（工商管理专业论文）我国农业政策性银行经营机制研究.pdf

摘要 1 9 9 4 年，中国第一家农业政策性金融机构一中国农业发展银行成立，其 作为中国农村金融的重要组成部分，发挥着服务、支持、促进、调节农业和农村 经济发展的职能。随着我国农业发展银行的发展和其面临的新形势、新任务，其 在经营机制方面的问题逐步显露出来，并成为农业发展银行发展的障碍和改革的 重点。 本文首先对我国农业政策性银行的建立、发展以及其经营机制的内涵、主要 特征作了介绍，同时提出了其经营机制完善的必要性。然后重点对我国农业政策 性银行职能定位、利益补偿、筹资、法律保障、自身经营、风险防范、管理机制、 内控机制、激励约束机制、技术支撑等经营机制方面存在的问题及产生的原因进 行了剖析，同时还分析和借鉴了世界各国农业政策性银行和我国其它两家政策性 银行的经营机制方面的经验。最后针对我国农业政策性银行在经营机制方面存在 的问题提出了解决问题的具体措施。本文从中国农业发展银行的1 0 年发展和实 践，立足于分析现实问题、解决实际问题，以对我国农业政策性银行的改革和可 持续发展做出有益的见解。 关键词：农业，政策性银行，经营机制 a b s t r a c t i n1 9 9 4 ，t h ea g r i c u l t u r a ld e v e l o p m e n tb a n ko f c h i n a ( a d b c ) ，t h ef i r s ta g r i c u l t u r a l p o l i c yr e l a t e df i n a n c i a li n s t i t u t ew a sc o n s t r u c t e d ，a st h ei m p o r t a mp a r to ft h ec o u n t r y f i n a n c e s ，i tp l a y e dar o l et os e r v i c e ，s u p p o r t ，p r o m o t ea n dr e g u l a t et h ea g r i c u l t u r ea n d t h e c o u n t r ye c o n o m i c s h o w e v e r w i t ht h ed e v e l o p m e n to fa d b ca n dt h e c o r r e s p o n d i n gn e wr e s p o n s i b i l i t i e sa n dn e wc h a l l e n g e s ，t h e r ea r ep r o b l e m sa r i s i n g g r a d u a l l y i n t h e m a n a g e m e n t m e c h a n i s m ，w h i c ha l r e a d y ha v eb e c o m e t h e0 b s t a c l e a n de m p h a s i so f t h ee c o n o m i cr e f o r m i nt h i sp a p e r , t h ec o n s t r u c t i o n ，d e v e l o p m e n t ，m a n a g e m e n tr e g u l a t i o n sa n dc o n t e n t ， c h a r a c t e r i s t i c so fa d b ca l ei n t r o d u c e d ，a n dt h ea n a l y s i so ft h en e c e s s a r yc o n d i t i o n s o fe n h a n c i n gt h em a n a g e m e n ti sp r o v i d e d t h e nt h ee x i s t i n gp r o b l e m si nm a n a g e m e n t m e c h a n i s m ，s u c ha sr e s p o n s i b i l i t yo r i e n t a t i o n ，b e n e f i t sc o m p e n s a t i o n ，c a p i t a lr a i s i n g ， l e g a le n d u r a n c e ，s e l fm a n a g e m e n t ，r i s kd e t a i n m e n t ，m a n a g e m e n tm e c h a n i s m ，s e l f c o n t r o lm e c h a n i s m ，s i m u l a t i o nr e s t r i c t i o nm e c h a n i s m ，t e c h n i c a ls u p p o r t ，e t c a r e i n v e s t i g a t e d o nt h e o t h e rh a n d ，t h ee x p e r i e n c e so fo t h e rt w op