（世界史专业论文）20世纪后期英国、日本铁路改革及其比较研究.pdf

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v eo ft h es t a t e o w n e d e n t e r p r i s e sp r i v a t i z a t i o n ，a sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to f t h es t a t e o w n e de n t e r p r i s e s ，t h e s t a t e - o w n e dr a i l w a yc o m p a n i e sw e r er e f o r m e db yt h ew e s t e r nc o u n t r i e s t h eb r i t i s ha n d j a p a n e s er a i l w a yi n d u s t r i e sh a v es o m es i m i l a r i t y , a n dt h e i rr e f o r mp r o j e c t sw e r es p e c i a l t o o s ot h i st h e s i ss e l e c t st h er e f o r m so fb r i t i s hr a i l w a y s a n dj a p a n e s er a i l w a y st o r e s e a r c h t h et e x to ft h i st h e s i sd i s c u s s e st h er e f o r m so fb r i t i s hr a i l w a y sa n dj a p a n e s e r a i l w a y sr e s p e c t i v e l y , t h ed i s c u s s i o ni n c l u d e st h eb a s i cs ，i t u a t i o no ft h e b r i t i s ha n d j a p a n e s er a i l w a yi n d u s t r i e sb e f o r et h er e f o r m s ，t h er e f o r mp r o j e c t so fb r i t i s hr a i l w a y s a n dj a p a n e s er a i l w a y s ，a n dt h er e s u l t so ft h et w or e f o r m s a f t e rt h ed i s c u s s i o n ，t h e c o m p a r i s o na b o u tt h er e f o r m so f b r i t i s hr a i l w a y sa n dj a p a n e s er a i l w a yi sd i s c u s s e d ，a n d t h e nt h et h e s i sd r a w s o m ei n s p i r a t i o n sf o rt h er a i l w a yr e f o r mo fo u rc o u n t r y k e y w o r d s ：b r i t a i n j a p a nr a i l w a y r e f o r m c o m p a r i s o n i i w r i t t e nb y ：l ij i e s u p e r v i s e db y ：l i um i a o 2 0 世纪后朋英圆、日本铁路改革及= f ；比较研究 前言 月l j吕 一、选题的意义 铁路改革前，国家铁路公司( 简称国铁) 是西方发达国家国有企业的重要组 成部分。迨至1 9 8 1 年，英国国铁的净产值仍位列全国十大企业第八位。，而日本 国铁则是日本最大的公企业。，由于英国与日本国铁改革在西方发达国家中各具特 点，而且在管理体制、经营方式、改革内容等方面具有代表性，所以英国、日本 国铁改革在西方国家国有企业私有化改革中意义重大，值得研究。 英国、日本铁路业的共同点，则是本文进行比较的前提和基础。首先，英国、 日本均为岛国，且拥有发达的铁路交通网。如英国，铁路改革前路网总长度为1 6 万公里，e t 本为2 7 万公里，相对于国土面积来说，路网密布，程度居西方国家之 首。二战后，随着西方国家汽车时代的到来，英国、日本两国国铁相继陷入亏损 状态，仅仅依靠财政补贴维持运营。其次，与大陆国家相比，英国、日本铁路的 主要功能是提供客运服务，货运在铁路业中不占主要地位。