（行政管理专业论文）我国政府转型过程中的制度分析——一种非正式制度的视角.pdf

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径依赖的现象及其成因；其次介绍了非正式制度与我国政府转型的路径选择之间 的关系；最后谈了一下政府转型中制度选择的非正式约束问题。 第四部分，主要是关于我国政府转型过程中的非正式制度创新与设计。本部 分深刻地剖析了非正式制度创新的障碍，并在此基础上提出了相应的对策与举 措。 关键词：政府转型非正式制度路径依赖 a b s t r a c t b y t h ee n do ft h e7 0 so ft h e2 0 t h c e n t u r y , a c c o m p a n i e db y e c o n o m i c g l o b a l i z a t i o na n dt h ea d v e n to ft h ei n f o r m a t i o ne r a , a sr e p r e s e n t e db yt h ew e s t e r n u n i t e ds t a t e sh a sw a g e daw a v eo fa d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，w h i c ht r i g g e r e dag l o b a l m o v e m e n to fg o v e r n m e n t a lc h a n g e a sab i gd e v e l o p i n gc o u n t r y , c h i n af a c e s c h a l l e n g e sf r o mg l o b a la n dd o m e s t i cp r e s s u r ev a r i o u s l y , r e f o r mi si n e v i t a b l e o v e rt h e y e a r s ，i nt h ea r e ao ft h er e f o r m ，w eo f t e nt e n dt os t a r tf s o mt h es i m p l ec h a n g ei nt h e s y s t e m ，b u tt h er e s u l ti so f t e nd i f f i c u l tt op l e a s e t h ec a u s ei sb e c a u s et h e r ea r ev e r y s t a b i l i t i e so ft r a d i t i o n a lp r a c t i c e ss u c ha st h ei n f o r m a ls y s t e me l e m e n t s ，t h e ya r e a l w a y sl e f ti nad i f f e r e n tf o r m ，w i t hi t su n i q u er o l ei ni m p e d i n gt h eg o v e r n m e n t s a w a r e n e s so ft h er e f o r ma n dm o d e r n i z a t i o np r o c e s s t h ep u r p o s eh e r ei st oe x p l o r e a n de x p l a i nt h ed i f f i c u l t i e so rd i f f i c u l tp h e n o m e n o no fo u rg o v e r n m e n tt oac e r t a i n e x t e n t t h r o u g ha n a l y z i n gt h ei m p a c to ft h er e s t r u c t u r i n gc h a r a c t e r i s t i c s ，t r a c ka n d l a w s ，t h u sc o n s c i o u s l ym a k es o m er e l e v a n tr e c o m m e n d a t i o n sa n dr e s p o n s e s , a n d e n s u , r et oh a v ea n yb e n e f i t st ot h es m o o t ht r a n s i t i o no fg o v e r n m e n t t h ef u l lt e x ta l t o g e t h e rh a sf o u rp a r t se x c e p tt h ei n t r o d u c t o r yr e m a r k s ： t h ef i r s tp a r t ，m a i n l yi