（马克思主义哲学专业论文）新公共管理论.pdf

y 4 6 3 0 1o 一!一 内容摘要 在十世纪七、八h ：代两方各国普遍商临这样一。些问题：政府开支过大造 成经济停滞、严重的财政危机、福利制度走入州境、政府部门工作效率低下、公众 对政府的不满越来越强烈等等。正是这些问题直接导致了西方各国政府相继走上大 规模的公共行政改革之路，以寻求一种更健全的责任机制的新的公共行政模式。f 是在管理理论、公共选择理论、代理理论、新公共管理论和交易经济成本经济学理 论的影响与指导下，西方各国掀起了一场深刻而广泛的全球性行政改革浪潮，即“新 公共管理”运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西 方国家乃至全世界。新公共管理主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管 理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏 感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成 效的管理。新公共管理作为一种公共行政模式，具有丰富的内容。不同的学者在理 论上从不同的角度把新公共管理当作单一模式或复合模式对其内容加以详述，使得 ， 新公共管理模式更为成熟，钚管新公共管理表现为何种模式，它都展示了一种打破 、 行政主体一体性的趋势。也就是说，新公共管理的目标就是把管理行政的职能对象 性分化转化为主体性分化。这种主体性分化也就是我们所说的政府公共政策化和公 共管理社会化。而且作为一种全新的行政模式，新公共管理的成长过程必然包含着 关键词： 新公共管理政府八模式哲学底蕴 2 t h en e w t h e o r y o fp ub l i cm a n g a g e m e n t a b s t r a c t ： in1 9 7 0 sa n d1 9 8 0 sw e s t e r nc o u n t r i e sw e r ef a c e ( 1w it hs a n ep r o b l e m s ：e c o h o n u c a l s t a g n u t i o nr e s u l t e df r o mt h eg o v e r n m e n te x s s iv ee x p e n s e s ，s e r i o u sf i n a n i a lc r i s is ，t h e e m b a r r a s s i n g c o n d i t i o no fw e l f e r e s g s t e m，1 0 w w f f i c i e n c y o f g o v e r n m e n t d e p a r a m w n t s ，i n c r e a s i n gp u b l i cd is s a t js f a c t i o n t og a v e r n m e n t ，a c t 1 t i s t h e s ep r o b le m s t h a th a v ed i r e c t l yc a u s e dw e s t e r ng o v e r n m e n t st oc a r r yo l l t 1 a r g es c a l eo fr e f o r m s p u v l i ca d m i n i s t r a t r a t i o nt os e c kf o ran e wp u b l ica d m i n is t r a t iv em o d ew i t ham o f e h e a l t h yr e s p o n s i b i h i t ys y s t e m s ou n d e rt h ei n f l u e n c ea n dg u i d a n c eo ft h et h e o r i e s o fm a n a g e m e n t ，p u b l i cs e l e c t i o n ，n e wp u b l i cm a n a g e m e n ta n dt r a n s a c t i o nc o s t ，ad e e d a n de x t e n s i v ew o r l dw i d ew a v eo fr e f o r m si na d m i n i s t r a t i o nr e f o r m k n o w na s “n e w p u b l i cm a n a g e m e n tm o v e m e n t s ”e m e r g e di nw e s t e r nc o u n t r i e s i to r i g i n a t e df r o me n g l i s h ，a m e r i c a n ，a u s t r a l i o na n dn e wi e a t a n d ，a n dg r a d u a l l y s p r e a d e do t h e rw e s t e r nc o a n t r i e s ，e v e nt ot h ew h o l ew a r i d t h en e wp u h l i cm a n a g e m e n t t h e o r yc1 a i m st h a tt h es u c c e s s f u lm a n a g e m e n tm e t h o d sa n dc o m p e t i t i o ns y s t e mi np r i v a t e e n t e r p r is e ss h o u l db ee x t e n s i v e ly a d o p t e db y t h e p u b l i cd e p a r t m e n t s s u c ha s g o v e r n m e n te m p h a s i z e st h eo