o l i c yr e l a t e d a g r i c u l t u r a lb a n k si nc h i n aa n dt h ep o l i c yr e l a t e da g r i c u l t u r a lb a n k si nt h ew o r l da r e a n a l y z e da n dc o m p a r e d f i n a l l yt h ec o n c r e t es o l u t i o n sf o rt h ee x i s t i n gm a n a g e m e n t m e c h a n i s mp r o b l e m so ft h ed e v e l o p m e n tb a n ko fc h i n aa r ep r o v i d e d t h ep a p e ra i m s t oi n v e s t i g a t et h er e a lp r o b l e m s ，s o l v et h er e a lp r o b l e m s ，a n dp r o p o s et h eb e n e f i c i a l o p i n i o n s f o r t h er e f o r ma n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fa d b cb a s e do nt h e d e v e l o p m e n th i s t o r ya n dp r a c t i c eo f t h e a d b cd u r i n gt h ep a s tt e ny e a r s k e yw o r d s ：a g r i c u l t u r a l ，p o l i c yb a s e db a n k ，m a n a g e m e n tm e c h a n i s m 引言 引言 1 8 9 4 年，世界上第一农业政策性银行法国农业信贷银行成立。2 0 世纪5 0 年代后世界各国政府为了保护和干预“农业”这一弱质产业纷纷成立了农业政策 性金融机构，通过充分运用农业政策性金融的“政策性”和“银行性”双重属性， 促进本国农业可持续发展。 1 9 9 4 年1 1 月，经国务院批准我国第一家农业政策性金融机构中国农业 发展银行正式挂牌成立。l o 年来，农业发展银行全面贯彻落实国家粮棉购销政 策和有关经济、金融政策，为国家实施宏观调控、确保国家粮食安全、保护广大 农民利益、促进农业和农村经济发展发挥了重要作用。但不论是1 0 年来我国农 业政策银行的实际运行情况，还是目前农业政策性银行所面临的粮棉油购销市场 化及加强支持“三农”的新形势和新任务，作为农业政策陛银行的中国农业发展 银行的改革成为必然。同时2 0 0 4 年国务院第5 7 次常务会议明确提出农业发展银 行需要进行综合改革，以适应新形势和新任务。这些使经营机制的改革和完善成 为了农业发展银行改革的重中之重。 第一章我国农业政策性银行一般性分析 第一章我国农业政策性银行一般性分析 由于中国农业的严重“弱质”性，建立农业政策性银行是必须的结果。农业 政策性银行有其独特的本质属性，从而也就决定了必须有与之相适应的经营机 制。随着我国农业政策性银行的发展，其经营机制也应随之进行改革和完善。 1 1我国农业政策性银行发展概述 1 1 1 我国农业政策性银行的建立与发展 1 1 1 1 我国农业政策性银行建立背景 农业在国民经济中是弱质产业，尤其是在中国农业资源相对缺乏，与众多的 人口和经济发展j ：= 1 益增长的巨大需求形成强烈的反差。在市场经济的快速发展的 进程中，农业对资源要素从低效部门流向了高效部门，工农业发展失调，如在 1 9 9 3 年农工增长率之比达到l ：5 3 ，远远偏离了国际经验1 ：2 - 2 5 ，同时农民增 收缓慢，1 9 8 5 年县以下消费品零售额占社会消费品零售额的3 3 5 ，而1 9 9 5 年下 降到2 5 4 。我国农业补工业一直存在，1 9 5 4 1 9 7 8 年，国家通过工农业产品价 格的“剪刀差”从农民手中获取了5 1 0 0 亿元的巨额资金；1 9 7 8 1 9 9 1 年，“剪刀差” 累计已高达1 2 3 2 9 5 亿元，相当于同期农业生产总值地2 2 ；1 9 8 7 1 9 9 1 年，每 年“剪刀差”的绝对额高达1 0 0 0 - - - 1 9 0 0 亿元，进入2 0 世纪9 0 年代，“剪刀差”还 是呈不断扩大的趋势，每年“剪刀差”的绝对额都在1 0 0 0 亿元以上，我国农业基 础一直表现较大的弱质性，如农业基础条件薄弱；土地流失严重；水资源缺乏； 自然灾害频繁，农业抵御风险能力较弱；生产方式落后，科学技术在农业应用的 深度和广度远远不够：农作物品种低质，品种单一，品质不高，市场竞争力弱： 农业生产低效；农民增收困难，1 9 7 8 年后的几年农民增收较快，但从1 9 9 0 1 9 9 4 年农民纯收入增长仅为4 3 ，出现了城乡收入差距拉大的态势。