n t r o d u c e ds o m et h e o r i e so fg o v e r n m e n t a lt r a n s i t i o na n d i n f o r m a ls y s t e m i n t r o d u c e dt h et e c h n i q u ea n dt h ec o r ec o n c e p to fu n o f f i c i a ls y s t e m w i t he m p h a s i s ，a n dm a d eas i m p l ee x p l a n a t i o na b o u tt h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h e u n o f f i c i a ls y s t e ma n dt h eg o v e r n m e n tr e f o r m t h es e c o n dp a r t ，m a i n l yf r o mf o u ra s p e c t s , s u c ha st h ea d m i n i s t r a t i v em o r a l s ，t h e a d m i n i s t r a t i v ev a l u e ，t h ea d m i n i s t r a t i v es p k i ta n dt h eb e n e f i c i a lc o n c e p ta n a l y z e dt h e u n o f f i c i a ls y s t e mr e a s o n so f o u rg o v e r n m e n t a lr e f o r m t h et h i r dp a r t ，m a i n l yn a r r a t e dt h r e ep r o b l e m s f i r s t l yi n t r o d u c e dt h ew a y d e p e n d e n c ep h e n o m e n o ni ng o v e r n m e n tr e f o r m i n gp r o c e s sa n di t st h eo r i g i n ；n e x t i n t r o d u c e dt h er e l a t i o n s h i p sb e t w e e nt h eu n o f f i c i a ls y s t e ma n dt h ew a yd e p e n d e n c e ； f i n a l l y d i s c u s s e dt h e q u e s t i o n o fu n o f f i c i a lr e s t r a i n tt ot h e s y s t e mc h o i c e i n g o v e r n m e n tr e f o r m i n g t h ef o u r t hp a r t ，m a i n l yi sa b o u tt h ei n n o v a t i o na n dt h ed e s i g no fu n o f f i c i a l s y s t e mi no u rc o u n t r yg o v e r n m e n tr e f o r m i n gp r o c e s s t h i sp a r tp r o f o u n d l ya n a l y z e d t h eb a r r i e r so fu n o f f i c i a l s y s t e mi n n o v a t i o n ，a n dp r o p o s e dt h ec o r r e s p o n d i n g c o u n t e r m e a s u r e sa n dt h ea c t i o n si nt h i sf o u n d a t i o n k e y w o r d s ：t h eg o v e r n m e n t a lr e f o r m a t i o n ，t h eu n o f f i c i a ls y s t e m ，t h ew a yd e p e n d e n c e 2 导论 一、问题的提出与选题的意义 自1 9 7 8 年以来，我国的政府工作经历了许多改革和变化。这其中，政府也有 过几次大的机构改革，而且，每一次改革都是适应政治、经济发展要求的结果， 反过来也推动了经济增长和政治发展。但是行政改革作为政府的一场自我革命， 从一开始便陷入了“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈，而且随看改 革的纵深推进，一些深层次的矛盾也日渐凸显出来，新问题层出不穷，与市场经 济相适应的行政体制似乎仍然只是一个追求的目标。