（行政管理专业论文）由财政支出看地方政府职能的履行与转变——以河南省L市为例.pdf

中文摘要 政府职能问题始终是政府的基本问题之一。社会主义市场经济体制的确立， 要求我们重新认识政府与市场、政府与社会的关系，转变政府职能，建立起适应 市场经济体制的政府职能体系。作为行政体系中的重要组成部分，地方政府在改 革开放、体制转型中扮演着极其重要的角色。对于地方政府来说，合理的政府职 能是市场经济的客观要求，也是推动地方经济增长与社会发展所必需的。而地方 政府的职能转变并不同于中央政府的职能转变。因此，研究当前地方政府职能的 履行与转变具有现实性意义。由于地方财政支出基本反映地方政府为实现其职能， 提供地方公共产品和服务、取得其所需要的物品和劳务而进行的财政资金的支伺， 因此，本论文选取河南省l 市这一典型的中部城市为例，以其上个世纪9 0 年代中 期至本世纪初历年来的地方财政支出为研究对象，通过理论与实践相结合、炳范 分析与实证分析相结合以及定量和定性分析、比较分析等方法对市场经济条件下 地方政府的职能履行与转变情况进行实证研究，以期为进一步推进地方政府职能 转变提供参考和建议。 本文分为三部分： 第一部分首先介绍了政府职能的内涵以及西方国家关于政府职能问题的观 点，进而论述了随着我国社会主义市场经济体制的确立与发展，要求政府职能进 行相应的转变，最后指出地方政府亦是政府体系中的重要组成部分，其职能转变 同样迫在眉睫。而我们可以借鉴西方发达国家的某些经验，明确当前我国市场化 进程中中央与地方的职能分工与内容。 第二部分从财政支出与政府职能的关系入手，提出可以利用近年来市场经济 发展中地方财政支出的结构与规模变动来考察地方政府的职能履行与转变情况。 在上述理论的支撑下，以河南省l 市这一典型的中部城市为例，通过汇总计算相 关数据，对其1 9 9 5 年至2 0 0 3 年间的财政收支规模以及财政支出结构进行了分析。 最后在此基础之上分析地方政府职能的履行与转变，主要包括以下内容：政府的 经济建设职能、政府的社会发展职能、政府的社会保障职能、政府的行政管理职 能以及预算外支出与政府职能的履行。 第三部分针剥第二部分的分析，指出当前我国诸多地方政府的职能尚不适应 市场经济的发展，在一定意义上仍然是传统计划经济体制下的所作所为，主要表 现在：地方财力规模有限，限制了地方政府职能的正常履行与转变；地方财政支 出中的“缺位”与“越位”是由地方政府职能的“缺位”与“越位”所造成。冈 此，今后一个时期内，各级政府工作的重点仍然是深化改革，继续推进政府职能 的转变，尤其做好以下几方面的工作：( 1 ) 加强地方政府的经济发展职能；( 2 ) 强化政府的公共服务职能与社会管理职能；( 3 ) 精简机构，发展社会中介组织；( 4 ) 提高政府财政能力，建立公共财政体系。 关键词：市场经济；地方政府职能；地方财政支出 i i a b s tr a c t q u e s t i o na b o u tg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni si n v a r i a b l yo n eo ft h eg o v e r n m e n t sb a s i c p r o b l e m s t h ee s t a b l i s h m e n t o ft h es o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m ys y s t e m r e q u i r e s a r e - r e c o g n i t i o no ft h er e l a t i o nb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h em a r k e to r s o c i e t y t h e g o v e m m e n t 。sf u n c t i o ns h o u l db ec h a n g e da n dg o v e r n m e n t sf u n c t i o ns y s t e mb es e tu pt o m e e tt h em a d 【e te c o n o m i cs y s t e m a sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v e s y s t e m ，t h el o c a lg o v e r n m e n tp l a y sa l le x t r e m e l yi m p o r t a n tr o l en o to n l yi nc o a r s eo f t h e o p e nr e f o r m ，b u ta l s o i nt h e p r o c e s s o fs y s t e mt r a n s i t i o n a sf o rt h el o c a l g o v e r n m e n t ，r a t i o n a lg o v e r n m e n t sf u n c t i o ni s a r t o b j e c t i v ed e m a n df o rt h em