如据1 9 9 4 年的统计， 美国铁路货运市场份额为4 0 ，而英国只占1 0 ，日本则不足5 。客运与货运 的基本结构，就决定了英国、日本铁路改革的重点不用说均在客运业方面。第三， 英国、日本两国的铁路改革方案突破常规，各具特色。之所以这么说，是因为欧 洲各国普遍采用的改革模式是实行“网运分离”，即铁路网由一家公司经营，铁路 运营业则由另一家公司经营。英国则是在完成“网运分离”的同时，对铁路运营 业务进行细分固，由此产生了1 0 0 多家专业公司。日本的情况则又与英国不同。日 本铁路改革的第一步是对路网进行分割，在此基础上成立六家垂直一体化的客运 公司。英国、日本铁路改革模式的选择与改革取向的差异，显然是因其不同的国 情和不同的改革目标所决定的。 当前我国铁路业仍沿用国有国营经营体制。究竟如何提高铁路业经营效率，其 。杨洁勉：战后西欧的国有经济，上海外语教育出版社1 9 8 8 年第5 8 页。 。公企业是指政府拥有其全部或部分资本的企业，在日本通常将国有企业称为公企业而不是公有企业，称国 有企业的则更少。 o t a k a on a g a ij a p a n e s et r a n s p o r t - - m u c h t ob ed o n ef o r i n f r a s t r u c t u r e j a p a nr a i l w a y t r a n s p o r t r e v i e w , n o i ，m a r c h1 9 9 4 ，p 1 o 英文资料在描述改革后的铁路业状况时，经常使用f r a g i l e 或f r a g m e n t e d 做定语，本文为表述方便将其转化 为动词“细分”。 2 0 世纪后期英圈、h 奉铁路改革及儿比较研究 前言 根本出路无疑是对现行的铁路管理体制及经营方式进行改革。基于上述认识，本 文集中考察英国、日本铁路改革的改革背景、改革方案、改革取得的积极成果及 存在的问题，并就英国、同本铁路改革的共性与差异分别进行比较研究，以期为 我国铁路改革提供借鉴。 二、前人研究成果评述 就国别经济改革而论，应该说该国的国有企业改革不仅为国铁改革提供了改 革的模型，同时也必将成为国铁改革的制度参照。从这一点说，研究国铁改革就 必须对英国、日本两国的国有企业改革研究情况给予关注。而对战后私有化浪潮 下的国有企业改革现象，杨国彪。将英国私有化改革的内容归纳为三个方面，即经 济自由化，国有企业私有化，公共部门所需的服务向社会发包。唐明义。对英国私 有化改革划分出阶段特征，即先在竞争领域私有化，后在非竞争领域私有化。杜 丁 则从英国的阶级构成状况的变化和政府利益动机两方面分析私有化的原因。对 于私有化的结果，研究者都持肯定态度，即改革给英国经济增添了活力。 战后曰本的国有企业主要是“四现三公”，国铁是日本最大的公企业，所以研 究日本的公企业改革，一般都以三公社的改革作为例证。刘昌黎。、赵放 分别对 日本国家管制的内容，管制在战后所起的积极作用，放松管制的必要性，放松管 制的效果作了分析和研究。刘毅 对三公社股份制改革前后的经营状况进行比较， 对改革的成绩加以肯定。金凤德。、程绍海也均以三公社为例，对日本公企业的 历史沿革，公企业改革的必要性和改革后的结果进行研究，肯定了公企业改革的 积极意义。 对英国铁路改革的研究，中外学术界的关注点主要集中在以下四个方面：( 1 ) 关于国铁改革的背景与政策取向问题。高宏伟 、刘绯认为英国私有化改革取得 的成绩和积累的经验是推动英国国铁改革的直接动力。私有化改革前，英国国铁 扬国彪： 2 0 世纪末英国保守党执政期间的私有化政策世界经济与政治2 0 0 2 年第6 期。 唐明义：英国国有企业私有化面面观，海外之窗1 9 9 7 年第4 期。 杜丁：论8 0 年代以米英国国有企业私有化浪潮的原因及其发展趋势，南开经济研究1 9 9 8 年第2 期 刘吕黎：日本的国家限制及其放宽的趋势，现代日本经济1 9 9 5 年第1 期n 赵放：放松规制与日本政府经济职能的转换，日本研究2 0 0 1 年第3 期。 刘毅：舄本国有企业的股份公司改制，日本研究2 0 0 2 年第4 期。 金风德：论日本国有企业及其民营化载于日奉公有企业的民营化及其问题。 程绍海：日本国有企业民营化的背景、状况发启示载于日本公有企业的民营化及j # 问题。 高老伟：铁路改革改革与激励约束帆制，经济科学f “版社2 0 0 4 年版第凹章第一节。 刘绯：英国铁路的私有化，欧洲2 0 0 0 年第3 期。 2 2 0 世纪后期英国、f i 车铁路改革及扎比较研究前南 在8 0 年代进行过两次体制内改革，但由于成效不大，最终导致私有化改革。蒋仁 才。、高宏伟都对这两次改革的内容，取得的成绩和存在的不足作了分析。( 2 ) 关 于国铁改革方案制订的依据及方案内容诸问题。北方交通大学邓力洪等人合作翻 译的英国铁路改革白皮书方便了国内对改革方案的研究，何璧。、布拉德肖 ( b r a d s h a w ) 。