（行政管理专业论文）公共政策视野中的反贫困战略——基于厦门城市贫困与发展型社会政策的分析.pdf

上海师范大学硕士学位论文 中文摘要 中文摘要 无论经济如何繁荣，贫困群体都可能存在。为了社会的稳定和经济的持续发展，必须 向贫困开战。经济较发达的厦门特区，同样面临城市贫困的困扰。从上世纪9 0 年代以 来，政府实行了以低保为核心的系列反贫团政策。然而，城市贫困状况并没有明显改善， 相反居民收入持续拉大，贫富分化严重。 为什么政府现行的反贫闲政策未能有效的缓解城市贫困问题，相反出现了贫困加剧的 现象? 本文以公共政策偏移为切入点，结合厦门城市反贫困政策及贫困现状进行论述。 本文认为，发展不仅仅指经济的增长，更重要的是人的发展。目前城市反贫困政策偏 移了这一发展理念，并未充分将“社会发展 纳入政策范畴，主要表现为：反贫困政策向 经济建设中心偏移；反贫困政策向救济性保障偏移；反贫困政策向政府单一主体偏移。 在探析城市反贫困政策偏移的基础上，本文结合国际社会反贫困战略的转型及发达国 家的反贫困实践经验，提出将发展型社会政策作为反城市贫困的新理念。该理论是梅志 里、吉登斯、泰勒古得拜等学者提出种积极的治理贫困的社会福利政策。特别是“发 展”这一价值基石的引入，带来反贫困政策思维的深刻变化：从消极的社会福利观点到积 极的社会投资；从经济发展单一追求到重视回应人和社会发展的需求；以及政府、企业、 非政府组织多元福利提供。 文章在结合厦门城市贫困的实证分析中，尝试将发展型社会政策理念运用到城市反贫 困治理。为此，做出如下政策选择：首先，将经济与社会协同发展作为政策导向，扩大社 会性支出，并投资于提升贫团群体竞争力的人力资本；其次，从救济性保障转向兼顾贫困 者自主参与发展过程；最后，构建多中心反贫困政策执行网络，从政府单一主体走向政 府、企业、非政府组织多元互动的协同治理。 关键词发展型社会政策城市贫困社会发展 上海师范大学硕士学位论文a b s 仉哦 -_-_-_一h-_-_-_h_-_-_-一-_-_-_-_-_-_-_-_-_-_-_一一 a b s t r a c t n om a t t e rh o wp r o s p e r o u s ，p o v e r t y - s t r i c k e ng r o u p sm a ye x i s t i ti se s s e n t i a lt of i g h t i n g a g a i n s tp o v e r t yf o rs o c i a ls t a b i l i t ya n ds u s t a i n e de c o n o m i cd e v e l o p m e n t e v e ni nx i a m e n s p e c i a le c o n o m i cz o n e ，t h eu r b a np o v e r t yi sr i g o r o u s s i n c et h e9 0 sf r o mt h el a s tc e n t u r y , t h e g o v e r n m e n th a si m p l e m e n t e das e r i e so fp o l i c i e s ，s u c ha sl o w e s tl i v i n gs e c u r i t ys y s t e mf o r c i t i z e n s h o w e v e r , t h es i t u a t i o no fu r b a np o v e r t yh a sn o ts i g n i f i c a n t l yi m p r o v e d , o nt h ec o n t r a r y c o n t i n u e dt ow i d e np e o p l e si n c o m e ，a n dc a u s eas e r i o i l sd i v i d eb e t w e e nt h er i c ha n dt h ep o o r w h yi s t h eg o v e r n m e n t sp o v e r t ye l i m i n a t i o np o l i c i e sf a i l e dt oc o n t r o lt h e g r o w t ho f p o v e r t ys c a l e ? w h ym e m b e r so fs o c i e t yd i d i l tb e n e f i tf r o mt h ef r u i t so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t ? t h i sp a p e rs t a r t so nt h ed e v i a t i o no fp u b l i cp o l i c y , c o m b i n e dw i t ht h ec u r r e n tp o l i c i e so fu r b a n p o v e r t ye l i m i