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天长市国税税源管理对策研究 摘要 二十世纪8 0 年代以来，伴随着全球税制改革浪潮，“管理问题是税制改 革的核心问题而不是辅助问题 已成为税收理论研究和管理实践的共识，作 为税收管理的重要组成部分，税源管理在税收征管工作中的基础和核心作用 日益凸显。如何运用科学的管理方法，把握税源产生、变化、发展的规律， 摸清现实税源，寻找挖掘潜在税源，将税源转化为税收收入，尽可能的减少 国家税收流失，己成为新形势下税务部门的重要管理职责。 本文以天长市国税税源管理为研究对象，以税源管理的理论分析为基 础，采用定性和定量分析相结合的方法，首先对天长市税源管理现状和做法 进行了分析，对税源管理存在问题和原因进行了研究；其次对国内外税源管 理的成功经验和做法进行了借鉴；最后对在新的税源管理机制下进一步加强 税源管理提出了相应的对策建议。以期对天长市国税系统实现提高税收征管 质量和效率，降低税收成本和风险的目标起到一定的启示作用。 关键词：天长市；税收征管；税源管理 r e s e a r c ho ns o u r c e sm a n a g e m e n tp o l i c yo fn a t i o n a lt a x i nt i a n c h a n gc i t y a b s t r a c t s i n c et h e19 8 0 s 。a l o n gw i t ht h eg l o b a lw a v eo ft a xr e f o r l t i ，”m a n a g e m e n ti st h e c o r ei s s u eo ft a xr e f o r n l ，r a t h e rt h a na n c i l l a r yi s s u e ”h a sb e c o m eac o n s e n s u sf o r r e v e n u em a n a g e m e n tp r a c t i c ea n dt h e o r e t i c a ls t u d y a sa ni m p o r t a n tp a r to ft a x m a n a g e m e n t ，t h er e v e n u es o u r c e sm a n a g e m e n tp l a y sa ni n c r e a s i n g l yi m p o r t a n t r o l ei nt h ew o r ko ft a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t s ot h ef o l l o w i n gw o r k sh a v e b e c o m et h ei m p o r t a n tm a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t yo ft a xd e p a r t m e n tu n d e rt h ec u r r e n t s i t u a t i o n ：h o wt of i n do u tt h er e a it a xs o u r c e s e x p l o r ea n de x p l o i tt h ep o t e n t i a lt a x s o u r c e s ，c o n v e r tt a xs o u r c e si n t or e v e n u e ，a n dr e d u c e 也el o s so fn a t i o n a lr e v e n u ea s m u c ha sp o s s i b l eb yu s i n gs c i e n t i f i cm a n a g e m e n tm e t h o d sa n dp r i n c i p l e so f g e n e r a t i o n ，c h a n g i n ga n dd e v e l o p m e n tf o rt a xs o u r c e s i nt h i sp a p e r , w es t u d yn a t i o n a lt a xs o u r c e so ft i a n c h a n gc i t yb a s e do n t h e o r e t i ca n a l y s i sf o rt a xs o u r c e sb ya d o p t i n gq u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s m e t h o d s ，t om a n a g et h es o u r c e so ft a xr e v e n u ei sb a s e do nt h e o r e t i c a la n a l y s i s ， c o m p r e h e n s i v eu s eo fa d o p t st h ec o m b i n e dm e t h o d so fq u a n t i t a t i v ea