都对铁路私有化方案做了详细论述。此外，谢从军。、高宏伟则用 图表的形式对方案进行了解说。( 3 ) 关于对英国铁路改革成就的评价问题。中国 赴印度、英国铁路代表团 认为改革开辟了新的资金来源渠道，铁路业内部引入竞 争，铁路运输量上升，服务质量有所提高。高宏伟从激励约束机制出发，认为改 革后带来所有权转移的激励，产品竞争的激励，对私人投资的激励。但是研究成 果总体认为，英国铁路改革取得的成绩不足以抵消由于私有化政策的失误所带来 的消极影响。( 4 ) 铁路改革后引发的问题。r o d e r i c k i m u t t r a m 认为路网公司投资 不足，政府安全监管不力，导致铁路安全水平下降。马忠。认为改革后，政府应解 决好监管主体职能交叉的问题，路网公司应克服投资不足的问题。谢从军从产权 角度认为改革后，铁路业组织形式过于复杂，交易成本上升，一部分产权进入公 共领域，造成安全水平下降。高宏伟则从激励约束机制出发，认为公益性目标的 弱激励和企业性目标的强激励使路网公司公益性职能缺位，造成安全水平下降。 值得注意的是，g e r a r dm a t h i e u 英国铁路私有化及其结果( t h er e f o r n lo f u k r a i l w a y s p r i v a t i z a t i o na n d i t sr e s u l t s ) 一文发表于日本铁路交通评论( j a p a n r a i l w a y t r a n s p o r tr e v i e w ) 2 0 0 3 年3 月第3 4 期。它是英国铁路改革8 年后的一篇总结 报告，较为系统地分析和论述了英国铁路改革的原因、改革的内容和过程以及改 革取得的成果和引发的问题，具有对铁路改革实效进行综合评估的意义，值得重 视。荣朝和编著的探究铁路经济问题收录了与英国、日本铁路改革相关的论 文，对于从不同角度和侧面分析英国、日本铁路改革的利弊得失，应该说是大有 帮助的。 o 蒋仁才：英国铁路改革的基本崽路铁道经济研究1 9 9 5 年第4 期。 。何壁：铁路改革模式选择，中国铁道出版社1 9 9 7 年第九章。 o t h ep r i v a t i z a t i o no f r a i l w a y si nb r i t a i nj a p a nr a i l w a y t r a n s p o r tr e v i e w , n o8 s e p t e m b e r1 9 9 6 o 谢从军：对英国铁路改革中一些问题的产权分析载于探究铁路经济问题。 o 中国铁路代表团：印度、英国铁路考察报告，中国铁路2 0 0 1 年第1 1 期。 ou k r a il w a yr e s t r u c t u r i n ga n dt h ei m p a c to at h es a f e t yp e r f o r m a n c eo fh e a v yr a i ln e t w o r k j a p a nr a i l w a y t r a n s p o r tr e v i e w , n o 3 4 ，m a r c h2 0 0 3 o 马忠：英国铁路路网公司管制体系与业绩分析，铁道学报2 5 卷第4 期。 3 2 0 世纪后期英国、i _ 1 奉铁路改革及儿比较研究 前言 关于日本铁路改革的研究，迄今为止学术界大都集中在：( 1 ) 关于国铁改革 的必要性问题。改革前国铁受到的政治干预、政府管制和国铁面临的困难是国铁 改革必要性的研究重点。对于这两个问题，远山嘉博、广冈治哉圆、邹建华 、李 毅。、刘轩。等人都做了较多的分析和论述。他们认为国铁受到的管制有人事、投 资、预决算、多元化经营等多个方面，国铁面临着经营成本高、债务负担重、冗 员多、劳资关系不正常、服务态度差等问题，国铁改革已到了非改不可的地步。( 2 ) 关于国铁改革内容的研究。杨栋梁。在其著作中对国铁改革方案的内容和实施过程 进行了详细论述。邹建华、广冈治哉对富余人员处理方案和国铁债务处理方案用 图表做了详细说明。( 3 ) 对国铁改革积极成果的评价。王晓亭。、孔凡静。、广冈 治哉、邹建华等都有分析和论述，他们认为改革后铁路运输量增加，政府补贴减 少，企业获得自主权，经营效益好转，服务质量改善。但是他们在对这些成果进 行论述时描述过多而且数据零散，对铁路安全问题均没有提及。杜晓峰。则对改革 后的投资保障问题进行了分析。( 4 ) 改革后遗留的问题。广冈治哉、y u d i h i d e o k a n o d 和k i y o s h in a k a m m1 1 都认为改革后遗留的问题是债务问题未解决，三岛公司经 营困难，货运业无法摆脱亏损局面。 