u t p u to fp u b l i cs e r v i c e s ，o f f i c i a lr e a c t i o n sa n dp a l i t i e a l s e n s j t i v i t yt ot h ep u b l i ca n da d v o c a t e sam o r ef i e x i b i ea n de f f i c i e n c ym a n a g e m e n t a b o u t e m p l o y m e n t ，t h e t e r mo f o f f i c e ，s a l a r y a n do t h e ra s p e c t so f p e r s o n n e l a d m i n i s t r a t i o n ，a sak i n do fp u b l i oa d m i n is t r a t i v em o d e t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t t h e o r yh a sa b o u n d a n tc o n t e n t d i f f e r e n ts c h o l a r sh a v ed e m o s t r a t e dt h e o r e t i c a l l yt h e n e wp u b iicm a n a g e m e n ta ss i n g l em o d eo rc o m p o u n dm o d ef r o md i f f e r e n tp o i n t ，w h i c hm a k e t h et h e o r ym a t u r en om a t t e rw h i c hm o d eiti s t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n ts h o w sa t r e n e n c y o fb r e a m n ga w a yf r o mi n t e g r a t i o no fa d m i n i s t r a t i v es u b j e c t i no t h e r w o r d s t h ea i m o ft h en e w p u b i i cm a n a g e m e n t i st ot r a s f o r mt h e m a n a g e m e n t a d m i n is t r a t i o n sr u n e t i a n a lo b j e c t i y ed i v i s l o nt os u b j e c t l v eo n e t h i sk i n do f s u b j e c t i v ed i v is i o ni sw h a tw ec a l l e dt h eg o v e r n m e n tp u b l i cp o l i t c i z a t i o nt h ep u b l i c m a n a g e m e n ts o c i a l i z a t i o n m o r e o v e r ，a s aw h o l en e wa d m i n i s t r a t i v e m o d e ，t h e d e v e l o p m e n to ft h en e wp u b l i cm a n a g e m e n tisb o u n dc o n t a i nt h ep h i l o s o p h yi m p l i c a t i o n o fc e n t e rb e i n gv e r g e da n dv e r g eb e i n gc e n t r a l iz e d w ec f l l l1 e a r na t1 e a s t6p i o n t s f r o mt h es u c c e s s f u lr e f o r m si np u b li cm a n a g e m e n ti nw e s t e r nc o u n t r i e s k e yw o r d ：t h en e wp u b l i cm a n a g e m e n t g o v e r n m e n tm o d e p h i l o s o p h yi m p l i c a t i o n e d i f ic a t i o n 2 新公共管理论 当代西方以“新公共管理”或“管卿卡义”定向的政府改革是一场追求“三e ( e c o n o m y 。e “c i e n c ya n df f f e c t i v s n e s s ，即经济、效率和效益) 日标的管理 改革运动。它起源于英国、美困、澳大利弧和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家 乃至全世界。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是 行政管理的体制、过程、程序及技术等各个方面。新公共管理改革浪潮在西方国家 的普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家 经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社 会中的竞争能力。 中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中 国市场经济建设虽起步时间不长，却已获得了经济高速增长，人民生活水平不断提 高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我 国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提 高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前的 现实而又紧迫的问题，有必要进行深入的研究和探索。