n a l y s i sa n d q u a l i t a t i v ea n a l y s i ss y n t h e t i c a l l y f i r s to fa 1 1 w ea n a l y z et h ep r e s e n ts t a t u sa n d p r a c t i c e so ft a xs o u r c e sm a n a g e m e n t ，a n dr e s e a r c ht h ep r o b l e m sa n dt h e i rr e a s o n sf o r t a xs o u r c e sm a n a g e m e n t t h e n w eu s ed o m e s t i ca n df o r e i g ns u c c e s s f u lp r a c t i c e sa n d e x p e r i e n c e sf o rr e f e r e n c e f i n a l l y , s o m er e l e v a n ts u g g e s t i o n so ft a x s o u r c e s m a n a g e m e n tp o l i c ya r ep r o p o s e dt of u r t h e rr e i n f o r c et a xs o u r c e sm a n a g e m e n ti nt h e c a s eo fn e wm a n a g e m e n tm e c h a n i s mf o rr e v e n u es o u r c e s w bh o p et h a tt h i sw o r kc a l l g i v eu sac e r t a i nd e g r e eo fi n s p i r a t i o nf o ri m p r o v i n gt h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo f t a x c o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t ，a n dr e d u c i n gt a xc o s t sa n dr i s k s k e y w o r d s ：t i a n c h a n gc i t y ；t a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n t ；t a xs o u r c e s m a n a g e m e n t n 插图清单 图3 - 1 天长市国税收入2 0 0 3 2 0 0 7 年收入图1 2 图3 - 22 0 0 7 年天长市国税系统各税种税收所占比例1 2 图3 - 3 天长市国税机构设置框架图1 3 v 1 1 表格清单 表3 - 1 天长市2 0 0 3 - - 2 0 0 7 年区域经济6 d p 统计表1 1 表3 2 天长市国税系统2 0 0 7 年1 2 月管户情况一览表1 6 v i l l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中 不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得金妲王些 态堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者繇毒弋。弓 签字吼纠和月，日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解佥超工些太堂有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文 被查阅和借阅。本人授权金目里王些太堂可以将学位论文的全部或部分内容 编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇 编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：主琶净固辱牡并勿 通讯地址：至善砖，功社? ! c 亏 i i 导师签名： 1 1 砌习 签字日期：浦年j2 月7 日 电话：渺一知了以 邮编：y 郴p ， 致谢 随着这篇论文的准备、选题、修改和答辩，三年的学习就要告一段落。 这三年于我而言是奋蹄扬鞭、提升自己的关键时期。本文得以完成，既渗透 着我这几年来的执著追求，更凝结着老师对我的辛勤栽培，借此机会，我从 内心表达自己对老师的谢忱和敬意。 首先，我衷心感谢我的导师李兴国教授，本人从选题到提纲的拟订，从 内容结构到修改定稿，都与教授的悉心指导分不开。三年来，我不仅学到了 专业知识，也掌握了一定的科研方法，而且还领悟到了许多为人处世的道理， 在此谨表我最诚挚的谢意。 衷心感谢为我们授过课的各位老师。感谢三年来他们对我的培养和教育， 对我的选题和修改提出了宝贵的意见，在此谨向各位老师表示真心的谢意。 尽管论文已经顺利完成，但限于学识和时间，本文还有不尽如人意之处， 敬请各位老师批评和指正。 i i i 作者：钱一兵 2 0 0 8 年l o 月 第一章绪论 “税收征管工作的核心是税源管理 l l j 。