需要说明的是，日本运输省于1 9 9 6 年所作的交通白皮书) ) ( j a p a n t r a n s p o r t a t i o n w h i t ep a p e r1 9 9 6 ) ，可以说是日本铁路改革1 0 年后，由日本政府所提交的国铁改 革总结报告。该报告紧紧围绕国铁改革1 0 年来的成果和问题二方面进行总结，对 研究日本铁路改革具有很高的参考价值。而在学术研究方面，由陈建安主编的日 本公有企业的民营化及其问题收录了日本与中国学者对日本铁路改革的研究成 果，是研究日本铁路改革的一本重要著作。 。远山嘉博：临时行政调查会与三公社的民营化，载于日本公有企业的民营化及其问题。 。广冈治哉：日本铁道民营化的经验与教训，载于日本公有企业的民营化及其问题。 。邹建华：论日本国铁民营化的原因，载于日奉公有企业的民营化及其问题a o 李毅：日本“国铁”体制形成及改革，世界经济1 9 9 4 年第1 0 期。 o 刘轩：试论日本国有铁路民营化原因，日本学论坛2 0 0 0 年第1 期。 o 杨栋梁、江瑞平著近代以来日率经济体制变革研究人民出版社2 0 0 3 年版。 。王晓亭：日本国铁改革及其对中国铁路改革的启示，铁道运输与经济2 0 0 2 年第2 4 卷第2 期。 o 孔凡静：e i 本国铁的民营化载于日本公有企业的民营化及其问题。 。杜晓峰：日本新干线建设体制中各主体地位的确定，铁道经济研究2 0 0 2 年第2 期。 o t h eb a c k d r o pt op r i v a t i z a t i o ni nj a p a nj a p a nr a i l w a y t r a n s p o r tr e v i e w , n o2 j u n e1 9 9 4 “p r i v a t i z a t i o na n db e y o n d ：t h ej rc e l s ej a p a nr a i l w a y t r a n s p o r tr e v i e w , n o8 s e p t e m b e r1 9 9 6 4 2 0 山= 纪后期英国、| 1 奉铁路改革及其比较研究前言 三、论文结构 本文研究的时间范围大体是2 0 世纪8 0 年代后期至2 0 0 2 年的一段时期。日本 铁路改革时间早于英国，而在国有企业私有化改革方面，英国则早于日本。考虑 到英国铁路改革与国有企业私有化改革有直接的连带关系，所以本文先对英国铁 路改革进行重点论述，然后再集中对日本铁路改革进行论述。其目的，则是找出 英国、日本两国铁路改革的异同之处，便于进行比较研究。 全文分三章。第一章集中讨论英国铁路改革，从铁路改革前的基本情况，铁 路改革方案，铁路改革结果三个方面展开论述。第二章集中讨论日本铁路改革， 也从铁路改革前的基本情况，铁路改革方案，铁路改革结果三个方面展开论述。 第三章重点对英国、日本两国铁路改革进行比较研究，分析其利弊得失及对我国 的启示。 2 0 世纪后期英国、 1 本铁路改革及儿比较研究 第一章英国铁路改革 第一章英国铁路改革 英国铁路改革是英国国有企业改革的一个重要组成部分，由于铁路改革难度较 大，所以铁路私有化改革直到1 9 9 4 年才开始进行。铁路改革前的基本情况、改革 方案、改革结果是研究此次铁路改革的三个重要方面。 第一节改革前英国铁路的基本情况 铁路改革前，英国国有企业私有化改革已进行了十多年，私有化改革的成功为 国铁改革积累了经验。同时，铁路业内部也进行过两次重组，但由于成效不大， 英国政府最终选定了细分铁路的私有化方案，对铁路业进行改革。 一、英国铁路改革的时代背景 7 0 年代末：由于国有企业效率低下的问题长期难以解决，西方国家掀起了国 有企业私有化的改革浪潮，成为引人瞩目的重要事件。究其原因是因为西方国家 在经历了五六十年代的经济高速增长后陷入“滞胀”的困局，高通货膨胀率和高 失业率并存。1 9 7 3 年石油危机后，西方国家以廉价石油为支撑的工业体系遭受重 创。1 9 7 3 1 9 8 1 年，日本、英国经济的年均增长率仅为3 6 和o 5 ，远远低于 1 9 5 3 1 9 7 3 年9 8 和3 0 的年均增长率。在这种情况下，供应学派对凯恩斯理 论进行了激烈批判。他们认为政府管制所造成的“管制失败”其消极影响远比“市 场失败”更为严重，主张放松政府管制，减税，实行经济自由化和国有企业私有 化，提出通过市场调节以达到资源最佳配置的整套理论体系和改革方案。西方 国家面对严重的赤字危机，不得不开始尝试对国有企业进行私有化改革。 1 9 7 9 年，英国大选保守党获胜。撒切尔上台后采纳了供应学派理论，对英国 战后经济体制进行了一次空前的变革。保守党政府的私有化政策归纳起来，主要 包括三个方面：第一，经济自由化，即放松政府管制，以促进市场竞争，淘汰无 效率的企业。英国先后对航空、公路运输、电讯、煤气、自来水、电力等行业放 松管制，引入竞争机制。到1 9 9 1 前，主要的公用事业如煤气、自来水、电力等行 。