在经济领域的改革和迅猛发 展的民营经济以及市场经济建设的巨大需求面前，政府的改革与转型应该说是迟 缓的，有些部门甚至还是严重滞后的。改革开放发展到今天，无论从哪个方面来 讲，都已经到了我们必须认真反思的时候了。 一直以来，我国的政府都以经济建设为中心，快速实现国家现代化可以说是 我国长期以来压倒一切的目标和任务。为了实现经济目的，政府不惜运用一切可 行的手段来进行国家的工业化和现代化建设，由此，使得政府成为了一种典型的 “发展型政府”。在这种模式下，政府通过广泛的资源动员迅速地实现了经济发 展的任务，中国的经济实力显著增长。但在这一发展过程中，政府为了保证经济 增长这一重要目标的实现，也忽视了许多对社会的健康和可持续发展来讲都至关 重要的任务，从而造成了很多社会问题。 随着社会的发展和人们观念的改变，尤其是我国加入世界贸易组织，行政活 动的环境和生态都发生了根本性的变化，而这些变化又从根本上导致了我国当前 行政改革的发生和延续。单就政府管理这一方面来看，我国现在的政府管理和计 划体制时期相比，已然完全不可同日而语。这不仅体现在我们的政府管理理念和 管理价值发生了深刻的变化，而且也体现在体制、机制等一系列制度层面上所发 生的历史性变化。这就自然地要求政府进行转型以适应这种模式的转变，以新的 方式承担起新的公共服务任务，为实现中华民族的伟大复兴奠定基础。 除此之外，自2 0 世纪7 0 年代末以来，由西方国家所引发的一场全球性的政 府制度变迁运动，也对我国的政府转型起到了极大的推动作用。我国作为一个发 展中的大国，面对着来自于全球的挑战和国内各种各样的压力，改革无疑势在必 行。而所谓政府转型就是指政府的管理理念、职能结构、工作重心、行为方式方 3 法的转变，概括起来讲，就是政府治理模式的转变。从目前的情况来看，我国的 政府转型大体上主要是指由传统的政府管理向现代政府治理的转型，由适应计划 经济的政府向适应市场经济的政府转型，其目标就是要建设一个法制型政府、责 任型政府、服务型政府以及务实、高效、廉洁与公正的政府。 但是，转型无疑不是一件简单的事情，它也必然会遇到阻力。学者麻宝斌在 中国公共行政改革面临的十重困境一文中，就从十个方面列举了我国目前政 府改革的困境。然而其中，制度问题却最值得引起我们的重视。2 0 0 5 年7 月1 2 日在四川成都召开的“构建和谐社会成都论坛”上，四川大学地方政府研究中 心主任姜晓萍在专题报告中也指出，制度短缺和制度失范是我国目前在政府转型 方面存在的明显挑战。同样的，新制度经济学的相关理论也认为，当代中国的行 政改革之所以走不出困境的根本原因就在于当代中国在从传统行政向公共行政 转变的过程中存在着较为严重的制度短缺现象，而在这些所谓的制度短缺和制度 失范中，非正式制度的问题又显得尤为严重。长期的改革经验证明，单纯的体制 转变并不能达到理想的改革效果，就是因为在体制下还存在羲极具稳定性的传统 习俗等非正式制度因素，它们总是以不同的形式留存下来，以其特有的意识作用 阻碍着政府的改革和现代化进程。 邓小平同志曾经说过：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性， 如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重 新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信 任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”1 而非正 式制度则又是制度因素中最为深奥难解的部分。可以说，“行政管理制度的发展 始终要依赖某种共享的文化价值观念，才能起到恰当的作用。”可见，非正式制 度的转型在政府转型的过程中是多么的重要。 然而，长期以来，人们对政府改革的困境却多从正式制度的角度进行研究， 公共行政改革在制度层面的焦点大都停留在正式制度的供给和优化上，而对行政 价值理念、伦理道德等非正式制度因素则关注甚微，从而造成了公共行政改革中 制度供给的严重失衡以及制度移植的巨大困难。 1 邓小平文选第2 卷 m 人民出版社，1 9 9 4 年版，第3 3 3 页 2 弗朗西斯福山人类本性与社会秩序重构【m 中国社会科学出版社，2 0 0 2 年版 4 综观国内外关于非正式制度的研究文献，具体，我们可以把学者们对非正式 制度的研究分为以下几大类： 第一，非正式制度的一般理论研究 关于非正式制度的一般理论研究，即关于非正式制度的概念、特征、内涵、 功能等方面的研究。国外最早对非正式制度给予关注的学者当属凡勃伦和康芒 斯。其相关的代表作分别有有闲阶级论和制度经济学；其次最有名的代 表要属美国著名的新制度经济学家道格拉斯诺斯。他在制度、制度变迁与经 济绩效一书中指出，在人类的经济行为中，非正式制度具有十分重要的地位， 即使是在最发达的经济体系中，正式规则也只是决定行为选择的总体约束中的一 小部分等等。国内相关的代表人物有熊必军，他在其论文试论非正式制度一 文中就从理论的高度对非正式制度的定义、表现、特征和类别进行了详细的介绍。 