税源管理是税收管理的基础，是决定 税收征管水平的重要方面。与此同时，税源管理也是依法治税、依法征管的基础， 离开了税源管理，税务部门就会丧失依法征税的主动权。税源管理水平的高低直接 决定着税收征管质量的高低，影响着税收收入的规模和增长速度，关系到税收调控 功能能否得到充分发挥，进而影响到我国的经济、社会能否顺利实现持续、健康、 快速、协调发展。因此，做好税源管理工作具有十分重要的现实意义。 1 1 研究背景及意义 近年来，随着我国经济保持快速稳定增长，税收收入也不断呈现高速增长 的态势。税收年收入2 0 0 5 年、2 0 0 6 年、2 0 0 7 年分别达到3 0 8 6 7 亿元、3 7 6 3 6 亿元和4 9 4 4 9 亿元。以2 0 0 7 年来分析，当年税收增长3 1 4 ，高于g d p 增长2 0 个百分点。以天长市国税局为例，2 0 0 7 年国税收入增幅为3 3 ，高于全市g d p 增长近1 5 个百分点。人们在试图解释税收收入不断超经济增长时，一般是将其 归因于税收制度、税收政策和税收征管三个主要因素共同作用的结果。其中， 税收征管对税收收入的贡献作用日益提高。据统计，“从1 9 9 8 年至2 0 0 1 年，加 强征管因素对税收收入增长的贡献率平均达到了2 5 6 。”“。在税收征管不断 加强、税收收入持续增长的良好形势下，笔者认为仍要保持清醒的认识，当前 天长市国税税源管理工作仍然存在一些不可忽视的问题，一是税源管理基础薄 弱，漏征漏管等现象依然存在；二是税源监控能力有待进一步提高，特别是运 用信息数据进行税收分析、纳税评估、税源监控水平不高；三是税源管理人员 配备不够合理，综合素质有待提高；四是税源管理考评制度尚未健全。这些问 题的存在，直接影响到税源管理水平的提高。 税源管理作为税收征管重要的基础性工作，其管理水平如何直接决定着税 收征管质量的高低，影响着税收收入的规模和增长速度。从税收工作本身来 看，加强税源管理是坚持依法治税原则的必然要求，是提高税收征管质量与效 率的根本途径。随着我国所有制结构、产业结构的调整和企业组织经营形式的 变化，经济税源呈现多元化、复杂化的特征，税源分布的领域越来越广，税源 的结构越来越复杂，税源的流动性和隐蔽性越来越强，税源监控的难度越来越 大。因此只有抓住税源管理这一主要矛盾和薄弱环节，才能不断提高征管效能， 防止国家税款的流失，并且在最大限度地减少税收征管漏洞的同时，为纳税人 营造公平的税收环境。国家税务总局1 9 9 6 年提出我国税收征管改革的目标模式 为：以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽 查。这种税收征管模式以纳税人的自觉、主动申报为基础，实现了专管员由管 户制向管事制的转变。但在我国目前信用比较缺失的现实情况下，推行纳税申 报制度的社会信用基础非常薄弱，必不可免地存在着大量的虚假申报行为，而 只能通过重点稽查来加以事后补漏。由于这种税收征管模式缺乏事前的监督与 控制，是不全面和不完善的征管模式。因此，在2 0 0 4 年全国税收征管工作会议 上，国家税务总局局长谢旭人在3 0 字的基础上补充了“强化管理”四字。强化 管理的核心内容是税源管理，因为正是税源管理作为桥梁和纽带连接了“集中 征收”和“重点稽查”，目的是通过加强税源管理，实现对税收的源泉控管，使 税收征管活动从事中和事后管理向事前延伸，从而涵盖了税收管理活动的全过 程。 由此可见，研究天长市国税系统如何构建更为有效的税源管理体系，进一 步强化税源管理，有效地解决税源失控问题，为税收征管服务，使税收收入增 长保持与经济增长相协调，对于当前天长国税税源管理工作有着十分现实的意 义。 1 2 国内外研究现状 近几年，随着税收流失日趋严重以及新征管模式的出台，税源管理问题越 来越受到学者、专家及税务人员的关注。在我国，有不少专家吸收了国外税源 管理的先进经验，结合中国的具体情况针对中国的税源管理做出了不少理论上 的研究。 郭蓓在“借鉴税源管理的国际经验强化税源管理 一。一文中认为税源法制 化是加强税源管理的制度保证，借鉴国外经验，设置税源监控中心机构，结合 集中征收的格局，依托信息资源，实施有效的监控，实现对税源征收管理构建 面向多维数据监控，解决目前存在的漏征漏管问题。 陈菁泉、吕骥在“浅谈如何搞好税源管理”旧1 一文中指出在企业转制过程 中，很多税源管理部门介入的程度不够深入，内部分工管理不规范，导致税款 流失。提出了建立事前税源监控体系，延伸税收服务的观点，设立网络稽查， 关联税源采集等单位，加强税源信息采集的效率。 关于税源管理的宏观管理方面，张健、李明蔚在“宏观税源管理的政策性 分析 旧。中从宏观的角度指出当前税制的运行特点，并着重分析了税源的发展 趋势，从税源信息采集的角度提出相关对策与建议，一是开展税源普查，二是 积极开拓新的税源，三是调整税制结构促进税源结构的优化，以促进税源的可 持续性发展。 安体富、王海勇从税源管理中征纳双方存在的信息不对称导致的委托一一 代理问题的存在，提出了我国税源管理运行机制尚未建立，税源管理质量不高 的问题。借鉴了国外的税源管理实践，提出了完善我国税源管理的对策：推行 统一税务代码制度，加强对纳税人税务登记管理，最大程度的控制现金交易， 强化重点税源管理，强化税源管理手段，建立以税源专业化管理和社会化管理 2 相结合的税源管理的新格局。 