（行政管理专业论文）农村征地移民权益保障研究.pdf

摘要 农村征地移民是指在国家经济建设和社会发展过程中，由于城镇化和工业化用地 丽失去全部或部分土地的农民，是一个国家在城镇化过程中必然出现的一种正常的社 会现象。但近年来，由于我国征地制度改革滞后，征地补偿标准低，安置办法少，农 村征地移民就业能力低，社会保障缺乏等问题得不到有效解决，导致一些农村征地移 民成为种田无地、就业无岗、低保无份的弱势群体。因为其合法权益受到侵害，群体 性事件不断增加，己成为影响国民经济发展和社会稳定的重要因素因此，立足我国 农村征地移民的现状，针对我国在土地征收或征用过程中法律制度存在的问题与不 足，致力于我国土地征收征用法律制度及社会保障体系的构建与完善非常必要。 本文首先从不同角度分析了农村征地移民应有的各项权益，基本权利是其它一切 权益的起点，土地相关权益是农民实现基本权利和土地征收征用公i e 卒l , 偿的基础，移 民在征地过程中的权益是实现基本权利的保障。接着阐述了农村征地移民上述各项权 益流失的现状和问题，并从体制和机制两个方面缺陷分析了这些权益流失的原因，在 体制方面主要是征地动机、制度、组织机构和基本程序存在问题，同时在征地补偿、 利益分享、就业和社会保障以及履行和监督上未形成良好的机制。最后从政府在征地 移民工作中应承担的责任出发引出保障好农村征地移民权益的实现途径，及创新体 制，包括法律法规、组织机构与程序三个方面；完善机制，包括征地补偿、利益分享、 就业和社会保障以及监督四个方面；公正实施，包括征地前、事中和事后都要傲到公 正 关键词：农村征地移民；权益保障；政府责任 i nt h ep r o c e s so fn a t i o n a le c o n o m i cc o n s t r u c t i o na n dt h ed e v e l o p m e n to ft h es o c i e t y f a h n e l sl o s tl a n da f et h o s ew h o s ef a r m l a n d sa r ec l a i m e d b yu r b a n i z a t i o na n d i n d u s t r i a l i z a t i o n t h ea p p e a r a n c eo ft h el a n d l e s s - f a l 3 n c r si se o m i d e r e dt ob ean o r m a l s o c i a lp h e n o m e n o nf o rt h ee i t y su r b a n i z a t i o n i nr e c e n ty e a r st h el a n da e q u i s i t i o l as y s t e m l a g sb e h i n da n df l o i n ep r o b l e m sc a u s e db yl a n da c q u i s i t i o na i en o te f f e c t i v e l ys o l v e d b e c a u s ef a n l l e l sa r eu s u a l l yu a d e r - e o m p e n s a t e d , r e l o c a t i o np r o g r a m m e df o rf a r m e r sa r e i n s u f f i c i e n t , t h er a t eo ft h ee m p l o y m e n to fl a n d l e s s - f a r m e r si sl o wa n dt h e i rs o c i a lr i g h t s a 糟p r o t e c t e du m u c 税s s f u l l yt h e s ep r o b l e m sm a k en u l l l c r o u sf d l m e l sl o s el a n dt of a r mo l r b e c o m es u r p l u sl a b o ra n dm a r g i n a l i z e ai nt l a es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m s i n c et h e i r l e g a lr i g h t s a 地i n v a d e dt h e r eh a v eb e e ni n c i d e n t so f f a r m e ru n r e s t w h i c ha f f e c tt h ed e v e l o p m c n to