a r k e t e c o n o m y , w h i c hi sa l s oe s s e n t i a lt op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m y g r o w t h a n d s o c i e t yd e v e l o p m e n t t h et r a n s f o r m a t i o no ft h el o c a lg o v e m m e n t sf u n c t i o ni s d i f f e r e n tf r o mt h a to ft h ec e n t r a l g o v e m m e n t s o ，s t u d y i n gt h ei m p l e m e n ta n dt h e t r a n s i t i o no f t h ef u n c t i o no f l o c a lg o v e r n m e n th a sr e a l i s t i cm e a n i n g si nc u r r e n ts i t u a t i o n t h el o c a l e x p e n d i t u r e h a sa n o u t s t a n d i n g c h a r a c t e r i s t i ct h a ti tc a r ls h o wl o c a l g o v e r n m e n t sf i n a n c i a lp a y m e n t ，w h i c hi s t or e a l i z ei t s f u n c t i o n s ，o f f e rl o c a l p u b l i c p r o d u c t sa n ds e r v i c ea n da t t a i nn e c e s s i t i e sa n dl a b o r s o ，t h et h e s i sc h o o s e ss o m ec i t yi n h e n a np r o v i n c ea st h et y p i c a le x a m p l ew h i c ht a k e st h el o c a le x p e n d i t u r eo v e rt h ey e a r s f r o mm i d d l e1 9 9 0 sl a s tc e n t u r yt ot h eb e g i n n i n go f t h i s c e n t u r y a st h er e s e a r c h i n go b j e c t a n du s e sm e t h o d ss u c ha sc o m b i n i n g p r a c t i c ew i t ht h et h e o r y , s t a n d a r d i z ea n a l y s i sa n d e m p i r i c a la n a l y s i s ，q u a n t i t ya n dq u a l i t ya n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，e t ct od os o m e r e s e a r c ho nt h ei m p l e m e n ta n dt r a n s i t i o no ft h el o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o nu n d e rt h e c o n d i t i o no ft h em a r k e te c o n o m ys ot h a ti tc a r lo f f e rs o m er e f e r e n c e sa n da d v i c et o f u r t h e rb o o s tt h et r a n s i t i o no fl o c a lg o v e r n m e n t sf u n c t i o n t h e p a p e r i n c l u d e sm a i n l yt h r e e p a r t s ： i nt h ef i r s ts e c t i o n ，t h ec o n t e n to f g o v e r n m e n t sf u n c t i o na n d t h ed i s c u s s i o na b o u t g o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nt h ew e s t e r nc o u n t r i e sh a v eb e e ne x p l a i n e da tf i r s t ，a n dt h e ni t p r o p o s e st h a tt h ed e v e l o p m e n t f l n d e s t a b l i s h