（行政管理专业论文）我国公务员薪酬制度改革研究.pdf

中文摘要 随着我国公务员制度的建设与完善，公务员的薪酬管理日益成为经济学者和 管理学者关注的重要领域。公务员薪酬制度是公务员制度体系中最为敏感的一个 环节，也是人力资源管理研究的一个重要领域。公务员薪酬制度确立的科学合理 与否不仅关系到公务员自身的生存与发展，而且对国家政治、经济和社会发展都 具有广泛的影响。建立科学合理的公务员薪酬制度，对于稳定和吸引人才，建立 廉洁高效的公务员队伍，保证政府系统的正常运行，有着十分重要的意义。随着 市场经济的建立完善和我国各项改革不断向纵深推进，特别是各项人事制度改革 的不断深入和人才战略的实施，我国现行公务员薪酬制度的局限性和结构性矛盾 日益突出。本文从研究薪酬制度的相关理论入手，运用文献法、归纳法、比较法 等方法，考察了我国公务员薪酬制度的演变和发展，对现行公务员薪酬制度存在 的缺乏绩效导向、行业与地区差距过大以及难以与企业人员薪酬水平比对等问题 进行了分析。在对比部分国家的公务员薪酬制度的基础上，从薪酬制度的原则依 据、薪酬多轨制管理、薪酬比对机制、推行绩效奖励制度、加强薪酬调整机制、 完善非竞争性薪酬制度以及改革的配套措施等多个方面提出了改革我国公务员 薪酬制度的设想和建议。 关键词：公务员薪酬 绩效导向薪酬比对机制 薪酬多轨制 a b s t r a c t w i t ht h ec o n s t r u c t i o na n dc o n s u m m a t i o no nt h ec h i n e s es a l a r ys y s t e mo fc i v i l s e r v a n t , s c h o l a r sh a v ei n c r e a s i n g l yp a ym o r ea t t e n t i o nt oc o m p e n s a t i o nm a n a g e m e n t o fp u b l i cs e r v a n t c i v i ls e r v a n t ss a l a r ys y s t e mi st h em o s ts e n s i t i v el i n ki n c i v i l s e r v a n t ss y s t e m , i ti sa l li m p o r t a n tf i e l ds t u d i e di nm a n p o w e rr e s o u r c e sm a n a g e m e n t t o o c i v i ls e r v a n ts a l a r ys c i e n c et h a ts y s t e me s t a b l i s hr a t i o n a lt oc o n c e mc i v i ls e r v a n t o n e so w ns u r v i v a la n dd e v e l o p m e n tn o tm e r e l yo rn o t , a n da l lh a v ee x t e n s i v e i n f l u e n c eo nn a t i o n a lp o l i t i c s ，e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t f o ra t t r a c t i n gt a l e n t s a n ds e t t i n gu ph o n e s ta n dh i g h - e f f i c i e n tc i v i ls e r v a n t st e a ma n dg u a r a n t e e i n gt h e n o r m a lr u n n i n go fg o v e r n m e n t ss y s t e m , t h e r ea r ev e r yi m p o r t a n tm e a n i n g si ns e r i n g u pt h es a l a r ys y s t e mo fc i v i ls e r v a n tw i t hr a t i o n a ls c i e n c e a st h es e t t i n g u po fm a r k e t e c o n o m yi sp e r f e c t e d , a n de v e r yr e f o r mi s t ot h ed e p t hp r o m o t i o nc o n s t a n t l y , e s p e c i a l l ye v e r yc o n s t a n tt od e e p e na n dt a l e n ti m p l e m e n t a t i o no fs t r a t e g yo fr e f o r mo f p e r s o n n e ls y s t e m , t h el i m i t a t i o no ft h ec u r r e n tc