（行政管理专业论文）英国的政府绩效评估及其对我国的启示.pdf

山东大学硕 学位论文 中文摘要 政府绩效评估是现代公共管理研究中一个前沿课题。它是加强政府管理、 提高政府绩效的有效手段，是现代行政体制改革的切入点和关键措施。 2 0 世纪7 0 年代末以来，绩效评估作为政府再造的有效工具被越来越广泛的 运用到各国行政改革实践中。英国是西方国家中政府绩效评估成效最为显著的 国家之_ ，具有持续时间较长、进行的最为彻底和全面的特点，一些主要措施 如公民宪章运动被许多国家政府纷纷仿效。我国在加入w t o 后，对政府行为的可 控制性、透明性、服务性和回应性方面的要求越来越高，绩效评估也越来越受 到重视。虽然近几年，各地方政府在绩效评估实践方面取得了一定的成效，如 机关目标责任制、效能建设、社会服务承诺制等，但整体上还存在诸如评估内 容和程序不规范、评估结果信度低、运用差等问题。本文在指出当前我国政府 绩效评估存在的问题的基础上，通过借鉴英国政府的实践提出了对策思考，探 讨建立适合我国国情的政府绩效评估发展路径。 本文分为五个部分：第一部分：介绍研究意义及国内外在绩效评估方面的 实践现状等；第二部分：介绍政府绩效评估相关含义和政府绩效评估体系的构 建：第三部分：详细说明英国实施政府绩效评估的背景原因及其实践中的措施； 通过对实践中措施的分析中总结出英国政府绩效评估的特点；第四部分：介绍 我国政府绩效评估实践的基本情况和存在的问题；第五部分：理清对英国政府 绩效评估实践的借鉴思路，通过借鉴英国的成功经验，针对我国实践中存在的 问题，提出解决问题的方法。 关键字：英国政府绩效评估；评估体系；启示 a b s t r a c t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to fg o v e r n m e n ti so n eo fn e ws u b j e c t so fm o d e r n p u b l i c a d m i n i s t r a t i o nr e s e a r c h i ti st h ee f f e c t i v et o o lt o s t r e n g t h e n t h e g o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta n di m p r o v et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，a n di st h e k e ym e a s u r e sa n dt h es t a r t i n gp o i n to ft h em o d e r na d m i n i s t r a t i v es y s t e m s i n c et h e7 0 so f2 0c e n t u r y , 嬲t h ee f f e c t i v et o o lo fg o v e r n m e n te n g i n e e r i n g ， p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti s w i d e s p r e a da p p l i e d i ns t a t e s p r a c t i c e s o ft h e a d m i n i s t r a t i v er e f o r m t h eu n i t e dk i n g d o mi st h em o s tn o t a b l ec o u n t r i e so ft h e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tp r a c t i c ei nt h ew e s t e r nc o u n t r i e s i t sp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n th a st h el o n g e rd u r a t i o na n dt h em o s tc o m p r e h e n s i v ef e a t u r e s m a n y c o u n t r i e si m i t a t es o m eo fk e ym e a s u r e s ，s u c ha st h ec i t i z e n sc h a r t e r a f t e ro u r c o u n t r ye n t e r e dw t o ，t h ed e m a n d st ot h ec o n s t r u a b i l i t y , t r a n s p a r e n c y , s e r v i c e r e s p o n s i v e n e s so fg o v e r n m e n tb e h a v i o ra r em o r ea n dm o r eh i g h e r , s op