因此，本文最大的目的是通 过对以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践的详细阐述，从中 揭示现代公共管理的运行规律，为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，作一 些借鉴。 公共管理的兴起和历程 ( 一) 、新公共管理兴起的社会背景。 自从人类出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。但是，在 传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得 越来越隐蔽，而公共管理却越来越彰显出来，以致于在公共意识中，阶级统治似乎 已被人们所忘却，人们处处所见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后， 无论是在经济领域、政治领域、文化领域，还是在其他社会生活领域，都可以看到 政府二f 二预的身影。这种干预电可以看作是一种超强化的管理，从整个人类历史发展 的过柑来看，这是- 利一从以统治为i - 导的模式向以管珲为卜导的模式转化的过槲。 公共僻理从隐到艋的变迁，不仪仅足管 f f ! 行为量的增加，也小仅仅足管理i r i 动 范吲的扩展，而是管理模式的改变。传统的作为统治附属行为的管理，在目标指向 ：与统治有所不同，它更多地指向公共利益，或者说通过直接地为公共利益服务来 问接地服务于阶级的政治统治。但是在管理方式上却与统治方式极其相近，表现出 一种强制性的特征，当这种管理丰要运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理 时，往往运用强制性的措施。而且，这是一种管理与统治一体化条件下的管理，管 理行为自身未得到充分自觉，所以管理从不隐瞒为统治服务的职能特征。根据这些 特征，我们把传统社会的行政行为及其模式称作“统治行政”。 近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包含着强制性的行为，带有传统的统 治性特征，但在越来越多的领域中，近代以来的公共管理越来越趋向于采用民主和 参与等方式。这不仅使公共管理拥有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终 极目的，而且在自身的整个发展行程中，追求公共管理相对于政治统治的独立性， 把传统的凌驾于整个社会之上的管理模式转化为深入到社会之中的和渗透到社会 生活一切领域的无所不在的相容性管理模式。马克斯韦伯把这种管理模式称作为 “官僚制”，它开始于近代社会，在上个世纪末、本世纪初随着西方诸国工业化的 完成而最终确立起来。其主要特点是：权力集中，层级分明；官员照章办事、循规 而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标。这 种被谑为“由天才设计来让白痴操作的体制”像是一部受到严格控制的机器，公务 员只是机器齿轮的齿，他们的工作分工细致，行为必须依照明确的规则和程序。从 这种管理模式在社会总体中的位置以及运行特征来看，它的基本特征是：( 1 ) 政府 是公共管理的主体；( 2 ) 政府的公共管理无所不在；( 3 ) 政府公共管理的职能迅速分 化为许多专门的领域；( 4 ) 政府机构膨胀的趋势不可遏制；( 5 ) 在担负公共管理职能 时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。我们把这一行政模式 称作为“管理行政”。 也就是说，迄今为止，人类已经发明了两种行政管理模式，即统治行政的模式 和管理行政的模式。在现实的公共生活中，统治行政已经失去了生命力，在许多国 家已经成为历史陈迹。同时，与近代社会相伴生的管理行政也开始面i 腧“新公共管 瑚”的冲击。因为，本世纪7 0 年代之后，特别是8 0 年代以来，西方社会乃至整个 | l ：界开始发生根本性的变化。7 0 年代，哈佛大学教授丹尼尔贝尔出版了著作后 刚p 社会的来i ，随后，阿尔文托夫勒、约翰奈斯比特等未来学家相继预告 信息经济f j 寸代、知识社会、后资木 ：义的到来，说明一个新的叫代正在取代过去的 叫代。尽管这个新时代还没有一致公认的名称( 现在有愈来愈多的人称之为知识经 济时代) ，但它已表现出如下特征：技术革新迅速，新技术、新发明层出不穷，技 术对经济剃社会的影响明显增强，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着 人类社会；经济全球化趋势越来越强，一方面使各国之间联系更紧，相互依赖程度 更大，另一方面，各国之间的竞争日益激烈；世界形势更加复杂，变化速度更快； 公众的价值观念多元化、需求多样化；民众素质提高，民主意识、参与意识增强。 时代的变化对政府提出了新的要求，政府必须更加灵活，更加高效，具有较强的应 变力和创造力，对公众的要求更具响应力，更多地使公众参与管理。与工业社会相 适应的科层制比较僵化、迟钝，而且使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾 向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求，难以适应新时代的需要。 时代变迁呼唤着新的公共行政模式。 西方各国在七、八十年代普遍面临的问题则直接导致了它们采取措施，探索公 共行政的新模式。一些带有共性的问题包括：政府开支过大造成经济停滞、严重的 财政危机、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越 强烈等。正是这些问题直接导致了西方各国政府相继走上大规模的公共行政改革之 路，以寻求种高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机 制的新的公共行政模式。