i v i ls e r v a n t ss a l a r ys y s t e mo fo u r c o u n t r ya n ds t r u c t u r a lc o n t r a d i c t i o na r ec o n s p i c u o u sd a yb yd a y s t a r tw i t hs t u d y s a l a r yr e l e v a n tt h e o r yo fs y s t e m , t h i st h e s i sh a v ei n v e s t i g a t e dt h ee v o l v e m e n ta n d d e v e l o p m e n to fc i v i ls e r v a n t ss a l a r ys y s t e mo fo u rc o u n t r y , t h em e t h o d so f d e m o n s t r a t i o na n dc o m p a r i s o na r ea d o p t e dm a i n l yt os t u d yc i v i ls e r v i c e ss a l a r y s y s t e m , a l s oh a v ec a r r i e do na n a l y s i st ot h ec u r r e n ts a l a r ys y s t e mo fc i v i ls e r v a n t w h i c he x i s t i n gp r o b l e mo fs h o r to fp e r f o r m a n c e - o r i e n t e d ，q u i t el a r g eg a pb e t w e e nt h e i n d u s t r ya n dr e g i o n s ，d i f f i c u l tt oc o m p a r et h el e v e lo ft h es a l a r yw i t ht h ee m p l o y e e s a n ds oo n b a s eo nt h ec o m p a r i s o no ft h es a l a r ys y s t e mo ft h ec i v i ls e r v a n ti ns o m e c o u n t r i e s ，f r o mt h ep r i n c i p l eb a s i so ft h es y s t e mo ft h es a l a r y , m a n a g e m e n to f m u l t i t r a c ks a l a r y s y s t e m , c o m p a r i s o ns y s t e mo ft h es a l a r y , t h e a c h i e v e m e n t s i n c e n t i v es y s t e m , al o to fr e s p e c t s ，s u c ha ss t r e n g t h e n st h es a l a r ya d j u s t m e n t m e c h a n i s m , c o n s u m m a t e ss a l a r ys y s t e mw h i c hi sn o n - c o m p e t i t i v ea sw e l la st h e o f f i c i a ls a l a r ys y s t e mw h i c hr e l a t e dn e c e s s a r ym a n a g e m e n tm e a s u r e ，e t ch a v e p r o p o s e dt h ei m a g i n a t i o no fr e f o r m i n gc h i n e s ec i v i ls e r v a n t ss a l a r ys y s t e mo na n d t h es u g g e s t i o n k e yw o r d s ：s a l a r yo fe i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c e o r i e n t e d c o m p a r i s o no ft h es a l a r ys y s t e m m u l t i - t r a c ks a l a r ys y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得叁壅盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 一签擘斜重槲期：幽7 年f 眦日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁盗太堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名钟盈 签字日期山7 年s 月加 导师签名： 签字日期：矗，7 年j 月汐日 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 我国现行的公务员薪酬制度是伴随着我国公务员制度的建立，在由计划经 济体制向市场经济体制过渡的过程中确立起来的。