e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ta r eg o tm o r ea t t e n t i o n i nt h ep a s tf e wy e a r s ，l o c a lg o v e r n m e n ti nt h e p r a c t i c eo fp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n th a sb e e na c h i e v e dc e r t a i nr e s u l t s ，s u c ha s g o a l r e p r e s e n t a t i o no fg o v e r n m e n t ，a d m i n i s t r a t i v ee f f i c a c y , a n ds o c i a ls e r v i c e c o m m i t m e n t ，b u to nt h ew h o l e ，t h e r ea r es o m ep r o b l e m s ，l i k en o n s t a n d a r d i z a t i o n o ft h em e a s u r e m e n tc o n t e n ta n dp r o c e d u r e s ，l o wr e l i a b i l i t yo ft h em e a s u r e m e n t r e s u l t sa n dt h ep o o ru s a g eo ft h er e s u l t s t h ew r i t e rf i n e st h ee x i s t i n gp r o b l e m so f c u r r e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t sa n da n a l y s i st h ec a u s e so ft h e s ep r o b l e m s ，i n c o n ju n c t i o nw i t ht h eu ka p p r o a c ho nt h ep r a c t i c e ，t oe s t a b l i s h m e n tas u i t a b l et r a i l s f o rt h ed e v e l o p m e n to fc h i n e s eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t t h i sa r t i c l ei sd i v i d e di n t ot h ef o l l o w i n gm a j o rs e c t i o n s ：p a r t l ：i ti n t r o d u c et h e s i g n i f i c a n c eo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti nf o r e i g nc o u n t r i e sa n do u rc o u n t r y ；p a r t2 ：i ti n t r o d u c e t h e m e a n i n go fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dh o wt ob u i l da p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ；p a r t 3 ：i ti n t r o d u c et h e b a c k g r o u n d o ft h eu k g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dt h em e a s u r e si nt h ep r a c t i c e p a r t 4 ：i t i n t r o d u c et h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ep r o b l e m so ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ti no u rc o u n t r y p a r t 5 ：s t r a i g h t e n i n go u tt h ei d e at oh o wt od r a w l e s s o n sf r o mt h ep r a c t i c eo fb r i t i s hg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，t h e w r i t e rr a i s em e t h o d st os o l v et h ee x i s t i n g p r o b l e m so nt h ep r a c t i c eo fo