起先，人们试图通过对管理行政的调适和修补来解决其各 种各样的问题，但当这些努力在一轮又一轮的反复中受挫之后，一场深刻而广泛的 全球性行政改革浪潮掀起。在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府” ( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) 、“再造公共部门”( r e e n g i n e e r i n gt h ep u b l i cs e c t o r ) 的“新公共管理”( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 运动。 ( 二) 、新公共管理的理论渊源。 当代西方国家的行政改革之所以转向被称之为“新公共管理”的模式，除了客 观时代背景和社会要求外，还有着深刻的思想基础。 产生影响的理论中，首先当然是上个世纪末由被称为科学管理之父的弗里德里 克泰勒( 过去译为泰罗) 开创的管理理论或管理主义。管理主义认为，管理是 种纯手段性的活动，它具有共通性，它所包含的一系列原则既可用于私营企业，也 适用于公共部门。j f 冈为如此，政府部门特别是提供公共服务的部门可以借攀私萤 伦i k 的管理方式和经验。我们从新公共管理的许多特征和做法，如将政策职能与管 婵职能分i 玎_ ，将公共服务通过竞标承包出去，重结果和产出而不重过程，管理控制 权的下放，把公众作为顾客而予重视，签订绩效合同等，都可看出管理丰义理论的 影响。 除管理主义之外，新公共管理还受到其它一些理论的影响，如公共选择论、产 权理论、新古典经济学理论、新制度经济学( 即组织经济学) 、博弈论等。其中， 公共选择论、组织经济学中的代理理论和交易成本经济学理论的影响比较明显。 公共选择论又称理性选择论，它的一个核心论点就是认为人是理性的，都想使 自己的效用最大化，因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。据此推论，政府 官员总是倾向于使其部门的预算最大化，而政治家总是寻求支持选票的最大化，就 象企业家总想追求利润最大化一样。公共选择论对政治家主要关心的是社会福利、 公共利益之类的说法表示怀疑，认为政治家们可能为了达到自己的目的而不惜牺牲 选民的利益，利益集团会因为寻租行为而损害范围更大的社会群体，而政府官员会 努力增加其部门预算进而获取越来越多的资源。其结果，政府会越来越膨胀，大大 超过必要的规模，有势力的利益集团在国民收入的分配中会获得较大的份额，各种 制度则会趋于僵化。这种观点必然导致下列主张：限制政府的作用和政府机构的职 能，出售政府的商业性资产，政府各部不应集政策制定与政策执行于一身，限制既 得利益者在政策制订中的作用，政府提供的所有服务应尽可能采用竞争机制，政府 在提供补贴以及其他一些领域应增加透明度。 代理理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与代理人一方发生 交易的“合同”或协议关系，根据合同条款，代理人代表委托人完成各种任务，而 委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给代理人报酬。一开始，代理理论主要 用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题，但人们很快就认识到，这种代理 问题存在于一切组织之中，它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与 雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系。如同公共选择论一样， 代理理论的基本假设之一是人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此， 代理人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称 的情况( 如代理人对委托人的情况比较了解，而委托人对代理人的情况所知有限) ， 以及委托人难以对代理人的行为进行监察等原因，因而对许多委托人与代理人之间 的天系的管理就十分复杂。代删删论的重要内容之就是关注如何确定最优的签 j 合同的形式，即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式，以防止双方特别是代 州方寻机违背合同为己方谋利。凼此，代理珲论最关注的是代理人的选择以及对代 婵人的激励。代坪弹论对于西方公共行政改革中的许多方面都产：生了影响，如关于 选择代理人的观点影响到公共服务哪些可以让私营部门提供、哪些应由政府提供， 还有政府的报酬制度( 如根据产出而非投入评定绩效和付酬) 、公共服务的制度安 排( 如是由政府内部机构提供还是承包出去) 等方面。 交易成本经济学与代理理论有密切的联系，但二者关注的重点不同。代理理论 关注的是代理人的选择和激励，而交易成本理论则主要关注开展各种交易的最优管 理结构，特别是物品和服务的生产与交换的最佳组织方式，亦即对在不同的政府管 理结构下，计划、调整以及监控任务完成情况的比较成本进行考察。交易成本理论 同代理理论一样，也假定委托人和代理人即交易双方都会设法寻求自我利益。而双 方能否谋取私利则取决于一系列的结构条件和环境因素，包括不确定性程度( 如缺 乏完备的信息、组织绩效难以测量、对交易另一方的可靠性缺乏信心等) ；信息失 衡情况；是否存在有限理性制约；交易双方是否拥有别人所没有的或很难拥有的特 异性资产以及这种资产的特异性程度；在某一领域是否存在少数议价的情况，即潜 在的买方或卖方很少，因而在讨价还价时由于缺乏竞争而占有优势。这些条件和因 素直接影响到哪些公共服务可以利用市场机制，而哪些领域的公共服务利用传统的 等级制的官方机构更好。具体地说，当提供服务者行为的不确定性低、所需的物品 或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时，将公共服务承包出去最好， 如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务；而若条件相反，特别是当保持所供 物品或服务的质量特别重要时，由政府内部机构提供则会更好，如国防、外交、警 察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方 面，显然从上述理论观点中吸取了营养。 