另外，郭小聪与程鹏在其合写的非正式制度的管理效能及其建设一文中也对 非正式制度在管理领域的作用方式、范围、表现以及建设非正式制度的相关路径 进行了思考。 第二，非正式制度的具体内涵研究 与此研究相关的国外学者有诺斯，他对非正式制度中的思想和意识形态因素 进行了详细的描述。在经济史中的结构与变迁一书中，他指出，思想和意识 形态是解释周围世界以及做出选择的主观精神构想，无论在个人相互关系的微观 层面上，还是在有组织的意识形态的意识层面上，它们都提供过去和现在的整体 性解释。在诺斯看来，意识形态对长期的经济增长和社会发展提供了一种价值和 信念导向，它是个人与社会达成协议的一种节省交易费用的工具，具有确认现行 制度合法性或凝结某些社会团体的功能；另外，马克思韦伯、保尔迪马奇奥 以及弗朗西斯福山等还对文化因素做了深入的探讨与研究。国内的相关学者有 如唐绍欣，他的传统、习俗与非正式制度安排一文，就从传统与习俗的角度 对非正式制度的重要性和作用机理进行了详细的梳理和描述；罗自刚与唐劭康在 政府“官德再造”一种非正式制度的视角一文中也对非正式制度中的道 德因素进行了深入的研究；王跃生的文化、传统与经济制度变迁非正式约 束理论与俄罗斯实例检验一文则通过对具体案例的分析阐述了文化与传统因素 的约束功能。除此之外，早在1 9 8 8 年，国内就有人出版过名为经济与文化 s 的小型刊物，对经济发展中的文化因索给予了极大的关注，对后人的研究产生过 重要的影响。 第三，非正式制度的应用研究 与前两类研究相比，此类研究最不成熟，尤其是就我国而言，应该说目前还 只处于一个摸索阶段，但我们仍然不能忽视这些尝试的影响。在经济领域具有代 表性的文献有许林和程焰山的经济转型时期的非正式制度缺失、段晓峰的非 正式制度对中国经济变迁方式的影响、罗能生的非正式制度安排与中国的经 济改革、罗能生与胡舜的制度、非正式制度与经济发展、姜晓军和张传德的 国有企业改革过程中的非正式制度分析等等。当然，随着社会的发展，利用 非正式制度分析方法来研究行政改革的文献也开始不断地涌现。如李秀峰的非 正式制度的约束与行政改革韩国金大中政府行政改革的案例分析、刘自新 的制度变迁的需求与供给一对我国政府职能转变的思考等等。 总之，无论是关于非正式制度的一般理论研究，还是具体内涵研究，或是应 用研究，对我国的政府转型和本文的写作来说，很显然都有着极大的理论支撑与 借鉴作用。但是，综观这些研究文献，我们也不难发现，尽管学者们对制度的研 究在逐步走向成熟，而且越来越理性，但就目前来看，其存在的不足仍然值得我 们深思： 首先，无论是在西方还是在中国，人们对正式制度都给予了极大的关注，但 对非正式制度则迄今研究还很不够。西方有些制度经济学家完全避开非正式制度 问题；有些制度经济学家虽然承认非正式制度的重要性，但苦于非正式制度很难 纳入新古典经济学的分析框架，因而也未能对其进行深入的研究。而政治领域， 非正式制度和政治现象本身的双重复杂性更是造成了政治领域非正式制度研究 的绝对滞后。我国一些学者在非正式制度方面进行了一些有价值的探索，但还是 比较零碎和不够深入。因此，非正式制度还是制度研究中的一个很薄弱的、亟待 拓展和深化的领域。 其次，大多数的制度研究都集中在经济领域，纵使在新制度政治学兴起之后， 对政治问题的制度分析开始日益增多但要么在研究方法上有承袭经济学研究范 式之嫌；要么就是在视野上过度局限于正式制度层面，对政治领域非正式制度的 探索相对甚少。 6 最后，很多学者只是对非正式制度的某一范畴进行了探讨：如文化、道德、 意识形态、社会资本等。纵观国内外对非正式制度的研究，可以看出，他们都从 一个侧面突出了社会习俗、传统、道德伦理、意识形态等因素在社会经济生活中 发挥的作用，而较少有人从系统综合的角度对非正式制度的作用，尤其是其在政 治领域的作用和影响进行完整的论述。当然，这项工作相当的艰难。 事实证明，非正式制度资源的稀缺和阻碍是公共管理现代化和行政改革中的 深层次矛盾和隐性忧患。政府活动特别是行政改革中道德功能的严重弱化和道德 性瓶颈制约更是政府转型中非正式制度供给危机的突出反映。因此，对政府转型 中的非正式制度困境进行探讨和分析就成为了政府理论与实践的一项重要课题。 所以，本文的目的就是想根据新制度主义的非正式约束理论的思路和分析方法， 结合国内外经济、政治以及社会学家对社会、文化、传统、价值观念、意识形态 和行为习惯等非正式约束的研究，对我国转型过程中所出现的一些困境或难以解 释的现象进行一定程度的探讨和尝试，以期对我国政府的顺利转型有所帮助。 从总体上来看，本文首先将从政府转型与非正式制度的一般理论入手，通过 对政府转型的必要性与重要性分析以及对非正式制度的历史和相关概念的介绍， 从而为下文的展开提供平台和契机。其次，则紧紧围绕非正式制度这一分析方法 和线索，重点考察政府转型的非正式制度动因以及政府转型过程中的非正式制度 因素。并在详细探讨制度转型障碍的基础之上，提出政府转型过程中非正式制度 刨薪与设计的思路和相关对策。 二、本文的研究方法 制度研究方法曾一直是包括政治学和法学在内的诸多社会科学学科经常运 用的一种传统的研究方法。