u r g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tt h r o u g hl e a r n i n gt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e f r o mt h eu k k e yw o r d s ：b r i t i s hg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ；i n d i c a t o rs y s t e m ； e n l i g h t e n m e n t 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：孽垫 日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：嫠函五导师 山东大学硕士学位论文 ( 一) 研究意义 第一章绪论 自2 0 世纪七八十年代以来，面对着科学技术的迅猛发展和经济全球化等外部环 境的挑战，以及国内财政赤字、传统管理体制下的低效和公众对政府回应力降低等一 系列内部问题，西方各国开始对政府内部运作模式和管理机制进行重大的改革。在这 场声势浩大的改革运动中，各国政府纷纷将工商管理的有效方法引入政府实践中，其 中，绩效管理与评估逐步成为各国政府改革备受推崇的管理工具。政府绩效评估是运 用科学的方法、标准和程序，对政府部门的业绩、成就和实际工作做出准确地评价， 具有检验和评价政府部门管理绩效现状，有效改善困扰各国政府的行政低效、资源浪 费高，进而提高政府绩效的作用。绩效评估强调政府行政的效率和效果之间的关系， 这样有助于在控制成本过程中提高投入的效益；评估结果的有效利用能诊断政府问题 所在；“顾客导向 、“公民参与 的评估价值取向，增加政府与公众之间的信息交流， 提高公共服务供给的质量。因此，当政府绩效评估实践在各国公共管理中得到普遍应 用时，许多学者认为当今世界各国在政府治理方面正出现一种“评估国 的趋势 随着我国改革开放的不断推进，政府行政改革也在探索中不断进行，特别是我国 加入世贸组织( w t o ) 后，更加需要建立能适应全球化进程，高效率、高服务、高回 应的行政管理体制，于是绩效评估作为有效的改革工具被越来越广泛的引用到行政改 革中。相对于西方国家，我国的政府绩效评估无论在理论研究还是实践方面都处于起 步阶段。近几年，各地方政府在绩效评估实践方面取得了一定的成效，如机关目标责 任制、效能建设、社会服务承诺制等，但整体上还存在诸如评估活动形式化、评估内 容和程序不规范、评估结果信度低、运用差等问题。目前国家提倡坚持科学发展观， 构建和谐社会，发展服务型政府，这种要求对当前单纯以g d p 增长为主导的评估体系 形成了挑战。各级政府需要从经济、社会、政治、文化等多角度重构现有的政府绩效 评估体系。而对于处于探索中的各级政府来说，学习西方国家政府绩效评估方法不啻 为可选择的方案。 西c a v e , m a r t i n , m a u d v ek o g a n & r o b e r ts m i t h ( e d ) 1 9 9 0 ) o u t p u ta n dp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti ng o v e r n m e n t ： t h e s 协l c o f t h e a r t ( l o n d o n ：j e s s i c a k i n g s l e y p u b l i s h e r s l t d ) , p 1 7 9 l 山东人学硕 学位论文 选择英国政府绩效评估实践作为研究对象，不仅因为它是在世界范围上掀起评 估实践的主要影响国家，而且因为它具有持续时间较长、进行的最为彻底和全面的特 点。英国政府绩效评估实践开展时间虽然晚于美国，但是实践效果却最为显著，如我 们可以非常容易的从英国中央和各个地方网站上获得政府绩效评估的各种相关信息， 并可以就各种问题进行质询。它的一些主要措施如公民宪章运动被许多国家政府纷纷 仿效。分析英国政府绩效评估实践发展及其特点有助于我国构建完善、有效的政府 绩效评估体系。 ( 二) 国内外政府绩效评估研究综述 1 、国外政府绩效评估研究现状 国外学者认为政府绩效是政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效 率和效能，是政府管理职能的整体评价。在西方行政管理学界，早期的行政管理理论 包含了对组织效率的追求，比如以泰勒为代表的科学管理学派和以韦伯为代表的官僚 制学派。6 0 年代兴起得以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学 ，主张将“效率至 上 转为“公平至上”、强调公共行政的顾客导向，这些都为绩效评估在西方国家政 府管理中的运用奠定了理论基础。而此后兴起和发展的新公共管理运动借鉴企业管理 的理念和方法深化了政府绩效评估，使科学界定、测量和评估政府绩效逐渐成为人们 的共识。 