从世界各国在 农业方面取得的经验是努力提高农业的综合生产能力，其核心是加大对农业方面 的投入，分析我国农业和农村经济不发达的成因有一个重要因素是从建国以来在 农业、农村经济方面投入明显不足和滞后，从而需要农业性金融支持势在必行。 郑珍远著关于中国农民权益保护若干问题的思考黑龙江劳动就业网，2 0 0 5 年第卜2 页 第一章我国农业政策性银行一般性分析 1 1 1 2 我国农业政策银行的发展历程 从我国农业政策性银行的发展来看，经历了下面三个阶段。 1 、兼营时期。建国初期，我国实行高度集中统一的计划管理体制，所有金 融业务都是指令性的，没有政策性和商业性金融之区分。改革开放以后，随着经 济体制改革的不断推进和金融体制改革的逐步深化，农业政策性金融和商业性金 融逐步分离。此时，农业政策性业务由农业银行兼营，兼营时期的农业政策性金 融在支持我国农业发展过程中发挥了重要作用，但在这种体制下存在的问题也是 显而易见的。它既分散了农业银行的精力，影响了其向商业银行的转轨，又限制 了农业政策性金融功能的发挥。同时专业银行有利用政策性资金转入商业经营的 行为时有发生，致使政策性资金不能全额用到指定的地方，有的商业银行将商业 性亏损转移到了政策性亏损。随着社会主义市场经济的建立和完善，这种体制越 来越不适应我国农业发展的要求和金融体制的要求。 2 、代理时期。1 9 9 4 年4 月1 9 日，国务院发出关于组建中国农业发展银行 ( 国发 1 9 9 4 2 5 号) ，1 9 9 4 年1 1 月1 8 日，中国农业发展银行j 下式成立，其主要 任务：按照国家法律、法规和方针政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信 贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为 农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行的章程规定，其业务范围是：1 、 办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政贴息的粮食、棉花、油料、 猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款。2 、办法粮、棉、油肉等农副 产品的收购贷款，及粮油调销、批发贷款；办理承担国家粮、油等产品政策性加 工企业的贷款和棉麻系统棉花初加工企业的贷款。3 、办理国务院确定的扶贫贴 息贷款、老、少、边、贫地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开 发贷款，以及其它财政贴息的农业方面的贷款。4 、办理国家确定的小型农、林、 牧、水基本建设和技术改造贷款。5 、办理中央和省级政府支农资金的代理拨付， 为各级粮食风险基金开立专户代理支付。6 、发行金融债券。7 、组织业务范围内 开户企事业单位的存款。8 、办理开户企事业单位的结算。9 ，境外筹资。1 0 、办 理国务院及中国人民银行批准的其它业务。中国农业发展银行实行独立核算，自 主、保本经营，企业化管理，在业务上接受中国人民银行的指导和监督。其运营 资金的来源是业务范围内开户企事业单位的存款、发行金融债券、财政支农资金、 向中国人民银行申请再贷款、境外筹资等。 1 9 9 4 年6 月3 0 日，工商银行、农业银行和人民银行将其经办的属于中尉农 业发展银行业务范围的各项存款1 0 8 亿元及贷款2 5 8 7 亿元划转给农业发展银行， 同时划转给中国农业发展银行资本金h 0 亿元。1 9 9 6 年术，各项贷款余额达到 第一章我国农业政策性银行一般- 胜分析 6 2 5 2 亿元，比划转前增加3 6 6 5 亿元，增长1 4 2 。农业发展银行在各省市自治区 ( 除西藏) 成立一级分行，到1 9 9 6 年省以下没有设立分支机构，业务由农业银 行代理。在当时的情况下代理制对农业发展银行_ k 务的正常运用和顺利开展起到 了积极作用，但其中的问题和弊端也较严重。主要表现为：一是代而不理。期问 是农业银行向商业银行转轨开始时，而农业发展银行业务增跃迅猛，农业银行的 管理比较粗放，重贷轻管、重贷轻收，造成大量收购资金的流失。二是恶意代理。 擅自将国家下达的扶贫、农业开发贷款用于到非政策性领域和项目。三是转嫁风 险。部分银行将不应划转给农发行的风险资产和包袱抛到农发行；以政策性贷款 强行收回自身的风险贷款、发放非政策性高风险贷款。四是公开寻租。有的行以 农发行贷款收取农行的贷款利息，有的行甚至将农发行信贷资金擅自拆借。 3 、自营时期。鉴于代理制的弊端，1 9 9 6 年8 月，国务院、中国人民银行批 准了中国农业发展银行增设机构实施方案。方案要求：在农业发展银行总行 和省级分行设立营业部；地、市设立分行：1 9 9 5 年底贷款余额5 0 0 0 万元以上的 设立县支行；贷款余额不足5 0 0 0 万元的属于国务院确定的贫困县，由农业发展 银行派驻信贷组；其它县的业务由农业银行代理。此时，对9 7 的信贷资产实现 自营。实现自营后，农业发展银行积极开展各项业务经营工作，主要表现在：一 是组织清理了信贷资产。二是探索和建立了适应农业政策性信贷资金的特殊运用 规律和管理要求的经营体系。三是及时足额供应收购资金，有效地防止了“卖粮 难”和“打白条”现象。保护了种粮农民的积极性，维护了农业生产的稳定。