不过，在这里，我们所谈论的制度研究方法尽管与传 统的制度研究方法有一定的联系，但它却又不完全等同于传统的制度研究方法。 传统的制度研究方法主要是以狭义的制度正式的成文法则等为研究对象，而 我们这里所运用的制度分析方法主要是借鉴了西方制度分析学派的方法，其所理 解的制度是广义的制度概念，不仅包括法律、规章以及政府政策等正式制度，而 且还包括文化传统、风俗习惯、道德规范和意识形态等非正式制度。笔者认为， 制度分析学派尽管产生于西方发达国家，但其所创立的理论和方法也同样适用于 发展中国家，尤其是新旧制度转轨的国家。具体而言，它对中国行政改革的适用 7 性主要体现在以下几个方面： 第一，制度因素在国家中的地位和作用，中西方都是一样。制度是约束人们 行为的一种规范，同时也是一种稀缺资源。对于发展中国家来讲，新制度经济学 更具有实用价值，因为发展中国家与发达国家的差异主要是制度的差异。 第二，制度分析方法适用于所有国家。制度分析实质上是马克思分析资本主 义经济的基本方法之一。新制度经济学在制度分析方面深受马克思历史唯物主义 的影响。如何在对中国问题的制度分析过程中发展马克思的制度分析，新制度经 济学的做法无疑会给我们有益的启示。 第三，人性因素中有一些共同的东西，如经济人和理性利己主义等。历史和 现实告诉我们，即使是在社会主义国家，经济人特征依然存在，且由此导致政府 能力有限的特征也普遍存在。 第四，不同社会背景下的政府管理也有许多的共性。所以，作为一种分析方 法，可以在中国行政改革实践中借鉴、利用。 那么，具体到本文的研究来说，则主要是以制度研究方法中的非正式制度为 视角，在整个研究过程中，坚持理论与实践紧密结合的原则，努力运用一般与特 殊、具体与抽象、宏观分析与微观分析、实证分析与规范分析相结合的研究方法， 不仅对政府转型过程中的非正式制度因素进行了多层次和多视角的描述与深入 研究，而且还对我国政府转型过程中的非正式制度进行了全方位的建构与设计， 这对我国政府的进一步转型，可能具有一定的指导意义。 8 第一部分政府转型与非正式制度的相关理论概述 一、政府转型的内涵与意义 ( 一) 政府转型的内涵 所谓政府转型就是指政府的管理理念、职能结构、工作重心、行为方式方法 的转变，概括起来讲，就是政府治理模式的转变。自从有了国家，政府就在不断 地转型。改革开放之后，伴随着整个社会的发展，我国政府发生了两次大的转型： 第一次转型是实现政治主导型政府向经济建设型政府的转变，第二次转型则是实 现经济建设型政府向公共服务型政府的转变。 1 政治主导型政府向经济建设型政府的转变 2 0 世纪7 0 年代末，以经济体制改革为先导的改革开放，使我国社会发生了巨 大变化，引发了全方位的社会变革，由政治权威、计划体制总揽社会事务、支配 社会资源的“总体性社会”，开始向国家、市场、社会逐步分立的“结构性社会” 转化；经济建设取代政治斗争成为各项工作的中心；社会主义市场经济逐步取代 了计划经济；村民自治、社区自治的广泛开展，民间组织迅猛发展标志着中国“公 民社会”的成长；单位体制的坚冰开始被打破，“单位人”日益被“社会人”、“社 区人”所取代与之相适应，政府也在转型。首先，政府的职能发生了根本性 变化。长期以来一直在政府职能中占主导地位的政治统治职能开始让位于经济建 设职能，各级政府抛开干扰，坚持以解放和发展生产力、促进我国现代化建设为 目标，一心一意发展经济：其次，政府的行为方式也发生了较大变化。政府不再 是事无巨细一揽子统管，而是强调宏观调控、微观放开，强调间接管理为主、直 接管理为辅；再次，政府管理经济社会的手段也发生了变化。政府对经济社会事 务的管理不再单纯运用行政手段，而是综合运用经济手段、法律手段和行政手段， 并且突出经济手段在经济社会管理中的重要作用，等等。这就是所谓的政治主导 型政府向经济建设型政府的转变。 2 经济建设型政府向公共服务型政府的转变 2 0 0 3 年，一场突如其来的s a r s 事件充分暴露了我国经济社会发展的严重失 衡，也暴露了当前我国在公共服务需求与供给之间的深刻矛盾，凸显了加强社会 管理与公共服务的重要性和迫切性。s r s 事件以及随后发生的其他一系列社会事 件引发了人们对“g d p 中心主义”发展观的反思。2 0 0 3 年l o 月召开的党的十六届 三中全会上，我党及时提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、持续的发展观， 促进经济社会和人的全面发展”。这种以科学发展观为指导、建设和谐社会的执 9 政理念，引发了我国整体社会转型向深层次发展，即由以经济增长为中心的发展 向实现经济社会和入的全面、协调和可持续发展转变。与之相适应，我国政府也 开始了第二次转型。在2 0 0 4 年的政府工作报告中，温家宝总理明确地指出：“各 级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行 社会管理和公共服务职能。”这是第二次政府转型开始的重要标志。这次政府转 型的核心任务是由经济建设型政府开始向公共服务型政府转变。