学者克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙出版的市政工作衡量行政管理评估标 准的调查是最早研究政府绩效评估的书，其后政府绩效评估的研究深受各种行政理 论尤其是新公共管理运动的影响，诸多以新公共管理思想为指导的书对政府绩效评估 产生了比较广泛的影响。1 9 9 1 年，奥斯本和盖布勒合著的改革政府企业精神如 何改革着公共部门直接促生了美国国家绩效评估委员会的国家绩效评估报告， 其他关于政府行政改革的书，如奥斯本的另一著作：摒弃官僚制、彼得斯的政府 未来的治理模式、林登的无缝隙政府等也体现出了政府绩效改革方向的要求。 马克g 波波维奇的创建高绩效的政府组织对创建高绩效政府的途径进行了深 刻、透彻的论述与分析，认为不仅要从政府工作方法及组织结构进行改革还要从对政 府的服务对象、文化以及它的管理系统进行全面的改造，着重阐述了政府预算、人力 劂志忍：当代国外行政改革比较研究) 国家行政学院出版社，1 9 9 6 年第1 3 3 页 2 山东大学硕：i ：学位论文 资源及政府采购三大制度的改革。凯瑟琳纽科默等著的迎接业绩导向型政府的挑 战是以美国政府绩效与结果法案为背景，对美国联邦政府、州政府与地方政府 和其他公共部门实施业绩测评的理念、方法与实施结果进行了探索、分析。而阿里哈 拉契米主编的政府业绩与质量测评以一种国际视角介绍了美国、荷兰、英国、新 西兰等国的实践经验、解决方案。除了对政府绩效评估理论及改革措施方案等的阐述 外，西方学者也注重将企业的评估方法运用于公共部门，帕特里夏基利等著的公 共部门标杆管理介绍了标杆管理在政府中的实施、史蒂文科恩等的政府全面质 量管理则说明全面质量管理( t q m ) 引入政府中的实践经验、问题。 2 、国内政府绩效评估研究现状 我国的政府绩效评估是从改革开放后开始，是持续行政改革中的一个重要组成部 分。我国学者在政府绩效评估的研究上，主要集中在以下几个方面：一是对政府绩效 评估发展历史及内涵的介绍。周志仁、王庆兵、宋世明等介绍了公共组织绩效评估在 西方国家出现的历史背景、广泛应用情况。卓越将政府绩效分为经济绩效、政治绩效、 社会绩效，分析了绩效评估主要包含的经济评估、效率评估、效益评估三方面内容。 二是总结概括绩效评估的基本理论。马国贤的政府绩效管理从政府财政预算的角 度出发，指出深化政府预算改革，提高政府绩效。周凯主编的政府绩效评估导论 介绍政府绩效评估的基本理论，完善我国绩效评估体系及指标体系。刘旭涛著的政 府绩效管理：制度、战略与方法通过分析当代西方各国政府绩效管理的发展规律和 成功经验，探索“绩效途径 取代“效率途径 的发展轨迹，从中梳理出实施政府绩 效管理的内在制度基础、战略框架以及方法。三是对政府绩效评估价值取向的研究。 马玉成从政治哲学角度综合分析了有关学者在这方面的研究成果，并概括出人们共存 的几个基本价值取向增长、公平、民主、秩序。对公共部门而言，应该在坚持增 长这个价值标准的前提下，以公平作为内在的必要约束。凌文辁从社会转型的角度 提出政府职能的合理定位是政府绩效的基本价值选择，满足公众需求是政府绩效的根 本价值选择，公共服务质量好坏是衡量政府绩效的重要标准，廉洁、高效、公正是政 府绩效的价值追求 。徐邦友指出满意原则是行政绩效评估的最终尺度，并指出了要 处理好满意度评估中的几对关系。四是对绩效评估指标体系的研究。北京师范大学 国马宝成： 试论政府绩效评估的价值取向 ，中国行政管理，2 0 0 1 年第5 期 国林琼、凌文轻： 试论社会转型期政府绩效的价值选掸，学术研究。2 0 0 2 年第3 期 镭徐邦友：试析政府绩效评估的新取向，浙江省委党校学撤2 0 0 0 年第3 期 山东人学硕：i ：学位论文 唐任伍、唐天伟从分析我国财政投入和产出的社会经济效果入手，根据公共经济学、 行政学、统计学等学科原理，参照瑞士洛桑国际管理发展学院对政府效率的侧度原理， 设计了一个套评估省级政府效率的指标体系，它由政府公共服务、公共物品、政府规 模、居民经济福利四个因素及其子因素组成，共计4 7 个评估指标。卓越教授通过设计 基本建设和运作机制两个评估维度制定出一套通用指标及指标要素表。 我国政府绩效评估研究虽然还刚起步，但是已取得一些可喜的成绩。学术界同政 府之间的交流也有所加强，如北京大学周志忍主持的国家社科基金项目公共组织绩 效评估的理论方法项目，中国人民大学公共管理学院张成福教授等主持的中央编制 委员会项目政府绩效管理与绩效评估等。但是这种交流还缺少经常性和正规化， 而且一些学术研究与现实运作存在一定的偏离。 ( 三) 研究思路和方法 本文采用案例分析、经验借鉴和提出对策建议的路径，以及对我国目前政府绩效 评估实践的现状进行分析，从绩效评估的主体、评估程序、评估指标等层面展开研究， 构建一个比较科学、完善的政府绩效评估体系。 本文采用案例研究法和比较研究法。通过选取国外实践的典型国家英国，分 析和总结在绩效方面的成功经验，与我国政府绩效评估实践相比较，针对目前我国存 在的问题，构建我国政府绩效评估体系。 ( 四) 本文的结构 论文共分为五部分： 第一部分：绪论。主要介绍政府绩效评估的研究意义、国内外在绩效评估方面的 研究现状、研究思路和方法； 第二部分：关于政府绩效评估的概述，主要包括政府绩效评估的概念、基础理论、 评估体系的构建等内容。 