正是由于当代西方些国家适应社会发展的要求，接受和吸收了上述多种思想 和理论观点，才产生了新公共管理这一新的模式。 ( 三) 、新公共管理的历程。 当代两方以“新公共管理”或“管理主义”定向的政府改革往往被人们描述为 场追求“三e ”( e c o n o m y ，e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ，即经济、效率和效 ：i ) l f 标的管! l ! 改革运动。它起源于炎囝、美州、澳人利亚和新两兰，并逐步扩展 到其他西方家乃至仝世界。有如著名公共管婵学者胡德( c 1 f o o d ) 所说，新公共管 岬并不是l l j 英围单独发展起米的，丽是7 0 年代中期以后公共管理领域中出现的一 种显著的困际性趋势。 1 ( p 3 一1 9 ) 可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代 表这股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民= ；= 共和制国家： 既有单一制国家，也有联邦制图家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制 政府；在市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜 的，既有右翼政党，也有左翼政党。” 2 ( 序p 4 ) 英国是“新公共管理”运动的发源地之。1 9 7 9 年撒切尔夫人上台以后，英国 保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引 入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的 引入始于1 9 7 9 年，并以雷纳( r a y n e r ) 评审委员会的成立为标志。出身于私人部门 的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1 9 8 3 年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革；1 9 8 7 年著名的下一步( n e x ts t e p s ) 报告( 全名是改变政府管理：下一步行动方案) ， 提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。该报告指出： 长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视 的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策咨询功能 而非管理功能。为了解决这些问题。该报告建议把整体的部( 委) 分解成若干机构， 这些机构在主管的部( 委) 的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管 理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。 “下一步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速。到1 9 9 5 年，英国7 5 的文 官都属于这种“下一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征，特 别明显地体现在1 9 9 1 年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机 制这一特征则明显地体现在1 9 7 9 年以来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮 之中，也反映在1 9 9 2 年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。这些措施促 使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验；各公共部门之间、公共部门与私 人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投标，赢得竞争并 提供优质服务的单位才能生存与发展。 荚倒是现代管理科学的摇篮，“2 0 世纪的美国文化是以信奉管理为特征的” ( 1i 1 h 语) 。美吲的新公欠毹珲改革尽管小像英围那样，有明确的起点和f 1 标， 但似哥开始得更芦( 可以从1 9 7 8 午f = 特政府的“文官制度改革法案”的实施算起) ， 并带有更明显的管理丰义或“新泰勒丰义”倾向。罩根政府大规模削减政府机构 和收缩公共服务范倒，当时负责推行改革的格鲁斯( g r a c e ) 委员会的基本职责是将 私人部门成功的管碑方法( “最好的实践”) 引入公共部门管理领域之中，以提高 政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部l 、】的低效及失败的主要原因是：( 1 ) 国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预：( 2 ) 人事尤其是高层人事缺乏连续性； ( 3 ) 缺乏追求高效和经济的诱因；( 4 ) 会计和管理信息系统不完善；( 5 ) 缺乏强有力 的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1 9 9 3 年克林顿上台后， 开始了大规模的政府改革“重塑政府运动”( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t m o v e m e n t ) ，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、 简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松 管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导 的国家绩效评价委员会( n p r ：n a t i o n a lp e r f o r m a c er e v i e w ) 的报告从过程到结 果：创造一个少花钱多办事的政府( 简称“戈尔报告”) ；其先导则是奥斯本和 盖布勒的改革政府一书。 “戈尔报告”指出：从本世纪3 0 年代到6 0 年代，美国建立起庞大的、从上而 下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采 用分等级的科层制形式它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇 员及机构则由严格的规章制度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥 链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟缓。 当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞 大、自上而下的官僚体制( 无论是私人的，还是公共的) 已经失效。该报告提出政 府改革的四项主要原则：( 1 ) 消除繁文缛节，由注重过程的系统转变为注重结果的 系统；( 2 ) 把顾客放在首位；( 3 ) 授权雇员以取得成果；( 4 ) 一削到底，并创造出一 个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经 验，指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。 新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全 确f 和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许 多西方国家奉为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政 府郜l _ j 提供剀公荩服务( 口p 稿利同家) 为特征。7 0 钎代木8 0 年代仞，两圉面临 棚同的问题与压力。8 ( ) 年代初t f f j 、中期千继开始了全向的行政改革( 澳人利皿从 1 9 8 3 , i i - 开始，新西兰从1 9 8 4 年开始) 。尽管两国改革的总体框架、制度设计、改 堆进程和管理实践等方面存在着差别( 尤其是新西兰的改革先有总体框架，而澳大 利皿是在改革进程中逐步形成总体框架) ，但是，这两个固家与其他经合组织成员 围相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理 方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以 及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面：改革的具体措施包括结构变革、分 权化、商业化、公司化、私有化等。按照波斯顿( j b o s t o n ) 在转变着的新西兰公 共服务一文中的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已 使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分 开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源管理政策上的变化( 尤其是引入 合同制、绩效工资制和新的责任机制) 。 欧洲大陆各国( 德国、法国、荷兰、瑞典等) 的行政改革有所不同，它不具有 英、美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。 但是欧洲大陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以新公共管理为 取向。例如，在德国，7 0 年代末到9 0 年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义 模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容调整 公共事业、“给国家减肥”( 或“苗条国家”) 、削减公共服务人员、压缩公共人 事开支、转变公共组织结构等在某种程度上是以管理主义取向的。特别是9 0 年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地方治理模式”( n s m ：n e u s s t e u e r u a g em o d e l l ) ，它与英美等国的“新公共管理”模式十分相似，特征是：产 出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责 任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治一行政体制，改革具 有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的，即改革的目标是改善政府组织 的运作，提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模 式及市场机制等。1 9 8 2 年发起的“大手术”改革( 以分权、放松管制、私有化、 裁员和文宫制度改革为主要内容) 、1 9 8 91 9 9 4 年推行的“社会更新活动”( 核心 是提侣和鼓励公民及社区积极参加公共事务管理活动) 、1 9 9 0 年开始的“大效率 运作”改苹( 目的是提高文官系统的效率和削减预算) ，都具有明显的新公共管理 特缸。 