所谓服务型政府 就是指在公民本位、社会本位理念的指导下，通过法定程序，按照公民意志组建 起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。3 服务政府的本质就是要实 现由政府本位、权力本位和官本位向社会本位、权利本位和公民本位转变。 ( 二) 政府转型的意义 1 政府转型是全面贯彻落实科学发展观的关键 2 0 0 3 年中共十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体 制若干问题的决定，在这一决定中，中共中央第一次提出了“坚持以人为本， 树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展 观。贯彻落实科学发展观不仅是保证宏观经济平稳较快增长的前提，也是提高党 的执政能力、推进经济社会协调发展的关键。然而，从2 0 0 4 年上半年以来关于经 济过热和宏观调控的争论来看，科学发展观的贯彻还存在羞不少的差距，原因就 在于政府转型的滞后。一直以来，我国经济社会发展中都存在着大量的失衡问题， 而这些问题的产生同政府主导的经济增长方式以及政府的职能和目标不无关系。 要解决这些问题，就必须规范政府行为，深化政府改革，加快政府职能转变，使 政府真正把主要精力放在为经济建设提供有效的公共服务上来，把注意力更多地 放到社会发展上来。所以，要切实地落实科学发展观，最迫切、最现实的前提和 基础无疑是实现政府转型。 2 政府转型是进一步深化经济体制改革的重点 从2 6 年的经济体制改革历程看，每一段历史时期，改革都有一个重点，在主 题明确的情况下，改革就容易推进。当前，我国经济体制改革仍处于攻坚阶段， 金融体制改革、大型国有企业改革、政府治理改革等，都是下一步改革面临的难 题。改革抓什么中心环节才能把整个经济体制改革带动起来，确实是值得我们研 究思考的重大问题。而总的来说，当前经济体制改革的每一项任务都与政府转型 密切相关。金融体制改革和大型国有企业改革的滞后，都与政府改革不到位有着 3 刘熙瑞服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择【j 】中国行政管理，2 0 0 2 1 0 千丝万屡的联系。如果政府主导的投融资体制不改变，政府的职能没有根本改观， 这些改革就很难取得实质性的进展。 3 政府转型是推进社会体制、政治体制改革的重要内容 政府改革既连接经济体制改革，又连接政治体制改革和社会体制改革，处于 改革的中心环节，是构建社会主义和谐社会的关键。改革开放以来的历史证明， 我国经济社会领域改革的每一步进展都有赖于政府改革的实质性推动。政府改革 的滞后是我国经济社会领域改革的主要瓶颈。而从政治体制改革的本身来看，最 终的落脚点同样还是建立一个高效、廉洁和民主的政府，提高政府应对经济社会 矛盾和公共事务的能力。所以说，政府转型应当成为我们下一步改革的中心和重 点。 然而，就目前的情况来看，我国政府转型的现状似乎不容乐观。这其中的原 因很多，比如，我国关于政府转型的理论总体上来说还并不成熟。因为第二次政 府转型只是在进2 1 世纪之后由于一系列社会问题的出现而进行的，在很大程度 上还是一种被动的适应，所以，关于政府转型的目标、方式或具体路径在理论上 都还处于一个摸索阶段，并不明确，因而不可避免地会给政府转型的实践带来一 定的困难。但是，造成政府转型困难重重的最重要的原因却并不在于此，而是来 自于政府本身所存在的压力。组织的惰性、文化的惯性以及公务员对旧有体制的 依赖性等等无时无刻不影响着政府改革的每一步进程。而这其中最为顽强，也最 为复杂的因素无疑当属非正式制度。长期的改革实践己然证明，单纯的体制转变 并不能达到理想的改革效果，就是因为在体制下还存在着极具稳定性的传统习俗 等非正式制度因素，它们总是以不同的形式留存下来，以其特有的意识作用阻碍 着政府的改革和现代化进程。 所以，要真正彻底地转变我国的政府面貌，实实在在地实现人民和社会的期 待，建构起一个务实高效、运转协调的服务型政府，非正式制度的变迁与创新是 一项不可忽视的配套工程。 二、非正式制度的基本理论 ( 一) 非正式制度理论的简要回顾 对非正式制度的关注，最早可以追溯到2 0 世纪2 0 - 3 0 年代的1 日制度经济学派。 它的代表主要有凡勃伦和康芒斯。凡勃伦认为，制度是习惯和思想长期积累的产 物，制度的演变过程就是思想、习惯的自然淘汰过程，或人类应付外界环境的心 理的变化过程。因为，随着环境的改变及获取物质利益、提高自身生活的需要， 1 l 人们就必须改变原有的生活习惯和思想观念，以适应新的制度。他说：“社会结 构要变化、要发展、要同改变了的形势相适应，只有通过社会中各阶段的思想习 惯的变化，或者说到底，只有通过社会的各个个人的思想习惯的变化，才会实现。 社会的演进，实质上是个人在环境压迫下的精神适应过程；变化了的环境，同适 应另一套环境的思想习惯已经不能相适应，这就要求思想习惯有所改变。”1 总之， 凡勃伦把制度归结为人们在主观心理的基础上产生的思想和习惯，认为制度本身 就是由“为大多数人普遍接受的固定的思维习惯”所组成的。