容忽视。以下，笔者就基层税收计划制定和执 行中存在的问题做进一步的说明。 福清市国家税务局税收计划工作岗位职责 5 基层税收计划的制定和执行 二、当前基层税收计划制定问题的分析 现阶段我国税收计划制定方式为分级制定，中央、省、市( 地级) 、县区、 乡镇各级都有相应的税收计划，下一级的计划由上一级计划分解而成。现阶段基 层税收计划制定存在的问题主要有以下几点： ( 一) 税收计划的编制存在的问题 1 、税收计划编制程序不合理。 从国际上通用的做法看，预算编制的程序通常是“自下而上 的，也就是根 据每个财政年度具体的经济状况和财政需要，自下而上上报支出计划，以支定收， 然后在全国范围内统筹税收收入计划，预算计划最终体现出来的是基层意志的汇 集。我国税务机关的税收计划和财政支出没有紧密挂钩，税收计划编制的依据最 重要取决于上年税收计划完成数，在编制程序上，年度税收计划采取何国际通用 做法不同的“一上一下 的编报程序，先由基层分别编制各级税收计划，作为 计划建议数逐级上报，国家税务总局在各地上报的基础上，经过综合平衡，由上 而下核定分配计划指标并下达执行。由于国家税务总局并没有根据基层财政对税 收的需求，而是根据自身上年计划完成数下达本年度的税收计划，这就造成在实 际工作中，基层上报的计划建议数往往成为一种仅供参考的数据，没有得到足够 的重视，下达的计划基本上都高出基层上报的建议数。久而久之，这种“一上一 下 的编报程序极大地挫伤基层上报计划建议数的积极性，最终形成了一个应付 上级的工作，并且在现实中很容易滋生出弄虚作假的工作现象，提高了上下级问 的交流沟通成本。 2 、税收计划编制方法不科学。 我国由于长期以来受计划经济的影响，基层税收计划编制的依据最重要取决 于上年税收计划完成数，也就是传统的“基数法”。基数法下达税收计划的编制 公式为：计划期的税收计划= 税收基数x ( 1 + 税收增长率) 重大财政政策对税收 税收学p 6 6 9 杨斌雷根强胡学勤科学出版社2 0 0 3 年第一版 6 二、当前基层税收计划制定问题的分析 收入的影响数额。结合公式，我们可以看到基数法下税收计划的几个缺陷： 第一，国家税务总局测算的分配下一年度全国税收收入计划，一般在1 0 月、 1 1 月，当年实际基数还未出来，只能按照“基期年1 1 0 月实际收入加1 1 1 2 两 个月的预计数”而得，但对基层来说，每年年底影响收入的因素是最复杂的时候， 收入可变性很大，致使一些地区的基数与实际收入误差较大，如福清市国家税务 局2 0 0 7 年l o 月底预测全年收入为1 2 7 2 0 0 万元，实际2 0 0 7 年完成1 3 4 0 0 0 万元， 误差5 3 4 ； 第二，系数( - l + 税收增长率) 只是粗略地考虑各地的税源情况，人为地对基 层的经济税收情况划分几个档次，不能做到具体问题具体分析，客观性较差，而 且基本上只增不减，具有极强的刚性，不符合基层千变万化的经济运营情况： 第三，自上而下的编制方式对地方特殊性因素考虑不周。采用基数法过多地 考虑历史因素，这种不能具体分析地方特殊问题的税收计划成为一种外生于经济 增长的事物，表现出极强的独立性，税收的征收级次愈低，这个问题愈严重； 第四，按基数法编制税收计划助长了税务机关弄虚作假的作风。按历年做法， 每年上级税务机关下达的任务总比基层上报的数据多，如x x 县国家税务局2 0 0 6 年底上报2 0 0 7 年计划数为1 2 7 2 0 0 万元，上级下达的税收计划数则是1 3 4 0 0 0 万 元，超出基层计划5 3 。由于基数法编制公式里有一项重大因素变动的加减项， 而收入计划的多少关系到年底计划的完成，于是基层税务机关在每年报计划时 候，就会有意的多报减收因素，少报、不报甚至隐瞒可能存在的增收因素，上级 也已知基层税务机关会隐瞒，没有税收计划缺口则已，在有税收计划缺口的情况 下，简单地将上报计划按照缺口比例加上去。