n a t i o ni nx i a m e n t h i sp a p e rh o l d st h a tt h ed e v e l o p m e n tn o to n l yr e f e r st oe c o n o m i cg r o w t h , m o r e i m p o r t a n t l y , i n c l u d i n gt h eh u m a nd e v e l o p m e n t ： b a s i cn e e d sa n df u l l d e v e l o p m e n to fh i s p e r s o n a l i t y t h ec u r r e n tp o v e r t ye l i m i n a t i o np o l i c yi sn o tf u l l yr e f l e c tt h ep h i l o s o p h yo f “h u m a n d e v e l o p m e n t ”，m a i n l ya sf o l l o w s ：p o l i c y - o r i e n t e de c o n o m i cd e v e l o p m e n ta st h ec e n t r a l ，w h i l e e x p e n d i t u r eo fp u b l i cf i n a n c e sp u b l i cs h o w se c o n o m i c - o r i e n t e d ；p o v e r t ye l i m i n a t i o np o l i c y f o c u so nr e l i e fw o r k , a n dp r o t e c t i o no fp o o r sr i g h t si sf a rf r o mb e i n g a d e q u a t e ；p o v e r t y e l i m i n a t i o np o l i c yt a k e sg o v e r n m e n ta sa s i n g l ec e n t r e b a s e do nt h es t u d yo fd e v i a t i o no fp o l i c y , w i t ht h et r a n s f o r m a t i o no fi n t e r n a t i o n a lp o v e r t y r e d u c t i o ns t r a t e g ya n dt h ep r a c t i c ei nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h i sp a p e rp o i n t st h a tg o v e r n a n c e s h o u l dt a k es o c i a lp o l i c yf o rd e v e l o p m e n ta san e wt h e o r e t i c a lg u i d a n c e ，w h i c hr a i s e db y m i d g l e y , g - i d d e n s ，a n dt a y l o r - g o o d b yi sap o s i t i v es o c i a lw e l f a r ep o l i c i e s e s p e c i a l l yt h ev a l u e o f ”d e v e l o p m e n t ”b r o u g h ta b o u tp r o f o u n dc h a n g e si nt h i n k i n g ：f r o man e g a t i v et oap o s i t i v e o p i n i o no ns o c i a lw e l f a r ea ss o c i a li n v e s t m e n t ；p u r s u i tf r o me m p h a s i so ne c o n o m i cg r o w t ht o s o c i a ld e v e l o p m e n t ；a n dg o v e r n m e n t - e n t e r p r i s e s - n o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sw o r kt o g e t h e r t op r o v i d es o c i a lw e l f a r e t h e r e f o r e ，t h i sp a p e rt r i e st oa p p l yt h i st h e o r yt ou r b a np o v e r t ye l i m i n a t i o ng o v e r n a n c e ： f i r s t l y ，c o o