m e n to f s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e mo f o u rc o u n t r yd e m a n d st h et r a n s i t i o no f g o v e r n m e n t sf u n c t i o na n dt h el o c a lg o v e r n m e n t i sa l s ot h ei m p o r t a n tc o m p o n e n ti ng o v e r n m e n t ss y s t e mw h o s ef u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n i se q u a l l ye x t r e m e l yu r g e n t s o ，s o m ee x p e r i e n c eo ft h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r yc a n i i i b eu s e da st h er e f e r e n c et od e f i n et h ed i v i s i o na n dt h ec o n t e n tb e t w e e nt h ec e n t r a l a u t h o r i t ya n dl o c a li nt h ep r e s e n tm a r k e t b a s e dp r o c e s so f o u r c o u n t r y t h es e c o n d p a r tb e g i n n i n gw i t h r e l a t i o nb e t w e e nt h ee x p e n d i t u r ea n dg o v e r n m e n t s f u n c t i o np r o p o s e st h a tc h a n g e so ft h es t r u c t u r ea n ds c a l eo ft h el o c a le x p e n d i t u r ei nt h e e c o n o m yd e v e l o p m e n to ft h em a r k e ti nr e c e n ty e a r sw e r eu t i l i z e dt oi n v e s t i g a t et h e s i t u a t i o no f t h ef u n c t i o nf u l f i l l i n ga n d c h a n g e s o f t h el o c a lg o v e r n m e n t i tt a k e sa t y p i c a l c i t y i nh e n a np r o v i n c e ，lc i t y , a sa l l e x a m p l e ，a n da n a l y s e s i t sf i n a n c i a l r e v e n u e ， e x p e n d i t u r es c a l ea n ds t r u c t u r ef r o m1 9 9 5t o2 0 0 3t h r o u g hc o l l e c t i n ga n dc a l c u l a t i n g r e l e v a n td a t at os h o wt h ef u l f i l l i n ga n dt r a n s i t i o no ft h ef u n c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n to n t h eb a s eo ft h i s a n a l y s i sf i n a l l y i tm a i n l ya n a l y s e s t h e f o l l o w i n g c o n t e n t s ：t h e g o v e r n m e n t sf u n c t i o no f e c o n o m i cc o n s t r u c t i o n ，o fs o c i a ld e v e l o p m e n ta n ds e c u r i t y ，o f a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t a n d e x t r a - b u d g e t a r ye x p e n d i t u r e a n d g o v e r n m e n t 。