而基层税务机关显然早有“自知之 明 ：加就加呗，犯不着跟上级脸红脖子粗，工作都已经做在前头了，已经留一 手上级追加的任务了，这样上下默契配合弄虚作假的结果，必然是上下两级“双 赢 ，各级“多赢，全国“全赢，皆大欢喜的局面，可是，缺失的是什么呢? 助长的又是什么呢? ? 产业结构调整：呼唤税收计划体制改革张长海湖南税务专科学校学报2 0 0 2 年第6 2 期 由于数据涉及保密工作，该处使用x x 代管实际地名，以下涉及数据部分采取同样方法处理 7 基层税收计划的制定和执行 ( - - ) 指令性计划违背税收应收尽收原则 税收收入是财政收入的主体，而税收计划就是政府预算的主要组成部分，按 照中华人民共和国预算法及其实施细则的要求，税务机关作为预算收入的征 收部门，在保障预算顺利执行方面负有重要的职责，另一方面，每年的政府预算 一经人大通过，具有法律效力，是硬性指标，必须完成，这就造成当前各级税务 机关根据政府的预算，沿用计划经济色彩很浓的下达税收任务方法作为税收计划 工作的一个手段，每年都要制定具体的征税任务目标，并把这个税收任务作为指 令性指标层层布置，有的地方还专i - j n 定了奖惩措施，甚至逐级签订税收任务责 任状，不论原因，只问结果，完成任务的奖! 完不成的罚! ! 事实上，年度税收计划的任务数和年度税收应征数这两个数据完全一致或者 基本一致的情况只是在理想的状态下才能实现的，实践工作中很难做到。影响税 收收入的因素有多方面的，有客观的也有主观的，包括年度经济运行情况、税收 政策调整、税收征收管理水平和效率、纳税人的实际纳税能力和欠税增减情况等， 其中最关键的、可持续的是年度经济运行情况，也就是一个地区的年度g d p 增 长情况。然而，世界各国的经验和教训，包括我国多年的具体实践都反复证明： 无论政府管理部门、研究机构和决策者如何高明，信息处理和预测手段如何先进， 都远没有把握保证自己关于当年g d p 增长率测算得十分准确! 经济运行情况都 无法准确测算，税收又怎么能够准确测算呢? 因此，一方面是无法获取准确的预 测数，另一方面是以这种不准确预测数为主要依据，下达的指令性计划指标，这 显然是缺乏科学依据。在实际工作中，由于有了这种指令性计划的存在，税务机 关往往会为了完成任务，根据指令性任务数，人为地安排税收收入，破坏税收应 收尽收的原则，这种现象在税收计划的执行过程中得到了极大的体现，笔者将在 下一章进行详细说明。 8 二、当前基层税收计划制定问题的分析 ( 三) 税收计划与实际经济发展相背离 1 、税收计划脱离了税收调节经济的目的。 税收的一个重要职能就是发挥税收的“杠杆 作用，对经济的发展进行调节， 达到促进经济平稳增长的目的。目前我国的税收计划与财政支出一样，只能升不 能降，根据去年的完成数据逐年上调，这种政绩式的税收计划足以反映税收计划 制定的随意性。每年的收入都超额完成，说明政府的税收政策不够科学，或者低 估了纳税人的赢利、收入增长，或者是竭泽而渔，随意设税。改革开放近3 0 年， 国家每年都能完成税收任务，特别是从1 9 9 4 - 1 9 9 7 年，税收收入连续4 年每年增 收1 0 0 0 亿元，这是在1 9 9 4 年税制改革，统一税法，同时取消个案减免以及加强 征管的结果，但随着时间的推移，这种税收收入增长的潜力越来越小，而在这个 时候，1 9 9 8 年刚组建的新一届政府又给税务部门下达了当年增收1 0 0 0 亿的任务! 大家知道，1 9 9 7 年下半年的亚洲金融风暴强烈地冲击了亚洲各国的经济，特别 是中国，在庄重承诺人民币不贬值的情况下承受了大部分金融风暴的损失。在这 么严峻的形势下，税务机关仍然完成了增收1 0 0 0 亿元的任务。这个例子说明了 税收计划缺乏科学性，这种不科学的税收计划最终导致经济发展动力和民众福利 降低，影响政府主导的经济调节，让市场丧失稳定的预期。