r d i n a t e de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t 嬲ap o l i c y o r i e n t e d , e x p a n d i n gs o c i a l s p e n d i n g , a n di n v e s t i n gi nh u m a nc a p i t a lo ft h ep o o r e s tg r o u p s ；s e c o n d l y ，e n s u r et h er i g h to f p o o rt op a r t i c i p a t eo na ne q u a lf o o t i n gi ns o c i a ll i f ei sg u a r a n t e e d ；f i n a l l y ，b u i l dam u l t i c e n t e r n e t w o r ko fp o v e r t ye l i m i n a t i o np o l i c y ；, g o v e r n m e n t - e n t e r p r i s e s n o n - g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s s h o u l dc o o p e r a t i v eg o v e r n a n c e k e y w o r d ss o c i a lp o l i c yf o rd e v e l o p m e n tu r b a n p o v e r t ye l i m i n a t i o ns o c i a ld e v e l o p m e n t 上海师范大学硕士学位论文 参考文献 学位论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果论文中除了特别 加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或机构已经发表或撰写过的研究成果其他同 志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明并表示了谢意 糍莒 j 干 论文作者签名( 切、可 醐汐7 w 论文使用授权声明 本人完全了解上海师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即学校有权保留送 交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可 以采用影印、缩印或其它手段保存论文保密的论文在解密后遵守此规定 论文作者签名童啼 日期 导师 醐7 钌桫 上海师范大学硕士学位论文 第章绪论 第一章绪论 1 1 选题背景与意义 1 1 1 选题背景 从英国学者查尔斯布斯和朗特里着手经济层面研究工业化社会贫困问题开始， 学界对贫困的认识在理论上已有1 0 0 多年历史。但“城市贫困真正引起我国政府和 社会关注是在2 0 世纪8 0 年代中期，尤其进入9 0 年代后，随着改革的不断推进，长期 以来形成的就业、收入、住房、交通、教育、退休等一整套社会保障体系开始瓦解， 而与市场经济体制相适应的新的保障体系还没有完全建立起来。这种由新旧体制转换 带来的矛盾和市场经济条件下产生的收入差异导致城市贫困人口增加。 据世界观察研究所和全球环境研究所共同发布世界报告2 0 0 7 ：我们城市的未 来的数据显示，目前3 0 亿城市人口中有1 0 亿居住在“贫民窟”。这1 0 亿“城市 贫民”中，中国占多少比例? 说到“贫民 ，人们很自然会想到少数偏远穷困地区。然而，隐藏在高楼华厦背后 的“城市贫困”更容易被人忽略或者误读。事实上，经济特区厦门同样面临着严峻的 城市贫困问题。 据统计，1 9 9 9 - 2 0 0 7 年，厦门国内生产总值基本上保持1 5 - - 1 6 的年增长率。 2 0 0 7 年人均年可支配收入为2 1 5 0 3 元，位居海峡西岸经济区1 9 个城市第2 位，仅次 于温州的2 4 0 0 2 元 。然而，居民贫富差距也呈扩大趋势：2 0 0 7 年人均高低收入差额 增至4 3 9 7 8 2 7 元，高低收入差距比为7 ：1 ，高于2 0 0 6 年的6 8 ：1 。可见，尽管厦 门经济发展迅速，但社会发展相对滞后，居民收入差距拉大，贫富分化呈不断增长趋 势。 1 1 2 选题意义 1 1 2 1 理论意义 首先，有助于丰富城市反贫困理论。长期以来我国反贫困研究主要集中于农村， 随着1 9 9 5 年的经济体制改革，城市贫困群体大量出现，相关研究也相继展开。然而， 这种应急性研究明显带有滞后性，由于政策与现实需求脱节，造成针对性与可操作性 相对欠缺，难以为反贫困战略提供理论指导。 其次，对发展型社会政策研究的理论意义。一方面，发展型社会政策对西方反贫 困实践产生积极影响。该理论注重社会发展与经济增长的协调性，主张将社会福利投 资于“旨在提高贫困者竞争力”的人力资本与社会资本领域，并强调多元主体参与反 。