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环境友好型社会建设中地方政府环境治理能力研究 摘要 党的十七大明确提出要建设资源节约型、环境友好型社会。这正是对当前 中国自然资源和环境遭到严重破坏的回应。本文试图通过对地方政府在环境友 好型社会构建中的功能和作用以及提升地方政府环境治理能力方面进行深入分 析，为中国的经济社会发展模式和环境治理理念提出一些有益的建议。同时， 地方政府环境治理能力的研究将为武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会 的 建设献计献策。可见，论文选题具有较强的理论和现实意义。 中央政府提出环境友好型社会战略后，地方已成为环境友好型社会构建的 重要场域，地方政府在环境友好型社会构建中扮演重要角色。本文主要探讨了 环境友好型社会构建中提升地方政府环境治理能力的问题。文章首先探讨了环 境友好型社会的构建要求地方政府具有高超的环境治理能力。接着考察了当前 我国地方政府环境治理能力的现状，通过考察，发现当前我国地方政府环境治 理能力亟需提升。同时系统地分析了当前阻碍我国地方政府环境治理能力提升 的因素。最后应用公共管理理论中的多中心治理理论、新公共管理理论和借鉴 了国内外的一些经验，提出了提升我国地方政府环境治理能力的现实路径。具 体包括：树立生态文明理念，大力推行循环经济；建立绿色g d p 考核制度，健 全环境问责制；增加地方政府环保投入，提高地方政府环保部门的独立性；放 松政府环境管制，健全环境公共服务供给的市场化机制；推行多中心合作治理， 结成环境公共事务治理的公共行动网络。 关键词：环境友好型社会；地方政府环境治理能力：提升；多中心治理 i l 硕十学位论文 a b s t r a c t t h e17 t hn a t i o n a lc o n g r e s so ft h ec p ce x p l i c i t l yp r o p o s e dt ob u i l da r e s o u r c e s a v i n ga n de n v i r o n m e n t f r i e n d l ys o c i e t yw h i c hp r e c i s e l yr e s p o n d st ot h e c u r r e n ts e v e r e l y d a m a g e dn a t u r a lr e s o u r c e sa n de n v i r o n m e n t t h r o u g ha ni n - d e p t h a n a l y s i so nt h ef u n c t i o na n dr o l e ，a n dt h ep r o b l e mo fh o wt oi m p r o v et h e e n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c ec a p a c i t yi nt h ec o n s t r u c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t f r i e n d l y s o c i e t yf o rl o c a lg o v e r n m e n t ，t h i sp a p e ra t t e m p t st op u tf o r w a r ds o m eu s e f u l p o l i c ys u g g e s t i o n so nc h i n a se c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n ta n de n v i r o n m e n t a l g o v e r n a n c ec o n c e p t m o r e o v e r ，t h es t u d y c a nh e l pt h ec o n s t r u c t i o no ft h e r e s o u r c e - s a v i n g a n d e n v i r o n m e n t f r i e n d l ys o c i e t y i nw u h a nc i t i e sa n d c h a n g s h a z h u z h o u - x i a n g t a nc i t i e s s ot h ep a p e rh a sas t r o n gt h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e w h e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n tp u tf o r w a r dt h es t r a t e g yo fe n v i r o n m e n t - f r i e n d l y s o c i e t y ，t h er e g i o n h a sb e c o m et h e i m p o r t a n tp l a c