f t h e n a t i o n a le c o n o m ya n da l eam a j o rs o u r c co fs o c i a li n s t a b i l i t y t h e r e f o r eb a s i n g0 1 1t h e p h e n o m e n o no fl a n d l e s sf a r m e r si ti sn c c 麟a l yt oa i ma tt h ee x i s t i n gl e g i s l a t i o nd e f e c t si n l a n da c q u i s i t i o n , r e f o r mt h el a n da c q u i s i t i o ns y s t e ma n db u i l das o c i a ls e c u r i t ys y s t e m m b r a e i n ga l lw a l k so f l i f ea n ds i ：c i o r s t h i sp a p e rb e g i 埘w i t ha l la n a l y s i so f t i g h t sa n di n t e r e s t sw h a tt h ef a r m e r ss h o u l dh a v e f r o md i f f e r e n ta s p e c t s b a s i cr i g h ti st h es t a r to fa n yo t h e rr i g h 担t h e 职霜i z a l i o n so ft h e b a s i cr i g h to ff a r m e r sa n dj 1 1 s tc o m p e n s a t i o nf o rt h el a n dc o l l e c t e da 地b a s e do nt h er i g h t s a n di n t e r e s t sr e l a t e dt ol a n d t h ef a r m e r s r i g h t sa n di n t e r e s t si nt h ec o u l t 鬻o fl a n d c o l l e c t i o ns l u i et h er e a l i z a t i o no f t h e i r 切i s i cr i g h t s t h e ni td e s c r i b e se x i t i n gp r o b l e m so f t h el o s so f t l a er i g h t sa n di n t e r e s t sa n d a n a l y s e st h er e a s o n so f i ti , l e l u d i n gt w o m a i nf a u l t s o n ei s ，s y s t e mp r o b l e mc o n s i s t i n go fd e v e l o p m e n tg o a l ，r e g u l a t i o n s ，o r g a m z a t i o ma n d p r o c e d u r e s ，t h eo t h e ri sm e c h a n i s mp r o b l e mi n c l u d i n gc o m p e n s a t i o n ，s h a r i n go ft h e i n t e r e s t s ，e m p l o y m e n ta n ds o c i a ls e e t t t i t i e sa n ds u p e r v i s i o n f i n a l l yi nt e r m so f t h ed u t i e s o f g o v e r n m e n t t h i sp a p e rp u t sf o r w a r ds o m ep r o p o s a l so nl i g h t sa n di n t e r e s t s s a f e g u a r do f f l l r m e r sl o s tl a n dn a m e l yi n n o v a t i n gt h e s y s t e m ，p e r f e c t i a gt h em e c h a n i s ma n df a i r e x e c u t i o n k e yw o r d s ：f a r m e r sl o s tl a n d ；r i g h t sa n di n t e r e s t s s a f e g u a r d ；d u t i e so f g o v e r n m e n t 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果与我一同工作的同事 对本文所做的任何贡献均已在论文中作了明确地说明并表示了谢意。