奠利什卡世界报告2 0 0 7 ：我们城市的未来 m 】中国环境科学出版社2 0 0 7 年 。厦门经济特区年鉴编辑委员会2 0 0 8 厦门经济特区年鉴【m 】总第二十期中国统计出版社，2 0 0 8 年 刘征字，黄巧敏引导城镇居民消费促进消费结构升级厦l - j 特区党校学报【j 】2 0 0 8 年，第4 期 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 【p i c kt h ed a t e 贫困等基本理念。这是一种积极的社会福利政策。该理论的发展思路有助于国内城市 反贫困研究跳出经济层面，将社会发展纳入研究范畴。另一方面，国内的发展型社会 政策研究刚刚开始，且大多局限于对该理论的观点式“应然 分析，尚未有结合实践 的研究与探讨。本文结合厦门城市贫困实证分析，尝试从公共政策视角探索发展型社 会政策，寻求我国城市反贫困战略转型，有助于进一步深化国内对发展型社会政策的 研究。 1 1 2 2 现实意义 本文探讨反贫困政策转型有重要现实意义。首先是关注社会发展与维护社会公正 的现实需求。城市贫困是与社会发展相伴相生的现象，与发展研究关系密切。在“社 会转型与“全球化 背景下，发挥公共政策消除贫困、维护社会公正的功能，是我 国面临的重点政策议题。其次，相比我国大部分城市，厦门城市化水平较高，经济发 展迅速，然而经济增长并没有带来贫困的消除，相反出现膨胀的趋势。该问题很可能 也是其他中小城市今后必须面对的挑战。因此，本文将结合厦门城市贫困个案分析， 对其反贫困战略进行反思与转型探讨，对研究我国城市反贫困战略转型有一定的指导 意义。 1 2 文献综述 1 2 1 国外反贫困理论研究综述 “反贫困”这一术语，最早由冈纳缪尔达尔从贫困治理的政策层面上提出。2 0 世纪中叶以来，世界各国和有关国际组织先后提出和实施过不少反贫困政策。其战略 侧重点大致有以下几个方面：经济层面反贫困战略、能力层面反贫困战略、制度层面 反贫困战略。 1 2 1 1 经济层面反贫困战略 西方传统扶贫手段集中于收入为主的经济层面政策，主要包括经济增长理论与收 入再分配反贫困战略。2 0 世纪8 0 年代前，经济增长理论在反贫困理念中居于主导地 位，主要强调g n p 增长的重要性，认为经济增长能够创造更多的就业机会，使穷人受 益。代表观点：西蒙库兹涅茨的倒u 形发展理论，提出在经济充分发展阶段，收入分 配将趋于平等。阿瑟刘易斯的劳动力剩余模型：认为随着经济发展，收入分配不平 等的变动轨迹是“先恶化，后改进。 收入再分配战略强调通过建立现代社会保障制度来缓解贫困。这一战略又可分为 两种具体战略：边际再分配战略和生产性资产再分配战略。前者强调再分配的主要对 象是经济增长的增量部分，将其一部分从富人手中转移到贫困者手中后者强调先分 配后增长，通过对公共消费进行重新配置，以保证贫困者获得基本公共服务为前提， 1 美】威廉阿瑟刘易斯著二元经济论【m 】施伟、谢兵、苏玉宏译北京经济学院出版社1 9 8 9 年 2 上海师范大学硕士学位论文 第一章绪论 确保住房补贴、教育开支、卫生保健等计划惠及贫困者。 1 2 1 2 能力层面的反贫困战略 以提高贫困者收入为核心的扶贫项目并不能从根本上促进社会与经济的长期发展 展，世界银行将1 9 8 0 1 9 8 1 年世界发展报告主题定为“人力资本开发与减轻贫困 ，并在2 0 0 2 年度报告中提出“投资于人 的战略。 2 0 世纪9 0 年代，随着迈克尔谢若登资产与穷人的出版，“资产为本 社会政 策广泛应用于美国反贫困的政策讨论。迈克尔谢若登指出，消灭贫困除发展人力资 本外，还需帮助贫困者积累资产。由此，政策实践的重点不再放在传统的收入再分配 上，而是强调授权于个人，建立“个人发展帐户 ，帮助贫困者增强参与经济机会的能 力 。 1 9 9 5 年3 月，哥本哈根召开“人类有史以来的首次社会发展峰会”( w s s d ) ，并通过 哥本哈根宣言，强调单凭市场不可能消除贫困，提出将入的发展放在所有发展的中 心位置，主张通过人的发展来消灭贫困。 1 2 1 3 制度层面反贫困战略 早期的制度贫困研究可追溯到马克思剥削理论的核心观点：即制度造成贫困。冲 突学派认为：政策制定过程、政策失误或不合适的政策导向，都将引起不平等而导致 贫困。早期的讨论还包括种族歧视政策、社会福利制度的不完善及其实施过程中存在 的弊端。美国学者兰克( m a r kr o b e r tr a n k ) 认为贫困根源于制度，因此消除贫困需 考虑更广泛的制度层面的解决措施 。美国经济学家布拉迪( b r a d yd a v i d ) 从宏观的 制度层面着手，指出左翼政治制度的力量对贫困有强大的负面影响 。 2 0 0 1 年的世界银行报告指出，贫困者“在一些关系到自己命运的重要决策中没有 发言权”，而赋予权利是世界银行长期反贫困战略的两大支柱之一。2 0 0 2 年世界银行 能力赋予与减贫资料集报告中指出：只有赋予贫困人口参与发展进程的权利与能 力，才能实现千年发展目标。 联合国( 2 0 0 0 年贫困报告：消除人的贫困明确表示，以快速g d p 增长和刺激消费 方式来消除贫困是不够的，“全球范围内的反贫困战略研究表明，国际上正形成一种新 的策略，该策略包含：让发展更有利于穷人，消除不平等以及强调对穷人的赋权。