四 是发放了扶贫、农业综合开发贷款，支持了贫困地区和农业基础设施的建设。 1 9 9 8 年4 月和1 2 月，国务院为了推进粮食流通体制改革，将农业发展银行 经办的扶贫、农业综合开发性及粮棉油加工、附营业务等业务重新划转回有关商 业银行，农业发展银行专门从事发放和管理粮棉油收购、储备和调销贷款。从此， 农发行步入“封闭管理”时期。这一时期，在贷款余额基本没有太大增加甚至还 有所下降的情况下，保证了收购资金的供应，防止了收购资金的流失。2 0 0 4 年6 月，全国粮食市场全面放开，国有粮食企业改革加快，农发行建立以风险防范为 核心的信贷管理体制。至此，农业发展银行的信贷业务主要有粮食储备贷款、调 控贷款、流转贷款、棉花收购贷款、粮食仓储基础设施、大型粮食加工企业收购 资金贷款等业务。1 9 9 8 年职能调整以来，农发行一方面保护了种粮农民的积极 性，维护了农业的稳定。另一方面也减少了央行基础货币的投放，为货币政策的 有效实施留下了很大的回旋余地，对抑制通货膨胀做出了较大的贡献。 1 1 _ 1 3 我国农业政策性银行经营机制的基本特征 农业政策性银行是我国金融体系中与商业银行卉。存、互补并与之刘应的一种 第一章我国农业政策性银行一般性分折 政策性金融机构。与商业银行在许多方面均有不同，从而形成了自己的鲜明特征。 这些特征对其经营机制具有决定作用。研究农业发展银行经营机制，必须深入探 讨和正确把握这些特征。 农业政策性银行是特殊的金融企业。农业政策性银行的性质是决定其经营机 制的一个根本性问题。国务院批准的中国农业发展银行章程规定：“中国农 业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构”，“中国农业发展银行为独立法 人，实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。从农业发展银行唯一可依 据的这个章程看到对其并没有一个明确的性质界定。由于性质界定的模糊性， 社会上对农业政策性银行存在许多的误解，认为其是政府机关，认为其既是银行 又是政府机关，认为农业政策性银行足“第二财政”，认为其发放的贷款可以不 回收，不讲经营核算，可以无限制的亏损等等，这些给农发行经营机制造成非常 不良的社会影响。 在界定农业政策性银行的性质时关键是要把握“政策性”和“银行”的辩证 统一关系，不能把二者割裂开来，所谓“政策性”，主要有以下一些含义：贷款 以国家政策为导向。其目的是支持政府农村经济政策。贷款的投向、数量、利 率、期限由政府确定。政府确保其资金来源。政策性亏损由国家来补贴。所 谓“银行”，其内涵是明确的，具有信用中介职能，以信用中介人的资格来实现 资金从贷出者到贷入者的融通。所以，农业政策性银行作为政策性银行实质是特 殊的金融企业，表明不管其被赋予的政策性任务有多大，作为银行，就必须按照 银行的规律和要求来办。它所经营的是信贷资金，信贷资金的本质要求是运动、 回流和增殖，经营者必须加强经营管理，其次才是政策性，按照政策使用贷款。 政策性贷款失去了偿还性就失去了自身存在价值，也就成了财政拨款或社会救济 资金，政策性银行的功能和作用也就完全丧失了。 我国农业政策性银行特殊的经营目标和经营原则。由于其特殊的性质和任务 职能所决定，农业政策性银行不以盈利为目标。农业政策银行的宗旨是追求农业 和社会效益，为农业和农村经济服务。这与商业银行以利润最大化为经营目标是 完全不同的。 商业银行的经营原则是盈利性、流动性和安全性，其根本目标是在合理配置 资产与负债的情况下，实现利润的最大化。农业政策性银行的经营原则应该是政 策性、安全性和保本性( 或保本微利) 。 农业政策性银行经营业务的特殊性。农业政策性银行具有明确的业务领域和 贷款对象，其业务范围和职能随着国家的政策在进行不断的调整。按照我国农业 政策性银行在成立时的业务范围其贷款发放必须具备的基础条件：一是贷款对象 是关系到国计民生、一时难以完全市场化，必须由国家控制或扶持的、经国务院 第一章我国农业政策性银行一股性分析 认可的重要农副产品和农业项目；二是贷款投向、投量、利率、期限必须严格遵 守国务院的有关要求；三是农业政策贷款一经确认，必须有相应的资金来源和利 益补偿。 农业政策性银行内部组织结构的特殊性。农业政策性银行作为特殊的金融企 业，其发挥不同于商业性金融机构的经济职能，应当主要出特有的制度或组织结 构来解释。农业政策性银行内部组织结构的特征表现在：1 、产权主体的单一性。 农业政策性银行是由政府出资创办的，政府是农业政策性银行唯一的合法产权主 体。2 、决策权力的相对集中性。与产权主体的单一性相适应，其宏观的主要决 策权集中于政府及政府有关部门。 我国农业政策性银行在性质、任务职能、经营目标、经营原则、经营业务、 内部组织结构等方面的特殊性，决定着经营机制且标模式的构建，并表现为区别 于其它金融机构经营机制的本质特征。 1 2 我国农业政策性银行经营机制内涵和完善经营机制的必要性 1 2 1 我国农业政策性银行经营机制内涵 “机制”一词最早为物理学和机械工程研究领域中的概念，指机器的构造和 工作原理。后来这一概念被广泛应用到经济学、管理学等多门社会学科中，其内 涵也演变为一个系统的组织或部分之问相互作用的过程和方式。