e t oc o n s t r u c tt h e e n v i r o n m e n t f r i e n d l ys o c i e t y f u r t h e r m o r et h el o c a lg o v e r n m e n tp l a ya ni m p o r t a n t r o l ei nt h ec o n s t r u c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t a l f r i e n d l ys o c i e t y t h i st h e s i sm a i n l y d i s c u s s e st h ep r o b l e mo fh o wt oi m p r o v et h ee n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c ec a p a c i t yi n t h ec o n s t r u c t i o no ft h ee n v i r o n m e n t - f r i e n d l ys o c i e t yf o rl o c a lg o v e r n m e n t t h e t h e s i sf i r s tp r e s e n t sa na n a l y s i st h a tt h el o c a lg o v e r n m e n ts h o u l dh a v es t r o n g c a p a c i t yo fe n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c ei nt h ec o n s t r u c tt h ee n v i r o n m e n t f r i e n d ly s o c i e t y a f t e rt h a t ，t h et h e s i s e v a l u a t et h e t h ec u r r e n ts t a t eo ft h el o c a l g o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c ei n c h i n aa sw e l la st h e i rc a u s e st h a t o b s t r u c tt h ei m p r o v e m e n to ft h ee n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c ec a p a c i t y o nt h eb a s i s o ft h et h e o r i e so ft h e “p o l y c e n t r i c c o o p e r a t i v eg o v e r n a n c e a n d “n e wp u b l i c a d m i n i s t r a t i o n ”a sw e l la sr e l e v a n td o m e s t i ca n df o r e i g ne x p e r i e n c e s ，t h et h e s i s p u tf o r w a r ds o m ep o l i c yp r o p o s a l sf o rt h ec h i n e s el o c a lg o v e r n m e n tt oi m p r o v e t h e i rc a p a c i t yi ne n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e t h ep r o p o s a l si n c l u d et h ef o l l o w i n g ： t h ee s t a b l i s h m e n to ft h ec o n c e p to fe c o c i v i l i z a t i o ni nc h i n a ，t h eo p t i m i z a t i o no f t h ei n s t i t u t i o n si nc h a r g eo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，a s s e s s i n gl o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ec o m b i n i n g w i t ht h e g r e e n g d pi n d e xa n ds t r e n g t h e n i n gt h e e n v i r o n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t yi n s t i t u t i o n s ，i n c r e a s i n gt h e l o c a lg o v e r n m e n t s i n v