陈建安：日本公有企业的民营化发其问题l 海财经大学出版社1 9 9 6 年版第2 6 3 页。 6 2 0 山= 纪后期英圆、| 二| 奉铁路改革及儿比较研究第一章英国铁路改革 业陆续被私有化。第二，国有企业私有化。从1 9 8 1 年起，英国陆续卖掉了英国宇 航公司、英国钢铁公司和英国国家石油公司；从1 9 8 4 年起，私有化又开始涉及非 竞争性行业的企业，如英国天然气公司、英国电信公司和英国电力公司。到1 9 8 8 年，实行私有化的国有企业达2 8 家，占国有企业总数的4 0 ，而政府从出售国有 企业中获得3 0 0 亿英镑的收入。第三，公共部门所需的服务向社会发包，这主要 集中在教育、医院等公共部门。撒切尔改革后，英国财政赤字下降，1 9 8 8 年和1 9 8 9 年分别出现了3 8 亿英镑和6 8 8 亿英镑的盈余；通货膨胀被遏制，通货膨胀率从 1 9 8 0 年的1 8 下降到1 9 8 6 年的2 6 ；。经济保持较高增长率。英国经济增长一时 被称为“撒切尔奇迹”。 二、改革前国铁的内部重组 众所周知，英国早在1 8 2 5 年就修建了世界上最早的铁路，从此铁路成为英国 国民经济的重要组成部分。沿及1 9 2 3 年，1 2 3 个大小不同的私营铁路公司进行了 合并，最终形成大西部、南方、伦敦、米特兰和苏格兰、伦敦和东北等大型铁路 公司。，铁路业开始走上垄断之路。1 9 4 8 年工党政府将铁路收归国有，成立英国铁 路公司( b r ) 。1 9 6 2 年英国铁路董事会成立并作为b r 最高管理机构。战后由于汽 车化时代的到来，英国铁路的市场份额日益缩小，铁路在运输市场中的份额货运 从1 9 5 2 年的4 2 锐减至1 9 9 1 年的7 ，客运从1 9 5 2 年的1 7 减至1 9 9 2 年的6 。 1 9 5 5 年，英国国铁出现亏损。，此后国铁每年都要向政府申请财政补贴，成为政府 的财政负担。 1 9 9 4 年改革前，b r 内部进行过两次改革，力图在体制内取得突破，建立一种 富有活力的竞争机制。传统的管理体制是英国铁路公司内部按地区分为5 个地区 局( 东区、中区、苏格兰区、南区、西区) ，在董事会的统一领导下，各大区负责 本辖区内的一切铁路业务。1 9 8 2 年b r 废除了沿用3 0 多年的分区管理体制，b r 总部设立了5 个事业部，分别负责长途客运、伦敦大区客运、市郊客运、行包运 输、货物运输，原来的5 个地区局成为只负责具体运输的生产组织，为5 个事业 。陈建安：日本公有企业的民营化及站问题，上海财经大学 版社1 9 9 6 年版第3 5 8 页。 。唐明义：英国国有企业私有化面面观，海外之窗1 9 9 7 年第4 期第6 0 页。 。何壁：铁路改革模式选择中国铁道版社1 9 9 7 年第2 9 9 页。 。同上，第3 0 3 页。 。j o h uw e l s b yr a i l w a ys e r v i c ef o rr u r a la r e a s j a p a nr a i l w a y t r a n s p o r tr e v i e w , n o 9 p 1 2 7 2 0 世 己后期英固、h 奉铁路改革及j e 比较研究第一章英国铁路改革 部服务。按事业部管理有两个优点：( 1 ) 它使管理监督的界线更加明确。每个事 业部负责经营该领域的所有业务，突破了传统的地域范围。( 2 ) 相关经营资产划 归各事业部便于各事业部进行直接管理。但是事业部体制的缺陷则在于，5 个大区 局实际上既是基础设旌拥有者也是垄断者，各事业部要向它们缴付使用费，这就 使各事业部经营成本居高不下。所以说这一改革并没有从根本上解决国有铁路效 率低下的问题。 1 9 8 8 年b r 正式撤销了5 个地区局，按市场业务成立了8 个垂直管理的事业部， 即城市客运、东南路网客运、地区铁路客运、欧洲客运服务、整车货运、集装箱 运输、行包业务部、维修服务部。各事业部都是独立经营单位，拥有自己的基础 设施，事业部之间互相提供服务要按内部价格进行清算 。事业部不是企业法人， 但在b r 内部实行独立核算。改革后，各事业部不用再向基础设施拥有者缴付大量 使用费，节约了成本。但这种划分法使交易界面增多，各事业部在相互使用对方 基础设施时需签订大量合同。同时，基础设施被分割管理也不利于提升整个路网 的质量。 国铁内部的两次改革在划清权责方面起到了积极作用，与国有的传统体制相比 是个很大进步。但是它未能解决铁路业所缺乏的激励约束机制问题，无论各事业 部经营成绩好坏，最终财务结果还是由国铁统一承担。两次改革后，国铁的亏损 仍在继续，这说明体制内改革的道路是行不通的，私有化改革方案一旦酝酿成熟 必将取而代之。 三、铁路改革方案的选择 改革前，英国铁路私有化有三种方案可供选择：第一个方案是国铁作为一个大 企业整体私有化；第二个方案是将国铁按地理分割成几个垂直体化的地方集团； 第三个方案是按业务类别把国铁分为城际交通网、伦敦地区交通网和地方铁路公 司，每个公司都单独控制自己的铁路资产并进行管理。