历经近1 4 年的运行，公务员 薪酬制度暴露了诸多不完善的地方，使得公务员薪酬制度问题得到越来越多的关 注。自1 9 9 3 年以来，我国虽五次对公务员薪酬进行加薪调整，但都未触及到现 行公务员薪酬制度的根本。而自2 0 0 3 年底开始在广州、上海、北京等地相继推 出的公务员“阳光工资”改革，也未能脱离原有的制度框架，没有完全解决现行 公务员薪酬制度本身存在的主要问题。鉴于我国现行公务员薪酬制度尚存在着许 多有待完善的方面，继续进行公务员薪酬制度改革研究是有意义的工作。 我国的公务员薪酬制度研究正经历一个日趋成熟的过程。最初，部分学者 更多的倾向于研究薪酬制度引发的部分具体问题。譬如，有的学者通过分析得出 我国公务员的收入水平相对较低的结论，建议适当提高公务员的薪酬水平；n 1 而 有的学者则认为应该重新设计职级工资制，实行职务工资和级别工资的二元化工 资结构。在这之后，另一部分学者将关注点转移到了公务员薪酬制度本身的问题 上来。有学者提出，应该加快工资立法，克服工资管理中的人为因素；担1 应该逐 步改革工资管理体制，尝试进一步完善职级工资制度口1 等等。还有研究者认为， 我国公务员薪酬制度的主要缺陷在于地区薪酬不平衡、薪酬水平不高及薪酬支付 制度不合理，需要在“三统一的工资管理体制下下放给地方政府实施地区附加 津贴的权力，重新设计体现公平、才能和贡献的薪酬体系。嘲 综上所述，随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国公务员薪酬制度 正处在不断改革与完善的过程之中。由于公务员薪酬制度对公务员管理起着至关 重要的作用，是吸引优秀人才、稳定公务员队伍、提高行政效率的重要手段，公 务员薪酬制度的改革已经成为一个亟待研究的重要的课题。 1 2 研究意义 公务员薪酬制度作为公务员管理中的一项重要制度，其在影响公务员工作与 生活方面均起着无法估量的作用，在理论和实践两方面都极具探索价值。 第一章绪论 1 2 1 理论意义 我国现行的公务员薪酬制度己经相对滞后于社会主义市场经济体制发展与 改革的要求，影响了公务员薪酬保障和激励两大作用的发挥。由于公务员担负着 行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务的职责和使命，如果公务员薪酬的 保障作用和激励作用不能得到有效发挥，就有可能导致影响行政效率和政府的行 政能力。我国现行的公务员薪酬制度问题主要表现在制度层面上，如公务员薪酬 制度中的“官本位”倾向、薪酬管理体制的“两极化，及薪酬运行机制方面的 一些弊端等等。 鉴于我国公务员薪酬制度本身存在的这些问题，本文提出了相应的改革与完 善措施，其理论创新点主要表现在：在完善公务员分类制度的基础上建立多轨制 薪酬体系；改变我国高度集中的薪酬管理体制，实行分权化的薪酬管理体制。 1 2 2 实践意义 由于公务员身份的特殊性，公务员的薪酬一直是倍受公众关注的焦点。它不 仅要体现对公务员个人贡献的公平性，还要在社会比较中考虑对其他社会公众的 公平性问题。因此，完善公务员薪酬制度需要富有建设性和可操作性的建议。本 文尝试着提出了一些改进建议，希望能够对公务员薪酬立法和薪酬制度建设有所 帮助。其实践创新点在于：通过建立公务员与企业人员薪酬比对体系，利用薪点 制、功绩制等思路，在重视绩效激励作用的同时，完善公务员薪酬的动态调整机 制，从而增加公务员薪酬的激励作用。 1 3 研究目的和方法 1 3 1 研究目的 近年来，由国家连续给公务员加薪到部分城市悄然推行了“阳光工资”，再 到公务员法的实施，公务员薪酬已经成为社会普遍关注的焦点。我国现行的 公务员薪酬制度沿袭了以往国家行政人员的工资福利制度，并对其进行了适度的 改造。但随着公务员制度的逐步稳定，公务员薪酬制度的不合理性逐渐凸显，虽 然国家目前已从较多方面对公务员薪酬进行了调整，学者们也为此提出许多改革 建议，但是我国公务员薪酬制度仍然存在一些亟待解决的问题。 公务员薪酬制度不仅关系到公务员个人的经济利益，还会对国家的政治、经 第一章绪论 济和社会等诸多方面产生广泛的影响。科学合理的公务员薪酬制度能够起到吸引 优秀人才、稳定公务员队伍、充分调动公务员积极性和发挥其主观能动性的作用， 进而有利于我国政府行政行为的优化、国民经济的稳步发展以及社会主义和谐社 会的构建。为此，本文结合公务员薪酬管理实践分析，尝试着把理论研究转化为 指导实践的具体方法，致力于解决当前公务员薪酬制度存在的问题，为建立与社 会主义市场经济相适应的公务员薪酬制度提供可行性的建议。 1 3 2 研究方法 本文的研究方法主要有：文献法、归纳法、比较法等。文献法是本文最基本 的研究方法，作者对国内外关于公务员薪酬的著作和论文进行了认真的甄别筛选 和分类整理，并在分析的基础上对各类进行了充分的整合。