s f u n c t i o n o nt h eb a s i so f t h ea n a l y s i si nt h es e c o n dp a r t ，t h et h i r dp a r tp r o p o s e st h ef u n c t i o n s o fag r e a tm a n yl o c a lg o v e r n m e n t si no u rc o u n t r yd on o ts t i l lm e e tt h ed e v e l o p m e n to f m a r k e t e c o n o m y a t p r e s e n t ，a n d r e m a i nt h eb e h a v i o r su n d e rt r a d i t i o n a l p l a n n e d e c o n o m i cs y s t e mt os o m ee x t e n tt h e ya r es h o w e dm a i n l yi nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s ：t h e n o r m a l p e r f o r m a n c e a n dc h a n g i n go ft h ef u n c t i o no fl o c a lg o v e r n m e n ti se n s l a v e dt ot h e s c a l eo ff i n a n c i a lr e s o u r c e si nt h el o c a l t h e “a b s e n t a n d “o f f s e t ”i nl o c a lf i n a n c i a l e x p e n d i t u r ei s d e t e r m i n e db yt h e a b s e n t a n d o f f s e t ”o fl o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n t h e r e f o r e ，t h ef o c a lr e s p o n s i b i l i t yt ot h eg o v e r n m e n tw o r k a ta l ll e v e l si ss t i l lt od e e p e n r e f o r ma n dc o n t i n u e sa d v a n c i n gt h et r a n s i t i o no f g o v e r n m e n t sf u n c t i o ni nt h ef o l l o w i n g p e r i o d e s p e c i a l l y t h ef o l l o w i n ga s p e c t ss h o u l db er e s o l v e dv e r yw e l l ：( 1 ) s t r e n g t h e n i n g t h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n tf u n c t i o no ft h el o c a lg o v e r n m e n t ：( 2 ) r e i n f o r c i n gt h e p u b l i cs e r v i c eo fg o v e r n m e n t a n di t ss o c i a la d m i n i s t r a t i o nf u n c t i o n ：( 3 ) s t r e a m l i n i n g o r g a n i z a t i o n s a n dd e v e l o p i n gt h es o c i a li n t e r m e d i a r y ； ( 4 ) i m p r o v i n gg o v e r n m e n t f i n a n c ea b i l l t ya n ds e t t i n gu pp u b l i cf i n a n c i a ls y s t e m k e y w o r d s ：m a r k e t e c o n o m y ：t h e f u n c t i o no f l o c a lg o v e r n m e n t ；l o c a lf i n a n c i a l e x p e n d i t u r e 引言 自有国家以来，政府职能问题始终是政府的基本问题之一。在西方，对政府 职能的探讨由来已久，许多理论家提出了有代表性的论断。现代政府职能问题启 于2 0 世纪3 0 年代西方资本主义世界的经济大危机。其后，随着一些国家政治经 济环境的变化以及全球市场经济的发展，关于政府职能的理论也在不断充实、完 善，并指导着各国政府的实践。 中国自改革开放以来，其市场化取向改革已经走过了二十多年的历程，并取 得了举世瞩目的成就。但由于中国国情的特殊性和复杂性以及各种主客观条件的 限制，中央和各级地方政府的职能转变还没有从根本上适应市场经济的发展，其 作用的发挥受到很大制约，甚至成为进一步深化改革的障碍。改革的实践已经证 明并将继续证明，我国改革和发展过程中的一系列问题，都直接或间接涉及到政 府自身的改革。故政府职能的重新定位及其作用的有效发挥，是改革成败从而是 社会主义市场经济体制能否最终确立的关键。