下表显示1 9 9 4 年一2 0 0 3 税收计划数实际税收收税收计划完税收收入与税收计 财政年度汜元) 入( 亿元)成率( )划间的误差( ) 2 0 0 31 8 9 0 62 0 4 6 6 11 1 4 57 6 2 2 0 0 2 1 6 5 5 4 1 7 0 0 41 0 5 32 6 5 2 0 0 l1 3 3 6 01 5 1 7 2 1 0 6 8 1 1 9 4 2 0 0 01 0 9 4 91 2 6 6 1 0 21 0 8 71 3 5 2 1 9 9 99 5 5 21 0 3 1 4 9 8 1 0 2 4 7 4 1 9 9 88 3 5 1 68 5 5 21 0 8- 2 3 4 1 9 9 76 9 5 07 5 5 1 5 6 1 1 5 6 7 9 7 1 9 9 66 0 2 76 4 3 4 0 1 1 1 3 6 6 3 3 1 9 9 55 1 1 0 5 3 8 3 3 6 1 0 2 75 0 8 1 9 9 43 9 7 7 14 5 5 3 2 5 1 0 8 3 1 2 6 5 平均数 1 0 8 68 8 3 p 6 ，中国当代税收要论金人庆人民出舨杜2 0 0 2 年6 月第一舨 9 基层税收计划的制定和执行 年全国税收计划和实际完成数情况国，这10 年里税务机关年年超额完成税收计 划，平均完成率达到1 0 8 6 ，波动范围在2 3 4 - 1 3 5 2 之间，平均绝对误差为 8 8 3 ，超过了国际普遍认同的5 的合理范围。 2 、税收计划编制与实际经济发展不协调。 从理论上来讲，税收收入的增长应该和当地的经济增长大体相当，这就是税 收弹性系数c 税收弹性系数= 苯再差藩蔫攀笔皂箩圭摹誓淼，也就 是说经济增长多少，税收也应该同比例增长，两者的增长比例对比应该在l 左右 ( 正常在0 8 - 1 2 之间) ，这时候我们可以说经济和税收良性地、同步地发展。 然而，在现实的制定中，税收收入的增长幅度普遍高于经济的增长幅度，以) 【) ( 县国家税务局2 0 0 7 年税收任务为例：2 0 0 7 年x x 县g d p 计划增长1 2 ，而政府在 制定任务的时候却给国税机关1 3 9 0 0 0 万元的税收任务，同比l1 8 9 7 7 万元增长 1 6 8 ，实际上x x 县国税机关2 0 0 7 年预计只能完成1 2 6 2 0 0 万元的税收收入，同 比增加6 1 ( 其中考虑了重大税源减收1 2 0 0 0 万元因素) ，而2 0 0 7 年年底，政 府又给国税机关下达了2 0 0 8 年税收收入增长1 8 的任务；从税收计划的考核上 看，考核指标被设计成激励增长的倾向：税收弹性系数作为一个年度必考核指标， 基本上都是要求年年增长，因为增长加分，减少就扣分，这就迫使各级税务机关 多入库，人为地干涉了经济的良性增长。如2 0 0 0 年颁布的国家税务局系统组 织收入工作考核办法中的组织收入工作评分标准中的税收弹性系数增减率( 5 分) 规定：弹性系数等于上年得5 分，系数比上年每提高o 1 增加0 5 分，每下 降0 1 减少0 5 分。 这种片面追求高财政收入的措施，造成近年来税收增幅大大高于经济增长幅 度，以全国税收收入为例：2 0 0 5 年税收增长2 0 ，g d p 增长9 9 ；2 0 0 6 年税收 增长2 1 9 ，g d p 增长l o 7 ；2 0 0 7 年税收增长3 1 4 ，g d p 增长1 1 4 ! 连年大 幅增长的税收造成我国的税收负担指数、宏观税负不断上涨，从狭义宏观税负( 税 收收入占g d p 的比重) 的时期发展来看，2 0 0 6 年中国的税收收入为3 7 万亿 ，g d p 2 0 9 4 万亿，我们的宏观税负是1 7 7 ，比1 9 9 8 年的1 2 3 9 增长了4 5 ! 1 9 9 5 2 0 0 4 年各年度中国税务年箍、中国统计年鉴 国家税务总局发布2 0 0 6 年全国税收情 况分析新华网时政频道 h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o r n p o l i t i c s 2 0 0 7 0 2 1 6 c o n t e n t _ 5 7 4 6 5 6 2 h t m l o 二、当前基层税收计划制定闯题的分析 而美国则是从1 9 8 1 年的1 9 6 降为2 0 0 3 年的1 6 5 。