中国国际税收研究会课题组在当代税源管理新论旧。一书中在对税源管 理进行基础分析时，创新性的提出了税源管理的环境分析，在此基础上，对我 国的税源管理从征管行为环节、微观税源监控核算环节及宏观管理方面提出了 我国税源管理的策略。并通过对同业税负的实证分析，总结出了一套较为完整 的同业税负分析方法体系，填补了税收数据应用分析与研究的一项空白。 关云峰、崔效宗和李志新在“税源实行分类管理的实践与探讨 u 。一文中 从分类管理税源的角度，提出税源分类管理体系的对策选择，并指出通过建立 户籍税源管理监控网络，建立税源指标分析体系，建立税源分类管理机制，建 立税源监控分类评估机制4 个方面确保了税源分类管理措施的落实，使得税源 分析的结果得到核查，提高了税源分析的层次和质量。 当代科技的快速发展对税源管理信息化提出了新的要求，肖光远，肖涛在 “利用信息化强化税源管理u w 文中提出利用信息化强化税源管理，利用信息 分层次评估，强化税源分析，深层次的利用信息，提高管理水平。通过对江西 省国税局的信息化改革过程中遇到的问题，通过过程监控和质量考核来提高评 估工作的集中性和准确度，从而全面加强了税源分析的质量。 对于近年迅速发展的互联网，有不少学者认为税源管理已经落后于互联网 的发展，这是税源管理所面临的新的挑战。董成兴认为要通过分析互联网环境 下税源管理现存的主要问题，将税源管理置于整个互联网环境中，架构起互联 网与税源管理的最佳结合，实现税源整体、综合、高效管理，实现对网民或企 业的整个网上涉税行为有效的管控。 在税源数据分析方面，税源监控管理及其数据应用分析u u 中在近几年开 展税源数据分析所作的工作的基础上，从现行的重点税源监控管理入手，系统 地介绍了税源管理体系的设计思想、管理的基本内容和手段方法，同时结合现 实数据系统地介绍了数据分析技术、应用领域和分析目的，将数理统计知识应 用于税源数据分析中，并建立了相关分析模型，丰富了微观税收分析技术和方 法。对指导加强税源管理、提高税源数据应用分析能力具有很好的指导价值。 2 0 世纪8 0 年代起，税源管理开始受到各国的高度关注和重视，通过多年的 税收管理实践，各国积累了许多税源管理方面的经验。国外税源管理的理念主 要归纳为以下几点： ( 1 ) 重视重点税源的管理。根据国情合理设置管理机构，强化重点税源管理。 如荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务公司等四种类 型，并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性和专业化，强化了对重 点税源的管理监控。乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税 收收入近7 0 的2 7 0 0 个税源大户的申报和纳税情况。 ( 2 ) 重视税务登记制度建设。强化税务登记管理，推行统一税务代码制度。 一个纳税人终身只有一个税务代码，用来办理一切纳税事宜。个人用身份证号 码作代码，以便交叉核对纳税人的各种信息，监督照章纳税。对于公司而言， 一家公司只能有一个代码，分支机构不能有与总公司不同的代码。美国使用社 会保障号码作税务代码，美国人一出生就可以获得这一代码，外国人到美国工 作也要申请一个代码，不管人到哪里，代码都是终身唯一不变的。澳大利亚1 9 8 9 年开始对使用税务编码纳税给予一些扣除、抵免等优惠政策，并可按较低的预 扣税率扣税。 ( 3 ) 重视税收网络系统的运用。充分发挥信息管理系统的作用，提高对纳税 入信息监控的科技含量。如意大利建立了税收情报信息系统，实现自动化管理， 通过公用数据网实现纳税人、政府部门及欧盟各国的信息交换与数据共享。美 国建立了由国家计算机中心和分布在全国的1 0 个数据中心组成的税务管理系 统，负责纳税申报表处理、年终所得税汇算清缴、纳税资料的收集处理、税收 审计的筛选、票据判别鉴定、税收咨询服务等工作。 ( 4 ) 重视市场交易记录的保全。最大程度控制现金交易，强化税源管理。如 美国规定，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明。 ( 5 ) 重视为纳税人服务的理念。强化为纳税人服务，增强纳税意识。为纳税 人提供广泛、周到、形式多样的税法宣传和免费咨询服务，平缓了纳税人的抵 触心理，增强了纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，为税源管理创造了条件。 如韩国成立了国家税务呼叫中心，由1 0 1 名经验丰富的税务官员组成，为全国 纳税人服务“。 1 3 论文结构 本文的研究方法是以税源管理的理论分析为基础，结合所学的公共管理学 知识和税收工作实践经验，综合运用定性和定量分析等方法，对税源管理的一 系列问题进行了理论探讨，对天长市国税税源现状和做法进行了具体分析，对 税源管理存在问题和影响因素进行了研究，对国内外税源管理的经验和做法进 行了借鉴，并对在新的税源管理模式下完善天长市国税系统税源管理提出了自 己的对策建议。文章所采用的统计数据，除另有说明外，全部来源于历年出版 的天长市统计年鉴、中国税务统计年鉴、中国统计年鉴、每年公布的天 长市国税局的统计报表和笔者多年来税收工作实际调研收集的资料。 全文共分五部分。