尤其是当前我国已经加入w t o ，而加 入w t o 对政府的影响最为深刻，因此在这种背景下加快政府职能转变、明确政府 新的角色定位，具有紧迫性和现实性的意义。 地方政府是政府体系中的重要组成部分，它的管辖区域仅限于全国国土的。 部分，在单一制的国家结构下，它的权力来源于中央政府的授予，它所管辖的事 务主要涉及本辖区人民的利害关系问题。因此，其职能既秉承中央政府而来，在 许多目标和行为上具有一致性，同时又带有区域性的分层管理和调节的特点。当 前，各级地方政府都十分重视转变职能问题，但地方政府的职能转变与中央政府 的职能转变是不同的，转变的内容、重点、方式与要求都不一样。随着1 9 9 9 年新 一轮地方政府机构改革的全面启动以及2 0 0 1 年中国正式加入w t o 的契机，我国学 术界对政府职能的讨论开始集中到地方政府职能转变中的问题上来了。 张国庆主编：行政管理学，北京大学出版社2 0 0 0 年第2 版。 1 一、市场经济体弗i i - f 的政府职能及其转变 在西方，关于政府职能问题的探讨由来已久，并且伴随着资本主义经济的发 展与波动，这一研究一直围绕在政府与市场的关系上。我国改革- 丌放之后，市场 化的取向日益明显。在从计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，计划与市 场两种力量此消彼长，市场的发展又带来了国家政治、经济和社会生活方方面丽 的变化。与此相应，从中央到地方的我国各级政府在市场化进程中，不得不直面 政府与市场、政府与社会的关系并以此为契机，摆脱原有计划经济体制下全能型、 管制型的政府形象，转变政府职能，进而建立起适应市场经济发展的政府职能体 系。 ( 一) 政府职能的内涵与变迁 1 政府职能的内涵 自从国家诞生以来，政府职能问题始终是政府的基本问题之一。首先，这里 的政府是指狭义上的政府，即区别于国家立法机关、司法机关的国家行政机关。 其次，职能，泛指一定的人员或组织所具有的职责和功能。顾名思义，政府职能 就是政府所具有的职责和功能。目前，国内行政学界对于政府职能普遍界定为根 据社会需要，政府在国家和社会管理中所承担的职责和功能，具体说，就是政府 作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履 行的职责及其所应起的作用。同时，政府职能是一个历史范畴，在不同国家或同 一个国家的不同时期，政府职能具有不同的内容和特点。 2 西方关于政府职能问题的探讨 在西方，资本主义经济起步较早，其市场经济的发展已有几百年的历史。随 着经济的不断发展，市场化程度的不断提高，人们愈来愈关注政府在经济发展中 承担的角色，从而掀起了一轮又一轮关于政府职能问题的探讨，并在实践中影响 着政府的行为与模式。早在一个多世纪前的自由资本主义时期，以亚当斯密为 2 代表的自由主义经济学家认为，社会经济生活应当是个有更多自由的领域， 切经济行为都应由自由竞争规律和市场机制这只“看不见的手”来调节，政府的 职能只限于维持公共秩序，处理外交、国防等事务：政府只是“守夜人”，只担当 “社会警察”的角色，管的最少的政府就是最好的政府。在这种“自由放任”思 想的指导下，西方国家致力于建立低消耗的廉价政府，政府的职能范围、结构数 量、人员编制及行政费用等都被压缩在最小的限度内。从亚当斯密的理论提出 到2 0 世纪初，自由放任主义一直占统治地位，政府的职能就是充当“守夜人”。 随着资本主义国家进入到垄断资本主义阶段，特别是1 9 2 9 年一1 9 3 3 年席卷全球的 资本主义经济危机，关于社会自我规范和市场自我调节的“神话”被打破，政府 的“守夜人”角色受到质疑，要求强化政府职能的凯恩斯主义应运而生。凯恩斯 提出，政府不应再是社会经济秩序的消极保护者，而应作为经济的干预者。在凯 恩斯主义的指导下，西方各国普遍强化了国家的行政职能，以美国的罗斯福新政 为标准，欧美各大资本主义国家陆续转为推行国家垄断调节政策，大力强化行政 职能，增强行政权力，政府对经济、社会事务从金融行市、产业结构调整一1 直到 改善民间的日常生活环境等方面进行全方位的干预。这在一定程度上缓和了资本 主义的社会矛盾，但同时也产生了许多自身无法克服的弊端，如政府机构膨胀、 人浮于事、国家财政赤字累累、选民日益不满等。特别是2 0 世纪7 0 年代初，西 方经济史上出现了前所未有的“滞胀”现象，凯恩斯主义的政府干预经济生活的 主张和政策显得于事无补，主张修复“看不见的手”、加强市场作用、减少政府干 预的呼声日渐高涨。新自由主义理论认为，政府的规模越小越好，政府的功能必 须是有限的，新时代的政府应明确权力行使的空间，为民间社会创造有利的环境， 全能主义政府是不符合潮流的。2 0 世纪9 0 年代以来，西方“新公共管理”理论又 把凯恩斯主义和自由主义整合起来，强调在充分发挥市场作用的同时，适当加强 政府的宏观调控职能，增强政府管理的权威。 另一方面，从较长时期的历史进程角度分析，随着人类社会的演进和生产力 水平的提高，国家属性及其政府职能也出现了明显的发展变化趋势，其基本特征 是：国家的阶级属性和政府的政治职能处于相对稳定的状态，而国家的社会属性 3 和政府的经济职能、公共职能不断上升。也即从广义上讲，政府的职能作用随着 时代的发展处于扩大化的趋势。这与不同历史时期的生产力发展水平及在此基础 上形成的一定生产关系存在密不可分的联系。