第三部分：英国政府绩效评估实践及其特，介绍英国政府绩效评估产生的背景原 因及其实践的发展历程，分析英国政府绩效评估体系构架，总结英国政府绩效评估的 特点。 啦越：公共部门绩效评估 ，中国人民人学：i ；版社，2 0 0 4 年，第4 7 页 4 山东大学硕士学位论文 第四部分：对我国政府绩效评估的发展历程进行分析，主要包括我国政府绩效评 估实践的发展现状、并对实践中存在的问题进行分析。 第五部分：英国政府绩效评估实践对我国的启示，理清对英国政府绩效评估实践 的借鉴思路，通过借鉴英国的成功经验，针对我国实践中存在的问题，提出解决i - 1 题 的方法。 5 山东人学硕i ：学位论文 第二章政府绩效评估概述 ( 一) 政府绩效评估相关内涵 绩效( p e r f o r m a n c e ) 一词最早用于工商管理领域。由于组织规模同益庞大、结 构日趋复杂，原先的机械效率方法无法完全展现企业的表现、成就，于是更加全面综 合的“绩效”概念替代相对狭窄的“效率 概念。虽然不同的研究者对绩效概念的理 解也经常不一致，但是绩效作为系统的多层次的表现组织管理领域中的成就和结果的 一种有效工具在管理实践中广泛流行。将“绩效 用于对政府行为效果的衡量，反映 的是政府绩效。 “政府绩效 又被称“公共生产力 、“国家生产力 、“公共组织绩效 、“政府 业绩 、“政府作为 等，是在最近三十多年随着西方国家行政理论创新而确立的一 个重要概念。英国审计委员会认为绩效包括经济、效率、效益三个方面，并且审计委 员会对“三e 进行了界定：经济是指在保证质量的前提下将政府支出降到最低水平。 效率是以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应是用最少的必要投入，保证 资金支出的合理性。效益是关于产出、结果与工作目标的关系，通过对比实际效果和 预期效果之间的关系，保证资金支出达到理想效果。格里泽( g r i z z l e ) 认为政府绩 效包括效率( 将成本与直接产出相关联) ，成本效益( 将成本与效益或影响相关联) ， 服务提供的质量与公正性，政府财政稳定性与政府政策的一致性。我国学者臧乃康认 为政府绩效不单是政绩层面的概念，还包括着政府成本、政府效率、政府稳定、社会 进步、发展预期的含义在内，从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效 和政治绩效回。 大致而言，政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的投入、产出、结果，并能 够反映出政府在行使其功能、实现其意志过程中所具有的管理能力。而评估就是对这 一能力的认识过程。评估含评议或评价、审查与考查之意。蔡立辉教授认为：政府绩 效评估就是根据管理效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的 判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进 中罔行政管理学会联合课题组：政府机关t 作效率标准研究报告，中国行政管理，2 0 0 3 年第3 期。 。臧乃康：政府绩效的复合概念计估机制，南通师范学院学撤2 0 0 1 年第3 期 6 山东大学硕：l ：学位论文 行评定和划分等级锄。 中国行政管理学会联合课题组在政府机关工作效率标准研究报告中将政府绩 效评估定义为：运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作 做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。 所以，政府绩效评估包含两个方面的特征。一从内容上看，政府绩效评估属于综 合性的、多维度的范畴。一般认为，绩效评估应包括经济测定、效率测定和效益测定 三个方面。随着9 0 年代绩效评估实践的不断深入发展，顾客导向、结果为本改革的 持续推进，更多的学者认为绩效评估除了包括传统的三e 测评，还要包括顾客满意度、 社会效果、质量、公平等方面。二从过程上看，政府绩效评估是一个循环的、动态的 过程。一般来说，作为一个过程，绩效评估所包括确定绩效目标、架构绩效指标体系、 收集资料和评价绩效等操作环节是不可缺少的。但是在实践中，由于绩效评估侧重点 的不同，所以绩效评估过程的界定也会随之变化。美国1 9 9 3 年颁布的政府绩效与 结果法案中指出政府绩效评估包括绩效计划、绩效目标、绩效指标、验证与核实和 绩效报告圆。 c - - ) 政府绩效评估的理论基础 1 、从政府绩效评估形成发展的角度看，受到了新古典经济学派中公共选择理论、 委托代理论及新公共管理运动中结果导向和顾客至上的影响。 ( 1 ) 公共选择理论 公共选择理论之于政府绩效评估的影响，来自其以“经济人 的角度分析政治活 动中出现的“政府失灵 和官僚主义行为。公共选择理论认为政府官员也是理性的、 自私的、追求自身效用最大化的“经济人 ，也具有自己的动机、愿望和偏好，关心 自己在政治活动中的成本和收益，只不过对个人利益的追求被他们所从事的公共活动 在人们头脑中所形成的“刻板印象 所掩盖了。