第一部分是绪论，主要对论文选题的意义、时代背景、 研究方法和篇章结构进行说明。第二部分是税源管理的理论概述，主要对税源 管理的基础理论依据、应用理论依据进行分析，为下一步深入研究打下理论基 础。第三部分是天长市税源管理现状、存在的问题和影响因素研究，主要对天 长市税收收入及税源结构进行实证分析，对天长税源管理现实做法和存在问题 进行研究，影响因素分析主要是对税源管理理念、征管体制、税源管理手段、 税源管理机制和人文环境因素等进行深层次剖析。本章是论文的重点部分。第 四部分是加强税源管理的国内外经验及借鉴，主要介绍发达国家和国内先进地 4 区税源管理的主要做法和成功经验，以及对天长市税源管理工作的启示。第五部 分是完善天长市税源管理的有效途径，主要是从天长实际出发，提出总体思路 和笔者自己的对策建议。 第二章税源管理理论概述 “理论是行动的先导”。尽管目前税源管理这一概念已经在税收理论界广泛 流行，经常被用来概括税务机关管理税源的行为和现象，但什么是税源管理， 税源管理的重点和原则是什么，由于各人研究的角度和标准不同，回答往往各 不相同。因此，在研究税源管理问题之前，对税源管理的内涵与外延进行适当 的界定，是十分必要和有意义的。 2 1 税源管理的定义 税源管理，顾名思义，是对税源的管理。一般认为，税源是税收收入的来 源，是税收负担的最终归宿。而税源管理作为税收管理的重要组成部分，则是 税务机关根据税收法律、行政法规，通过一系列科学、规范、现代化的方法和 手段，对纳税入的应纳税额进行采集、监控和分析，最大限度地缩小潜在税源 与实际税收之间差距的一系列税收管理活动。税源管理贯穿在税务登记、发票 管理、纳税申报、税款征收和税务稽查等诸多环节。税源管理主要包括两个方 面，即对税基的管理和对纳税人的管理。所以，税源管理的核心内容就是要通 过对纳税人的管理，最大程度地缩小税收征纳双方信息不对称的差距，实现对 各个税种税基的监控。 2 2 税源管理的重点 税源管理的重点必定是税源监测和税源分析这两个方面n 3 1 ，我国现阶段探 讨税源管理工作，设计税源管理体系也必定要围绕这两个内容展开。 2 2 1 税源监测 对税源实施有效的监测，就是要通过调查、收集等方式最大限度的获取与 税源相关的各类信息，对税源进行监督、控制。不仅掌握公开税源的信息，还 要掌控隐蔽税源的信息，做到税源信息全面、确实、准确，使税务机关对税源 总量、分布状况，以及纳税人的情况真正做到底数清楚，从而及时、准确地对 税源的变化和发展趋势做出判断。纳税入是税源的载体，因此税务机关对税源 的监测很大程度上就体现为对纳税人的监测，通过税收征管活动以及部门协作， 一方面要了解纳税户数，最大限度的压缩漏征漏管户，另一方面要全面地掌握 纳税人的纳税情况，包括对纳税人机构设置、财务状况、生产经营、纳税情况 的了解和掌握。 6 2 2 2 税源分析 对税源进行分析，就是要充分利用内部和外部的各类信息，通过数理分析 手段进行税源分析，最大限度地避免信息不对称对税务部门产生的不利影响， 提高税源管理的水平。一方面是对通过监测得来的税源信息进行分析，判断其 真实性，即对税源信息进行筛选、加工，并建立一系列的指标体系和方法，确 定指标的合理范围，通过分析、对比来确认信息的真实性和合理性，从而挖掘 隐蔽税源，发现管理漏洞，查找征管薄弱环节，提高税收征管质量。另一方面 就是分析税源的发展变化，分析影响税源的各种因素，充分利用税源信息进行 纳税能力估算、税收预测、解析经济和税收的关系等等。 2 3 税源管理的主要原则 2 3 1 税源管理精细化与科学化原则 全面实行科学化、精细化的税源管理，是科学发展观在税收管理工作中的 集中体现，是总局总结多年来税收工作经验提出的重要管理理念。所谓“科学 化管理 ，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和掌握税源管理工作的规律， 善于运用现代管理方法和信息化手段，建立健全税源管理制度体系，按照有关 法律法规的要求规范征管工作，提高管理的实效性。所谓“精细化管理，就是 要按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体 系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理，抓住税源管理的薄弱环节， 区别不同情况，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高管理效能。 科学化、精细化管理是一个有机的整体，科学化是实施精细化管理的前提，精 细化是在科学化指导下，体现集约管理，注重效益的要求。科学化就是要抬头 看路，明确前进的方向，精细化就是要埋头拉车，狠抓工作落实。 2 3 2 税源管理方式与税源类型相适应原则 税源管理应根据税源类型的不同来确认管理重点，采取不同的管理措施。 按照纳税户税收收入规模的大小可划分为重点税源和一般税源，对重点税源应 实施精细化管理，对一般税源应实施规范化管理。根据纳税户纳税意识的高低 评定纳税信誉等级，对纳税信誉等级高的企业实施较宽松管理，对纳税信誉等 级低的企业实施严格管理。根据纳税户经营时间的长短采取不同的管理措施， 对新办纳税户应以政策宣传和纳税辅导为主，对经营时间较长的纳税户应加强 日常管理，及时掌握其税源变化情况。 7 2 3 3 税源管理运用现代信息化手段原则 税源管理实质是对税源信息的管理，包括税源信息的采集、税源信息的分 析及对分析结果的运用和执行过程。