二、新公共管理的内容和理论模式 ( ) 、新公共管理的内容。 纵观这场行政改革的运动，由于操作上的需要而表现出政府继续承当运动主体 的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这 场改革运动的发展趋势来看，无疑包含着这样的内蕴：那就是对近代以来的公共行 政管理化倾向进行全面的重新检讨。虽然这一检讨的结果依然是以“公共管理”命 名，称作为“新公共管理”，但它与传统的公共管理已有着很大的不同。或者说， 新公共管理意味着一种新的管理模式，是整个近代社会公共行政管理化趋势的中止 和对公共行政管理化模式的扬弃。那么，什么是“新公共管理”? 它包括哪些基本 内容昵? 作为一种正在成长并且日益取代旧的公共行政模式的公共部门管理的新模式， “新公共管理”有不同的名称，如“公共管理主义”( 或“管理主义”) 、“企业 化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共行政”等。“管理主义( 或 新公共管理) 是一个多维度的非常宽泛的概念”( 彼得颏语) 。对于它的内涵， 人们作出了各种不同的界定。例如，波立特( c p o l l i t t ) 在管理主义和公共服务： 盎格鲁和美国的经验一书中认为，“新公共管理主义”主要由本世纪初发展起来 的古典泰勒主义的管理原则所构成，即它强调商业管理的理论、方法、技术及模式 在公共部门管理中的应用；瓦尔特基克特( w a l t e r j m k i e k e r t ) 在荷兰的行政 改革与公共部门管理一文中将新公共管理界定为一种强调商业管理风格，顾客至 上和市场竞争的改革取向；胡德( c h o o d ) 将新公共管理看作是一种以强调明确的责 任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构( 分散化) ，采 用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新 途径。 】 ( p 3 1 9 ) 当代西方公共部门管理改革尤其是行政改革具有普遍性、广泛性和持久性的特 点。这场改革涉及几乎所有的西方国家，改革的内容涉及公共管理尤其是行政管理 的体制、过程、程序及技术等各个方面。可以从不同的角度或侧面来概括，也可以 分成若 不同的类型。荚时学者英格拉姆( p in g r a h a m ) 把当代两方政府改革的内容 概捅为叫个万而或四类：“( 1 ) 预算和则政改节；( 2 ) 结构改革；( 3 ) 程序或技术层 呵的改革；( 4 ) 相互关系方面的改革。每一类改革都涉及到公共组织的内部运转及 其r j 外界的关系；每类改革都试图从略为不同的角度解决公共管理和公务员中的 问题。”【2 ( p 4 8 ) 另一位美吲学者彼得斯( g p e t e r s ) 则从组织结构、人事管理、政 策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。 2 ( p 2 ) 我国 学者周志忍把当代国外( 西方) 的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、 市场管理与政府职能的优化( 包括非国有化、自由化、压缩式管理等) ；第二，社 会力量的利用和公共服务社会化( 包括政府业务合同出租，以私补公，打破政府垄 断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共服务社会化) ；第三，政府部门内 部的管理体制改革( 包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织 结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形象，公共行政传 统规范与工商企业管理方法的融合等内容) 。 3 ( p 3 0 3 7 ) 方克定则根据西方学者 的论述，将当代西方政府改革实践分为三种类型：“一是地处北大西洋和南太平洋 的英国、美国、加拿大、澳大利亚和新西兰在不同程度上推行新公共管理的改革 ( 其中，英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进主义的改革， 加拿大居于两者之间) ；二是欧洲大陆的法国、德国、荷兰、瑞典等实行连续或不 连续性的渐进主义改革，它们都受到新公共管理的影响( 其中，有合作主义传统的 瑞典有时被列入第一类，而德国则具有最明显的渐进主义特征) ；三是南欧半岛国 家意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、 三类改革的特点。” 2 ( 序p 3 4 ) 而“无论哪一种改革类型，都无例外地贯穿 着韦伯式的传统的公共行政与标志行政现代化的新公共管理两种基本取向的争 论。” 2 ( p 8 ) 显然，在不同学者眼里，新公共管理有着不同的内容及特征。作者认为新公 共管理是8 0 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模 式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之。它以现代经济学为 自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争 机制，重视公共服务的产出，强调文宫对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在 人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。新 公共管理的内容可归纳为如。f j 个方面：( 1 ) “让管理者进行管理”( 强调职业化 管婵) ；( 2 ) 衡繁业绩( 明确的缆效标准与绩效评估) ；( 3 ) 产出控制( 项目预算j 战略管胖) ：( 4 ) 顾客至h ( 提供旧应性服务) ：( 5 ) 分敞化( 公共服务机构的分散 化和小型化) ：( 6 ) 引入竞争机制；( 7 ) 采用私人部门的管理方式；( 8 ) 改变管碑者 与政治家、公众的关系。