e s t m e n ti ne n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c e ，r a i s i n gt h el o c a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n 1 1 1 环境友好型利：会建设中地方政府环境治理能力研究 d e p a r t m e n t s i n d e p e n d e n c y ，r e l a x i n gt h eg o v e r n m e n t se n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n ， i m p r o v i n gt h em a r k e tm e c h a n i s mo ft h ep u b l i ce n v i r o n m e n t a ls e r v i c e s ，c a r r y i n g o u tt h em o d eo ft h ep o l y c e n t r i c - c o o p e r a t i v eg o v e r n a n c e ， f o r m i n gt h ei n t e r n e ti n p u b l i ce n v i r o n m e n t a la f f a i r s k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t f r i e n d l ys o c i e t y ；e n v i r o n m e n t a lg o v e r n a n c ec a p a c i t yf o r l o c a lg o v e r n m e n t ；i m p r o v i n g ；p o l y c e n t r i c - c o o p e r a t i v eg o v e r n a n c e i v 湖南大学 学位论文原创性声明书 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名：游南漕 醐一7 引肿邮 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名：伤善南啼日期幽，夕年二月，。日 导师签名：李徨彩 日期： 刀口7 年6 月妒日 硕 j 学位论文 第1 章绪论 人类好像在一夜之间突然发现自己正面临着史无前例的大量危机：人口危机、 环境危机、粮食危机、能源危机、原材料危机等等。这场全球性危机程度之深、 克服之难，对迄今为止的指引人类社会进步的若干基本观念提出了挑战。 一一罗马俱乐部 1 1 研究背景与研究意义 1 1 1 研究背景 改革开放以来，我国在实现宏观经济快速持续增长方面取得了令世人瞩目的 成就，但伴随而来的生态环境恶化与经济发展之间的两难冲突也日趋激化， 主 要体现为日益严重的大气污染及水资源危机。据统计，2 0 0 2 年我国二氧化碳的 排放量占了全球排放量的1 3 ，居世界第二；2 0 0 5 年二氧化硫的排放总量高 达2 5 4 9 万吨，居世界第一， 更有天津、太原、沈阳、北京、重庆等多个城 市相继加入全球空气污染最严重的城市之列。妙此外，作为全球2 1 个贫水国之 一的中国，七大水系中有近7 0 存在重度污染， 全国6 0 0 多座城市中， 缺 水的就有4 0 0 多座。 最近，世界银行的环境和经济专家撰写的调查报告世 界发展指标2 0 0 6 ) 指出，大气污染和水污染加在一起给中国国民经济造成的损 失高达5 4 0 亿美元。据估计，中国的环境污染和恶化所导致的经济损失大约相当 于其国内生产总值( g d p ) 的8 一1 2 。事实上，正如大多数发展中国家及新兴 工业化国家在其经济起飞阶段所经历的，环境恶化、资源耗竭不仅己成为抑制我 国经济长期持续增长的严峻问题， 更因危害人类身体健康，引发社会冲突而危 及到我国社会稳定与和谐的基石。 近年来，中国领导人开始认识到中国环境问题的严重性，并已经采取措施来 消除其影响。党的十六大提出，要加强环境保护和实施可持续发展战略，并把推 动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路作为全面建设小 康社会的重要奋斗目标之一。十六届三中全会进一步提出了全面、协调、可持续 转引白韩孝成科学面l 临危机现代科技的人文反思【m 】中国社会科学出版社，2 0 0 5 ：1 2 8 每国际能源署2 0 0 4 年公布的调查报告指出，2 0 0 2 年全球二氧化碳排放量最多的是美国，占总量的2 3 ， 其次是中国，占总量的1 3 。( e i av o l u n t a r yr e p o r t i n go f g r e e n h o u s eg a s e sp r o g r a ma n n u a lr e p o r t2 0 0 4 ) 参见2 0 0 6 年8 月3 日国家环境保护总局污染控制司副司长李新民在国务院新闻办公室举行的新闻 发布会上的讲话。 根据世界发展指标2 0 0 6 ) ) 的数据。全球空气污染最严重的前2 0 个城市，中国占了1 3 个。 