同时，本文还采用了 归纳法对公务员薪酬制度的现状和问题加以总结和概括；运用比较法对国内外公 务员薪酬制度情况进行了比较，便于借鉴西方国家和我国部分地区在公务员薪酬 制度的制定和实施方面的先进经验。此外，还借助了经济学和管理学的理论工具 提出了完善我国公务员薪酬制度的建议。 1 4 研究框架 论文共分为六个部分对我国现行公务员薪酬制度改进方案进行分析和探 讨： 第一章，绪论部分。主要介绍本论文研究的背景，研究意义；同时指出本 文的创新点、研究方法和论文结构。 第二章，介绍了薪酬的概念、功能以及公务员薪酬制度应遵守的原则、薪 酬制度的设计等，并探讨了与现代薪酬管理有关的基础理论，包括人力资本理 论、效率工资理论等等。 第三章，通过了解以英、美为首的部分国家的公务员薪酬制度，从中吸取 经验，借鉴有利于我国公务员薪酬制度改革的方法，从而不断完善我国的公务员 薪酬制度。 第四章，在薪酬理论的指导下，对我国公务员薪酬制度的现状和存在的问题 进行了诊断分析。 第五章，针对我国现行公务员薪酬体制的现状，从多个角度提出了改革我国 公务员薪酬制度的建议。 第六章，总结与展望。 第一章绪论 f 、 问题的提出，研究现状 一 一 t 、薪酬及薪酬制度的基本理论 综述 ) _ 、 状况 、 典型国家的薪酬制度 二1 与经验借鉴 乙_ 我国公务员薪酬制度的现状、 状况) 一一一 个案的分析 ， - 、 提出建议，包括薪酬多轨制、 构想) 一 薪酬比对、动态调整机制等 r 一一一， l 图i - i 论文框架图 4 第二章公务员薪酬制度概述 第二章公务员薪酬制度概述 对公务员薪酬制度相关概念和理论的认识和了解是探讨公务员薪酬制度问 题的前提和基础。因此，首先需要对公务员薪酬及薪酬制度的相关理论概念进行 简要综述。 2 1 薪酬理论 近些年来，“薪酬”这一概念已经被大多数人所接受，且多见于企业的人力 资源管理当中。同时，公共部门伴随着人力资源管理思想的应用也开始使用了这 一概念，但公务员薪酬的内涵尚缺乏较为清晰的定义，因此，有必要在这里对薪 酬及其相关概念的基本内涵进行阐述，从而进一步阐明公务员薪酬的概念。 2 1 1 薪酬的概念 ( 1 ) 薪酬的涵义和分类 “薪酬”这一概念虽然已经得到人们的广泛应用，但依据不同的分类，却存 在着对“薪酬”的不同理解。根据薪酬涵盖范围的大小可以将薪酬分为广义的薪 酬和狭义的薪酬，广义的薪酬是指人们因提供劳动而获得的所有报酬，它包括货 币性薪酬和非货币性薪酬；而狭义的薪酬仅指人们获得的货币性报酬。陌1 传统的 薪酬理论对薪酬的解释实际上就是一种狭义的薪酬概念，美国著名的薪酬专家乔 治t 米尔科维奇认为，薪酬是指雇员作为雇佣关系中的一方所得到的各种货 币收入，以及各种具体的服务和福利。碡1 这一概念明确了薪酬的具体构成为：直 接以货币形式支付的工资( 如基本工资、津贴、奖金、生活水平调整增加的工资) 及以间接货币形式支付的服务和福利( 如养老金、医疗保险、带薪休假等) 。到 了2 0 世纪9 0 年代，随着薪酬理论的发展，西方国家又提出了全面薪酬的概念( 见 图2 - 1 ) 。它在传统薪酬的基础上，将薪酬的范围扩大到了较舒适的办公条件、较 多的参与决策的机会、较有兴趣的工作、职业保障等难以或根本不能用货币来衡 量的报酬形式。3 因此，全面薪酬的概念也就是广义的薪酬概念。 薪酬的构成还可以从“薪 和“酬的角度来理解。“薪是指员工为组织 提供劳动而从组织获得的薪金或薪资，是与员工提供的劳动直接相关的那部分所 得，如工资、奖金、加班加点工资，是以货币形式支付的。订，“酬”则是员工从 组织获得的与其所提供的劳动无直接联系的其他报酬，如各项福利、津贴、补贴、 舒适的办公条件、职务消费、带薪假期等，既包括货币性的报酬，也包括非货币 第二章公务员薪酬制度概述 性的报酬( 如舒适的办公条件、较多的参与决策的机会等) 。忉 值得注意的是，人们习惯上把工资等同于薪酬，但实际上它们是不同的概念 ( 见表2 1 ) 。在西方，工资是按小时计算的支付给蓝领雇员或者说是体力劳动者 的货币形式的报酬。工资有广义与狭义之分。在我国，经常使用的是“工资 内 在 薪 酬 外 在 薪 酬 直接内在薪酬间接内在薪酬 挑战性、趣味性的工作良好的工作环境 个人成长与发展机会社会地位 个人成就感 和谐的人际关系 工作责任感和使命感弹性工作时间等 直接外在薪酬间接外在薪酬 基本薪酬 业绩薪酬社会福利 激励薪酬企业福利 特别绩效薪酬个体福利 津贴与补贴 图2 - 1 全面薪酬示意图 的概念，“薪酬”是舶来语。广义的工资从内涵上看，包括劳动者货币形式与可 转化为货币形式的报酬；从外延上看，包括劳动者所有的报酬。通常人们所理解 的工资一般为此广义上的工资。狭义的工资则仅指劳动者货币形式的报酬。由此 可知，广义的工资与狭义的薪酬是相近的概念。因此，在不至于引起歧义的情况 下，本文在以下的论述中并不对工资和薪酬加以区分。 表2 1 工资与薪酬的区别 支付对象支付时间管理要求 工 生产作业人员、技术人员、研一般以小时支付，采受到劳动法规的超时工作条 资究助理、临时用工用“时薪制”文约束，有时需要经过集体 协商确定 薪管理职、行政职、专业职采取“责任制”，以月不受到劳动法规的超时工作 酬或年为支付对象条文约束，不享受加班费等 ( 2 ) 薪酬的功能 作为重要的经济范畴之一，薪酬对于社会生活的各个方面都发挥着重要作 用。