力o 世界发展报告2 0 0 0 2 0 0 1 提出消除穷人参与发展的各种政治、法律和社会文化壁 垒，以及改善获得财产的途径与制度安排等改善穷人的境况。2 0 0 5 年1 0 月，联合国将 回 w o r i db a n k 1 9 8 0 肋删d e v e l o p m e n tr e p o r t1 9 8 0 o x f o r d ：o x f o r du n i v e r s i t yp r e s s p 。4 2 国世界银行编写组世界银行2 0 0 2 年度报告【m 】第1 卷经济科学出版社，2 0 0 2 年第6 3 页 迈克尔谢若登资产与穷人【m 】高鉴国译展敏校北京商务印书馆，2 0 0 5 年 。r e p o r to ft h ew o r l ds u m m i tf o rs o c i a ld e v e l o p m e n t ，b 鲤；盟塑监坠旦：q 型盟型垒亟型鳖型臣鳇皿g 丑型i n 鱼星墨出地! 。r a n k , m a r kr 2 0 0 3 a m e r i c a np o v e r t y 鹋as t r u c t u r a lf a i l i n g ：e “d c ea n da r g u m e n t s j o u r n a lo f s o c i o l o g ya n ds o c i a l w e l f a r e ”3 0n o43 - 2 9 d 四b r a d y d a v i d 2 0 0 3 t h ep o l i t i c so f p o v e f t y ：l e f tp o l i t i c a li n s t i t u t i o n s ，t h ew e l f a r es t a t ea n dp o v e a y s o c i a l f o r c e s ”8 2 n 0 25 5 7 8 8 d u nd p 2 0 0 0 p o v e r t yr e p o r t 2 d d 毋o v e r c o m i n gh u m a np o v e r t y n e wy o r k ：l a n d e s b e r gd e s i g na s s o c i a t e s p 9 3 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 【p i c k t h e d a c e 】 “国际消除贫困日主题定为：“实现千年发展目标，赋予最贫困者权利 。联合国 ( 2 0 0 6 年人类发展报告以“权利和贫困 为主题，从权利的角度重新审视贫困的发 生，“真正的机会在于拥有真实的选择权。 1 2 2 国内城市反贫困研究综述 与国外不同的是，国内城市反贫困研究是在经济社会转型期的背景下兴起，研究 主要集中在经济、能力、以及制度层面。 1 2 2 1 经济层面反贫困研究 我国对城市贫困的关注始于经济层面，认为贫困是个人或家庭的经济收入未达到 社会可接受标准的生活状况，相应形成以城市最低生活保障为核心的社会救助政策。 传统的低保研究集中于基本的概念与模式的界定与测量。其中，1 9 9 5 年民政部成立 中国城市社会救济制度改革研究课题组，对低保线的测算方法、对象晃定、保障 方式、经费来源及管理体制进行了研究。这是国内城市“低保 实行初期最具代表性 的研究。中国人民大学教授洪大用对“低保 取向问题、责任分配以及覆盖面提出疑 问，质疑其反贫困的实质功能。李迎生，肖一帆对我国五大地区、九大城市低保制度 进行调查，认为存在两大突出问题：标准虽不断提高，但幅度太小，远远落后于在职 人员平均工资的增长幅度；配套救助措施增加了“低保 制度的含金量，但削弱了低 保户再工作积极性 。 1 2 2 2 能力层面反贫困研究 2 0 世纪9 0 年代后期，国内学者将人力资本理论与城市反贫困政策结合，并从物质 资本、人力资本和社会资本等三种形态分析资本的贫乏状态，主张以投资职业技术教 育、产业教育，提高贫困人口的再就业能力。胡鞍钢等学者强调“知识贫困 是2 l 世 纪知识社会的新贫困形态，提出投资于人民健康和教育，提高贫困人口自我维系的发 展能力，从根本上消除“收入贫困” 。张培忠分析以人力资本开发为导向的社会救助 发展趋势，提出结合人力资本开发与以消费支持的社会救助策略 。 1 2 2 3 制度层面反贫困研究 我国制度层面的反贫困最早在农村贫困研究中提出。早在1 9 9 5 年康晓光就农村扶 贫战略提出三个根本性转变，其中第一个就是从道义性扶贫转向制度性扶贫。进入 2 1 世纪以来，制度层面反贫困研究逐渐得到重视，普遍认为当前城市贫困与制度缺陷 密切相关，将经济贫困视为一种制度性贫困的表现。李斌认为不同准入机制导致群体 间的制度性受益差异，强化我国社会的贫富分割。