充分运用现代信息化手段加强税源管理是 税收管理的发展趋势。只能运用现代信息化手段，将纳税人的基础资料、涉税 信息、生产经营信息财务核算信息等税源信息录入征管系统，实现信息集中和 共享，并在此基础上运用计算机先进技术对税源信息进行分析，查找出异常涉 税信息，才能有针对性的采取措施监控税源，提高税源管理的实效性u “。 2 3 4 税源管理要充分发挥社会力量原则 税源既有显性税源，又有隐性税源既有固定税源，又有流动税源。税务机 关由于受到人力、财力的制约，难以将所有的税源都纳入监控的范围。因此， 税源管理就需要充分调动社会各界力量，建立起全社会、全方位的协税护税网 络。建立起税收违法案件举报有奖制度，充分调动广大公民协税护税的积极性。 建立起部门配合制度，加强部门间信息沟通和交换，实施社会综合治税。 2 4 税源管理的理论基础 现代经济学将所有的市场交易都看作是一种契约关系，从而形成了现代契 约理论。信息不对称是现代契约理论中的核心概念。由美国经济学家约瑟夫斯 蒂格利茨、乔冶阿克尔洛夫、迈克尔斯彭斯在1 9 7 0 年提出。所谓信息不对 称，是指在市场经济条件下，市场的买卖主体不可能完全占有对方的信息，这 种信息不对称必定导致信息拥有方为谋取自身更大的利益而使另一方的利益受 到损害。 信息不对称现象在我们的经济生活和社会生活中到处可见。这是因为每个 人都是一个独立的个体，都或多或少有一些自己的秘密，这些秘密就是只有当 事人自己知道而其他人都不知道的信息，即私人信息。正是这些私人信息的存 在，才导致了信息的不对称。不对称信息可分为两类：一类是外生的不对称信 息，它是指自然状态所具有的特征、性质和分布状态，这不是由交易人所造成 的，而是客观事物本来所具有的；另一类是内生的不对称信息，它是指契约签 订后其他人无法观察到的、事后也无法推测的行为，又分为隐藏行动和隐藏信 息。不对称信息的发生可能是由于当事人的行动只被他自己知道，或只被一个 契约中所有的签约人知道，而局外人不能观察到，这叫做隐藏行动或隐蔽行动。 不对称信息也可能是由于信息分布的不均衡引起的，签约一方清楚知道有关本 人的信息( 即个人特征) ，而其他人不知道或知之甚少，或者某个人知道可能影 响契约自然状态的知识而其他人不知道，这叫做隐藏信息或隐藏知识。 信息不对称从时间上可分为事前不对称和事后不对称。研究事前当事人之 8 间博弈的信息不对称模型叫逆向选择模型，研究事后信息不对称的模型叫道德 风险模型。关于事前的逆向选择模型，首先要了解自然状态的概念。在契约理 论中，自然状态是指随机事件，它是“自然 的外生选择，而不是经济行为者 的内生选择。自然状态不一定能直接或间接被观察到，以至于在现实中执行契 约只能依靠代理人。所谓逆向选择模型，指的是自然选择代理人的类型，由于 信息不对称，委托人在不知道代理人类型的前提下和代理人签订了一种契约， 在这种情况下，市场配置是缺乏效率的。关于事后的道德风险模型，是现代契 约理论研究的重点。可分为两类：一是隐藏行动的道德风险模型。委托入和代 理人在签订契约时，有关的契约知识和现实条件都能被契约双方观察到，对双 方是共同知识，此时双方信息是对称的。契约签订后，代理人选择行动。决定 代理人行动结果的还有自然状态，代理人的行动和自然状态一起决定可观测的 结果。而委托人只能观察到结果，无法知道这个结果是代理人本身的行动所致 还是自然状态所致。在这种情况下，委托人必须设计一个激励契约以诱使代理 人从自身利益出发选择对委托人最有利的行动。二是隐藏信息或隐藏知识的道 德风险模型。自然选择代理人的模型，由于信息不对称，代理人知道自己的类 型，而委托人不知道代理人的类型，委托人与代理人签订契约，如买者和卖者 的关系。 税源信息是社会性信息，不仅由不同层次和不同地区的税务机关掌握着， 同时还由企业和社会相关部门掌握着。税源信息主要分为三大部分：其一是由纳 税人掌握的经营经济信息，包括纳税人的生产经营状况、财务状况、资金运营 状况、劳动工资变化情况、利润分配情况及其投资计划、市场战略、发展规划 等与税收息息相关的经济信息。这部分涉税信息是纳税方与征税方产生信息不 对称的主要内容，纳税人对自己全部的生产经营信息了如指掌，而报送给税务 机关的纳税信息却很少，而且真实性差，使税务机关处在被动的征税地位。征 税方一税务机关开展税源管理就是要千方百计地掌握到纳税方真实的经济信 息，实现对税收收入的源泉控管，而纳税方作为经济人，生产经营的目的在于 追求利润的最大化，出于对自身经济利益的考虑，纳税方主观上就会自然而然 地产生隐蔽此类信息的动机，这也正是我们要研究税源管理的重要原因。其二 是由各级政府宏观经济信息管理部门掌握的各类涉税经济信息。这类信息在税 源管理中同样占有着极其重要的地位。税务部门全面掌握其他公共部门占有的 涉税信息就成为税源管理需要研究的重要内容之一。其三是税务部门掌握的税 收政策信息，信息不对称主要表现为由于税收政策的复杂性和政策发布渠道的 单一，征收方掌握的政策信息多，而纳税人知道的少，形成政策信息不对称， 给纳税人依法纳税带来不便。税源有效管理要求不同部门之间所掌握的涉税信 息必须实现有效地传递，从而使社会性税源信息在社会管理部门之间实现共享。 由信息不对称所导致的征纳双方委托一代理问题的存在，正是我们加强税源管 理和监控的理论依据所在。 