同时，政府职能的扩大，对于加速 经济发展，促进人类社会的文明进步，起到了重要作用。政府的经济、社会职能 逐步扩大这一趋势可以从各国政府财政支出结构的变化中看出( 以美国政府为 例) ，如下表： 表l 美国联邦政府的财政支出结构( 占总支出的百分比) 项目 1 9 4 5 盆1 9 5 5 焦1 9 6 5 拄1 9 7 0 矩1 9 7 5 证1 9 8 0 正1 9 9 0 链1 9 9 5 钽2 0 0 0 正 国防 8 9 4 96 2 4 34 2 8 24 1 8 02 6 0 32 2 6 72 6 7 12 3 8 91 7 9 l 健康 0 2 30 4 31 5 l3 0 23 8 93 9 23 5 44 6 07 6 0 医疗 o o o0 0 00 0 03 1 83 8 75 4 36 9 67 8 31 05 2 收入保障 l _ 2 37 4 18 0 08 0 01 5 0 91 4 6 51 3 5 51 1 8 61 4 5 1 社会保障 0 2 96 4 71 4 7 71 5 4 71 94 62 0 0 61 9 9 31 9 8 42 2 1 l 净利息支出 3 3 67 0 97 2 77 3 56 9 9 8 9 31 3 6 81 4 71 5 2 8 资料来源：吕炜t “市场化进程与公共财政的范围”数据源于a b r i e f i n t r o d u c t i o n i o t h e f e d e r a l b u d g 吐 尽管对政府职能问题的争论还在继续，但从目前各国的实践以及理论界普遍 的共识来看，市场经济体制下的政府所履行的职能从政府管理的领域看，主要有 三大类：一是政治职能，即运用政治暴力( 包括专政机关和军事手段) ，维护统治 阶级的统治地位和基本利益，维护本国在国际上的主权和利益。二是经济职能， 即通过经济、法律和行政手段，干预经济活动，实现国家宏观经济政策目标，促 进经济发展，为实现统治阶级的统治和促进社会发展创造物质基础。三是公共( 社 会) 职能，即管理社会公共事务和发展社会文化、教育、医疗、卫生、环保等事 业，以适应社会政治、经济和文化发展的需要。 ( 二) 中国市场经济体制下的政府职能与转变 1 社会主义市场经济体制的确立与政府职能转变 改革开放以来，中国的经济体制改革过程，实际上就是从传统的计划经济体 吕炜：“市场化进程与公共财政的范围”，经济社会体制比较，2 0 0 4 年第l 期。 4 制向社会主义市场经济体制逐步演变的过程。正是在对国内外历史经验深刻反思 的基础上，中国确立了以社会主义市场经济为经济体制改革的根本罔标模式，其 核心是确定市场机制在资源配置中的基础性地位。而社会主义国家弓资本主义国 家目前共处同一时代，两者都建立在社会化大生产的物质基础上，都以发达的商 品经济为国民经济括动的形式。因而，在政府职能方面，必然受同一规律的影响， 表现出类似的历史倾向。 在原来传统计划经济体制下的中国，政府职能比西方国家的政府职能外延宽 广得多，内涵丰富得多。在西方国家，政府直接管理的只是公民社会之外的公共 领域，对公民社会的领域只行使有限的宏观协调管理权。公民社会内部以市场契 约关系来调节和管理，政府只需充当“仲裁人”即可。而中国实行产品计划经济， 在缺乏市场调节的情况下，资源的配置无法指望社会自己来调节和管理。公民个 人的生产、分配、交换和消费，社会、集团和政府自身的生产、分配、交换和消 费的整个过程，都必须由政府部门加以统筹安排。公有制又在客观上提供了国家 和政府直接从事经济和社会事务管理的优越条件。这样，一方面，社会无法依靠 自身的组织结构而独立存在，社会失去了在社会资源配置中应有的一份积极参与 的权利，只剩下消极的接受分配的义务。另一方面，政府不得不发展从中央到地 方的一整套组织机构以管理社会生活的几乎所有领域，西方国家不需要政府承担 的某些社会管理事务，在实行计划经济的中国也要由政府来管理。”总之，在计划 经济体制下，政府职能最突出的弊端是“职能错位”，即该管好的没有管好，不该 管的事却管多了，结果形成一系列失常现象及一系列政府行为的后遗症，严重影 响着社会的发展进步。建立社会主义市场经济体制，对政府职能进行合理的定位 和重塑，这是我们扶历史和现实的总结中得出的惟一选择。 早在1 9 8 8 年我国的国务院机构改革中，就明确提出了“转变政府职能”这一 概念。但当时的背景是建立“公有制基础上的有计划商品经济”，政府职能并未发 生根本性变化。1 9 9 3 年的机构改革则是1 9 8 8 年改革的继续和发展，此次把政府职 能的定位置于建立社会主义市场经济体制的框架内，并强调转变职能的根本途径 金太军，赵晖等著：政府职能梳理与重构广东人民出版社2 0 0 2 年版，第8 6 页。 5 是政企分开，这种认识达到了前所未有的高度和深度。但随着经济体制改革的不 断深化，对政府职能转变的内涵的认识亦在继续深化。特别是1 9 9 8 年的机构改革， 在建立与完善社会主义市场经济体制这一背景下，强调要“按照发展社会主义市 场经济体制的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏 观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真i f 交给企业”。