如 不实，本人负全部责任。 论文笔者( 签名) ： 年苫月占日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊 ( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文 l 档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文披 查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研 究生院办理。 论文笔者( 签名) ： 第一章绪论 1 1 研究背景与意义 1 1 1 研究背景 第一章绪论 我国是一个农业大国，也是一个农民大国，土地是农民的安身立命之本，1 3 亿多 的人口中有9 亿多在农村，然而目前我国的人均耕地不足1 4 4 亩，仅占世界水平的 4 0 9 6 ，预计到2 0 1 0 年，全国人均耕地的数量将下降到1 4 亩左右，规模与国外一些国 家简直无法相比。“1 众多的农业人口与稀缺的耕地资源构成了尖锐的矛盾。尽管如此， 这仅有的耕地资源也在逐年减少。随着我国经济建设的快速发展和城镇化进程的加 快，大量集体农业用地被征收为国家建设用地，由此，迅速催生了一个急剧膨胀的群 体一农村征地移民。在实践中，许多地方对农村征地移民的补偿不仅标准低、数额 少，而且缺乏有力的就业扶持措施和基本的社会保障，很多农村征地移民陷入了非常 贫困的境地，抵御生活风险的能力急剧下降。 笔者认为，目前农村征地移民问题已经越来越突出，已影响了城乡社会稳定和农 村经济发展。如不及时解决，随时都有可能引发新的社会矛盾和冲突，势必影响社会 的大局，进而制约经济的发展然而，处于弱势地位的农村征地移民在其权益遭致侵 害时，由于我国现有的法律法规难以找出真正保障其权益的法律，也无保障其权益的 专项措施，为此，农村征地移民的权益保障问题，成为了各级政府在新形势下的一项 重大责任和必须解决的重要课题 按照。十一五”规划的要求，要建立和谐社会，实现城乡统筹发展，城市应该反 哺农村，对农村应该实行“多予少取放活”的政策。本文探究政府在新形势下，应该 怎样处理好在农村征地移民过程中出现的农民权益受到侵害的问题，才能够使农民满 意。目前吉林大学正在进行着一项教育部重大课题攻关项目“社会公正与政府责任问 题研究( 项目号：0 4 j z d 0 0 0 1 7 ) ”，有九个子课题，其中子课题。移民权益保障与政府 责任研究”正是本文选题原因之一 1 1 2 研究意义 1 9 4 9 年新中国成立后，特别是改革开放以来，中国发生了翻天覆地的巨大变化， 一座座现代化大都市纷纷崛起，各种建成的、在建的、将要建的大、中、小项目已经 遍布全国，这些是中国经济腾飞的需要，但是，我们也必须认识到我国的城镇化之所 以飞速发展，很大程度上是农民在做贡献，是农民降低了我们城镇化、现代化的成本， 农村征地移民权益保障研究 许多农民为此作出了巨大的牺牲，而农村征地移民正是其中最典型的代表。改革开放 以来，中国兴起了三波轰轰烈烈的“圈地浪潮”，经笔者收集相关统计资料显示，全 国各地共有上万个开发区、工业园区、教育科技园区等，侵吞了面积惊人的耕地。国 务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全国非农建设占用耕 地3 3 9 4 6 万亩，其中7 0 以上是征地，这就意味着至少有2 2 7 6 万亩耕地由原来的集 体所有变成了国家所有按每人只占用0 7 亩耕地计算，至少有3 4 0 0 万农民人均占 有耕地减少到0 3 亩以下或者完全失去土地这里还不包括违法占用耕地。 全国土 地利用总体规划纲要显示，2 0 0 0 - 2 0 3 0 年的3 0 年间，我国将占用耕地5 4 5 0 万亩以 上。一般地，每征收一亩耕地，就有1 5 个农民失地，这就意味着我国失地农民将从 目前的3 5 0 0 万人左右剧增至2 0 3 0 年的1 1 亿人目前我国已经进入了全面建设小康 社会的关键时期，解决好“三农”问题应该说是各级政府的头等大事，是建立起城乡 统筹发展的和谐社会的前提，而农村征地移民问题又是“三农”问题矛盾最为突出， 影响最大的社会问题。更要引起了各级政府的重视，而解决这一问题不是一件易事， 它需要相关体制、机制、政府责任等全方位的改革，绝不是头痛医头、脚痛医脚的事 情，因此，把全面系统的解决农村征地移民权益保障问题的工作提上日程是时候了， 各级政府应该抓住建设社会主义薪农村这一契机，在科学发展观的指导下大胆的进行 实践和创新，同时农村征地移民权益保障问题的研究者们应该有责任为政府献计献 策，最终为圆满的解决农村征地移民权益保障问题做出各自的努力。 