9 2 5 税源管理应用中的管理理论依据 2 5 1 科学管理理论 我国实施税源科学化、精细化管理的管理理论依据来自科学管理理论。古 典管理理论的代表代表人物美国人弗雷德里克温斯洛泰罗在科学管理原理 一书中提出了效率、标准化、计件工资、管理职能细化等概念，其主要思想是 科学管理的中心是提高效率；为工作挑选一流的人员；实行标准化管理；实行 刺激性的计件工资制；使管理职能细化，实行“职能工长制”；实行组织控制的 例外原则等“。税源精细化管理也就是把这种标准化、精细化、科学化的科学 管理理论应用到税源管理过程中。 2 5 2 预期理论 预期理论在税源管理中的应用主要从理论上分析纳税人在不确定情况下如 何选择纳税申报额的，从而使预期效用达到最大化。认为影响纳税人是否进行 虚假纳税申报的因素包括纳税人的收入或所得、税率、查获概率和罚款率，只 有当纳税人预期能从偷逃税( 未申报收入) 中得到的效用大于按法律依法申报纳 税的效用，同时预期进行偷逃税时有可能被查获而遭到惩罚，但即使这样所蒙 受的效用损失也要比他按照法律的规定税率纳税而受到的效用损失小。只有这 个条件满足时，纳税人才有可能选择虚假申报行为。因此，税务部门在税源管 理过程中要不断加强对纳税人的纳税评估和税务稽查，使纳税人进行虚假纳税 申报的预期效用最小化。 2 5 3 权变理论 雪恩提出了复杂人的概念。即z 理论，也称为超y 理论或权变理论。认为 人的需要多种多样，随着人的发展和生活条件变化而变化；人在同一时间内有 各种需要和动机，需要和动机会彼此相互作用，形成复杂的动机模式；在人生 活的某一特定时期，动机模式的形成是内部需要和外界环境相互作用的结果； 一个人在不同单位或同一单位不同部门工作，会产生不同的需要。人可以依自 己的动机能力及工作性质对不同管理方式作出不同的反应。税源管理的管理对 象是纳税人，该理论在税源管理中的应用就是税务机关的管理策略与措施不能 过于简单化和一般化，而是要具体分析，根据纳税人的分布、规模、纳税信用 等情况采取灵活多变的管理方法。 2 5 4 新公共管理理论 2 0 世纪9 0 年代，新公共管理运动席卷了欧美主要发达国家以及一些发展中 国家，成为一场声势浩大的世界性行政改革浪潮新。新公共管理理念认为政府 部门实施公共管理的基本价值在于“3 e ，即经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 和效益( e f f e c t i v e n e s s ) ，以此作为衡量公共服务的最终尺度。“3 e 概念运用 于税源管理中就是要降低税源管理成本、提升税源管理效率、持续改善税源管 理效果。 2 5 5 风险管理理论 美国经济学家弗兰克奈特在1 9 2 1 年出版的风险，不确定性和利润中 对风险做了经典的定义风险( r i s k ) 是“可测定的不确定性。税务部门风 险管理是指税收执法过程中，识别、评估、分析各种可能造成潜在影响的风险 事项，并在其风险偏好范围内进行控制和管理，从而为税收目标的实现提供合 理保证的过程。风险管理应用于税源管理中应该包括两个方面的内涵，一是税 务机关内部的风险管理，即消除或削减税务机关自身及其内部成员在税源管理 中所承担的风险，创造安全的内部环境。二是税务机关外部的风险管理，即以 降低纳税人所承担风险为目标，创造公平的税收环境。税务机关的职责是为国 聚财并向纳税人提供公共服务，因此，风险管理应该有更强的针对性，应当将 日常政策管理、项目管理和资源管理整合在一起，对未来可能承担的风险进行 前瞻性的预测、评估、预防和监控，以降低执法风险、道德风险和财务风险。 第三章天长市国税税源管理现状及存在问题研究 “十一五 以来，天长市国税系统深入贯彻科学发展观，坚持“聚财为国、 执法为民 的税收工作宗旨，紧紧围绕安徽省国税局确定的“十一项工程”，以 规范管理为抓手，以狠抓落实为关键，以强化税源监控为重点，以提升税收服务 和干部队伍建设为保障，税源管理工作得到全面发展。但当前天长市国税税源管 理工作仍然存在一些不可忽视的问题，直接影响到税收征管的质量和效率。 3 1 天长市国税系统税源管理现状 3 1 1 天长市国民经济概况 天长市位于安徽的最东部，伸入江苏腹地，是江淮之间正在崛起的一座新 型城市。她北枕淮河，南临南京，东接扬州，全市总面积1 7 7 0 平方公里，现辖 2 8 个乡镇、街道，总人口6 2 万人。近年来，天长市积极实施工业强市战略，全 市经济迅猛发展。在第二产业中，已初步形成线缆、仪表、电子、玩具、食品饮 料、模具、医药、黑色和有色金属压延等相关产业链，产业集群效应较明显。目 前，天长经济发展水平接近苏中，已连续六年进入安徽省经济发展十强县市行 列。如表3 - 1 所示。 表3 1 天长市2 0 0 3 2 0 0 7 年区域经济g d p 统计表 单位：万元 项目2 0 0 3 焦2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年2 0 0 7 年 地区生产总值 4 4 8 0 7 95 4 1 3 0 06 2 4 0 2 67 1 6 3 4 38 5 2 4 0 9 第一产业 1 1 1 9 8 91 5 6 1 1 31 5 8 3 8 91 6 7 8 3 71 7 6 2 6 5 第二产业2 0 2 0 3 32 3 3 1 4 53 0 0 6 0 23 6 0 5 4 54 5 6 9 5 9 第三产业 1 3 4 0 5 7i 5 2 0 4 21 6 5 0 3 51 8 7 9 6 12 1 9 1 8 5 资料来源：天长市历年统计年鉴 3 1 2 天长市国税税源基本构成 天长市国家税务局下辖五个税源管理分局，现有在职税务干部1 3 1 人，主 要负责增值税、消费税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、储蓄 存款利息所得税、车购税等税种的税收征管及出口退税工作。 ( 1 ) 税收收入情况 2 0 0 3 至2 0 0 7 年，天长市国税收入分别为1 5 7 3 3 万元、1 7 9 1 4 万元、2 8 0 6 8 万元、3 8 1 1 3 万元和5 0 5 0 8 万元。2 0 0 5 至2 0 0 7 连续3 年超收过亿元，年均增幅 1 2 4 1 3 8 。如图3 1 所示 6 0 0 0 0 4 0 0 0 0 2 0 0 0 0 口税收收入合 1573 3l79 142 8 0 6 83 8 1 135 0 5 0 8 年度 日税1 1 5 收入合计 图3 - 1 天长市田税收 2 0 0 3 2 0 0 7 年收 国 资料来源：天长市国家税务局计划征啦科 ( 2 ) 纳税户分布情况 截止2 0 0 7 年，天长市国税部门征收范围内共有正常纳税户7 7 0 7 户，其中： 国有企业4 5 户、集体企业2 0 0 户、股份合作企业2 7 户、股份有限公司2 4 2 户、 个体私营企业2 0 3 9 户、涉外企业6 4 户、其他企业2 户、个体工商户5 0 8 8 户。 ( 3 ) 税种分布情况 从2 0 0 7 年度各税种实现税收情况分析，增值税实现4 6 6 8 6 万元，占收入 9 24 ，消费税实现1 1 9 8 万元，占收入2 4 1 ，企业所得税实现1 1 8 6 万元，占 收入23 5 ，外商投资企业和外国企业所得税实现1 6 0 万元，占收入0 3 1 ，储 蓄存款利息所得税实现1 2 3 2 万元占收入24 4 ，车购税实现4 6 万元，占收入 0 0 9 。如图3 2 所示。 图3 - 22 0 0 7 年天长团税系统各税种税收所占比例 资料来源：天长市国家税务局 ( 4 ) 税源规模分布情况 2 0 0 7 年天长市国税局重点监控的年纳税5 0 万元以上的1 2 9 户重点企业( 包 括集团成员企业，1 0 万元以上商业企业) 共入库“两税”3 2 ，0 8 0 万元，同比增 长2 1 ，增收5 ，5 5 9 万元，占增收总量的4 4 8 ，占全部税收收入的比重为6 3 5 。 个体经济( 不含利息所得税) 比重小，增幅低。全年个体 两税”完成8 6 0 万 元，占税收总额的1 7 ，同比增长2 6 ，增收2 2 万元，占年度计划的8 8 6 ， 3 1 3 天长市国税系统税收机构设置及人员基本情况 ( 1 ) 税收机构设置情况 天长市国税局现设有内设机构有十一个，分别是办公室、人事教育科、监 察室、征收管理科、综合业务科、税源管理一科、税源管理二科、税源管理三 科、计划征收科、征收服务大厅、车购办等。一个直属机构是稽查局，事业单 位一个；信息中心。下属五个副科级分局分别为秦栏分局、汉涧分局、铜城分 局、杨村分局、金集分局。共有在编正式税干1 3 1 人。 图3 - 3 天长市国税机构设置框架图 资料来源：天长市国家税务局人事科 ( 2 ) 税收管理员基本情况 天长市国税系统现有税收管理员4 3 人，占天长市在职工作人员总数的3 3 ， 税收管理人员比例不足：税收管理员年龄结构比较老化，文化层次相对管理部 门的人员来说，相对偏低：4 0 岁以下1 9 人，占4 4 ，税收管理员中4 0 5 0 岁之 1 4 问最多，共1 6 人，占税收管理员总数的3 7 ；从事企业税收管理的税收管理员 1 0 人，占税收管理员总数的2 3 ：专门从事个体税收管理的税收管理员8 人， 占税收管理员总数的1 9 ；既从事企业税收管理又从事个体税收管理的税收管理 员为2 5 人，占税收管理员总数的5 8 。 3 1 4 天长市国税税源管理的现实做法和成效 “十一五”以来，天长市国税系统深入贯彻科学发展观，坚持“聚财为国、 执法为民 的税收工作宗旨，紧紧围绕安徽省国税局确定的“十一项工程，以 规范管理为抓手，以狠抓落实为关键，以强化税源监控为重点，以提升税收服务 和干部队伍建设为保障，扎实推进税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查“四 位一体 互动机制，税源管理工作得到全面发展，税收征管质量和效率不断提高。 ( 1 ) 税源管理机制初步建立。经过多年的实践和完善，天长国税局形成了目 前“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查， 强化管理 的3 4 字税收征管模式。在新税收征管模式下，按照总局要求，落实完 善“四位一体 税源管理机制，坚持以税收分析为导向，以税源监控为依托，以 纳税评估为手段，以税务稽查为保障，充分保障“四位一体”机制健康运行，提 高税源管理机制的运行效能。 ( 2 ) 税源管理基础不断夯实。2 0 0 5 年全面实行税收管理员制度，切实解决“淡 化责任，疏于管理”问题。以税收管理员制度为税源管理的载体，制定税收管理 员工作职责，按8 大项1 4 6 、项细化作业标准；