这与 以往一般地提出政府职能转变相比，在目标模式的选择上取得了重要进展。政府 职能的定位突破了以往以转变经济职能为主的框架，强调在转变政府经济职能的 同时要注重政府的社会职能。因此，我国现阶段正在进行的政府职能转变，其内 涵是政府的经济职能与社会职能的共同转变。而我们也看到，实现政府职能转变 不可能一步到位。尽管我们早已提出转变政府职能问题，然而，经过多年的改革 之后，从中央到地方各级政府的职能履行依然不尽人意，在实践中仍存在这样那 样的问题，政府职能转变的步伐较为缓慢，滞后于经济体制改革以及社会主义市 场经济的发展。中国需要建立与国情相适应的、有利于推动社会主义市场经济全 面健康发展的新型政府管理模式，政府职能的转变依然任重道远。 2 地方政府职能与转变 政府职能是一个多元的复合体。社会作为一定历史条件下政治、经济、文化 的有机整体，各系统之间存在着相互作用和相互影响关系，政府职能一旦在某一 领域出现空白或有所弱化，必然影响整个社会的全面进步与发展。同时，政府职 能又是由一个国家的各级政府共同承担和完成的体系。作为政府职能对象的各类 社会事务有些必须作为整体由国家加以管理( 如外交、国防、邮电通讯、货币， 等等) ，而有些事务只能分区域进行管理( 如城市公共交通等与居民日常生活直接 相关的社会事务) ，有些社会事务同个国家的社会发展进步密切相关，虽然在具 体管理上要分地域进行，但有必要进行统一规范，以免影响整体的发展( 如教育、 科学、文化、卫生，等等k 地方政府是政府体系中的重要组成部分，它是中史政 府依法设置的治理国家部分地域或部分地区某些社会事务的政府。它与中央政府 几届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的说明1 9 9 8 年3 月i o 日。 6 的区别是管辖区域仅限于全国国土的一部分，它的权力来源于中央政府的授予， 它所管辖的事务主要涉及本辖区人民的利害关系问题。因此，其职能既秉承中央 政府而来，在许多目标和行为上具有一致性，同时又带有区域性的分层管理和调 节的特点。地方政府是国家机器的重要组成部分，它与民众有着直接、广泛、密 切的联系，对国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用，是国 家机器运转的基础和保证。经过十几年改革和发展之后，地方政府实际上已成为 整个国民经济发展的重要的组织和推动力量，而许多地方政府在经济发展中所起 的作用，是中央政府所不能替代的。在中国这样的大国，地方政府作用的发挥更 具有现实意义。尤其是当前，市场化进程不断加快，我国也加入了w t o ，许多方面 都在与世界接轨，为此地方政府必须尽快抛弃旧有的大包、大揽、大统的工作方 式，转变政府职能，按照市场规则和国际惯例办事。因此，尽快转变地方政府职 能就成了当务之急。 相对而言，西方发达国家市场经济发展较早，其市场化的程度远远高于我国。 综观茜方发达国家的地方政府职能，至少在以下方面存在明显的共同点：( 1 ) 与 当地居民日常生活赢接相关的地方社会事务，是地方政府的主要职能；( 2 ) 不直 接参与和从事盈利性的经济活动，不承担直接的经济职能，但为地方经济活动提 供所需要的服务( 如信息、咨询、产业导向等) ；( 3 ) 为当地居民的生活、工作创 造良好的条件和环境，为当地的经济、社会发展提供所需的公共基础设施( 是地 方政府主要职责之一) ；( 4 ) 通过支持、协助、促进地方教育、文化等事业的发展， 提高当地居民的文化素质和劳动素质；( 5 ) 各级政府之间在承担政府职能方面采 用一种分工体制，即各级政府都有自身的专有职能( 某一职能号属某一级政府) ， 各个政府各负其责。 尽管西方发达国家的地方政府一般都不直接承担经济事务方面的职责，然而 它们通过对当地地方社会事务的有效管理，实际上为经济可持续发展创造了条件 和环境，从而为经济建设提供了所需的服务。西方发达国家近百年来经济发展迅 速，证明这些国家的地方政府在承担政府职能上的做法是可行的、有道理的，存 某些方面是可以为我们所借鉴的。 7 当前，我国正在进行的政府职能转变必然是从中央到地方各级政府职能的共 同转变。在宏观调控方面，中央政府的职能体现为法律规范、规划导向、总体调 控，省级以下的地方政府，主要是在国家总体规划指导下，结合地方特点，制定 本地区的发展战略，依法行政，执法监督，维护市场运行规则：在社会管理方面， 中央政府对外交、国防、邮电通讯、货币等进行整体管理，地方政府则主要管理 与当地人民群众日常生活直接相关的社会事务，如科教文卫、环境保护、公共交 通、社会治安等；在公用事业、公共文化设施、公共环境卫生等公共服务方面， 中央政府的职能主要是制订政策，地方政府则要因地制宜贯彻落实好中央的政策， 搞好当地的公共服务事业等。 二、由河南省l 市财政支出看地方政府职能的履行与转变 近年来，随着我国改革实践的发展，政府职能转变问题已经成为我国政治行 政体制改革的重点与热点。国内行政学界的学者们亦从市场经济、行政改革、机 构改革、入世等多种不同的研究视角和层面在探讨这一问题，并且也有一些学者 从某些地区的现实出发考察地方政府职能的转变问题。在这里，笔者则试图借助 地方财政支出的发生与变化，以此为切入点来研究地方政府职能的履行与转变情 况。