现在普遍地用于 研究社会经济活动，其含义是指各社会经济系统运作的方式，如行政机构的运行 机制、企业的经营机制。银行是经营货币商品的特殊企业，其经营机制实际上就 是如何运用其资金的操作过程。对于政策性银行来说，其目标就是保证银行资产 运用的政策性、安全性、流动性、效益性。具体说农业政策性银行的经营机制内 涵是：执行政策。农业政策性银行各项业务活动的出发点和归宿点是为了贯彻 落实国家的农村产业和区域发展政策。自主经营。自主经营是农业政策性银行 作为具有独立法人地位的金融企业，开展经营活动、j 下常运转的基本要求和前提 条件。保本微利。农业政策性银行不以盈利为目的，但是也不是不讲经济核算 和经济效益，可以无限制的亏损下去。相反，它既是银行，就应浚按照银行的经 营原则来运行。保本微利是政策性银行生存和发展的基础。风脸防范。农业政 策性银行以信用中介人的身份来从事资金的融通，即要求遵循安全性、流动性、 效益性的原则实现其运动、回流和增值，在执行政策时，要讲求社会效益和目标 效益的统一。不仅有风险意识，还要有规避风险的有效机制。利益补偿农业 政策性银行客观上要求执行优惠的信贷政策，而贷款对象又大都是社会效益好， 而直接经济效益较差的项目，所以需要有相应的利益补偿机制来保障其正常的运 第一章我国农业政策性银行一般性分析 行和发展。稳健发展。从世界各国农业政策性银行发展史看，随着社会经济的 发展其业务不仅没有萎缩，反而呈快速发展的趋势，尤其是西方发达国家的政策 性银行发展更快，只是在不同的时期，政策性银行支持的重点有所不同。中国实 施农业保护才处于起步阶段，任重道远。因此，农业政策性银行应该有一个逐步 发展的过程，要求建立稳健发展的经营机制。自我约束。农业政策性银行应该 建立健全完善的自我约束机制，通过建立健全各项业务规章制度和内部稽核制 度，规范经营行为，保证各项目标的实现。 1 2 2 完善我国农业政策性银行经营机制的必要性 1 2 2 1 经营机制受到旧金融体制的约束。 中国农业发展银行经过l o 年的发展和实践，虽然发挥了农业政策性银行的 职能，取得了成绩，但是也暴露出了在经营管理方面的诸多问题，尤其是在经营 机制方面需要进一步的改革和完善。农发行虽然从建行以来一直探索和建立适合 于我国农业政策性银行的经营机制。但毕竟在中国农业政策性银行是第一次建 立，加之我国银行业的经营机制受到各个历史阶段和政治、经济等的影响，商业 银行的经营机制也是在社会主义市场经济建设过程中才不断的探索和建立，还没 有真正按照国际银行业标准建立起经营体制和机制，农发行在建行时的主体基本 是从农业银行未向商业银行转轨时“脱胎”，所以其经营机制受计划经济体制的 的严重影响。 1 2 2 2 经营机制受到对其职能认识不足的约束 在政策性银行建立之初，社会及政府部门普遍认为农业政策性银行是“第二 财政”可以不讲效益，不用归还等思想。而就农业政策性银行在建行初期内部很 多人认为因为政策性所以可以不讲经营与核算思想严重，同时将自身定位到一个 行政部门。社会及政府部门对农业政策性银行认识的偏差及内部经营意识的淡薄 给农业发展银行科学的经营机制建立方面造成了不利的氛团。 1 2 2 3 目前经营机制存在诸多问题 从目前农业政策性银行1 0 年的运行情况来看，其经营机制不论其外部环境 还是其内部环境来看存在着许多问题，目前已经严重制约其职能的发挥和建行的 初衷。如职能定位不明确，利益补偿机制不健全，筹资机制单一，没有专门的农 业政策性法律保障等方面，自身经营非效益化倾向严重，业务面临严重和潜在的 风险防范机制，在治理结构和内部管理不规范，激励约束机制不健全等等问题的 暴露，都需要对农业发展银行的经营机制进行完善。 第章我国农业政策性银行般性分析 1 2 2 4 目前经营机制难以适应新形势。 近年来，随着我国粮棉流通体制改革和农村金融体制改革进程的加快，2 0 0 4 年全国粮食市场全面放开，使农业发展银行面临着机遇与挑战并存的新形势。 2 0 0 4 年，国务院第5 7 次常务会议明确指出：“农发行要深化改革，精简机构、 减小行政色彩，按照现代银行的要求加强内部管理，建立严格的内控机制，降低 财务成本，提高效益，防范化解风险”，对农发行的改革提出了明确的要求。中 国加入w t o 后，农业需要一个具有现代企业制度的农业政策银行来支持，建立适 应农业发展和加入w t o 需要的新型农业政策性经营机制成为必需。 其发展的实践和面临形势都证明我国农业政策性银行经营机制的完善已经 刻不容缓，只有建立符合现代银行的经营机制，把农发行建设成为“发展空间合 理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进，具有可持续 发展能力”的农业政策性银行，才能充分发挥我国农业政策性银行的职能；否则 会很难承担相应的责任，导致走向理论设计的反面。 第二章我国农业政策性银行经营机制的现状及问题分析 第二章我国农业政策性银行经营机制的现状及问题分析 作为我国唯一的一家农业政策性金融机构中国农业发展银行，其经营机 制决定于其本质属性，但受到外部和内部运行环境的深刻影响。农业发展银行目 前在经营机制上暴露出的问题也体现在外部和内部运行环境上。只有就两方面进 行深入的分析和总结，并进行改革和完善，才能建立起真正符合农业政策性银行 且科学的经营机制，才能充分发挥农业政策银行的职能和作用。 