一般意义上说，薪酬主要包括以下三个功能： 其一，保障功能。保障功能又称为社会功能，是指劳动者付出劳动后获得劳 动报酬以满足其再生产需要的作用。暗1 在市场经济条件下，大多数劳动者创造的 价值主要以薪酬的形式得到回报，可以说，薪酬是对个人人力资本使用的报偿， 是个人经济收入和经济安全的主要来源，也是维持个人和家庭生活的重要因素之 第二章公务员薪酬制度概述 一。鉴于政府部门和部分公共事业单位参与的是国民收入的再分配，因而与企业 薪酬分配职能在表现形式和作用上有所不同。企业劳动者获得的薪酬更多的是与 所在单位的经济效益挂钩；而公务员不直接创造经济效益，原则上又不得兼职， 所以，工资是其唯一的经济来源，必须能够支付本人与家庭生活的需要。这些都 成为薪酬保障功能的具体体现。 其二，激励功能。激励功能又称经济功能。激励功能是指通过满足人的某种 需要而激发人的动机，使人产生一种动力，并由此而产生符合组织目标的某种行 为。i s 可以说，激励是一种精神状态，它起加强、激发和推动的作用，并且指导 或引导行为指向目标。从心里学的角度看，薪酬对于调动劳动者的积极性具有极 为重要的作用。当员工的心里需求得到满足时，则可以较好的调动劳动者的积极 性以更大的热情创造价值，反之，当员工的心理期望、个人偏好得不到满足，那 么将会挫伤其积极性，也就难以形成有效的激励，妨碍组织目标的实现。从社会 学的角度看，薪酬已经成为人们在组织和社会中地位的重要象征，代表着一个人 的影响力和社会价值，从这一点上来说薪酬对于人的激励作用是极为有效和显著 的。 其三，社会信号功能。员工所具有的薪酬水平高低除了其所具有的经济功能 以外，也向其他人传递着一种信号，即人们可以根据这种信号来判断他人的家庭、 朋友、职业、受教育程度、生活状况等。脚因此，在社会或者组织内部，人们 往往要依据薪酬的信号功能来判断自己或别人的价值。 2 1 。2 公务员薪酬 公务员薪酬是公共部门的工作人员在为组织目标和顾客提供所需的行为和 服务时，从组织获取的工资、奖金和其他经济性补偿或间接性货币收入。嘲然而， 公共部门中公务员的薪酬来源却不同于营利性组织部门中员工的薪酬来源。在营 利性组织部门，薪酬是组织生产或其他经济活动中投入的劳动力的货币资金的表 现形式，是产品或服务最终成本的构成，它来源于国民收入的初次分配；而在非 营利性的公共部门，薪酬是对员工在不同职位或岗位上的劳动付出和工作绩效给 予的各种形式的回报，它来源于国民收入的再次分配。 虽然，公务员薪酬与企业员工的薪酬有着一样丰富的内容( 具体见图2 - 2 ) ， 但本文为了研究闯题的方便仅研究公务员的狭义薪酬，如工资、奖金、津补贴和 职务消费等。薪酬的影响因素包括外在因素和内在因素。外在因素主要有：当地 的生活水平、劳动力市场的供求状况、地区和行业间通行的工资水平、国家的法 律和政策等；内在因素则包括：员工的劳动量、工作本身的差别、工作的时间性 和危险性、年龄和工龄等。公务员薪酬的影响因素主要包括以下方面： 第二章公务员薪酬制度概述 人力资源价值在此为公务员劳动能力的价值，根据其每个职位间的相对重要 性，或每个工作职位对部门的相对贡献度，还有公务员工作技能、知识、工作积 极性、工作绩效等的不同，再加上外部的市场供求关系、人均g d p 的高低以及 工龄的长短等都对薪酬有着不同程度的影响，具体见图2 3 。 公务员薪酬 内在薪酬ii 外在薪酬 雇用安全ll 较大责任ii 极高社会地位li 活动的多元化 竞争性的货币薪酬 各种津贴、补贴li 职务工资ll 级别工资 竞争性的非货币薪酬 较有兴趣的工作ll 动人的官衔ii 优越的工作环境 非竞争性薪酬 公费医疗il 住房补贴j j 节日礼品li 其他福利 内在因素 人力资源价值 工作职位价值 工作绩效 图2 2 公务员广义薪酬 公务员 薪酬 外在因素 市场供求关系 人均国民生产总值 工龄 图2 - 3 公务员薪酬的影响因素 第二章公务员薪酬制度概述 2 2 薪酬制度的概念及特点 2 2 1 薪酬制度的含义及构成 所谓薪酬制度，就是为了贯彻按劳分配的原则，计量劳动消耗和计算劳动报 酬而建立起的一整套的、系列的准则和办法。它是组织内部多种分配的基础， 是确定和调整组织内部各类人员工资关系的主要依据，也是组织制定内部工资计 划的重要参考。嘲 薪酬制度一般包括适用对象的界定、人员分类、职级依据、工资标准、工资 结构、等级划分及差距、增资晋升、管理机构、决策程序等，此外还涉及津贴、 补贴、奖金、福利等多项内容。 2 2 2 现代薪酬制度的特点 随着市场竞争的加剧，当前组织越来越意识到富有竞争的薪酬体制的不可或 缺。薪酬管理理念和薪酬管理原则发生了革命性的变革。相应的，薪酬制度作为 薪酬理念和薪酬管理原则的具体实现形式，也发生了重大变化，呈现出一系列新 的特点。这些新的理念和新的特点，不仅对于推动企业薪酬制度改革具有重要的 理论和实践意义，而且必将影响公务员薪酬制度的发展，对公务员薪酬制度的改 革具有一定的参考意义。 现代薪酬制度呈现以下特点： ( 1 ) 薪酬设计的战略性与个性化特点 长期以来，薪酬分配在组织内属于较低层级的常规管理，薪酬设计与组织的 战略缺乏内在联系。而根据现代薪酬理念，薪酬是组织战略决策的重要组成部分 和实现组织目标的关键因素。