而且由于对于政府行为采用不同于私 人企业的评判标准，也容易使人们忽略政府可能出现的疏漏和失误，同时助长了政府 官员在一个相对隐蔽的环境中获取背离公共利益的个人私利的倾向。在此种情况下， 极易造成政府部门规模的自我扩张、公共支出规模的过大、政府政策制定的低效率、 政府部门工作低效率和政府的寻租行为等一系列“政府失灵 现象，这些问题j 下是当 。蔡试辉：政府绩效评估的理念方法分析，中国人民人学学报2 0 0 5 年第5 期 曾财政部财政可学研究所绩效顶算课题组：荧国政府绩效评价体系经济管理 i ；版社，2 0 ( 9 4 年 7 山东人学硕：i ：学位论文 时政府迫切需要解决的。公共选择理论为分析市场与政府的关系、政府与公众的关系、 政府行为等提供的全新的视角，也为政府改革中引入竞争、绩效等理念。 ( 2 ) 委托代理理论 委托代理关系( 也称代理关系) 是一种契约行为。在这种契约下，委托人授权代 理人在一定范围内以自己的名义从事相应活动、处理有关事物，并支付相应的费用， 从而形成了委托人和代理人之间权能与收益的分享。委托代理关系是随着现代企业制 度而产生的，体现企业中，就是企业所有者作为委托人选择有经营才能的经理人员来 代理他们管理企业，以实现资本收益最大化，进而使二者之间产生了委托代理关系。 委托代理关系运用于政府机构就是：政府和民众之间在某种意义上说是一种代理关 系，政府是接受民众委托的，公共事务的代理人。为完成委托责任，政府必须设置部 门政府与部门既是领导与所属关系，也是委托代理关系。这就是，政府将其事务， 连同职权委托给部门，部门是受托人，为此必须忠于政府( 委托人) 的利益，在受托范 围内办好公共事务，而预算是委托费用。政府对委托效果进行监督。同时，部门也可 以将事务委托给其他单位，如通过合同委托给私营企业。这就形成“多重委托。将 委托代理原理引入政府管理，突破传统公共管理理论，也为公共支出绩效管理制度奠 定基础。 ( 3 ) 结果为本的管理论。 结果为本是以面向结果的管理为主，管理重点放在目标的设定和评价上。政府更 关注于组织的使命和目标，改造因规章制度造成的繁文缛节，政府官员对结果负责， 而不仅仅对过程负责。政府绩效评估注重以结果为本，在财政拨款上，按效果而不是 按投入拨款，通过绩效评价来确定相关部门的绩效目标是否达成。由于结果为本管理 以财政效率为核心，这就弥补传统管理缺陷，实现政府效率的回归。 ( 4 ) 顾客导向 “顾客导向 来源于企业经营理念。以顾客为尊，追求顾客满意度是企业管理或 获得竞争力的基本法则。顾客导向强调公共产品和服务应该令顾客特别是下层顾客满 意，公共服务的提供也应以顾客的需求为主。政府绩效评估的顾客导向体现在以公民 为中心，以公民满意度为政府绩效评估指标，评估过程有公民的广泛参与等。绩效评 估引进“顾客 概念的意义在于，明确了政府服务目标，使为民众服务具体化。例如， 评价政府的教育职能应当包括学生和家长的满意程度；为设定绩效目标提供依据，有 利于去掉累赞、无效率的服务项。为财政资金由“供给保障 向“有效供给 转变提 8 山东大学硕- l ：学位论文 供理论依据。 2 、从企业绩效评估的理论和方法展开，研究政府绩效评估形成的理论基础。绩 效评估源于企业管理，所以企业绩效评估理论对政府绩效评估同样具有指导意义。 ( 1 ) 控制论。通过运用控制论的基本原理，可以充分认识到绩效评估系统程序 各个环节的功能，设计控制的节点，实现绩效评估体系的目标。如评估指标的选择及 权重的确定就是控制论的具体运用。 ( 2 ) 系统论。系统论要求从完整、系统、全面的角度去分析和研究绩效评估系 统及相关问题。在设计评估指标体系时，要考虑评估指标体系是否周延；在获取评估 对象真实值的有关信息时，要考虑信息是否全面等。 ( 3 ) 信息论。它的基本原理对绩效评价系统的形成、评价指标的确定和取得以 及评估系统自身运行等方面的指导作用是显而易见的，而且随着信息时代的发展，信 息优势在政府绩效评估中的地位愈发明显。 ( 4 ) 行为科学。它的基本思想对绩效评估系统的设计和运行有重大影响，主要 体现在三个方面：一是绩效评估系统应与政府组织的国民经济与社会发展规划相适 应，与部门职能、目标相结合。二是评估指标和标准应具有可控性和激励性。可控性 可以使被评估的组织或部门能认识到自己的行为能够影响评估结果，自己具有一定的 主观能动性，通过自己的努力可以使评估结果朝好的方向发展。激励性是评估指标应 以平均先进水平为基础，使评估对象感觉评估标准有一定的压力，这样组织部门的积 极性和创造性才能发挥出来。三是在评估标准的制定过程中，应实行参与式的民主管 理方式，广泛征求被评估对象的意见，让他们清楚认识到工作标准及努力方向。 ( 5 ) 信息经济学。绩效评估系统其实是一种信息系统，它所产生的信息可以具 有多种效用。因此，评价系统的设计和运作，应当考虑经济效用，不应过分强调评估 的科学真实而使评估系统过于复杂，从而导致运行成本太高。也就是评估指标的设计 应当简繁适当，强调实用性，评估指标应是反映评估客体特性的关键指标，评估操作 应当简明易行。 ( 6 ) 代理学说。政府与民众从某种意义上存在一种代理关系，政府可能不会自 觉地按照民众意图行事，而是更多地考虑风险规避和自身利益，甚至会利用民众赋予 的权力，以损害民众利益为代价为自己谋利益，从而产生道德风险和逆向选择的问题。 