在他看来，思想和 习惯是逐渐形成的，所以制度也有一个历史进化的过程，但制度的实质不会变， 变的只是具体形式。 康芒斯则从法律角度来阐释社会经济关系和制度。他认为稀缺性是社会经济 关系和制度得以产生的根本原因。正是因为物质稀缺性的存在，才产生了自私、 不公道和财产权，才需要诚实不欺、公平交易、公平竞争、合理使用经济能力、 机会均等、商誉等美德和伦理学，才需要去设计、建立一种合理的社会经济关系 和制度，实现和谐的社会状态。他深刻地指出，只有具有良好的美德、伦理和公 正的社会秩序，才可能平平安安的从事交易，保持整个机构的不断运转，并进而 导致社会繁荣。 由此可见，凡勃伦把思想和习惯归结为制度的核心，而康芒斯则把美德和伦 理作为制度的关键。他们二人实际上都深入地研究了非正式制度各基本范畴在经 济关系中的地位和作用，奠定了非正式制度研究的理论基础。 在新旧制度经济学的交替时期，也有一大批经济学家一面继续凡勃伦式的研 究道路，发展其理论；另一面则探索新的研究方法，孕育着新制度经济学。这期 间最主要的代表要属艾尔斯。艾尔斯认为制度应该代替其他对象如欲望、满足、 价格等成为经济学研究的核心和主题。在对制度的研究中，他尤其强调意识形态、 文化传统、风俗习惯以及道德判断等非正式制度。他认为，这些信念是维持社会 秩序所必需的，且为更高的权力机构所认可，它指导社会成员的行为，并形成一 种文化。这种文化既包含有从过去传统文化中继承的成分，又对每一个社会成员 的一生都起作用因而能得以延续。艾尔斯指出，通过仪式行为为人们确定一种社 会道德是非常必要和可靠的。因为仪式行为为现实所需且源于过去并面向过去， 既合法又尽可能地适应了新的环境。艾尔斯还认为，经济学研究价值问题时必须 从道德上的好与坏来进行评判。他指出社会上存在着两套不同的价值。一套源于 4 ( 美) 凡勃伦有闲阶级论i m 商务印书馆，1 9 8 3 年版，第1 4 1 页 1 2 技术进步，一套源于信仰和行为的制度模式。前者是价值的真正来源，但我们从 技术的角度来考虑价值的真假好坏时，主要是在陈述一个事实，指出它是否有利 于人类的过程，人们通常也以此来判断事物的好坏和行为的l e 误。与文化有关的 价值则是虚幻的，但它的影响却更为深远和广泛。 由此可见，新旧制度经济学交替时期，非正式制度研究的理论和观点更加地 成熟和完善了。可以说，非正式制度研究的规模形成了。 二战以后，伴随着传统经济学面临的困境，制度经济学得以进一步的兴盛， 由此产生了新制度经济学。尽管这一时期，由于非正式制度本身的模糊性和不确 定性，使得它难以被纳入到新古典主义的分析框架，但仍有不少的新制度经济学 家对其进行了研究。如威廉姆森、诺斯、张五常等等。 他们认为，非正式制度先于正式制度而存在并调节着更为广泛的领域。在非 正式制度领域中，意识形态处于核心地位，它既蕴涵着其他非正式制度的范畴， 又可以在形式上构成某种正式制度的“先验”模式。非正式制度的另一项重要内 容是风俗习惯。所谓风俗习惯是指在正式规则没有定义的场合，前人或多数人或 年长者的榜样式行为。风俗习惯常用来应付反复出现的某种环境并屡屡见效。没 有了风俗习惯，人们将无所适从。1 9 9 3 年，诺斯还提出了“路径依赖”的概念。 他指出，路径依赖的一个重要成因就是包含文化传统和风俗习惯在内的非正式制 度因素。正是因为有了这种现象，制度变迁才显得尤为复杂和艰巨。 新制度经济学家还认为，非正式制度是影响交易费用的重要因素。良好的非 正式制度环境可以节约交易成本、减少经济摩擦成本、促进社会经济的良性化运 行。同时，他们也认为，非正式制度毕竟只是一种软的约束规则，缺乏强制性特 征，因此，非正式制度作用力的发挥必须以一定的正式制度为保障和前提，否则， 非正式制度的运用也难以达到理想状态。 当然，以上这些研究成果更多地只限于经济领域，其实，在政治领域，对非 正式制度的关注和研究也有着悠久的历史。尤其是像我们这样一个有着几千年文 明历史的国家，对非正式制度的关注和运用可以说一直以来都是政治界的传统。 特别是在2 0 世纪7 0 - 8 0 年代之后，新制度政治学的* 起，更是使非正式制度成为 了众人关注的焦点。不少学者著书立文从不同的角度对非正式制度进行研究，取 得了丰硕的成果。 ( 二) 非正式制度的一般规定 制度包括正式制度和非正式制度两大部分，在人类行为的约束体系中，非正 式制度具有十分重要的地位和作用。在正式制度形成和得以实施之前，人们的行 为往往依赖与非正式制度来维持和约束。在社会经济与政治领域中，即便是最发 达、最先进的体制，非正式制度也约束着人们行为选择的大部分空间，而正式制 度只决定着人们行为选择总体约束的- 4 , 部分。所以，研究非正式制度、剖析其 运行机理对于推动我国政府转型有着十分重要的意义。 1 非正式制度的概念与特征 非正式制度又称非正式约束，是指人们在长期的交往中无意识形成的，具有 持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。5 它一般包括价值信念、伦理 规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。