所以，战略性薪酬成为现代薪酬制度设计的出发点。 战略性薪酬强调薪酬设计必须支持组织的经营战略，薪酬制度必须成为实现组织 战略的重要工具。通过薪酬设计向员工传递组织需要自己去做什么、如何做，以 及自己从中能得到什么利益的信息，运用薪酬的激励导向作用引导员工的行为， 从而使其与组织的目标和战略相一致。町 战略性薪酬要求组织根据实际需要和可能，设计、创新一种或几种最适合自 己的薪酬制度。同时，现代薪酬设计又具有个性化特征，主要表现在两方面：一 方面，组织是按照自己的发展目标和战略、组织结构和员工队伍的特点、行业和 产品的性质，市场环境和竞争状况等因素来设计薪酬制度的，因而组织的薪酬制 度具有不同于其它组织的个性化特点。另一方面，组织还应根据其员工个人在个 第二章公务员薪酬制度概述 性、偏好、目标价值和相应行为等方面的差异，针对组织内不同类型的员工，实 施不同的薪酬策略，设计不同的薪酬方案，量身定做不同的薪酬制度。 由此可见，薪酬设计的战略性和个性化，是现代薪酬制度有别于传统薪酬制 度的一个极其鲜明的特征，也是其优越性的重要体现。 ( 2 ) 薪酬构成的多元化与激励的长期化 在劳动要素资本化、员工参与利润分享以及全面薪酬的新理念的影响下，现 代薪酬的构成具有多元化特征。这集中表现在两个方面： 其一，现金和非现金等物质收益与员工的心理满意度和个人发展机会等精神 收益并存，实现了物质激励和精神激励的统一。 其二，工资、奖金等传统的劳动性收入与红利、股份、期权等资本性收入并 存，体现了人力资本价值与劳动要素剩余索取权的有机结合。 多元化的薪酬构成不但更能满足员工的各种需求、更有助于调动员工的积极 性，而且使组织获得了更为多样的激励手段。尤其是股份、期权等新型薪酬形式 的出现，使现代薪酬制度又具有激励长期化的特征。它能较为有效地解决传统薪 酬制度在激励功能上的短期化、成本高、对经营管理者的激励功能弱化等弊端。 ( 3 ) 薪酬计发的绩效化和弹性化 传统的基于岗位、工作量测定或年功的薪酬制度，因其不合理的薪酬结构、 刚性的薪酬标准、形式化的评估体系、论资排辈的观念等制度性缺陷，使得薪酬 计发与员工绩效呈非对称性，有悖于公平性原则，降低了薪酬绩效，也增加了组 织不合理的薪酬成本支出i 为改变这种状况，近年来，薪酬的计发出现了绩效化 和弹性化的趋势。 薪酬计发的绩效化，是以员工个人或团队的绩效取代工作量测定作为计酬的 依据，更普遍地采用绩效工资或以业绩为基础的收益分享薪酬体系。据调查，美 国有7 0 的大型企业采用了这种制度。叭1 薪酬计发的弹性化，是指根据组织的经营状况和绩效水平确定薪酬水平，通 过扩大变动薪酬的比率( 研究表明变动薪酬达到员工总薪酬6 0 时会产生强大的 激励效应) ，实行多样化的薪酬形式( 如绩效工资、奖金、红利、股权激励等) ， 使薪酬计发随组织经营状况和员工绩效的变化上下浮动。n 们 薪酬计发的绩效化和弹性化有助于软化工资的刚性，有利于控制人工成本， 从而以动态化、利益分享的薪酬分配方式体现组织与员工之间“利权人的合作 伙伴间利益与共的关系，使薪酬真实地反映员工的绩效、价值和贡献，消除平均 主义分配和员工惰性，促进组织内部的良性竞争，激发员工的积极性，提高薪酬 的激励效率。 ( 4 ) 薪酬制度的透明化 第二章公务员薪酬制度概述 薪酬制度的透明化是保证薪酬分配内部公平性和员工个人公平性的有力支 柱，它使员工明确：组织的薪酬制度是建立在公平、公正、公开的基础之上的， 薪酬高低有其科学依据和合理性；鼓励所有员工监督薪酬制度的公正性并对组织 的薪酬分配提出申诉或建议。透明化的薪酬不仅消除了模糊薪酬易于产生分配不 公平、破坏组织人际关系和团队合作精神等负面效应，而且使员工参与到薪酬管 理过程中，有利于完善整个薪酬体系。 2 3 公务员薪酬制度研究的相关理论 国内外许多著名的专家、学者分别从经济学、管理学等角度围绕员工与组织 的关系问题进行了理论研究，提出了很多经典理论。尽管其中有些理论并不是针 对公务员薪酬制度提出的，但它们对于研究公务员薪酬制度有很强的指导意义。 2 3 1 人力资本理论 美国经济学家舒尔茨是人力资本理论的创始人。1 9 5 9 年，他在人力投资 一个经济学家的观点中首次提出了人力资本的概念。从此，人力资本理论 在西方经济学界迅速发展起来。 人力资本是指体现在劳动者身上的，以劳动者的数量和质量表示的非物质资 本，表现为劳动者在一定时间内所具有的一定的健康的体魄、操作技能、和劳动 熟练程度。n 幻一般被理解为通过人力资本投资形成的依附于劳动者身上并能够为 其使用者带来持久性收入来源的劳动能力。人力资本同其他资本一样都具有稀缺 性。 由于人的劳动能力不是与生俱来的，劳动者进入劳动力市场求职，要进行必 要的人力资本投资，即指个体为了获得持续不断的劳动能力而耗费的生活、健康 和教育的成本，主要强调个体为了提高自身素质所进行的教育投资。 1 3 1 在市场经 济中，上述投资不应由个人全部承担，应在薪酬中给予相应的补偿。 人力资本理论是薪酬分配管理的重要依据。首先，根据人力资本理论，人力 资本是比物质资本更重要的一种资本。因此，对个体为了获得持续不断的劳动能 力而耗费的生活、健康和教育等方面的成本，应该在薪酬中给予相应的补偿。