1 2 文献综述 伴随着我国经济社会发展以及城镇化进程的不断推进，非农土地的需求越来越 大，农民的土地被大量的征收和征用，被征地的移民数目越来越多，他们的权益有时 会受到侵害，有些地方的农村征地移民不能够公正的享受到社会发展带来的成果，有 时还不得不牺牲自己的利益。特别是有少部分的失去土地的农民，他们既没有保障， 也没有依靠，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，他们游走于城市 和乡村的边界，依靠着少得可怜的征地补偿，艰难的生活着，他们是中国最弱势、最 缺乏保障也是最需要保障的群体，同时也给社会带来了一系列的不安定因素。可以说， 农村征地移民闯题已经成为一个中国当前最重大的社会问题之一。但是，辩证地看， 失去土地对他们而言，本身也意味着获得了一次新的机会，让他们能够摆脱相对落后 的农村生活环境，并能以此为契机迈向城市，从而开始一种新的生活状态。这个转变 还需要一个过程，要循序渐进地为这部分潜在的城市居民建构一系列完善的社会保障 制度也惟有如此，才能体现出社会主义社会和谐发展的态势和符合社会主义新农村 建设的要求，对于如何保障农村征地移民权益这个摆在中国政府面前的大问题，已经 有相关的研究人员从不同的角度进行了研究现将已有研究成果作一下粗浅的综述和 2 第一章绪论 评论。 1 2 1 农村征地移民权益流失的情况 在工业化、城镇化的进程中，农村征地移民的损失是全方面的、综合性的，农村 征地移民被征地后，失去的不仅仅是土地本身，还包括一系列的权利和利益。首先是 经济权利的渐进性缺失。鲍海君、吴次芳认为，农村征地移民既失去了拥有土地所带 来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。啪陈锡文亦提 出，农民土地被征用后，变成了无地农民，只领到那点补偿金，同时亦成不了市民， 只能是社区游民、流民了“梁伟、袁堂明调查发现，由于国家基本垄断了土地的一 级市场，所以它以较低的征地价格( 补偿金) 获得土地，再以较高的出让价格( 出让金) 把土地使用权让渡给中问商或其它组织。这样，土地转用后的巨额增值收益就为国家 ( 地方政府) 所有。据研究，在农地非农化中，若以成本价为1 0 0 ，则拥有集体土地使 用权的农民只得碍一1 0 ，拥有集体土地所有权的村集体经济组织得2 5 - - 3 0 ，6 0 一7 嘶为政府及其各部门所得。硼其次是政治权利的隐性丧失。白呈明提出，由于农民 失去了土地导致他们对民主政治权利的行使丧失了兴趣。啊梁伟、袁堂明认为，农民 失去土地后，自然失去了对村民自治的热情。同时他们仅有的一点民主政治权利也被 剥夺。参与决策的权利被剥夺，就加重了地方政府和村级组织的恣意行为，使失地农 民在各种所有者权益的处置中丧失谈判地位。旧三是社会权利的弱化甚至消失。张寿 正认为，农村征地移民失去的不仅仅是土地，还有就业岗位、居住房屋、生活保障以 及集体资产等，从而失去维持农民全家生存、发展的低成本生活方式和发展方式嘲 康松、刘和平提出，土地不仅是农民经济权利、政治权利的基础，同时也行使公民其 它权利的基础，失去了土地，那些与土地密切相关的文化、教育等方面权利的实现也 就会受到极大的限制。m 1 2 2 农村征地移民权益流失的原因 在工业活和城镇化过程中，农村征地移民问题是如何产生的? 他们的利益为何受 到侵害? 对这个问题的研究成为许多学者关注的焦点，归纳起来主要有以下几个方 面：第一，政策体制因素。梁伟、袁堂明认为，长期以来，我国实行的是城乡有别的 政策体系。在农业上，实行的是“奉献型”的政策，如“剪刀差”和超低的农业投入， 在对待农民上，实行的是“忽视型”的政策，农村征地移民权益流失现象一直未受到 各级政府的重视，相应地，大多数地方政府关注的主要是城镇居民失业问题，农民失 地成了人们视而不见的盲点，这显然是一种不切实际的，对农民不负责任的看法。椰 高勇认为，农村征地移民权益流失的原因在于征地补偿理论和制度设计上的缺陷，导 致征地权运用的不规范：一是法律规定不完备，导致征地权运用的不规范。二是现行 3 农村征地移民权益保障研究 征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。