从狭义宏观税负的时点数 看：我们一衣带水的邻邦日本，2 0 0 6 年税收收入4 9 0 6 万亿元，折合人民币 ( 1 0 0 0 0 6 8 0 ) 3 3 万亿国，g d p 4 3 4 0 1 3 3 万美元，折合人民币( 0 7 年1 月汇率) 3 3 8 8 万亿 ，g d p 比中国高，税收却比中国少! 宏观税负9 7 。考虑到我国居 民所要多缴纳的各种税外费用以及所要多负担的教育、医疗、养老等，我国的税 负就更高了。 从广义的宏观税负看( 税收收入和非税收入占g d p 的比重) ，根据福布斯 2 0 0 7 年5 月发表的“全球税负痛苦指数排行榜 最新数据显示，中国继续是亚 洲经济体中税负最重的国家，全球排名第三，税负痛苦指数是一百五十二。而同 以华人为主的地区，新加坡的税负痛苦指数是七十九点五，香港是四十三点五。 2 0 0 7 年税收收入4 9 4 万亿( 不包含社保等收费) ，按照全国1 3 亿人口平均纳税 3 8 0 3 元，而2 0 0 6 年，占我国人口大多数的农村居民人均纯收入才3 5 8 7 元1 3 、宏观经济数据扑朔迷离。 目前国家税务总局在全国推行税收计划的g d p 税收负担率法，它根据某一地 区一个时期内税收收入占国内生产总值的比率，得到其每百元g d p 所能够提供的 税收，这种尝试虽然在目前阶段还不能替代传统的“基数法 ，但却能较好地反 映了税收与经济之间的关系。 由于按这种方法测算的税收计划很大程度上取决于g d p 的统计口径与真实 性，在地方政府“g d p 挂帅 的思想指引下，该方法也有很大的局限性。国家统 计局局长李德水披露：2 0 0 4 年各省区市上报的g d p 汇总资料与国家统计局公布 的g d p 增速相比，高出3 9 个百分点，总量差距2 6 5 8 2 亿元 。这反映出我国某 些地方将g d p 作为考核政府官员政绩好坏的标准造成了g d p 数据质量的下降，数 据不真实，经济预测和计划怎么能准确呢? 以福清市为例，2 0 0 4 年全市实现国 内生产总值3 1 1 亿元 ，而2 0 0 5 年经济普查一查，国内生产总值下降近1 0 0 亿元， 直到2 0 0 5 年才恢复到2 6 3 8 8 亿元，还不如2 0 0 4 年。宏观数据的真实给税收计 美国联邦所得税政策变迁对经济增长的影响郑幼锋 当代经济 日本2 0 0 6 财年税收收入总计达到4 9 0 6 万亿日圆新浪财经 h t t p ：f i n a n c e s i n a t o m c n m o n e y f o r e x 2 0 0 7 0 7 0 5 0 4 5 5 1 5 1 9 9 6 7 s h t m l w o r l dd e v e l o p m e n ti n d i c a t o r sd a t a b a s e ，w o r l db a n k , lj u l y2 0 0 7 h t t p ：s i t e r e s o u r c e s w o r l d b a n k o r g d a t a s t a t i s t i c s r e s o u r c e s g d p p d f 福布斯公布全球税负痛苦指数排行联合早报2 0 0 7 年5 月1 5 日 税收计划：扬弃还是保留匡小平、何灵经济体制改革2 0 0 6 年第一期 2 0 0 4 年福清市政府工作报告杜源生 基层税收计划的制定和执行 划制定带来的危害是巨大的! 很容易造成“竭泽而渔”的现象，就像1 9 5 8 年开 始的大饥荒一样，笔者将在后面章节详细论证信息不真实给社会带来的严重后 果。 ( 四) 税收计划制定没有和考核机制相配套 目前我国税收计划“一上一下”制定过程中的“一上 也作为一个基层税务 机关工作考核指标一即“计划准确性”指标，但是这个指标自一出世就处于尴尬 的局面，因为这个指标和税收收入任务指标基本就没有吻合过! 