国家环保局公布的2 0 0 5 中国环境状况公报指出，七大水系的1 0 0 个国控省界断面中，i i i i 类、 v 类和劣v 类水质的断面比例分别为3 6 、4 0 和2 4 。 参见2 0 0 5 年6 月7l j 建设部副部长仇保兴在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上的讲话。 o 【美】伊丽莎白伊科诺米著，程仁桃摘译中国环境保护的实施情况【j 】国外理论动态，2 0 0 7 ， ( 4 ) ：3 6 环境友好型社会建设中地方政府环境治理能力研究 的发展观。2 0 0 5 年1 0 月，党的十六届五中全会首次把建设资源节约型和环境友 好型社会确定为我国国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。2 0 0 6 年2 月发布的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定指出，我国环境形 势依然十分严峻，必须用科学发展观统领环境保护工作，痛下决心解决环境问题。 2 0 0 7 年底，武汉城市圈和长株潭城市群被国家发展与改革委员会确定为全国资源 节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。建设“两型社会 是深入贯 彻落实科学发展观，推进经济又好又快发展的必然要求。 “虽然中央层面极度重视环保，地方政府对保护当地环境却并无积极性，甚 至反而保护环境污染，从而致使环境法制形同虚设，使中央环境政策、措施在实 施中变样走形。从有关报道中可以看出，在环保领域，地方政府对中央政府玩捉 迷藏，做表面应付文章的现象极为普遍。 有学者指出，我国环境问题上的政 府失灵，严格地说是地方政府的失灵。固可见，中央政府提出环境友好型社会战 略后，地方已成为环境友好型社会构建的重要场域，地方政府在环境友好型社会 构建中扮演重要角色。环境友好型社会构建中我国地方政府环境治理能力的研究 尤为重要和迫切。 1 1 2 研究意义 在市场经济条件下，环境治理依然是政府的一项重要职能，需要实施政府主 导型的环境治理战略。政府环境治理作为一项内容丰富的复杂系统工程，是一项 高难度的艰巨任务。只有具备高超的环境治理能力的政府，才能称得上是在环境 治理问题上积极有所作为的生态型政府或者绿色政府。地方政府环境治理能力的 强弱对我国资源节约型、环境友好型社会战略的实现具有举足轻重的作用。但目 前我国学术界对地方政府环境治理能力的研究还是一个比较薄弱的领域。因此， 面对这一极具“市场需要 的理论“真空”，极有必要进行系统研究。 2 0 0 7 年底，武汉城市圈和长株潭城市群被国家发展与改革委员会确定为全国 资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。中央希望通过武汉城市 圈和长株潭城市群的综合配套改革试点，能切实走出一条有别于传统模式的工业 化、城市化发展新路，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范 和带动作用。长株潭地区是湖南省经济最发达的地区，也是环境污染较为严重的 地区。在长株潭城市群“两型社会综合配套改革试验总体框架中，环境友好被 摆在了最优先的位置。因此，地方政府环境治理能力的研究将为武汉城市圈和长 株潭城市群“两型社会 的建设献计献策。 o 高军，杜学文宪政视野中的当代中国环境危机【j 】武汉理工大学学报( 社会科学版) 。2 0 0 8 ，( 2 ) ：1 8 3 。许庆明试析环境问题上的政府失灵 j 】管理世界，2 0 0 1 ，( 5 ) ：1 9 5 硕| ：学位论文 1 2 国内外研究现状述评 1 2 1 国外研究现状述评 对政府能力的研究由来己久，但关于政府能力内涵的界定，国内外的学者均 有不同的主张。阿尔蒙德认为：政府能力，抽象的讲是指政府能否成功地适应环境 挑战的程度，具体是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制 定政策和在社会中执行政策，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。d c 斯 通认为，政府能力是指政府从事规划与执行政策、计划、方案或措施，以实现共 同目的的机关能力。a 布朗指出，政府能力建立的主要目标在发展各机关的能 力，管理自己的事务，更为有效地维护与增进自己的利益，减少外来破坏性变迁 所造成的弱点。g d 施贝斯曼等人指出，政府建设包括发展政府之潜力，以做 好其正在完成过程中的任务。 当代制度主义学派的主要人物缪尔达对政府能力与国家发展尤为重视。他认 为，政府能力表现在能否促进政治、经济、社会等因素的良性循环，他将国家能 力具体化为法律遵守和政策执行的状况，人民承担责任的政治动员和政治参与状 况。公共选择学派以布坎南为代表，该学派旨在克服政府干预的局限性和缺陷， 所以特别关注国家能力的有限性。他们认为，如果说市场是不完善的，国家也并 非十全十美。“政治领域中的人也如包括市场在内的其他领域的人一样追逐私利， 公务员的自利性和偏好会导致政策能力的递减”。从这个角度讲，国家干预并不意 味着国家谋求公共利益能力的增长。