三是土地 征用补偿标准的测算方法不够科学合理，以产值作为征地补偿标准不尽合理，无法反 映被征占耕地本身的产出价值，价格偏低，同时，征地补偿标准未包括土地的增值部 分，最后也没有考虑到地区经济发展水平的差异会导致地价的差异嘲韩申山、姜志 德认为，我国农村征地移民权益流失的原因在于现行土地征用制度存在的问题；一是 相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定，二是土地征用补偿范围偏窄，三是土地 征用补偿标准不科学嗍第二，农村集体土地产权不清晰，与国有土地产权相比地位 不平等郭玉田、李少华认为，集体土地所有者代表不明确，在土地尚未征用，被农 民承包耕神的情况下，土地权属问题与村、组集体经济利益没有直接关系，土地所有 权问题显得并不重要，而一旦土地被征用，土地所有权便与补偿安置费等经济利益直 接挂钩，土地所有权归属决定着有关费用的归属，过去掩盖着的有关土地权属和利益 矛盾便集中暴露出来了洲国土资源部地籍司规划院联合调研组调查发现，法律明确 规定了集体土地所有权主体是农民集体，但是，由于法律没有明确规定农民集体的组 织形式，在理论和实践中不可避免的造成了农村集体土地所有权产权代表不明确。m 1 国土资源部2 0 0 2 年重点调研征地制度改革课题组调查结果显示，集体土地产权主体 的权能不明确，乡( 镇) 、村( 组) 、农民个人对拥有集体土地应享有的权利不清楚，导 致土地征用时，农民集体和个人始终处于被动、弱势地位，对土地被征用及其丧失的 土地所有权等权利所蕴含的利益等，缺乏必要的知情权、参与权、选择权，只能丧失 自己应有的权益。“2 1 蔡运龙，霍雅勤认为，集体土地使用权不稳定，政府可以随时以 征用名义将耕地。征走”，使耕地类似于一种。租用”的公共财产，使农民面f | 缶两难 境地，处于利己的动机，以无奈和无谓的态度对待征地行为，就成为现行产权制度安 捧中农民的“理性”选择“”黄小虎认为，国有土地和集体土地财产权不平等，同样 是土地的财产权、所有权，国家和集体却不平等，国有土地可以通过一级市场进入二 级市场，而集体建设用地却不能，不允许农村存量建设用地出让、出租，限制了农村 集体凭借土地所有权获得资产性收入【l o 第三，征地相关部门实施能力不足，监管不 到位。施国庆，陈绍军认为，目前，中国缺乏统一管理全国各类征地、拆迁与移民安 置活动的主管机构，行业主管移民工作机构不健全或体系不顺，而且现有的业主、移 民实施机构和咨询服务机构移民安置工作能力的不强。“”钱忠好、曲福田认为，组织 资源的极度缺乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制 度安捧并没有多少发言权。由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，单个 农民面对庞大的政府科层化体制永远是渺小的。n 一郭春华、林秋蓉认为，地方政府在 土地征用过程中存在职能错位，一是地方政府保护土地资源职能缺位。二是地方政府 保护粮食安全与生态环境安全的职责缺失。三是地方政府保护弱势群体的职能缺位， 农村征地移民的权益严重受损。政府作为社会公平和正义的维护者在“应然”状态 4 第一章绪论 下。理应保护弱势群体的农民1 第四，征地程序不规范。梁亚荣认为，政府在行使 征地审批权不当或违法，表现为各级政府或土地管理部门对征用土地的审查不清、无 权或越权批地、对合法申请不审批、审批程序长“”吴利生认为，。两公告一登记” 制度不能落实。马晓茗，曾向阳认为，我国征地过程公开性不够，带有一定的暗箱操 作特点，同时征后跟踪监察不够，易滋生寻租行为町第五，征地过程中不同利益相 关者扮演角色不对。刘守英认为。现行征地制度最大的问题就是行政权侵犯财产权， 通过国家强制权，把一种财产权变成另一种财产权。闫炎认为，农民维权的弱势是 农村征地移民利益受损的主观原因。由于受到自身因素的制约，农村征地移民往往维 权意识淡薄。当权益受到损害时，许多人的表现或者是冷漠，期望别人为自己争取权 益；或者在生活陷入困境时采取过激的行为这既不利于维护自身利益，也增加了维 权成本同时，由于农民缺乏维权所必须的金钱、时间、精力及相关法律知识，因此 不能更好地维护自己的切身利益删李敦富认为，部分农村征地移民只顾眼前利益拿 到征地补偿费后，坐享其成、不思进取，。懒散”作风严重。土地的开发和征用所带 来的畸形富裕，急剧改变了农民的生活方式，造成农民奢侈畸形消费，再加上市场经 济的冲击，传统的思想意识逐渐分化，新的观念渐渐滋生脚姜作培认为，城市社会 对农村征地移民存有捧斥。歧视态度，无论是城市市民还是政府官员，都存在着心理 甚至是种种思想误区，城市政府对农村征地移民捧斥和抑制政策的多，鼓励和支持的 少嘲 1 2 3 保障农村征地移民权益的对策 目前，关于农村征地移民的权益保障的研究已经成为许多学者的研究的热点，归 纳起来主要有以下几个方面：第一，完善征地制度胡长明认为，我国的土地征用制 度产生于计划经济时期，但在经济社会发生了若干变化的今天。征地制度仍基本保持 着原有的做法，并暴露出诸多问题，为促进社会经济的发展，建立和谐社会，保持社 会的安定团结，有必要对我国土地征地制度进行系统而深入的法律思考，以促使农村 征地制度的改革与完善伽国土资源部2 0 0 2 年重点调研征地制度改革课题组调查认 为，应当缩小征地范围，严格控制征地面积，尽可能少征地，特别是农用地转为非农 建设用地。