其中意识形态处于核心地位，因 为它不仅可以蕴涵其他非正式制度的范畴，而且还可以在形式上构成某种正式制 度的先验模式。对于一个勇于创新的民族或国家来说，意识形态有可能取得优势 地位或以“指导思想”的形式构成正式制度安排的理论基础和最高准则。 非正式制度是由一定范围的人们在长期的交往中无意识形成的，并且各地随 着时间的变化、地域范围的远近大小而存在着一定的差异，因而也就有不同的表 现形态。但不管怎样，这种非正式制度一旦形成便具有持久的生命力，并且可以 继承给下一代甚至几代人，构成一种文化传统。非正式制度的变迁过程是缓慢的， 需要很长的时间。从历史上看，一种正式制度在未公布之前，人们之间的各种行 为主要靠非正式制度来维持。即便是现在，正式约束也只占整个约束体系中的很 少一部分，人们生活中的大部分空间仍然由非正式制度来约束。这种由生活习惯 和一脉相承的文化所形成的非正式制度，并不是理性安排的，而是依靠每个客观 现实的人的内在行为和良心来自觉维持，其能够渗透到社会生活的各个领域，因 而其作用范围相当广泛。与正式制度相比，非正式制度一般具有以下特征： ( 1 ) 形成的自发性。作为一种无意识形成的不成文的行为规则，非正式制度 是在长期的实践过程中随着人类的需要而自发形成的。这其实是一种自然生长和 逐步发展的过程。作为非正式制度的道德规范、习惯方式、传统文化、彳亍为模式 和思维定势，就是这种自发形成的产物。相反，作为一种有意识制定的成文的行 为规则，正式制度是人们在实践中根据需要自觉制定的，其形成具有自觉的特征， 是一种有意为之的人为产物。 ( 2 ) 维持的非强制性。非正式制度规则是无形的，它一般没有正式地见诸文 字，形成条文。人们主要是依靠内心的自省和自觉来自我约束。即使违反了规则， 5 段晓锋非正式制度对中国经济制度变迁方式的影响p 讧】经济科学出版社，1 9 9 8 年版 1 4 最多也只是觉得内疚，受到一点良心的谴责和道德的评判，但只要自己觉得心安 理得，一般不会因此有什么损失。因此，它不需要像正式制度那样需要设立专门 的组织机构和雇请特别的人员来监督和执行，并且必须遵守一套强制性的实施机 制和外在的强制约束机制。但要指出的是，在非正式制度下对违规行为的惩罚也 可以通过与超验观念或某些象征联系起来得到加强。6 比如在十分强调德育的社 会，根深蒂固的道德制度使每个社会成员在违反道德规范之前，就被告知违规可 能带来的严重后果，这在无形之中就加大了对社会成员内心的约束。 ( 3 ) 作用的广泛性。非正式制度可以渗透到社会生活的方方面面中发挥作用。 这是由于它的运行所依据的是人们心照不宣的默认的知识，能通过传递双方的共 同理解和信任在实践中获得。只要双方具有共同默认的知识，非正式制度就可以 很好地发挥作用。非正式制度的这一特性在具有共同文化传统和风俗习惯的社会 中表现得尤为明显。 ( 4 ) 发展的长期性。非正式制度的形成和发展是在人们长期的实践活动中， 在集体自身的互动发展发活动中，根据需要自然生长并逐渐演化而成的。相对于 正式制度形成的即时性而言，非正式制度的发展是一个漫长的历史过程。而且， 在这一漫长的历史发展过程中，非正式制度是随着人类的实践活动的发展而发展 的。虽然这种发展具有逐渐演化的阶段性，却往往源远流长。相反，正式制度可 以随时改变与终结，“朝令夕改”就是最典型的写照。 ( 5 ) 移植的困难性。一些正式规则可以从一个国家移植到另一个国家。如我 国在经济体制改革中就移植了西方国家的某些市场规则。但是，非正式制度的移 植却因其内在的传统性和历史性而困难得多。中西方巨大的文化与价值观念的差 异，决定了我国在政府转型的过程中要移植西方发达国家的非正式制度不仅难以 做到，而且还存在着相互排斥的现象，例如，对2 0 世纪7 0 - 8 0 年代首先在欧美等 国家兴起的新公共管理理念的移植，不仅是在我国，就是在具有共同意识形态的 西方国家，也都遭到了同样的失败，这无不证明了非正式制度的重要性。 ( 6 ) 路径依赖性。任何社会行为者每时每刻都受着过去事物的影响，因为每 个人的知识构成中一大部分源自于前人的经验和自身的经历。他们所做的总在历 史或前人身上有迹可循。非正式制度也一样，形成之后会以舆论、e l 谕的方式相 互传递，世代传承。这一过程中先前非正式制度的许多因素会在新规则中遗传下 来。因此，从形成和演变的过程来看，非正式制度的变迁只是新旧之间的吸收和 6 ( 德) 柯武刚、史漫飞制度经济学土会秩序与公共政策【m 】，商务印书馆，2 0 0 0 年版，第1 2 3 页 摈弃的统一过程，一经形成就具有较大的稳定性，并在新的发展时期被不断地强 化。 2 非正式制度的功能 非正式制度安排在社会生活中起着十分重要的作用。从历史上看，在正式制 度产生之前，人们之间的关系就是靠非正式制度安排来约束的。同时，非正式制 度也可以是正式制度形成的基础。非正式制度中的意识形态还是正式制度安排的 指导思想。一定的正式制度安排只有与相应的非正式制度安排协调起来时，才能 有效地得到实施。其具体表现如下： ( 1 ) 熏陶作用。非正式