解决代理问题的主要措施是激励和监督机制，通俗讲是胡萝卜加大棒。绩效评估正是 。参考周凯：政府绩效评估导论中国人民大学出版社。2 0 0 6 年，第5 页 9 山衷大学硕：l ：学位论文 激励措施实施的基础。但要防止“鞭打快牛”现象的发生，评估标准应当公平、公正。 ( 7 ) 权变管理理论。该理论认为，管理环境是自变量，管理者的观念和技术是 囚变量，两者之间存在的函数关系是权变关系因此，对规模不同、地域各异的政府 组织或部门，很难找到一个统一的最优评估体系。所以，绩效评估系统的设计必须建 立在政府内、外环境分析的基础之上，因地制宜，并随着环境变化进行调整。 ( 三) 政府绩效评估体系的构建 政府绩效评估是由许多环节和步骤组成的一个系统过程，其中每个环节在绩效评 估过程中都具有重要的意义，一般来讲，政府绩效评估体系有以下几个方面： 1 、评估目标 评估目标是指对评估对象所期望达到的结果，对政府绩效的衡量就是以其既定的 目标为标准来衡量其结果是否达到初定的目标的活动。作为政府绩效体系构建的首要 环节，评估目标的制定关系到政府绩效评估的顺利开展。那么评估目标的制定除一些 基本的要求如：表述清晰，易于理解；明确、具体的；可测量的；有时间限制；包括 结果导向的而不是过程导向的等外。还应该注意体现政府价值取向的多元化，即包含 政治目标、经济目标、社会目标等多样性的绩效目标，或是目标中充分体现服务质量、 公共性、公众满意度等元素。而且各个部门、各层级政府制定的子评估目标或项目目 标必须要以总目标或战略性目标为基础。 2 、评估的主客体 评估的主体解决的是“由谁来评估 的问题。随着以公民参与、服务质量、结果 管理、顾客导向等价值取向为主要特征的新公共管理理念的兴起，绩效评估的主体日 趋多元化。在人力资源管理领域，个人绩效评估方面采用的“3 6 0 个人绩效评价体系”， 即包括按隶属关系进行的上、下级评估，同级、同事评估，内部、外部顾客评估。在 组织绩效评估方面，改变了传统行政管理中主要由上级担当评估主体的模式，社会评 估主体引入到政府绩效评估主题中，主要包括公民个人、社会团体、社会舆论机构、 中介评估机构等，社会评估主体通过一定的程序和途径，采取各种方式，直接或间接、 正式或非正式的评估政府绩效。 评估的客体即是指评估的对象。学术界对评估客体的探讨大多从评估内容上论 l o 山东大学硕士学位论文 述，如卓越认为评估对象即可是组织行为，也可是个人行为。或从政府绩效实现的 结果方面界定，认为评估客体主要有三个方面：经济绩效、社会绩效和政治绩效圆。 也有学者从两方面分析，认为政府绩效不仅包括经济、社会、政治三个纬度，还分微 观、宏观两个层面。宏观层面的政府绩效以特定的政府为关注对象，涉及整个政府活 动的成绩和效果；微观层面的绩效由个人和组织绩效构成，其中组织绩效是以特定的 政府机构或公共部门为关注对象 。 3 、评估的指标体系 绩效评估指标是绩效目标量化的过程，或是衡量产出或结果而制定的一个特定数 值或特性。它是开展绩效评估的基础。由于公共部门绩效评估存在多重的价值标准， 所以绩效评估指标体系应包括多向维度。拉森和斯图尔特认为政府绩效评估指标体系 应该包括经济指标、民主指标、法律指标、专业指标、群众指标。卓越教授设计的 通用评估指标体系中，将对组织进行的评估的基本指标分为思想建设、组织建设、政 府建设、制度建设。 科学的指标体系除多维度的指标构架，在指标设计上不仅仅包括定量化的数据还 包括定性化的描述和说明。而且各政府部门可以在一定指标体系的指导下，根据自己 的特点与实际情况制定自己的指标体系。 4 、评估的程序 绩效评估程序是指政府开展绩效评估的步骤，是一种操作规程。一项评估活动包 括准备阶段( 信息收集、技术准备等) 、确定绩效目标、制定评估计划、明确评估标 准、评估工作的实施、评估结果的反馈等环节。对于评估程序而言，每个环节、步骤 都是缺一不可的，而且它们之间相互联系、相互配合，使绩效评估成为一个循环的系 统过程。评估程序的确定有利于评估活动的有序进行，也是评估活动做到公平公正的 重要保证。 5 、评估结果分析和运用 评估结果的分析是指对评估对象的不同维度的指标分别进行分析述评，通过与参 与评估的同级同类组织的维度指标及具体量化指标的实际值横向对比，和与历次评估 结果进行纵向的分析比较后，找出评估对象的优势和存在的差距。 。卓越，公共部门绩效评估初探 ，中国行政管理，2 0 0 4 年第2 期 。杨红明：政府绩效评估的现状及红我国的发展，政治学研究网( h t t p ：i o v c y g u y 5 1 n e t ) ，2 0 0 2 囝周凯：政府绩效评估导论，中国人民大学出版社，2 0 0 6 年，第11 4 页 。r a n s o n , s t e w a r ta n dj o h ns t e w a r t ( i 9 9 4 ) m a n a g e m e n tf o r t h ep u b l i cd o m a i n ：e n a b l i n gt h el e a r n i n gs o c i e t y ( l o n d o n ： t h em a c m i l l a np i e s sl t d ) p 2 2 9 山东人学硕士学位论文 评估结果不仅可以作为上级部门对参评对象的奖惩的依据，同时也是上级部门和 监督部门对评估部门的一种监督手段。