2 ，1 我国农业政策性银行经营机制现状及问题 2 1 1 我国农业政策性银行经营机制现状 2 1 1 1 形成了农业政策性金融管理组织体系 1 9 9 6 年，中国农业发展银行增设机构，在农业发展银行总行和省级分行设 立营业部：在全国大部分地、市、县设立分支行；从而中国农业发展银行在机构 设置上建立了总行、一级分行、二级分行、支行的三级管理一级经营的组织体系： 实行总行一级法人制，总行行长为法定代表人；系统内实行垂直领导，各分支机 构在总行授权范围内依法依规开展业务经营活动。总行内设2 4 个部室，各省级 分行根据业务量大小进行分类，按照类别确定内设机构的数量和机关人员数量， 一般设置1 4 个处室：地( 市) 分行设8 个内部机构：县( 市) 支行设立3 个部 室。2 0 0 3 年底，有省级分行3 5 个：地级分行2 9 4 个；县级支行1 6 0 7 个、办事 处3 个、信贷组3 4 个，员工5 9 4 8 7 人。 2 1 1 2 确立了农业政策性金融的地位 第一，农发行的成立适应了中央银行体制改革要求，发挥完善了其宏观调控， 减轻了人民银行增发基础货币压力，确保了货币政策的实施。第二，农发行的成 立促进了专业银行体制的改革和向商业银行的转轨。第三，农发行的成立是深化 农村金融体制改革和加大支持三农力度的迫切要求，完善了农业金融体系。第四， 对农业基础设施进行了投入，支持了粮食流通体制改革，保证了国家粮食安全， 遏制了收购资金被大量挤占挪用的势头和给农民“打白条”现象，保护了农民种 粮积极性，促进了农业发展和农村稳定。通过实践证明了农发行存在的重要性和 必须性，确立了我国农业政策性银行的重要地位。 2 1 1 3 发挥了农业政策性金融的职能作用 第二章我国农业政蘸性银行经营机制的现状及问题分析 1 9 9 4 1 9 9 8 年，根据农发行成立时的业务范围，有力的支持我国农业和农村 经济的发展。1 9 9 7 年底，扶贫、综合开发贷款、农业基本建设和技术改造等贷 款余额达到2 7 4 7 0 亿元；在我国粮食由长期短缺转向阶段性供过于求、市场价 格持续下降的情况下，有效的防止了农民“卖粮难”问题的发生。1 9 9 8 年末， 信贷余额达到7 0 9 4 6 5 亿元，其中储备贷款余额达1 2 5 1 6 9 亿元，收购贷款余额 达4 7 6 5 8 4 亿元，调销贷款余额达3 6 8 5 9 亿元。农业政策性金融在农村信贷资金 中所占的份额由1 9 9 4 年的1 7 9 上升为1 9 9 9 年的3 6 3 ；农业银行占农村贷款 的份额由9 0 年代初的7 0 降为1 9 9 9 年的3 4 。这一时期是我国农业政策性金融 功能发挥最充分的时期。 1 9 9 8 2 0 0 4 年期间。一是认真贯彻落实粮棉购销政策，做好了收购资金的供 应和管理工作，解决了多年来困扰各级政府和广大农民的“打白条”问题，保护 了农民的利益，促进了农业生产和农村稳定。1 9 9 8 - 2 0 0 4 年累计发放收购资金 1 0 3 5 5 2 1 亿元，支持收购粮油7 2 7 0 8 2 亿公斤，棉花3 4 3 3 9 万担。二是农发行向中 央银行借款和财政补贴逐年减少，促进了货币政策和财政政策的实麓。1 9 9 5 1 9 9 7 年平均每年收购资金借款为1 5 0 0 亿元，1 9 9 8 2 0 0 1 年平均每年降到1 8 0 3 亿元， 2 0 0 2 年净还款1 0 8 亿元。同时农发行基本实现保本微利的经营目标。1 9 9 7 - 1 9 9 9 年冲央财政对农发行的亏损补贴由1 6 0 亿元逐年减少，2 0 0 0 2 0 0 4 年度分别实现 账面盈利。三是发放中央和地方专项储备贷款，支持了粮棉储备体系建设，增强 了国家对粮棉市场的宏观调控能力，确保了国家粮食安全。四是贯彻执行粮棉购 销市场化改革政策，按照“以销定贷、以效定贷”的原则，积极发放非保护价粮 棉收购贷款、调控贷款和购销贷款。五是积极支持企业按政策开展粮棉购销活动 和粮棉企业改制，促进粮棉流通体制改革的顺利实施。六是积极探索了市场经济 条件下办好农业政策性银行的路子。在这一时期农业发展银行较好了完成了阶段 性工作任务，较好发挥农业政策性金融的职能。 5 0 0 5 0 1 0 0 - 1 5 0 - 2 0 0 图2 - 1 农发行账面盈利图 赍料来源：中国农业发展银行统计年鉴，19 9 7 2 0 0 4 年 0 12 1 o8 06 0 4 o2 0 第二：章我国农j ，政策性银行经营机制的现状及问题分析 2 1 1 4 加强了粮棉油收购贷款的监管 1 9 9 8 年以来，认真总结管理经验和教训的基础上，从理论和实践上对收购 资金的监管进行了大胆的创新一是提出了“钱随粮走、购贷销还、库贷挂钩、 封闭运行”的管理原则。二是建立了核打收购码单和收购资金报账制，f m 格按照 “收斤粮棉发放一斤粮棉的贷款”从源头上防l e 企业套取信贷资金。三是严格 库存环节，建立了信贷员联库责任制，核查库存，蚧督企业顺价销售，严防赊销、 坐支销售款、多头开户和逆价销售。四是根据购销企业业务经营特点，建立了合 理的回笼贷款分割制度，按照“销售多少粮棉、收回多少贷款本息”的原则，对 每笔销货款按其构成进行分割，依次收回本息。直是适应封闭管理的要求建立了 全新的账户核算体系，建立了“一基三专”帐户管理体系，加强了收购资金的管 理和核算。