同 时，人力资本所有者与物质资本所有者一样享有同等的剩余索取权，应当允许其 参与组织的利润分配。其次，由于个体学习机会和受教育程度的不同，个体间人 力资本的含量也会有所不同，组织内部的薪酬水平也必然存在差异。个体的人力 资本含量越高，其劳动生产率越高，边际产品价值越大，其薪酬也越高；反之亦 然。d 躬因而，为了稳定组织内己有的优秀人才，吸引更优秀的人才加入组织，就 第二章公务员薪酬制度概述 应当对这类人才提供更高的薪酬回报。 公务员人力资本含量是指公务员知识水平和与工作相关的技能的高低，是公 务员进行人力资本投资的结果。n 踟对公务员进行人力资本投资的目的是为了现在 和将来获得效用和满足。公务员的知识和技能形成了一种人力资本，这种人力资 本的价值派生出劳动力市场上技能的报酬，也就是公务员薪酬。n 副可见，公务员 薪酬水平与其人力资本含量密切相关。由于公务员在劳动过程中所创造的价值一 般是无形的，其劳动形态也就和其它社会劳动成员的劳动形态有所不同。以劳动 时间和强度作为指标来衡量公务员在劳动过程中的人力资源消耗并由此决定公 务员薪酬数量存在着诸多技术性障碍。通过衡量劳动能力和劳动过程中的劳动力 耗费，则可以较好地体现公务员的劳动贡献。一般来说，受教育程度越高，知识 水平也就越高，人力资本含量也就越高，工作能力也就越强，劳动生产率也就越 高，边际产品价值也就越大。【1 6 ，因此，人力资本含量成为公务员工作报酬差别的 重要依据。公务员薪酬水平应该体现其受教育程度、工作经验等不同的差别。 2 3 2 效率工资理论 1 9 8 4 年，皮罗和斯蒂格利茨创立了效率工资理论，以便于在信息经济学的 基础上解释非自愿失业，该理论由诸多的理论模型组成。目前，这一理论己成为 现代劳动经济学及宏观经济学的重要组成部分。 效率工资( e f f i c ie n c y - w a g e ) 指的是组织支付给员工比市场平均水平高得 多的工资，促使员工努力工作的一种激励与薪酬制度。【1 6 1 它的主要作用是吸引和 留住优秀人才。由于在知识型组织中，员工的努力程度更加难以控制，采用效率 工资制度则有助于解决知识型组织监控困难的问题。效率工资的目的是激励、约 束并降低监控成本。 效率工资能否降低单位效率上总劳动成本，成为真正意义上的效率工资，受 到一系列因素的制约。为了揭示效率工资作用的机理，效率工资理论进行了如下 假定：第一，效率工资是用来激励员工加倍工作的，而员工的加倍工作也是用来 获取高工资的，社会关系中的互惠原则是效率工资起作用的基本条件；第二，一 旦发现偷懒行为立即严惩偷懒者。这是保证效率工资起作用的重要前提。只有这 样，员工才会努力工作；第三，效率工资水平的确定具有主观性。刚组织是否主 动支付员工工资，是否拥有良好的信誉和名声，以及组织文化的构建水平和组织 在劳动关系上的名声都会影响员工对效率工资的判断，进而影响效率工资的有效 性。研在现实生活中，效率工资对于组织吸引高素质人才，起到了一定的作用。 根据委托一代理理论来解释公共组织的相关问题，作为代理人的公务员在 工作中有可能不尽心尽责，降低工作效率，甚至有些公务员会利用手中的权利进 第二章公务员薪酬制度概述 行“寻租 。通过效率工资及其它相关手段，则可较为有效地使代理人的利己行 为的最终结果与委托人给出的目标取得较大程度上的一致。 具体说来，假设公务员不努力工作的话，将被政府部门解雇。被解雇后公务 员可能面临长期失业，也有可能迅速再就业。如果能够在公务员工资水平下迅速 找到具有同样工资( 此处的工资为广义的工资，包含内外在薪酬) 水平的工作， 公务员就不会在乎因消极工作而被解雇。若政府支付的工资高于社会上其他行业 的工资，公务员无法在被解雇后在劳动力市场上再找到原来工资水平的工资，政 府公务员就会倾向于努力工作。如果公务员工资高于其他行业的工资，那么公务 员因消极工作被解雇或腐败而被查处的话，那么他的机会成本高于他在其他行业 所能得到的报酬，就更不用说如果他因此被解雇而失业的情形了。当然，如果政 府给公务员加薪，其他行业薪酬水平也随之上涨，公务员也不会选择偷懒。由于 真实工资的普遍水平提高将增加失业，即使其他行业也支付与公务员同样的效率 工资，公务员也会因此而有了不偷懒的激励，因为如果他们因偷懒而被发现就会 面临被解雇而长期失业的危险。n 钉 图2 - 4 公务员工作状态博弈树 表2 4 ，从数学角度揭示了效率工资对公务员的应用效果。设公务员的努力 程度为f ，公务员的工资为w l ，所有其他行业支付的工资为w 2 ，整个社会的失业 率为u ，则表明公务员努力程度的函数可以表示为：f = f i ( wi ，w i ，u ) 那 么，使政府公务员不偷懒的约束条件( n s c ) 指的是在每一就业水平下使偷懒不 会出现的最低工资。图2 5 中，市场出清工资是w 。效率工资理论认为员工工作 的努力程度是实际工资的函数，为使公务员不偷懒，政府必须提供高于w 的工资 水平。当然，若所有其他行业均支付w 的工资，那么巨大的失业风险也将使公务 员不敢偷獭。若降低对公务员的监督程度或政府增加失业救济，n s c 曲线将由 n s c l 移到n s c 2 ，在这两种情形下在每一就业水平为防止偷懒所必需的工资都将 提高，高出其边际贡献的薪酬实际就是激励在职者努力工作的因子。