因此，我们将研究对象具体化，以河南省l 市近年来的地方财政收支为例进 行分析研究。 ( 一) 财政支出与政府职能 1 财政是实现政府职能的基础，政府职能决定财政支出 任何组织的生存与发展都离不开一定的物质资源供给，尤其是财政来源。政 府作为一种高级形态的政治组织，要维持军事力量和庞大的官僚机构的运转、推 行其政策，也离不开一定的财政资源。恩格斯早就指出，为了维持国家的公共权 力“就需要公民缴纳费用捐税”，“随着文明时代的向前进展，甚至捐税也不 够了；国家就发行期票，借债，即发行公债”。 而政府获取财政资源的能力一般 称之为财政能力。财政能力是政府实现其基本职能的基础性能力。政府必须具备 一定的财政能力，才能为公共产品和服务的生产、政府机构的正常运转提供最低 限度的物质基础，例如提供基础设施、社会保障与社会福利，维持社会治安，发 展教育、科技、文化、体育事业，救济贫困人群，保卫国家的安全，以及开展外 交活动，等等。财政支出就是国家( 政府) 把筹集到的财政资金用于社会生产与 生活的各个方面的分配活动，它是政府履行其职能而支付相应费用的资金，因此， 财政支出通常也被称为政府支出或公共支出。财政支出的直接目的是满足政府执 行其职能的需要，也即政府要做的事，财政就必须保障供给。因此，政府职能的 确定直接决定政府支出的规模和结构，有什么样的政府职能就应当有其相应的财 政支出规模和结构。财政是实现政府职能的基础，也是实现政府职能的主要途径。 一般而言，政府承担的各种职责越少，财政支出的规模就越小，财政支出的 范围就越窄；如果政府承担的职责越多，客观上要求财政支出的规模越大，财政 支出的范围就越宽。政府职能是经济社会发展的客观产物，在各个历史发展阶段 都有其自身的特定目标。计划经济条件下，政府在社会资源配置中起基础性作用， 与之相适应为履行政府职能提供资金的政府财政职能自然覆盖了社会经济生活的 各个方面。从市场经济国家的实践来看，市场经济要求政府与市场、社会职能相 对分开政府只在必要的程度和有限的范围内占有自己的位置，发挥自己的功能， 从而最大限度地发挥市场和社会的作用。这种与市场经济发展相适应的有限的政 府职能模式要求政府的财政支出集中体现在提供公共物品和服务、弥补市场失灵 方面。因此，社会主义市场经济体制的建立要求政府职能的重大转变，而政府职 能的转变必然突出表现在财政支出上。不管是从财政支出的规模还是结构上看， 都会为政府职能的转变而发生相应的变化。 2 财政支出及变动可以反映政府职能的履行与转变 政府职能的确定决定财政支出的规模与范围，政府职能的转变将导致财政支 马克思恩格斯全集，第2 l 卷，人民出版社1 9 6 5 年版，第1 9 5 贞。 9 出规模与结构的变化。反之，由某时期财政支出规模与结构的绽生与变化办 知政府职能的履行与转变情况。“对一个国家的支出结构作时间序列分析，便能够 揭示该国的国家职能发生了怎样的演变；对若干国家在同一时期的支出结构作横 向分析，则可以揭示各国国家职能的差别”。在计划经济体制下，国家财政不仅 要负责满足从国防安全、行政管理、公安司法到环境保护、文化教育、基础科研、 卫生保健等方面的社会公共需要，还要承担为国有企业提供经营性资金、扩大再 生产资金以及弥补亏损的责任，甚至耍为国有企u k 所负 | ：日的诺如职工住房、医疗 服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴。从这种事无 巨细、包揽一切、“大而宽”的支出格局我们看到的是全能型的、管制型的政府 职能模式。那么，在我国的经济体制改革进行了二十几年之后，在走向市场化的 进程中，面对我国各级政府所呈现出来的财政收支格局，我们又将看到怎样的政 府职能模式? 历年来我国各级政府财政支出的发生与变动又体现了政府职能在哪 些方面的转变? 医此，我们将通过考察近段时期内地方财政支出及其变动来研究 地方政府职能的履行与转变。地方财政支出就是区划于中央一级的省及省以下的 各级地方政府为实现其职能，提供地方公共产品和服务、取得其所需要的物品和 劳务而进行的财政资金的支付。因此地方财政支出能够反映地方政府的政策选 择，体现地方政府的活动范围和方向。 在财政学中，按财政支出与政府职能的关系划分，财政支出可以分为；经济 建设支出、社会文教支出、行政管理支出、国防支出、其他支出五类。这种分类 方法能够明白地揭示政府执行了怎样一些职能以及侧熏于哪些职能，有助于社会 r 解和监督政府的职能范围，各项职能的重要程度和履行状况，以及在不同时期 政府职能及侧重点的变化情况。因此，我们可以借鉴这种分类方法，针对近年来 市场经济发展中地方财政支出的规模与结构变化，考察地方政府在市场化进程中 所履行的职能以及履行各项职能的程度，进而研究其职能的转变情况。 陈麸主编：财政学，中国人民太学她版 + 2 ) 0 0 年敝，第6 6 页。 ( 二) 河南省l 市近年来的财政支出及变化 河南省l 市位于河南省西部，同湖北、陕西交界，于1 9 9 4 年升级为地级市， 下辖十三个县区。该市自然资源丰富，农业经济发达，是河南省重要的粮食生产 基地。同时工业产值较高，历年来l 市g d p ( 国内生产总值) 一直居于河南省莳茅， 其人均产值则居于河南省中上等水平。因此，不难看出l 市属于我国中部地区一 个典型的中等城市。我们将以l 市1 9 9 5 年至2 0 0 3 年的地方财政支出为研究对象， 进而