六是建立了一整套监管和信息反馈体系，包括各类台帐、报表等体系， 及时的对企业进行监管和掌握企业购、销、调、存。由于指导思想明确、管理措 施有力，封闭运行工作成绩显著，通过加强信贷管理、促进企业购销，在贷款余 额基本不变的情况下，较好地保证了收购资金供应。 2 1 1 5 建立了内控和外部监督组织机构 首先，农发行各级行成立稽核、监察内设机构和岗位，主要对辖属各行的业 务经营及管理工作进行稽核监督；对所辖单位进行常规稽核：对所辖单位进行专 项稽核；对所辖行政策执行、经营成果、内控制度执行进行稽核监：对内部员工 进行廉政监察。其次，2 0 0 3 年，国务院在农发行设立了农业发展银行监事会， 代表国家对农发行的资产质量及固有资产保值增值状况实施监督。以财务监督为 核心，根据国家有关法律、行政法规和财政部的有关舰定，对农发行的财务活动 及主要负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。再者， 1 0 年来，农发行立足于自身业务特点，在实施封闭运行为核心的业务经营管理 过程中，不断的建立健全涉及各个部门和、也务管理范围的各项内部舰章制度， 2 1 16 初步建立了考核激励机制 第一，建立了对各级行经营和管理考核指标体系，在经营目标方面有贷款综 合收回率、信贷资金运用率、贷款利息综合收回率、粮油挤占挪用贷款下降率、 超期结算资金占用贷款下降率、企业其他不合理资金占用贷款下降率、利润( 亏 损) 计划完成率、财务利润率；管理同标方面建立了以规范化管理为主要考核内 容的考核目标。通过制定考核同标，加大考核力度，将各级行经营和管理目标的 完成情况同二 资和奖金挂钩，1 9 9 8 年以来，逐步从财政补贴转变为实现微利。 第二，2 0 0 1 年，农发行进行“定人、定岗、定编”为内容的“三定”工作，在 第二章我国农业政策性银行经营机制的现状及问题分析 系统内处以下二二部实7 7 t 竟聘上岗，对内设机构职能和各岗位职责做明确规 定，细化了干部职工的职责、权力、任务、行为规范，量化各项工作目标，做到 目标明确，责任到人。同时，近几年各级行作了劳动工资改革试点工作。 2 1 2 我国农业政策。 生银行经营机制目前面临的主要问题 通过l o 年实践和当前面i 临的新形势，农发行目前的经营机制在许多方面存 在着问题，这些问题势必将影响其存亡。对于这些问题既有外部的也有内部的。 2 1 2 1 外部环境存在的主要问题 一是农业政策性银行职能定位不明确。造成农发行业务啦一，、2 务原来十大 项业务仅仅局限于目前粮食、棉花的收购、储备、凋销方面的业务，且 = 1 前的业 务也出现萎缩，直接导致支农力度减弱，农业政策性银行职能的发挥不能得到充 分的体现，同时带来二f 部队伍思想不稳定，人心浮动；二二是利益补偿机制不健全， 资本金不充足，各项补贴不能及时到位，财务状况令人堪忧，信贷管理不科学， 信贷资产存在较大的潜在风险；三是筹资机制单一，大量资金来源于中央银行， 缺少低成本的营运资金来源，没有从根本上减轻人民银行货币发行的压力：网是 没有专门的农业政策性法律保障，造成无法可依，职能和业务管理随意性较大， 行政干预大，对外关系主要依靠复杂的协调和信用保证；五是外部监督机制滞后， 行为约束力较弱。 2 1 2 2 内部环境存在的问题 一是自身经营非效益化倾向严重，经营观念陈旧，经营意识淡漠，偏离了银 行的本质属性，经营中不讲成本核算，业务运行成本较高，铺张浪费较为普遍： 二是经营核算考核机制有效性亟待提高，各项经营管理指标设置的有效性和科学 性需要完善和改变；三是风险防范机制不健全，业务管理机制非科学化，内部管 理机制不规范，各项规章制度不完善，执行制度不彻底和严格；四是内控非刚性， 自我约束力不强：四是激励约束机伟l l a c 健全，活力不足，创新精神、丌拓精神受 到制约；五是现代信息技术支撑不力，不能适应现代银行的信息化建设，从而不 能为经营管理提供有力的保障与促进。 这些问题都严重的制约着农业发展银行的发展和职能的实现。总之，完善经 营机制，建立符合农业政策性金融特点的现代银行经营机制成为必然。 2 2 我国农业政策性银行经营机制存在问题外部分析 2 2 1 农业政策性银行职能定位不明确 2 2 1 1 问题成因。中幽的“三农 势”区聚集着农民、中小企业和农业这 问题是特殊的、复杂的，在农村这一“弱 一“弱势”群体和产业。这就决定了作为 第二章我国农业政策性银行经营机制的现状及问题分析 农业政策性金融机构的农业发展银行职能的多样性。然而，在过去的10 年中， 农业发展银行的职能始终没得到明确的定位，1 9 9 4 年成立后业务范围出现了2 次大的变动。一次在1 9 9 8 年3 月，为适应“三项政策，一项改革”为主要内容 的粮食流通体制改革的需要，国务院将农业综合丌发、扶贫等号项贷款以及粮棉 油加工和附营业务划转到商业银行，农发行开始专司粮棉油收购、调销、储备贷 款业务。农发行实际上成了专门的“粮食收购银行”，总体上看，相当于“粮食 储备和收购系统”的“山纳员”。这次变动别农发行的职能发挥产生了巨大的影 响，虽然粮食收购和储备很重要，但是农村经济社会和农_ k 的整体发展不仅仅局 限于此，“三农”问题包括农业生产活动的许多环肖，这些环节共同构成了农村 经济整体运行，所以仅将农发行的职能和业务限于流通领域是重大缺陷。