陆学艺指出：“穷人贫穷并不仅是因 砌u n d p 2 0 0 6 h u m a nd e v e l o p m e n tr e p o r t2 0 0 6 n e wy o r k ：l a n d c s b c r gd e s i g na s s o c i a t e s o 洪大用完善居民最低生活保障制度的关键问题社会福利 j 2 0 0 3 年，第6 期 李迎生，肖一帆城市低保制度运行的现实困境与改革的路径选择江海学刊【j 】2 0 0 7 年，第2 期 o 高鉴国主编资产建设与社会发展【m 】社会科学文献出版社2 0 0 5 年第1 6 0 - 1 6 6 页 o 胡鞍铡，知识贫困足新世纪的新贫困中国社会科学明2 0 0 1 年，第6 期。 高鉴国主编资产建设与社会发展【m 】社会科学文献出版社2 0 0 5 年第1 6 0 - 1 6 6 页 o 康晓光中国贫困与反贫困理论【m 】广西人民出版社，1 9 9 5 年 4 上海师范火学硕士学位论文第一章绪论 为他们观念落后，而是一些政策性歧视造成的”。童大焕指出解决“制度贫困 关键在 于，一是放松管制，严格限制权力；二是建立法治国家。美国学者洪朝辉的思路是： 第一，将扶贫重点从生活保障和就业保障，转身权利保障；第二，制定反歧视法 落实公民和贫民的社会权利；第三，突出人本原则。 1 3 本文思路、观点与研究方法 1 3 1 本文思路 从国内外反贫困研究来看，国外反贫困研究主要集中在制度层面，而我国城市反 贫困研究起步比较晚，相关研究文献主要与社会经济转型、社会救助政策等密切联 系，且大多停留于理论层面，实证研究比较少 。虽然近些年的研究开始从能力与制度 性扶贫等方面进行了一系列的反贫困探索，但很少有学者将“发展 维度纳入城市反 贫困政策的研究范式。 本文以“发展型社会政策”为主线，以厦门城市贫困的实证分析为切入点，在一 个公共政策的结构中探索城市贫困的主要原因、经验、以及走出这一贫困的有效路 径。 1 3 2 主要观点 第一、经济发展成果向社会扩散，必须依赖于公共政策导向。长期以来，公共政 策始终以经济建设为中心，认为经济发展与社会发展此消彼涨，社会发展的投入会影 响经济发展的速度。本文认为，经济发展成果向社会扩散，必须实现经济与社会的协 同发展，重新审视社会性支出的功能性作用。 第二、走出权利贫困是城市贫困群体脱贫的根本之道。以厦门为例，城市反贫困 的政府对策重视自上而下的物质供给，轻视贫困者的权利保障，救济性政策与人的发 展目标严重脱节。因此，制度建构是走出权利贫困的有效路径。 第三，将营利部门与非政府组织等多元主体纳入反贫困治理轨道，实行多中心政 策执行网络。城市反贫困向政府单一主体偏移，政府对反贫困资源的垄断极易产生寻 租及掠夺性的制度不平等。因此，将企业与非政府组织纳入反贫困治理轨道，有利于 资源配置的优化与社会公正的实现。 1 3 3 研究方法 1 3 3 1 历史研究方法 通过对近十几年厦门反贫困公共政策的历史回顾，论述公共政策偏移是厦门城市 反贫困发生的根本原因。 1 3 3 2 比较研究方法 。洪朝辉论中国城市社会权利的贫困江苏社会科学明2 0 0 3 年，第2 期 。袁嫒，薛德升，许学强转型时期我国城市贫困研究述评人文地理【j 】2 0 0 6 年，第2 l 卷第o l 期 5 上海师范大学硕士学位论文第一章绪论 f p i c kt h ed a t e 】 厦门反贫困政策与西方发展型社会政策比较：世界银行、联合国等国际组织近十 几年的反贫困战略重点的演变与我国城市反贫困价值导向的比较等等。 1 3 3 3 实证研究方法 本文对厦门城市贫困现状及反贫困政策进行实证分析，另外，通过对发展型社会 政策的经验分析，为厦门城市反贫困政策提供有益的实证启示。 1 3 3 4 文献研究法 文章在查阅大量文献与数据的基础上完成，如：中国统计年鉴、厦门经济特区统 计年鉴、厦门统计年鉴、厦门信息公开网、各区信息公开网等等。 6 上海师范大学硕士学位论文第二章基本概念与理念界定 第二章基本概念与理论界定 2 1 “贫困刀的提出及其相关论述 2 1 1 “贫困”的提出 对“贫困 的定义是认识贫困问题和制定反贫困政策的出发点。最早对这一社会 问题研究的是1 5 、1 6 世纪空想社会主义者，但完整的直到1 9 世纪才出现。英国经济学 家马尔萨斯在人口原理中指出，贫困的根源在于人口过剩，即入口增长超过食物 供应增长导致贫困的产生。 早期研究将贫困定义于缺乏足够收入，即经济层面的物质占有。这一定义被广泛 接受。随着对贫困问题研究深入，越来越多的学者从社会、政治、文化等经济以外的 角度来研究。贫困概念也呈现明显的层次递进：由食物短缺、基本生存条件的匮乏， 扩展到社会、情感、机会等多方面需求内涵。以下选取几个较具代表性的定义，从物 质缺乏说、相对剥夺说、社会排斥说、能力缺乏说来论述贫困内涵。 2 1 2 “贫困 的相关论述 2 1 2 1 物质缺乏说 到底什么是贫困? 贫困问题的鼻祖朗特里认为：“如果一个家庭的总收入不足以维 持家庭人口最基本的生存活动要求，那么这个家庭就基本上陷入贫困之中。 这一经 典的经济定义，至今仍有一定代表性，即贫困是经济收入不足而不能达到最低生活水 平或社会可接受的生活标准的状况。 2 1 2 2 相对剥夺说 相对剥夺说由英国著名学者汤森1 9 7 9 年提出，认为贫困是政治资源的缺失：“当 某些个人、家庭和群体没有足够的资源去获取一般都能享受到的饮食、生活条件、舒 适和参加某些活动的机会，那么可以说他们处于贫困状态 。 