而国家谋求公共利益的能力取决于宪法和法 律。经济史学派中对政府能力研究的著名代表人物是诺斯。他提出了著名的诺斯 悖论，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。从 这一悖论出发，他指出国家有两个目的，一是界定产权结构的竞争与合作的基本 规则，二是降低交易成本。 有关政府环境治理能力方面的研究，只在介绍国外环境管理的文献中偶有提 及，如全球环境管理的现状与展望( 田春秀，2 0 0 3 ) 提出，在玻利维亚、菲律 宾、印度某些州或邦及其它地区采取的更为真正意义上的环境管理地方化，取得 了很好的结果，使人们相信如果执行得好，环境管理地方化可以使环境决策既能 为地方人民所接受，又能达到环境管理目标。在生态政治：建设一个绿色社会 ( 美】丹尼尔a 科尔曼，2 0 0 6 ) 一书中，科尔曼认为，环境灾难的真正原因深 深扎根于人类事务的政治之中，化解之道自然也存乎其中。通过确立生态责任、 参与型民主、环境正义、社区行动等价值观，生态型政治战略是可以行之有效的。 在协作性公共管理：地方政府新战略( 【美】罗伯特阿格拉诺夫、迈克尔麦 圭尔，2 0 0 7 ) 一书中提出，“地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，不了 解前者，就不能了解后者。每一个国家只有一个中央政府，却有多个地方政府。 地方政府与民众的日常生活更为息息相关，与多样性的地理和社会生态环境的联 环境友好型社会建设中地方政府环境治理能力研究 系更为密切。一在环境与自然资源管理的政策工具( 【美】托马斯思德纳， 2 0 0 5 ) 一书中，托马斯思德纳认为，环境激励政策和其他政策都必须与现有的 社会情况和制度相匹配，而且在应用它们的同时也必须进行能力建设。 从来自世界银行、联合国开发署、经合发组织、日本、美国等方面的报告或 专著中，可以看出国外学术界对改革开放以来中国政府的环境政策和环境治理能 力进行了较为深入的研究，尤其是伊丽莎白伊科诺米的中国环境保护的实施 情况一文，探讨了中国在环保实施方面的成功与不足。但有关中国地方政府环 境治理及治理能力方面的专著，笔者在有关的期刊网上并未查到。可见，系统研 究地方政府环境治理能力方面的论著还很少。 1 2 2 国内研究现状述评 自2 0 世纪9 0 年代以来，我国学者开始对政府能力展开了探索性研究，政府 能力日益成为我国一个富有活力的重要研究领域。国内学术界关于政府能力问题 的研究最初还是在经济学领域进行的，是始于对政府财力问题的研究，针对的是 中央政府和地方政府的关系。如王绍光、胡鞍钢( 1 9 9 3 ) 两人率先从经济学领域对 政府财力问题进行分析；尔后，辛向阳( 1 9 9 4 ) 首次将政府能力作为中国行政改革过 程中的一个基本问题来思考。几乎与此同时，徐友渔( 1 9 9 4 ) 首次在学术期刊上论 述了政府能力。刘世军( 19 9 7 ) 把“政治生产力作为衡量政府能力的一个重要参 数，并提出了政府能力的四个基本向度，得出了政府能力的四种组合模式：陈炳水 ( 1 9 9 8 ) 分析了政府能力产生的历史条件，提出了衡量政府能力大小的两个标准：政 府的权威性和政府的有效性；杜钢建( 2 0 0 0 ) 对政府能力进行了定量研究，并从界定 度、自主度等八个方面按照五个级度对政府规制能力的评估进行了积极的尝试。 施雪华( 1 9 9 8 ) 在政府权能理论著作及相应的论文中对政府能力的概念、特 征、分类、生长、发展及其与其它范畴的关系等基本闯题进行了深入细致的论述。 汪永成( 2 0 0 1 ) 对2 0 0 1 年以前国内学术界关于政府能力研究的文献进行了初步梳 理和总结，提出了政府能力的一个分析框架，即政府能力的总量、结构与功能， 并概述了政府能力结构的两个分析维度：政府能力内部构成要素的结构分析和政 府外显能力的结构分析。北京大学张国庆教授于2 0 0 2 年5 月主编的行政管理学 教材在国内的行政学教科书中首次以“现代政府能力为章节( 第十八章) ，将政 府能力纳入教科书的结构体系之中，这可以说是中国行政学界关于该问题研究取 得进展的一个重要标志。 一些学者如周平、方盛举、吴家庆等开始探讨地方政府能力问题、县和乡镇 一级的地方政府能力问题、诬部地区政府能力问题以及个别城市的政府能力问题： 此外，也有学者开始关注诸如法国、美国和日本等发达国家的政府能力问题。 至于政府环境治理能力方面的研究，国内学术界主要注重于生态环境治理中 政府的职能作用方面的探讨，如落实科学发展观加强政府生态管理( 高小平， 硕t 学位论文 2 0 0 4 ) ；生态危机与政府行为( 白雪，2 0 0 3 ) ；论政府在生态环境建设中的作用 ( 张蕾、程鹏，2 0 0 2 ) 等：如环境友好型社会与政府在环境治理中的作为( 方 世南，2 0 0 7 ) 一文中提出，环境治理需要政府具有高超的治理能力；论政府能力 与可持续发展( 孔令锋、向志强，2 0 0 7 ) 指出，相对于传统发展模式，可持续发 展在发展目标与内容上更具有公共性和长期性的取向，从而使政府能力将面临着 更大的挑战，政府环境治理能力的核心是制度供给能力：环境保护的国家意志 ( 夏光，2 0 0 7 ) 指出，解决我国环境问题的重点突破口是在国家层面，实现环境 保护的历史性转变需要强大的国家意志。