另一次 业务调整是在2 0 0 1 年以来，随着粮食流通体制改革和购销政策的调整，国家逐步 取消了保护价收购，政府支持粮食生产的重点由价格支持逐步过渡到生产支持， 也就是通过财政对农民的直接补贴：同时在市场完全放开后，购销主体出现多元 化，农发行面临无事可做的尴尬境地。作为农业政策性银行的农发行出现了业务 的严重萎缩，仅在2 0 0 2 年，在放丌粮食购销市场的8 个主销区省份，农发行发 放的粮油收购贷款比上年下降5 6 ，农发行全行累计发放粮棉油贷款比上年同 期减少了1 5 2 亿元，其中粮食贷款减少了6 2 亿元。1 9 9 7 年农发行信贷余额最高 时达到8 6 3 7 4 亿元，在1 9 9 8 年业务调整后骤降到了6 3 8 6 12 亿元，降幅达到2 6 ， 随后在1 9 9 9 年加大对粮棉油业务的支持余额达到7 4 2 7 8 亿元，随着粮食流通体 制改革的深化到2 0 0 3 年余额降到了6 9 0 1 9 亿元，农发行作为我国3 家政策性银 行中唯一采用分支行制的政策性银行，农发行资产量大幅下降，主要经营业务变 为单一的粮棉油收购资金供应与管理，这与成立之初的职能定位相差甚远。 农发行职能定位不明确，业务出现大量的萎缩，而我国却在农村金融服务远 未跟上农村经济发展的需求，其主要表现是：农村信贷总量投入不足，国有商业 银行商业化改革进程中，撒并农村机构网点，上收贷款权限，对农、l k 支持的选择 性增强：邮政储蓄机构的“抽水机效应”，从农村吸收相当资金，通过上划流往 外地；农村信用社发挥了支农主力军的作用，但现已基本处于满负荷运营状态。 据有关部门统计1 9 9 6 年一2 0 0 0 年我国农业基建、农产品流通补贴、财政扶贫等 各项支出仅占当年农业总产值4 9 一8 8 ，大大低 二发达凼家3 0 o - - 5 0 、发 展中国家1 0 一2 0 的水平。资金实力与农村经济迅速发展的要求不协澜，央 行管“总量”、商行管“效益”、政策银行管“结构”是金融体系的二大分工， 而作为唯- 一家农业政策性银行名实不符。在信贷结构上，直接对生产环制受放 的比重较低，例如农发行仅专门从事流通领域的信贷业务；地方财政支农盘子有 限，增长缓慢蕤至处于停滞态势。就扶贫贴息贷款这一项标准的农、k 政策t t - l k 务 第二章我国农业政策性银行经营机制的现状及问题分折 目前由农行管理，但作为商、止银行的农业银行它很难与扶贫初疲吻合，而有意无 意向商业性贷款靠拢，这导致扶贫办与农行之间产生了极大的矛盾，19 9 8 年5 月农行接收农发行扶贫贷款业务以后，圈务院和人行要求农行的扶贫信贷资金按 照商业运作模式管理，而这些到户贷款中，只有很低的比例真正发到贫困农户。 例如在2 0 0 1 年，农行全年发放扶贫贷款1 7 6 亿元，其中到户贷款只有3 7 8 4 亿 元，只占2 1 5 。随着农业经济结构的调整，农业生产、经营逐步趋于科学化、 规模化、专业化，一批农业产业化龙头企业先后蜊起，在农业生产基地、基础设 施、技术改造方面都存在比较旺盛的信贷资金需求，而却得不到农业政策性资余 支持，造成农业政策性金融出现缺位现象。 职能定位不清、业务极度萎缩给农发行带来了严峻挑战：农发行在全国有省、 地县机构2 0 0 0 多个，员工近5 万余名，各种固定成本不能不支付。“出路问题” 摆在了面前，这种情况在粮食主产区表现更为突出。例如某省行，从1 9 9 9 年丌 始，三年粮食收购贷款萎缩了一半以上，6 6 个营业机构中贷款发生额超过l 亿 元的只有两个，贷款发生额超过5 0 0 0 万元的只占1 0 6 。有的营业部门可罗雀， 有的营业点一年竟然没有发生过一笔贷款，有的支行平均每个月也只有一笔。 1 0 年来，农发行的存在一直处于一波三折的状态，在发展上一直也没有一 个明确的目标，造成农发行干部思想不稳定。从管理行来说，没有一个长远的战 略和运行机制，基层行业务越来越少，对各项经营和管理造成了负面影响，这对 科学经营机制的建立具有很大的约束力和不利因素。 图2 - i农发行各项贷款余额示意图 簿障 一各项贷款余额| 1 2 + 单位亿元 珥丽丽一 i 1 9 9 5 一 g1 9 9 6 、 v1 9 9 7 q i1 9 9 8 q ：1 9 9 9 f2 0 0 0 ； 资料来源：中国农业发展展年报 9 9 5 2 0 0 4 年 2 2 2 利益补偿机制不健全 银行拥有资本金的多少，标志着银行资盒实力和承担风险能力的大小。中吲 农业发展银行作为政府出资组建的农业政策性金融机构，按照国务院的舰定其注 册资本金为2 0 0 亿元人民币，属国家资本会，实际在1 9 9 4 年建行时拨付的资本金 仅为1 1 7 亿元，在随后的几年看资本金补充的速度慢、量少。从发展的角度看， 1 0 8 06 o 4 o 2 0 撙 。| 舵l-_j獭1111_| 擒、j _ i 啪lilij_- 7 磐囊戮瓣澄蓼，。“ 謦1l_l|11ii- o 啪 啪 啪 伽 姗 第二章我国农业政策性银行经营机制的现状及问题分析 政策性银行的资金本金应伴随信贷资产数量的增氏而相应得到补充，但农、l k 发展 银行资产规模从1 9 9 4 年的2 5 0 0 亿元增加到2 0 0 3 年底的7 3 4 3 亿7 i ，增加了1 9 4 但资本金却仅由当时