汤森对贫困的定义，较 具代表性。欧共体委员会在向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告中将贫 困定义为：“贫困应该被理解为个人、家庭和群体所拥有的资源( 物质的、文化的和 社会的) 十分有限，以致他们被排除在社会可以接受的最低限度的生活方式之外。 2 1 2 3 社会排斥说 1 9 7 4 年法国学者莱勒内最早提出“社会排斥 ( s o c i a le x c l u s i o n ) 概念，用以 论述“被排斥于就业岗位来源、收入保障制度之外的特定边缘群体的状态。 瓦格尔 认为社会排斥将贫困研究引入一个广阔的视域。此类代表性定义有：布查德特指出， 社会排斥是由个人或者群体对各种社会活动参与不足的后果。英国社会排斥办公室认 。马尔萨斯人口论【m 】中国政法大学出版社，2 0 0 3 年第4 8 页 。u s p r e s i d e n t sc o m m i s s i o ni n c o m em a i n t e n a n c e 19 6 9 p o v e r t ya m i dp l e n t y w a s h i n g t o nd c 。p t o w n s e n d 1 9 7 9 2 o v e r t y i nu n i t e d k i n g d o m ：a5 2 1 r t 缈o f h o u s e h o m r e s o u r c e s a n d s t a n d a r d s o f l i v i n g p e n g u i n , p 3 1 7 上海师范大学硕士学位论文第二章基本概念与理论界定 为，社会排斥是人们遭遇诸如失业、技能缺乏、收入低下、住房困难、罪案高发环 境、丧失健康以及家庭破裂等等综合性问题时所发生的现象。欧盟重视社会排斥研 究，凡有关贫困及社会不平等的研究都把注意力投向反对社会排斥，并指出健康、就 业、社会保护、教育和住房领域中存在社会排斥问题圆，其中贫困群体更容易成为被排 斥对象。社会排斥概念的提出，注重考察多层次环境，将贫困界定扩展到社会地位与 权利等非经济因素以及基本能力的被剥夺、机会丧失等方面，凸显贫困与社会秩序、 社会不同行动者间的关联性。 2 1 2 4 能力缺乏说 1 9 9 0 年世界发展报告在基于收入的传统定义中加入能力因素，将贫困定义为 缺少达到最低生活水准的能力。联合国开发计划署在1 9 9 6 年人类发展报告中指出 贫困不仅仅是缺少收入，更重要的是基本生存与发展能力的匮乏与不足，并提出度量 贫困的新指标一能力贫困。1 9 9 8 年阿马蒂亚森在发展为自由将贫困定义为：剥 夺一个人自由选择他有理由珍视的生活的基本能力。这些能力包括良好的健康、教 育、社会网络，对经济资源的掌控以及对涉及其参与决策的影响等。“根本的问题要 求我们按照人们能够实际享有的生活和他们实实在在拥有的自由来理解贫困和剥夺。 发展人的可行能力要直接顺应这些基本要求。一 森的这一思想已经产生了重大影响， 成为国际社会制定反贫困战略和政策的一个重要理论依据。 2 1 3 本文对贫困的定义 鉴于学者与国际组织对贫困的各种定义，本文认为，厦门的城市贫困主要是指在 传统社会向现代社会转型的特殊时期，由于社会结构的变迁与社会政策的建构没有同 步进行导致的“欠富裕 人群。在这里，贫困是指权利剥夺下的“人的贫困 。反贫困 政策应从重视“收入贫困”到重视“人的贫困 ，实现人的基本权利，包括衣食住、保 健、教育、就业等目标。 2 2 发展型社会政策理论 2 2 1 发展型社会政策的提出 发展型社会政策( s o c i a lp o l i c yf o rd e v e l o p m e n t ) 的形成经历了一段较长时间 的酝酿与发展。早在2 0 世纪5 0 年代，联合国在描述发展中国家政府整合社会政策和经 济发展方式时，高度强调社会福利应与经济发展直接相关。世界银行和英格兰s u s s e x 大学发展研究所提出的“增长与再分配协同模型”，也主张经济发展应该积极推进更大 。转引自孙炳耀转型过程中的社会捧斥与边缘化以中国大陆的下岗职工为例“华人社会排斥与边缘性问题”研讨 会论文2 0 0 1 年1 1 月1 6 1 8 日发表于香港理工大学 。n ec o m m i t t e eo fe u r o p e a nc o m m u n i t y 19 8 9 i n t e r i mr e p o r to na 勋吲加c o m m u n i t ya c t i o np r o g r a mt oc o m b a t p o v e r t y q u o t e di na t k i n s o n ，a b ( 19 9 3 ) ，t h ei n s t i t u t i o no f a no f f i c i a lp o v e r t yl i n ea n de c o n o m i cp o l i c y , w s p 9 8 9h - 5 蒂亚森以自由看待发i 畏 m i 任赜。