其次，可以对政府部门的当前绩效做出有效判 断，发现问题，改进工作业绩；还可以科学地规划和决策未来的计划和活动。最后， 对于社会公众，通过定期有选择地发布评估结果，有助于广大群众了解、监督和参与 公共部门的工作。 1 2 山东人学硕i ：学位论文 第三章英国政府绩效评估实践 英国政府绩效评估是伴随着其2 0 世纪7 0 年代的行政改革丌始的。此时，英国政 府面临着国内外环境的压力，开始向私营部门借鉴管理理论、管理方法和技术，绩效 评估作为一种有效的管理工具得到英国领导阶层的重视。随着政府治理理念的不断发 展，英国政府绩效评估也在实践中不断探索前进。 ( 一) 英国政府绩效评估产生的动因 英国政府绩效评估的兴起和发展并非偶然的，有着特殊的历史背景和深刻的社会 原因。总体上讲，促使英国政府推行绩效评估的因素主要来自政府内部和政府外部两 个方面。政府内部方面包括英国传统政治体制不适应、政府财政危机、政府领导人积 极推动等因素；外部方面有各种管理思想的影响、社会公众对政府运作的关注等原因。 l 、英国政府内部推动政府绩效评估的动因 首先，英国政府的内部结构是以官僚制为基础的。官僚制模式产生于大工业时代， 但是在经济全球化、信息技术发展的时代，其弊端也逐步显露，主要体现在：政府机 构严格按照规章制度运作，组织只按上级命令办事，不对结果负责，上级对下级的控 制着眼于过程而不是结果，缺乏追求良好结果的动机；终身雇佣制导致了激励机制的 丧失，使得公务人员缺乏足够的工作热情和动力，无法激发人的主观创造性和主动精 神；关注投入，忽视产出，导致政府部门预算与工作结果脱节，政府部门只注重争取 更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需要。总之，传统行政管理模 式下，机构迅速臃肿，人员臃肿，机构行动反应上僵化、迟钝，内部管理低效，资源 大量浪费，政府机构沾染着诸如杂乱无章、文牍主义、怕负责任等官僚主义问题。政 府管理模式受到严重挑战，政府管理出现危机。 其次，公共支出不断增加，经济增长严重衰退。二战后，英国推行福利国家制度， 政府的投入涉及环境卫生、医疗保健、公共交通、教育等公共事业，公共支出在国民 生产总值的比重在不断增加，1 9 4 7 年至1 9 7 0 年期间，比重上升到4 0 ，到7 0 年代中 期，英国公共支出已占到5 0 。但是，2 0 世纪6 0 年代术，随着世界性经济衰退，英 国经济也进入了“滞胀时期，经济的缓慢增长和高通货膨胀率致使英国政府财源枯 山东人学顾一l ：学位论文 竭，高失业、福利国家使政府的财政负担同益加重，英国政府面临着极大的财政危机。 第三，撤切尔政府的推动和支持使绩效评估在英国行政改革得以运用。1 9 7 9 年， 保守党大选获胜，撒切尔夫人上台执政后，开始积极倡导行政改革，履行其竞选宣言 中提出的“减少浪费和提高政府行政效率 的主张。这就意味着保守党政府为减少浪 费、实现资金的价值，必然会关注结果、衡量政府绩效。撒切尔夫人深受新右派思想 的影响，“强调资本主义的价值上的合理性主张在价值观上回归正统的经典的 资本主义 。她推崇市场的作用，以市场作为改革的取向，对私营部门的管理方法和 手段十分赞赏，认为私营部门具有内在的优越性。因此，主张运用私营部门的管理技 术和方法来对行政管理进行革命性的改革。绩效评估作为一种诊断和改进公共部门绩 效的管理工具，在撒切尔政府中得到了大力的支持和推动。撒切尔政府时期，英国政 府丌展了一系列改革来推行和普及政府绩效评估。1 9 7 9 年任雷纳爵士为首相的效率 顾问，开展雷纳评审促使政府部门开始关注政府的产出和结果，树立了政府绩效和成 本意识。紧接着财务管理新方案、下一步行动方案使政府绩效评估广泛运用于各公共 部门。继撒切尔政府后的两届政府，基本上保持了撒切尔政府改革的方针和基本思路 继续推进改革。公民宪章运动、竞争求质量运动、现代化政府等措施为政府绩效评估 赋予了新的内容，使政府绩效评估在英国得以持久、稳定的发展。 2 、英国政府绩效评估的外部推动因素 2 0 世纪7 0 年代以来，英国公众对政府运作状况的同益不满，增加了政府关注其 绩效的压力。首先，高失业、福利国家政策使公众对公共服务的需求持续高涨，但是 政府严峻的财政危机又使政府的供给能力削弱；再加上英国的公共行政文化传统中具 有对公共服务偏好的取向，“对公共服务的偏好，认为公共服务能够带来更多的公 平和社会效率，对社会工程的本能的喜欢”。这些都激化了政府供给能力削弱 于公共服务需求高涨之间的矛盾，导致公众对政府的能力产生越来越大的怀疑，对政 府的不满意程度与同俱增。据有关调查显示，1 9 7 9 年英国公民对政府满意度仅为3 5 ， 而对政府工作不满意的公民达到5 4 。人们对政府的广泛不满增加了政府绩效和责 任的压力。另一方面，公共支出的增长使公众对公共资金的使用情况、使用结果和效 率更为关注，他们迫切希望通过某种手段获得关于政府绩效的相关信息。为了迎合公 众关注政府运作状况的需要，也为了实现以最经济的手段、花最少的钱，提供更优质 蒯忠忍：当代围外行政改莩比较研究。困家行政学院版 i ：，1 9 9 6 年，第4 7j i ( 圆抱桕乃：政府绩效计估理论i 实务人民；l ；版 l