上级税务机关不 可能根据基层的预测数来下达税收任务，基本上都要增加一大部分：如x x 县国 税局2 0 0 7 年“一上 预测的数据是1 2 7 2 0 0 万元，而2 0 0 7 年上级税务机关下达 2 0 0 7 年税收计划却下达了1 3 4 0 0 0 万元。很明显的尴尬出现了：如果按照预测准 确性指标考核，x x 县国税局2 0 0 7 年度完成1 2 7 2 0 0 万元时，准确率1 0 0 ，而按 这个指标明显就不能完成上级下达的1 3 4 0 0 0 万元的任务，完成比例只能达到 9 5 ，按照国家税务局系统组织收入工作考核办法规定，完成计划9 5 ，扣 1 0 分，这个时候，基层税务机关基本上就是注重计划完成情况而不注重计划准 确情况，很显然，税收计划完成情况要比预测准确情况更重要。问题是这种现象 目前每年都要产生，我们必须在考核指标上进行修改，以改变这种尴尬现象的产 生。 ( 2 1 i ) 不同税收计划产生的冲突 目前基层税收计划的下达途径有两种，一种是由上级税务机关逐级下达给下 级税务机关的税收任务；另一种是由各级人民政府( 经同级人大批准) 下达给税 务部门的税收任务，这两种税收任务大多不一致，后者通常大于前者( 前者一般 早下达，后者晚下达) ，而后者追加的部分往往是财政支出的缺口，而不是依据 地方经济发展。如x x 县国家税务局2 0 0 7 年上级税务机关下达收入任务为1 3 4 0 0 0 万元，而当地人民政府下达收入任务为1 3 9 0 0 0 万元，一方面是两种计划任务数 明显不同，另一方面两种任务的统计口径也不同，上级税务机关下达的任务包括 个人储蓄存款利息所得税、证券公司、银行所得税和车辆购置税等非地方级税收， 1 2 二、当前基层税收计划制定问题的分析 而政府下达的任务却不包含这些非地方级税收，同时还必须扣减财政返还的税款 ( 由财政部驻省专员办返还的监狱企业、新华书店等税收) ，以x x 县国家税务局 为例，政府下达的税收任务数1 3 9 0 0 0 万元，如果按上级税务机关的口径换算， 任务将达到1 4 7 9 0 0 万元( 地方级任务1 3 9 0 0 0 万元+ 个人所得税7 3 0 0 万元+ 车购 税5 5 0 万元+ 专员办返还5 5 0 万元+ 银行所得税5 0 0 万元) ，超过上级税务机关的 计划任务数1 3 4 0 0 0 万元，超出1 0 4 。这种同一税务机关税收计划的差异不仅 破坏了税收计划的严肃性，同时也为税务机关与当地政府就税收入库金额的多少 提供了讨价还价的空间：地方政府为了调动税务机关完成税收任务的积极性，普 遍实行按税收计划任务完成情况给予经费奖励政策，这不仅在一定程度上为税务 机关获取最大的小集团利益提供了可能，同时也加大了税收征收成本。 税收计划出现了两种计划数，也给税务机关的工作造成极大的不便，因为税 收计划的完成情况每月必须向上级机关报告，这里的上级机关就包括上级税务机 关和本级人民政府，正是因为两种任务的存在，税收计划完成的报告往往就有两 个版本，一个版本是给上级税务机关的，一个版本是给同级人大、政府的。假如 说某税务机关完成了上级税务机关的税收计划任务而没有完成政府的税收计划 任务，显然，在对两个上级机关的分析汇报上就会出现两个说法相异，甚至是截 然不同的版本。 这种在基层普遍存在的两种税收计划，严重地影响了税务机关的工作效率， 同时也从另一方面助长了政府部门的弄虚作假的工作作风。 1 3 基层税收计划的制定和执行 三、当前基层税收计划执行问题的分析 ( 一) 收“过头税”和“藏税” 多年来，税收计划的分配无论采用基数法还是采用税收负担率法，税收任务 基本上是年年递增。这样以递增比例的方法确定下来的税收任务，使税务机关形 成了以完成税收任务为工作导向和目标。随着市场经济的不断发展与完善，在这 样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过 大，往往延压税款，而在完不成税收计划时，则又容易出现征收“过头税”的问 题，很难做到依法治税。具体