于真译中国人民大学出版社。2 0 0 2 年 8 上海师范大学硕士学位论文 第二章基本概念与理念界定 程度的平等。1 9 6 8 年，联合国第一届国际社会福利部长会议提出“发展型社会福利 观点。1 9 7 9 年，联合国经济及社会理事会通过加强发展性社会福利政策活动方案， 重申“发展型社会福利”的观点。1 9 9 5 年，联合国社会发展世界首脑会议召开后，发 展型社会福利开始引起重视。 作为发展型社会政策的代表人物，美国加利福尼亚大学教授詹姆斯梅志里从 1 9 8 0 年就开始致力于“社会发展学派”( 或称发展型社会政策学派) 的创设。梅志里指 出，在追求经济发展以及寻求社会政策与经济政策整合的发展中国家，传统的剩余型 和制度型视角都不能准确地描述其社会政策。正是在这一前提下，梅志里开始考虑 “社会政策的发展型模型”。在社会发展：社会福利中的发展型视角( 1 9 9 5 年) 一 书中，梅志里提出了社会政策的发展型功能；在发展型社会政策( 1 9 9 9 年) 一书中 把社会政策的发展型功能概括为“发展型社会政策 。 2 2 2 几种典型的发展型社会政策理论与思想 除梅志里外，该理论代表人物还包括：吉登斯、泰勒古得拜等。这些学者在社 会政策方面的基本理念，虽“冠名不同，但在对传统社会政策批判，反思社会政策 与经济发展关系，与梅志里的“s o c i a lp o l i c yf o rd e v e l o p m e n t ”取得共识。表现 为：承认经济发展与社会发展可协同发展、社会投资为导向、多元主体参与等。总体 而言，该理论提倡一种具有发展主义性质的社会福利政策。 2 2 2 1 梅志里的发展型社会政策模式 作为发展型社会政策主要倡导者之一，梅志里首先强调经济发展与社会福利发展 同等重要，积极社会福利可促进经济发展与社会发展的融合。没有经济发展，社会发 展就没有可能；反之，经济发展不能显著提升全社会福利则无意义。经济的发展必须 使所有社会成员受益，特别是低收入群体。其次，社会福利应以社会投资为导向。即 社会福利和社会政策应将重点投资于可促进人力资本与社会资本、就业、劳动技能等 社会项目上，提高人们参与经济的能力。最后，梅志里强调政府、社会和个人及非营 利组织均要参与到社会政策之中。总之，该模式是集国家主义、企业化思路以及平民 主义范式融合的“整体性 社会政策。 2 2 2 2 吉登斯的第三条道路与“社会投资国家一 英国学者吉登斯反对传统“福利国家 消极为贫困者提供服务和收入的福利思 路，倡导的第三条道路在社会福利领域的核心思想是“积极福利原则”和“社会投资 型国家”。首先，提出社会福利具有正面效益的观点。这种积极福利并非旨在取消福利 国家的开支，而是改变开支的方向。从福利消费支出，改为教育、培训、创造就业机 会、鼓励风险投资、弹性的工作制度等社会投资支出圆。其次，主张自上而下的福利分 配与公民社会的积极发展相结合。这点强调贫困者“无责任即无权利，从争取政府 。詹姆斯梅志里发展型社会政策 m 】社会科学文献出版社，2 0 0 6 年第5 l 页 口o i d d c n s a 1 9 9 8 t h et h i r dw a y ：t h er e n e w a lo f s o c i a ld e m o c r a c y m c a m b r i d g e ：p o l i t y 陴s 9 上海师范大学硕士学位论文 第二章基本概念与理论界定 的保护转变为个人寻求“自主与自我发展” 积极福利的开支不再只由政府创造和分配， 作贡献，有助于财富的创造。 。再者，主张福利提供的多元化，即作为 “公民个人和政府以外其他机构应为福利 2 2 2 3 彼得泰勒一古得拜的新福利主义 t a y l o r - g o o d b y e 是新福利主义的主要倡导者之一，强调社会投资概念，将福利支 出用于人力资本的投资，增加个人参与经济的机会 ，区别于传统的高福利反贫困制 度。该理论认为经济全球化、劳动力的流动性、家庭生活的复杂化以及社会结构迫切 要求建立一种新的社会福利制度。换言之，既然充分就业、再分配以及提供费用较高 的普遍福利已成为不可能的选择，那么社会福利支出应用于人力资本的投资和增加个 人参与经济的机会。在欧盟社会政策发展问题，彼得泰勒一古得拜认为目前新方向 是将高就业率与经济社会进步相结合，并提出新福利解决方案：强调将社会福利作为 一种社会投资，投资于提升贫困者人力资本与社会资本，以此减少贫困和改善生活。 oc - i d d c n s 九19 9 8 t h et h i r dw a y ：t h e r e n e w a lo f s o c i a ld e m o c r a c y m 。c 删d g e ：p o l i t yp r e s s 。t a y l o r - g o o d b y e ei9 9 7 1 n d e f e n c eo fs e c o n d - b e s tt h e o r y ：s t a t e , c l a s sa n dc a p i t a li ns o c i a lp o l i c y , j o u r n a lo f s o c i a l p o l i c