些学者如张玉林、顾金土、郎友兴、 于建嵘、李挚萍等探讨了农村环境污染及治理问题；一些学者如蓝文艺、胡静等 研究了地方政府环境责任冲突的问题。杨海生教授从环境政策的角度对我国省份 间的竞争和博弈行为进行了实证检验，探讨了如何规范地方政府环境政策的竞争 行为的问题。一些学者如陈潭、杨新春等则基于区域公共管理的视角考量了跨区 域环境公共事务的地方政府合作治理的问题。齐哗教授探讨了我国地方政府环境 监管无动力、无能力、无压力的“三无力”问题的各种制度和体制原因，并结合 中国现状提出了进行改善的可行性意见。总体上来看，目前我国学术界对地方政 府环境治理能力的研究还是一个比较薄弱的领域。 1 3 研究内容与研究方法 1 3 1 研究内容 本文拟着重围绕地方政府环境治理能力这一核心问题，对其所涉及的某些基 础理论进行初步的思辨性的分析和综合。 1 地方政府环境治理能力的内涵及要素 我国政府可以分为不同的层次，如中央、省、市、县、乡政府等。本项目以 我国市、县、乡三级地方政府为主要考察论域，以狭义政府为研究对象。地方政 府环境治理能力是指地方政府在生态环境治理的过程中所实际拥有的能量和能 力。地方政府环境治理能力是一个复杂的系统，其中主要有制度供给能力、环境 监管能力、环境公共服务提供能力、多中心合作共治能力等。 2 环境友好型社会构建要求地方政府具有较强的环境治理能力 中国的环境友好型社会建设，必须选择政府主导型的战略。中央政府较有可 能从全局、长远发展的角度来认识经济增长和环境保护的关系，并做到两者兼顾。 但是，中央政府的各项环保法规、政策要靠地方政府来贯彻执行。地方政府在经 济增长和环境保护问题上不同的倾向强烈地影响着当地的环境状况。从现实看， 正是由于地方政府在两者关系上更倾向于经济增长，并对上级政府的环保政策、 法规条例采取不合作的态度，从而导致当地环境的日益恶化。因此，如何克服环 境治理中的地方政府失灵、提高地方政府的环境治理能力，是推进环境友好型社 环境友好型社会建设中地方政府环境治理能力研究 会建设的关键。 3 当前我国地方政府环境治理能力的现状剖析 地方政府环境治理能力的实施效果没有专门的评估方式和标准。本文通过对 环境质量的状况、群众对环境保护的满意程度和环境管理制度实施的效果等方面 来进行评价。通过对当前我国地方政府环境治理能力的现状进行考察、评价，分 析当前阻碍我国地方政府环境治理能力提升的诸多因素。 4 环境友好型社会构建中提升地方政府环境治理能力的现实路径 现实路径主要是树立生态文明理念，大力推行循环经济：建立以绿色g d p 为核心的地方政府考核和监督机制；强化环境管理部门的独立性，实现资源环境 的统一管理；放松政府对资源的管制，引入市场机制和多元化的服务供给主体； 建立环境财政制度，改善地方环保投入的来源与结构；保障公众的环境权，倡导 公众和企业合作参与环境治理：建立强有力的区域合作组织，结成环境公共事务 治理的公共行动网络，等等。 1 3 2 研究方法 “工欲善其事，必先利其器”，选择恰当的研究方法是研究课题得以顺利开展 进行而得出正确结论的基础和前提。因此，有必要把本论文在写作过程中采用的 研究方法作一个说明。 首先是文献研究法。由于生态环境问题涉及范围较广以及一些实地调查的困 难，决定了本研究只能主要采用文献研究法。所谓文献，其原义主要指包含各种 信息的书面材料或文字材料。随着社会的发展，信息传播的载体也越来越多样化。 根据文献具体形式和来源的不同，可以将其分为个人文献、官方文献及大众传播 媒介三大类，也可以把它分为原始文献和二次文献。 本论文写作过程中，通过中国知网的文献检索掌握地方政府环境治理方面的 相关资料，通过查阅中国的环境统计公报及环境统计年鉴，收集当前我国地方政 府环境治理现状的相关资料。通过报刊、网络查阅我国地方政府环境治理方面的 相关资料。 其次是个案研究法。个案研究即对一个个人、一个事件、一个社会集团、或 一个社区所进行的深入全面的研究。个案研究通过对事物进行深入的洞察，能够 获得非常丰富、生动、具体、详细的资料，能够较好地反映出事物或事件发生、 发展及变化的过程，而且能为后来较大的总体研究提供理论假设。本文在论证时 结合一些典型个案进行具体分析，避免泛泛而谈。 最后是比较研究法。比较法是根据一定的标准，把相关的事物放在一起进行 考察，对比其异同，以把握事物特有的质的规定性的研究方法；亦即从相互联系 和差异的角度观察和认识事物，进而探索事物发展规律的研究方法。广义地说， 比较法是应用最为广泛的一种科学研究方法：任何科学研究都要采用比较的方法； 硕j ：学位论文 任何相对独立的研究方法( 如观察法、调查法、实验法、历史法、解释学的方法、 分析学的方法、行动研究的方法等等) 之中都包含着比较研究的成分。本文通过 对国内、国外提升地方政府环境治理能力相关经验的比较研究，总结经验，提供 借鉴。 环境友好型社会建设中地方政府环境治理能力研究 第2 章环境友好型社会与地方政府环境治理能力 构建环境友好型社会，已经成为当代中国的基本国策。中国的环境友好型社 会建设，必须选择政府主导型的战略。近年来，中央政府对环保是非常重视的， 中央政府能从全局、长远发展的角度来认识经济增长和环境保护的关系，并做到 两者兼顾。但是，中央政府的各项环保法规、政策要靠地方政府来贯彻执行。因 此，地方政府在环境友好型社会的构建过程中扮演重要的角色，起着主导作用。 