这八个要点既是当代西方政府改革的基本墩向，又是“新 公共管理”模式的主要特征。 ( 二) 、新公共管理的单一模式 新公共管理作为一种公共行政模式，具有丰富的内容。不同的学者在理论上从 不同的角度把新公共管理当作单一模式或复合模式对其内容加以详述，使得新公共 管理模式更为成熟。 奥斯本和盖布勒在改革政府( 或译重塑政府) 一书认为，在当代西方 政府改革运动中，各国的改革内容和趋势基本上是一致的，即只有一种模式“企 业化政府”模式( 也即新公共管理模式) 4 ( p 8 ) 。这种模式包含如下十大基本内 容或十大基本原则：( 1 ) 起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；( 2 ) 社区拥有的政府： 授权而不是服务；( 3 ) 竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；( 4 ) 有使命的 政府：改变照章办事的组织；( 5 ) 讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；( 6 ) 受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；( 7 ) 有事业心的政府： 有收益而不浪费：( 8 ) 有预见的政府：预防而不是治疗：( 9 ) 分权的政府：从等级制 到参与和协作；( 1 0 ) 以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。这十大原则构 成改革政府前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原则进行了详细的 论证，并在最后一章( 第十一章) 中加以汇总组合。该书成了1 9 9 3 年开始的美国 “重塑政府”改革的理论基础。 哈伯德( m h u b b a r d ) 也认为“新公共管理”模式是单一的，并将其内容归纳 为如下十大趋势；( 1 ) 主管的战略角色和战略管理实践的强化；( 2 ) 从行政到管理的 重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；( 3 ) 人事权由中央人事部门向部 门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；( 4 ) 政策制定和执行的分 离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；( 5 ) 绩效 ：资制；( 6 ) 改善财务管理，强化财务控制；( 7 ) 以组织规划和评估的形式，把执行 机构的运作与其目标更密切地联系起来；( 8 ) 加强对运作状况的评估；( 9 ) 追求高质 量和高标准的顾客服务；( 1 0 ) 改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。 3 i ( 1 2 82 9 ) 稚莱兜维尔政治学自科仝书她q 将“新公，e 管弹”模式概括为如下倾向：“宁 耍劳务承包l f l f ：要通过没有终结的职业承包俩直接劳动的倾向；宁要提供公共服务 的多元结构( 宁可出现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段， 如美国选举产生的校董会制度) ，而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向； 宁可向使用者收费( 或至少是指定了用途的税收) ，而不是把普通税金作为资助不 具有公共利益的公共事业基础的倾向。” 5 ( p 6 1 3 ) ( 三) 、新公共管理的复合模式 也有一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型 的“新公共管理”模式。英国学者e 费利耶( e w a nf e l l e 一) 等人在行动中的新 公共管理一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的 公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了 建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式分别是： 效率驱动模式( n p mm o d l el ：t h ee f f i c i e n c yd r i v e ) ，小型化与分权模式( n p m m o d l e2 ：d o w n s i z i i l ga n dd e c e n t r a l iz a t i o n ) ，追求卓越模式( n p mm o d e l3 ：i n s e a r c ho fe x c e l l e n c e ) ，公共服务取向模式( n p mm o d e l4 ：p u b l i cs e r v i c e o r i e n t a t i o n ) 。 6 ( p i o 1 5 ) 而美国著名公共管理学者彼德斯在治理的未来中也提出了当代西方行政改 革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种管理模式，即市场模式 ( m a r k e tm o d e l ) 、参与模式( p a r t i c i p a t i o nm o d e l ) 、灵活政府模式( f l e x i b l e g o v e e n m e n tm o d e l ) 、非管制政府模式( d e r e g u l a t i n gg o v e r n m e n t m o d e l ) 。 7 ( p 1 9 ) 这种新公共管理的模式理论是最为完善，在实践中的影响也最大。彼德斯从组织结 构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来阐述这四种模式的内容和特征： 1 、市场模式 公共部门传统结构的突出