由此可见， 第二章公务员薪酬制度概述 对公务员支付有竞争力的薪酬有利于提高行政效率，并可节省监督费用。对于讲 求行政效率而不是经济效益的政府部门来说，应当赋予公务员具有较强竞争力的 薪酬。 w w 2 w l f 2f t f 图2 5 公务员效率工资示意图 2 3 3 劳动力流动理论 早在1 9 世纪末，以e g 雷文斯为代表的学者们就开始了针对劳动力流动 问题的研究，并逐步形成了劳动力流动理论。这一理论主要从劳动力流动的成因、 影响因素、具体形式、相关成本等多个方面阐明了劳动力在不同地理区域和不同 工作岗位之间的迁移和流动对市场经济运行所起到的作用。d 町 所谓劳动力流动，在某些情况下也被称为劳动力迁移，是指具有一定劳动能 力的劳动者，为了实现与生产资料的结合，在生产过程之外，在不同的地理区域 范围和不同的工作岗位之间的迁移和流动。从宏观上讲，劳动力流动属于劳动力 资源配置和再配置问题。从微观上讲，劳动力流动则属于劳动力在寻找工作的过 程中的基本现象的总称。u 引， 一般而言，影响劳动力流动的决定性因素是经济。然而，除了受经济动因的 影响外，还不可避免地受到其他一些因素的影响，主要包括年龄、迁移距离、教 育程度，职业与技术等级等。从劳动力流动成本的角度分析，年龄越大、家庭规 第二章公务员薪酬制度概述 模越大、受教育程度越低、技术等级越高，越难以流动，反之则交易流动。 分析表明，造成劳动力流动的成因主要有以下几点： 其一，区域间劳动力供求不平衡。经济发展水平和速度直接影响对劳动力需 求的增长，在经济发展较快的地区，人口的自然增长赶不上生产对劳动力需求的 增长，会出现所谓劳动力短缺，从而对劳动人口相对过剩的地区的劳动力产生吸 引力，导致这些地区劳动力的流动。 其二，不同地区间同质劳动力的工作差别。因为同一质量的劳动力在不同国 家或地区的工资收入不同，造成劳动力的国际或地区迁移，即从低工资地区向高 工资地区流动。 其三，经济周期引起的波动。一般情况下经济繁荣或高涨时，市场对劳动力 需求大，就业机会多，工资较高，从而增加劳动市场对外来工人大的吸引力，反 之，将阻碍劳动力的流动。 从劳动力流动的合理性分析可知，劳动力流动有利于促进人力资源的充分利 用，并在流动过程中促进经济进一步增长，同时保证了劳动市场的活力和效率。 但与之相伴的是较大的代价，当一个有经验的人员离职而由一个缺乏经验者替代 时，人才的流出会使组织的培训投资遭受严重的损失，对整个组织士气也将造成 影响，而较高的薪酬则是吸引劳动力流动的主要原因。n 们 2 3 4 制度经济学理论 在当代世界经济学中，制度经济学为人们分析经济、社会问题提供了一个全 新的视角。尤其中国这样一个处于新旧体制转轨时期的国家里，制度经济学更大 有用武之地。 简单地讲，制度经济学就是用经济学的方法研究制度的经济学。科斯指出制 度经济学的研究对象，即“当代制度经济学应该从人的实际出发来研究人，实际 的人在由现实制度所赋予的制约条件中的活动。啪1 制度经济学的另一代表人物 诺思认为，“制度经济学的目标是研究制度演进背景下，人们如何在现实世界中 做出决定和这些决定又如何改变世界。”啪1 制度经济学就是利用正统经济理论去分析制度的构成和运行，并去发现这些 制度在经济体系运行中的地位和作用。t w 舒尔茨在其制度与人的经济价 值的不断提高一文中，将制度定义为管束人们行为的一系列规则。这一定义为 以后研究制度的学者所接受。 制度经济学还从人的行为角度去分析制度的存在与发展。科斯指出，当代制 度经济学应该从人的实际出发来研究人，这表明新制度经济学对人的行为的假定 更接近现实。 第二章公务员薪酬制度概述 新制度经济学关于人的行为的第一个假定是，人类行为动机是双重的，一方 面人们追求财富最大化；另一方面，人们又追求非财富最大化，这个非财富内涵 丰富，可以指个人兴趣、荣誉、成长等。新制度经济学关于人的行为的第二个假 定涉及到人与环境的关系，即有限理性。人的行为的有限理性指“是有意识的理 性，但这种理性又是有限的。人是想把事情做得更好，但人的智力是一种有限 的稀缺性资源，由于环境的不确定性，信息的不完全性，以及人的认识能力的有 限性，使得每个人对环境反应所建立的主观模型也就大不一样。新制度经济学关 于人的行为的第三个假定是人的机会主义倾向，这是人们对自我利益的考虑和追 求，意思是，人具有随机应变，投机取巧，为自己谋取更大利益的行为倾向。瞳1 1 在中国的现代社会里，制度比人品更重要。其原因在于：第一，由于信息不 对称，我们在考察、选择干部时，不可能了解该人所有的信息；第二，任何人都 有追求自身利益最大化的动机，人品好的人也不例外。在一个好的制度里，品行 并不是很好的人也得好好干，否则，随时有可能被淘汰出局；在一个不好的制度 里，品行较好的人也可能不好好干。 新制度经济学中的以上思想会再一次提醒我们意识到研究科学合理的公务 员薪酬制度的重要性，并为我们研究公务员薪酬制度提供理论依据。 2 3 5 公平理论 公平理论是美国北卡罗莱纳大学心理学教授斯塔西亚当斯于1 9 6 5 年提出 的，这理论主要探讨报酬分配的合理性、公平性，及其对员工行为积极性的影 响。亚当斯认为，加薪对雇员可能没有任何激励作用，因为决定雇员对工资收入 认可的往往不是绝对收入而是相对收入，以及对公平的认识。一个