地方政府在环境友好型社会建构中要有所作为，必须具有高超的环境治理能力。 2 1 环境友好型社会的内涵及意义 2 1 1 环境友好型社会的内涵 “环境友好”概念的提出。随着人类社会对环境问题的认识水平不断深化， 逐步形成了环境友好型社会这一概念。1 9 9 2 年，联合国里约环境发展大会通过的 2 1 世纪议程中，多处提及包含环境友好含义的“有利环境的( e n v i r o n m e n t a l l y s o u n d ) ”概念，并正式提出了“环境友好的( e n v i r o n m e n t a l l yf r i e n d l y ) 理念。随 后，环境友好技术、环境友好产品得到大力提倡和开发。2 0 0 2 年，世界可持续发 展首脑会议将经济发展、社会进步和环境保护作为可持续发展的三大支柱，对“环 境友好的认同程度进一步提高。同时，世界各国开始以全方位的视角认识“环 境友好”的理念，涉及的范围涵盖了生产、消费、技术、伦理道德等众多领域。 2 0 0 4 年，日本政府发表环境保护白皮书，明确提出建立环境友好型社会。 “环境友好概念的内涵。环境友好型社会有着丰富而深刻的内涵。它以环 境承载力为基础，以遵循自然规律为准则，以绿色科技为动力，倡导环境文化和 生态文明，构建经济、社会、环境协调发展的社会体系，实现可持续发展。其核 心是从发展观念、消费理念和社会经济政策的环境友好性，也就是从最根本的源 头预防污染产生和生态破坏。因此，环境友好型社会首先要求真正落实科学发展 观，走新型工业化道路，最大限度地节约资源消耗，对废弃物进行再利用和循环 利用，还要对在目前技术水平和经济条件下没有再利用价值的废弃物进行环境无 害化处理。 建立环境友好型社会可以体现在不同的社会层次。在企业层次上，实施产品 和设施的生态设计，在最大限度地提高资源利用效率的基础上实施清洁生产，循 环利用资源和废弃物，培育绿色企业文化，真正形成环境友好的企业文化氛围； 在区域层次上，要构建循环经济网络，实现生产和生活废弃物的综合全面回收、 王金南等环境友好型社会的内涵与实现途径 j 】环境保护，2 0 0 6 ，( 3 ) ：4 2 4 4 硕i j 学位论文 循环利用和环境无害化处理；在国家社会层次上，要求全体社会成员建立一种“环 境友好，人人有责 的环境道德和文化体系，自觉保护环境。 2 1 2 环境友好型社会建设的意义 改革开放以来，我国经济获得了持续高速增长，综合国力与人民生活水平有 了巨大提高。然而，不容忽视的是生态环境状况却在不断恶化，并日益成为制约 经济发展与影响人民生活质量的重要因素。如何有效地治理生态环境问题，已成 为摆在我们面前的一项重要课题。 2 0 0 5 年3 月，胡锦涛在中央人口资源环境工作座谈会上首次提出要建设环境 友好型社会。2 0 0 5 年l0 月，党的十六届五中全会进一步明确提出“建设资源节 约型、环境友好型社会”，并首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为我国 国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。中共中央关于制定国民经济和 社会发展第十一个五年规划的建议，也将“建设资源节约型、环境友好型社会一 作为我国的一项重要目标。环境友好型社会理念在较短的时间内被迅速提升到如 此高的战略地位，有其深刻而重要的现实意义。 第一，保障全面建设小康社会目标的顺利实现。“十一五”期间，我国经济社 会发展进人全面建设小康社会的重要历史时期，资源环境问题成为我国全面小康 社会和现代化建设进程中的瓶颈约束，而破解瓶颈约束需要理论创新，环境友好 理念的提出无疑从社会经济基础这个角度为小康社会做出铺垫；同时，科学发展 观成为统领我国经济社会发展的基本纲领和原则，落实科学发展观要求从经济社 会发展的主要方面实践科学发展观的思想，做到实际工作有旗帜、有目标、有抓 手，这是环境友好理念为全面建设小康社会所做的政治铺垫。因此，环境友好的 理念将体现于全面建设小康社会进程的始终，是从环境保护的角度落实科学发展 观的具体体现。 第二，促进执政党执政理念的转变。环境恶化当前已经是制约我国经济发展、 影响社会稳定、危害公众健康的一个重要因素，成为威胁中华民族生存和发展的 重大问题，党中央将环境友好型社会作为一个重要原则提出来，实质上是理性执 政党执政能力成熟的表现，是执政理念与时俱进的根本转变。环境友好型执政理 念符合中国基本国情，顺应时代发展要求，反映人民美好的心愿，表现出成熟执 政党的先进性和核心作用。从上世纪6 0 年代“以阶级斗争为纲”到8 0 年代“以 经济建设为中心 ，再到2 1 世纪初的“科学发展观和建立和谐社会 的执政思想， 充分体现了中国共产党执政理念的跨越，而环境友好型社会就是和谐社会的一个 重要组成部分。 第三，促进经济发展观念的转变。建设环境友好型社会是转变现有的高消耗， 低产出、高污染的粗放型经济增长方式的必然要求，是调整产业结构，提高经济 增长质量和效益的关键途径，从以经济建设为中心到科学发展观以及和谐社会的 环境友好型社会建设中地方政府环境治理能力研究 提出，体现了发展观的转变，环境友好型社会把以g d p 为中心强调经济增长转化 到绿色g d p ，同时提出社会经济的发展必须是节约发展、清洁发展、安全发展、 可持续发展，要实现城乡之间和区域之间的协调发展，彻底否定了以牺牲环境和 谐为代价的传统发展理念。 