但是这三个方案最终都被 政府否决。政府在1 9 9 2 年7 月公布的铁路改革白皮书中说明了自己的理由： “由于b r 财务亏损太大，所以将其作为一个单一实体进行私有化是不可行的。同 样，纯粹从地理上将b r 分为不同部分出售也遭反对，任何一个依赖于纳税人提供 。中图铁路代表团： 去国、英图的铁路改革，中国铁路2 0 0 0 年第9 期第3 8 页。 。蒋仁才：英国铁路改革的基本思路，铁道经济研究1 9 9 5 年第4 期第2 6 页。 8 2 0 世纪后期英固、ii 奉铁路改革及j e 比较研究 第一章英丽铁路改革 持续且庞大资助的区域性公司，在可预见的将来都不能被真正出售。”对于为什么 不能按业务进行分割，白皮书这么认为：“对单一业务来说，进行部分私有化是有 机会的，但要将他们整体出售给私人却是不可能的，因为他们分别在不同市场中 经营，有相当不同的财务运作方式。”。 政府需要一个什么样的方案? 在改革前它有以下考虑：( 1 ) 在铁路业中引入 竞争机制。1 9 8 7 年保守党首次公开提出铁路私有化计划时说：“我们相信对铁路能 够彻底改造的最好办法是结束英国铁路的国家垄断。”o 而铁路改革前，英国已在 其它非竞争性行业中引入竞争，并提高了这些行业的效率，此时在铁路业中引入 竞争被认为是提高铁路业效率的最好办法。( 2 ) 欧共体9 1 4 4 0 号指令要求铁路业 实行“网运分离”。欧共体理事会1 9 9 1 年通过了9 1 ，4 4 0 号指令，指令内容较多， 其中一条重要内容就是要求各成员国将各自的铁路基础设施与运营业务进行分 离，铁路基础设施和运营业务这两项业务应“建立相互独立的账目”，并为“适应 这种分离而进行相应的铁路机构调整”。( 3 ) 甩掉财政包袱。b r 长期以来一直 靠着政府补贴生存，政府希望通过私有化改革摆脱这一财政负担，因此在第一轮 特许招标中，补贴要求额度的高低成为竞标成功的关键因素。( 4 ) 铁路业为旅客 提供更高质量的服务。为实现这一目标，政府设计了减少晚点的绩效体制，设计 了“旅客服务要求”( p s r ) ，保留了维护铁路乘客利益的铁路乘客委员会( r p c ) ， 而铁路客运特许署( o p r a f ) 、铁路管制署( o r r ) 、铁路战略规划局( s r a ) 等 管制机构也负有保护乘客利益的义务。 第二节铁路改革方案 英国铁路改革方案最早于1 9 9 2 年7 月，以运输大臣提交国会审议的铁路改 革白皮书的形式出现。1 9 9 3 年1 1 月，以白皮书的主要内容为基础制定的英国 铁路法在国会通过，1 9 9 4 年4 月1 日，英国铁路法生效。，英国铁路改革正 式开始。 。私有化：英国国铁的新机遇( 铁路改革白皮书) ，铁道经济研究1 9 9 3 年第3 期第4 0 页a 。何壁：铁路改革模式选择，中国铁道版社1 9 9 7 年版第3 0 9 页。 。荣朝和：探究铁路经济问题，经济科学版社2 0 0 4 年版第3 8 i 页。 。何壁：铁路改革立法规范，中国铁道h 版社1 9 9 9 年第1 0 3 页。 9 2 0 世纪后期英困、日奉铁路改革厦其比较研究第一章英固铁路改革 一、分割国铁 铁路改革开始后，英国成立了一家路网公司负责经营和管理基础设施，铁路运 营业务则被按业务内容分割成为1 0 0 多家专业公司，面向社会出售。固铁分割后， 主要的专业公司如图1 所示，路网公司在整个铁路运营中居核心地位，7 家基础设 施养护公司、6 家轨道更新公司及其他公司分别为路网公司提供保障服务；2 5 家 客运公司和6 家货运公司租用路网公司线路，并缴付使用费；而3 家车辆公司和6 家车辆维修公司则分别向客运、货运公司提供车辆租赁和车辆维修服务。 图1英国铁路私有化后的产业组织和管制体系 注：2 0 0 1 年2 月铁路战略局成立取代客运特许署，5 家货运公司被合并为e w s 货运 公司，2 0 0 1 年1 0 路网公司被政府接管，2 0 0 2 年l o 月新的路网公司n e t w o r k r a i l 成立。 资料来源：荣朝和：探究铁路经济问题，经济科学出版社2 0 0 4 年版第3 3 3 页。 主要的专业公司详情如下： ( 一) 英国铁道公司( r a i l t r a c k ) 。j 路网公司名称是r a i l t r a c k ，详为英国铁道公刊；新的路唰公司名称是n e t w o r k r a i l ，译为英国铁路网公司。 本文论述中为区别新旧两个路网公司，以路网公司指代r a i l t r a c k ，以新路嘲公司指代n e t w o r k r a i l 。 1 0 2 0 世纪后期英困、l _ i 奉铁路改革及其比较卅f 宄第一章英围铁路改革 路网公司是基础设施和车站的所有者。