第四，促进社会自然观念的转变。中国改革开放实施的是经济效率优先式的 改革，允许一部分人先富起来。目前，这种社会公平理念已不再适应贫富差距日 益加大的社会现实，而环境友好型社会则站在一个全盘把握的高度，主张全社会 共享改革成果，这就更加接近了崇高的社会主义理想，对整个中国社会早日实现 共同富裕、最终达到社会公平的平衡良性社会状态具有很强的推动作用，从而实 现了社会理念的转变。建设环境友好型社会要求经济社会发展的各方面必须符合 自然生态规律，向着有利于维护良好生态环境的方向发展，并用生态环境保护的 思想和方法促进经济社会全面、协调和可持续发展，所以，环境友好型社会的建 设进程可以使得人类从人与自然总是处于对立面的狭隘思想中解放出来，不再持 有“人定胜天”一类的极端观点，而更加注重的是人与自然、社会的和谐，促使 自然观发生根本转变。 2 2 实施政府主导环境治理战略必要性 虽然现代公共管理学的理论和实践都支持政府职能不断精简这样一个原则， 但是环境保护却越来越普遍地被认为是现代政府必须履行的几项最基本的职能之 一。世界银行在1 9 9 7 年的世界发展报告中指出，每一个政府的核心使命包括五项 基本的责任：建立国家的法制基础；保持国家宏观经济稳定；向人民提供社会和 基础设施服务；保护社会中的弱势群体；保护环境和自然资源。 决定环境保护成为政府一项最基本职能的根本原因在于，环境保护具有最广 泛的公共性意义。恩格斯曾经把公共权力的产生视为国家区别于氏族的一个根本 标志，并认为这种公共权力是凌驾于社会之上的力量。尽管政府的机构由社会的 个体所组成，但它的公共性决定了政府的一般功能在于维护社会的公共利益，解 决社会的公共问题。从广泛性来看，环境保护代表了每一个公民的切身利益；从 时间尺度来看，环境保护不仅考虑当代人的利益，还要考虑后代人的生存权益。 在政府的各项职能中，很少有像环境保护代表的利益如此之普遍，考虑的问题如 此之久远。 市场经济制度是人类解决稀缺资源配置问题的最有效方式。在市场经济条件 下，使用稀缺资源需要付费，稀缺资源最终由谁来使用，取决于谁愿意支付最高 的费用。因此，市场机制可以促进人们珍惜资源，使资源得到有效利用。一些学 者主张将私有化“市场”作为环境问题的解决方案，如罗伯特j 史密斯认为： o 世界银行世界发展报告( 1 9 9 7 ) 【m 】北京：中国财政经济出版社，1 9 9 7 ：2 8 硕 ：学位论文 “无论是对公共财产资源所做的经济分析还是哈丁关于公地悲剧的论述，都说明通 过创立种旨在终止公共财产权的私有财产权制度是惟一方法。”但是，传统经 济学已证明，市场机制实现资源有效配置是有条件的。这些条件包括市场的完全 竞争性、完善的产权制度，以及完全信息对称、体现价值的市场价格体系等。现 实中，这些条件往往难以完全具备。比如，许多环境和资源的市场根本不存在， 不能通过市场行为进行交易，也没有价格。有些资源、环境的产权不可能明确界 定，像大气、公海、臭氧层等；有些资源的产权可以界定，但要维护产权需要很 大的交易成本。此外，环境与资源价格的定价因素极为复杂，既要考虑有形因素， 又要考虑无形因素( 如生物多样性的效应) ，要做到合理体现其价值非常困难。在 这种情况下，市场“失灵”难以避免。它表现为企业对环境污染等外部性的漠视、 企业追求自身利润最大化导致“公地的悲剧”、公共产品的供给不足等。 由此看来，环境公共物品市场供给的一个重要障碍就是环境公共物品所具有 的非排他性和非竞争性，致使收费变得不可能或者在经济上不划算。因此，通过 市场方式提供环境保护是很困难的：一是“搭便车”( f r e er i d e ) 的问题，每个人都想 让别人生产公共物品，让别人为公共物品的生产付费，自己不付费，因此总有人 希望不付费而享受收益，做“免费搭车者”。一旦人人都这么想，在自然资源和环 境保护等公共事务方面就出现了“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的逻辑困 境”。由于这种“最多数人的公共事务是最少受人照顾的事物”，加之个体的理性 行动最终导致的是集体的非理性结果。因此，个人具有“搭便车”动机的直接结果 就是：私人难以生产和供给公共物品，公共部门或政府必须承担公共物品供给的 责任。奥普尔斯曾断言：“由于存在着公地悲剧，环境问题无法通过合作解决， 所以即使我们避免了公地悲剧，它也只有在悲剧性地以强有力的中央集权利 维坦作为惟一手段时才能做到。” 二是“外部性”问题。就环境问题而言，最严重 的市场失灵是外部性( e x t e r n a l i t y ) 。市场无法有效克服环境保护中的外部性，尤 其是负的外部性。因为市场主体在决定生产、消费和投资时常常只从自身的角度 考虑面临各种选择的成本和收益，而对经济过程中的环境因素考虑不足，往往导 致资源浪费和环境污染。另一方面，环境改善者对环境进行修复的过程中，又总 是得不到环境改善的全部收益，这种收益为全社会所共享，即环境污染成本和环 境改善效益具有双重外部性。1 9 7 4 年，罗纳德科斯在其经典论文经济学上的 灯塔中认为，从l7 世纪开始，在英国，灯塔一直是由私人提供的，并且不存 在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。哈罗德德 姆塞茨在他