国铁改革开始时，路网公司掌握着1 6 6 4 9 公里铁路，4 0 0 0 0 座桥梁和高架铁路，1 5 0 0 个信号亭，2 5 0 0 个车站，1 0 0 0 个货物 联运总站以及其它基础设施。，客运公司负责的轻修也在路网公司进行。路网公司 大部分车站出租给主要的客运公司，其自身经营着1 4 个主要的干线车站。1 9 9 6 年 5 月，路网公司上市。 路网公司的职能是：( 1 ) 向客运公司提供入网服务；( 2 ) 根据列车时刻表组织 管理交通；( 3 ) 维护整个路网并进行基础设施投资；( 4 ) 确保铁路运行的安全。 路网公司的主要收入是客运公司缴纳的入网费，收费构成是经营成本+ 资产折旧 + 资本回报( 8 ) 。收费的计算中固定费用占到收费的9 1 ，即每年的入网费中 只有9 的收入可以随客运、货运公司运输量的增减而变动。这种设计在当时似乎 是有利于路网公司的，因为改革者预测私有化后，铁路运输量将保持稳定甚至有 可能继续减少，在这种情况下，固定的收费对保证路网公司获得稳定的利润是有 利的。但是随着私有化后铁路运输量出乎意料的稳步增长，这一收费方案反而变 得不利于路网公司，它刺激了客运公司对路网的过度使用，而路网公司的收入却 不能随客运公司运输量的增加而相应提高。结果收费体制被改进，固定成本从9 1 降至7 8 ，铲，即2 2 的收费可以随客运、货运公司运输量的增减而变动。 ( 二) 客运公司 英国政府将铁路客运业分解为2 5 个独立的公司，面向社会进行特许经营权招 标，私人投资者通过竞标获得客运特许经营权。获特许经营权的客运公司无须拥 有铁路资产，它们可以向车辆公司租赁车辆和设备，向路网公司缴付入网费，以 获取线路使用权。政府希望通过降低客运市场进入成本，引入新加入者参与竞争。 英国铁路客运业主要实行特许经营制。任何公司要想获得特许经营权，必须 取得铁路管制署颁发的营业执照，然后通过竞标获得客运特许署颁发的特许经营 执照，才能从事特许经营。客运特许期一般都比较短，从7 年到1 5 年不等，政府 希望较短的特许期能使客运公司“将目光放在眼前”，以短期利润为动机，促使其 提供更好的服务。短期特许造成的一个不利后果就是客运公司不愿意在较短的特 o g e r a r dm a t h i e u t h er e f o r mo fu kr a i l w a y sp r i v a t i z a t i o na n di t sr e s u l t sj a p a nr a i l w a y t r a n s p o r t r e v i e w , n o 3 4 ，m a r c h2 0 0 3 ，p 1 8 。g e r a r dm a t h i e ut h er e f o r mo fu kr a i l w a y sp r i v a t i z a t i o na n di t sr e s u l t s j a p a nr a i l w a y t r a n s p o r t r e v i e w , n o3 4 ，m a r c h2 0 0 3 ，p 2 6 。同上。 2 0 吐纪后期英网、h 本铁路改革驶其比较划f 宄第一章英围铁路改革 许期内做长期投资，如更新站台、扩建停车场等，而到了特许期后期，一般性支 出也在减少，如保安、保洁等。为解决这一矛盾，2 0 0 1 年成立的铁路战略规划局 决定延长特经营期限，最长可达2 0 年以上。 为促进铁路客运竞争，除特许招标外，铁路客运业中还实行被称为“捡樱桃” ( c h e r r yp i c k i n g ) 的公开进入方式。它是指客运公司无须获得铁路战略规划局的特 许( 仍须铁路营业执照) 就可以加入某一线路的客运经营，但前提是，在线路最 盈利的时段只能由具有特许经营权的客运公司经营，而在非高峰期才可以加入进 来。这一设想在改革初期就已列入改革方案，只是在特许招标全部结束之前，“捡 樱桃”式进八方式暂不实行。特许招标全部完成之后，2 0 0 2 年终于有一家新的运 营商一h u l l 铁路客运公司以“捡樱桃”的方式加入到铁路客运中来。 ( 三) 货运公司 1 9 9 4 年英国铁路法实施之后，b r 货运公司( 包括移动设备) 被分解为6 个公司，经营三种货运业务：( 1 ) 整列货运业务，占铁路货运收入的6 5 。；( 2 ) 货物配送业务，由海峡隧道服务公司和货运集装箱运输公司组成；( 3 ) 铁路快运 系统，主要是包裹和邮政运输。政府将整列货运业务按地区一分为三，3 家公司都 可以在全国范围内经营货运业，希望以此促进货运业的竞争。但是铁路货运业在 英国货运市场上的份额已经很小，1 9 9 1 年只有7 ，再通过竞争分割市场，投资者 对此兴趣不大，货运公司一时找不到买家。最后在政府的努力下，3 家货运公司最 终被以美国威斯康星中央铁路公司为首的财团买下，合并成为一家公司，命名为 英格兰威尔士苏格兰铁路公司( e w s ) 。铁路快运公司和集装箱运输公司不久也 被e w s 公司收购，货运市场实现了统一。 ( 四) 其它公司 其它比较重要的专业性公司还有：( 1 ) 3 家车辆公司。它们的主要业务是向客 运公司出租车辆，同时也负责车辆的大修和全面检修，但车辆的日常养护工作则 由客运公司自己负责。( 2 ) 6 个铁道更新公司和7 个基础设施养护公司。它们同路 。中国铁路代表团：印度、英国铁路考察报告，中国铁路2 0 0 1 年第1 1 期第4 3 页。 om a r ks m i t hf a r e sa n df a r e s r e g u l a t i o no i lb r i t a i n sr a i l w a y s j a p a nr a i l w a y t r a n s p o r tr e v i e w , n o 3 8 ，m a r c h 2 0 0 4 ，p 4 1 o 高宏伟：铁路改革改革与激励约束村【制，经济科学出版社2 0 0 4 年版第1 0 3 负。 o b i l lb r a d s h a wt h ep r i v a t i z a t i o no fr a i l w a y si nb r i t a i n j a p a nr a i l w a y t r a n s p o r tr e v i e w , n o 8 s e p t e m b e r 1 9 9 6 p 2 0 2 0 世纪后期英国、h 奉铁路改革及其比较研究 第一章英国铁路改革 网公司签订合同，为路网公司服务。铁道更新公司和基础设施养护公司还可以将 所负责的铁道更新、养护任务再转包给私人承包商负责。( 3 ) 6 家车辆维修公司。 它们为车辆公司和货运公司提供车辆修理服务，车辆轻修则由客运公司直接与车 辆维修公司协商处理。 二、监管机构 铁路改革后，铁路业担负的公益性仍需保留，而铁路公司在公益性和企业性的 选择上则偏向企业性，所以铁路业的公益性必须由政府加以监管。同时，英国铁 路改革后产生了1 0 0 多家专业公司，如果没有监管机构监管，各公司各行其是将 会造成混乱。所以英国在铁路改革后设立了几个新的管制机构，分别是健康和安 全执行委员会、铁路客运特许署、铁路管制署、铁路战略规划局，同时保留了一 个监督机构：铁路乘客委员会。 私有化后的管制体系如图l 所示，铁路客运特许署对客运公司进行监管，同时 客运公司与路网公司和车辆公司间的交易也在监管范围之内。铁路管制署则进行 全面监管，除客运特许署的监管权限外，路网公司和客运、货运公司之间的交易 以及它们与外围服务公司之间的交易均在管制署监管范围之内。主要监管机构详 情如下： ( 一) 健康和安全执行委员会( h s e ) 铁路改革后，健康和安全执行委员会( h s e ) 负责监管铁路安全。铁路安全方 案由路网公司制订，经h s e 审核批准后成为铁路业的安全标准。各客运公司也必 须制订自己的安全方案，由路网公司审核批准。路网公司内部负责安全管理的部 门是安全和标准理事会( s & s d ) 。安全管理体系的设计造成了事实上是由路网公 司在负责整个铁路业的安全，即由s & s d 制订安全方案，经h s e 批准后成为英国 铁路的安全标准。这一体系的缺陷显然在于，作为经营者的路网公司容易影响铁 路安全标准的制订。关于此，实际上在私有化之前就有人曾建议政府成立一个独 立的安全与标准理事会，与路网公司毫无关联，但h s e 却拒绝了这一建议，因为 h s e 认为它“没有给予路网公司足够的责任。”这就为整个安全体系埋下了隐患。 同时铁路安全监管也需要专业的技术人员和管理人员，而h s e 则缺乏这方面的专 。r o d e r i c kim u t t r a mu kr a i l w a yr e s t r u c t u r i n ga n dt h ei m p a c to nt h es a f e t yp e r f o r m a n c eo fh e a v yr a i l w a y n e t w o r k j a p a nr a i l w a y t r a n s p o r tr e v i e w , n o 3 4 ，m a r c h2 0 0 3 ，p 5 1 3 2 0 世纪后期英国、| 二；| 奉铁路改革及其比较研究第一章英国铁路改革 家和人才。 “汉特菲尔德事故”后，英国政府认识到安全监管存在的问题，开始充实监管 力量。一是加强铁路安全监察办公室。该机构行政上隶属于h s e ，但有很大的独 立性，可以直接向副首相报告工作。安全监察办公室由2 0 0 名专业技术人员组成， 1 0 0 人在总部工作，1 0 0 人按区域分工在现场办公。二是将路网公司所属的安全 与标准理事会( s & s d ) 改组成一个新的公司一铁路安全公司( r a i l w a ys a f e t y ) 。 它仍为路网公司所有，但独立性大为增强，是一个独立的非盈