“4 国土资源部地籍司规划院联合调研组调查认为，可兼采概括式和列举式， 对。公共目的”的内涵和外延做出明确具体的界定，其实质也是缩小征地范围。叫 潘明才认为，“缩小征地范围”就有个不能征地的建设项目用地如何提供的问题，这 类建设用地理应利用国有存量建设用地或集体存量建设用地，但在我国工业化、城镇 化的进程中，单靠国有和集体存量建设用地是满足不了的经济发展的需要的，因此占 用部分集体农用地是不可避免的。嘲周诚指出，缩小征地范围，无论是否开放农地市 场，在全国或是某一地区，还存在着一个如何加强宏观调控的闯题。嘲第二，理顺农 5 农村征地移民权益保障研究 村集体土地产权关系。梁伟、袁堂明认为，保障农村征地移民权益应当首先要明晰农 村土地产权关系，培育和完善土地市场土地产权是土地制度的核心，特指存在于土地 之中的排他性权利，包括土地所有权，使用权、租赁权、抵押权、继承权等，土地产 权的性质反映着特定的社会关系和土地制度；同时应赋予农民完整的土地产权，给予 其部分所有权。党国英提出，一个是进一步确立农民的土地财产权，给发展适度的 农业规模经营创造基础，要把土地分给农民，农民要成为土地的主人，过渡的办法是 国家应先确保土地承包权1 0 0 年不变另一个是在土地转让中保障农民的利益，给农 民合理的补偿，并使这种补偿能够支持农村征地移民向城市转移。嗍第三，建立合理 豹征地机制。高勇认为，建立合理的征地补偿和剥益分享机制。寻找政府、征用地主 体、农村征地移民间最佳的利益联结，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际， 以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行 补偿标准提高。嗍朱林兴认为，保障农村征地移民权益要按照市场经济规则完善征地 补偿，既然目前我国实行的是市场经济，一切产品( 包括劳务) 的生产和交易体现的应 是市场机制和经济规律的原则，而征用集体土地本质上是商品或资源的买卖，那么理 所当然也应体现市场机制和经济规律的原则。也就是说，要以土地所有权市场价格为 基础来确定征地补偿费用，这对于保护农民利益和制止耕地乱征滥用，征而不用的现 象无疑具有重大作用删第四，规范征地行为黄小虎以为，对于如何规范政府行为， 合理分发安置补偿费方面，应调整财政分配格局，采用原则是财权与事权相对应，要 么充实县乡财政，使其不作无米之炊，要么明确有些事情由中央和省级财政负担。嘲 鲍海君、吴次芳建议，应更多的引入谈判机制，由用地单位和农民集体、农民自行谈 判确定补偿安置费。嘲第五，建立农村征地移民的社会保障体系。徐琴认为，合理的 征地补偿机制不仅意味着一定的经济补偿，其实质必须是一种就业替代和社会保障替 代模式。洲朱明芬认为，低水平的一次性现金补偿方式容易导致农村征地移民今后生 活无保障，容易在农村社会产生新的贫困阶层，不利于小康社会建设和城乡一体化的 推进。因此，对于土地被全部或大部分征用的农村征地移民，应建立、健全养老保障 制度。在条件许可的情况下，为社区农村征地移民购买大病医疗保险，同时，对丧失 劳动能力的农村征地移民实行最低生活保障制度。d - ，关于农村征地移民社会保障基金 的来源，鲍海君、吴次芳认为，征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是 农村征地移民社会保障基金的主要来源，其他的可能来源还有中央政府和地方政府的 财政拨款、农村征地移民社会保障基金运营收入以及慈善机构捐赠等。涵葛永明认为， 应由国家、集体、个人三者共担，国家出资部分在土地出让净收益中列支。嘲吴刚、 孙繁松、张良认为，国家集体分担的将一次缴纳，纳入社会保障基金，存入社会保障 基金财政专户之中。嘲关于农村征地移民社会保障的资金管理及运营机制，鲍海君、 吴次芳认为，应交由私营机构管理，鉴于我国的实际情况，可以交由银行和非银行金 6 第一章绪论 融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。卢海元建议，建立农 村征地移民的社会保险体系，并根据农村征地移民拥有更多资源的现实，为农村征地 移民建立高水平的个人账户 总的来说，已有的研究成果普遍赞同农民失去土地是经济社会发展、城镇化进程 中的一种必然现象。失去土地的农民天然地失去了其赖以生存的保障资源。并认为政 府为追求地方经济发展和自身的政绩以牺牲农民利益为代价，在对农村征地移民补偿 过程中出现的“政府不作为或作为欠佳”，必然会产生一系列不良的社会后果，严重 干扰社会现代化的进程。由此，政府应该抓住我国目前启动的社会主义薪农村建设为 契机，有必要对农村征地移民权益流失问题以及政府在保障他们权益方面应该承担什 么样的责任问题作一番深入的研究，找到切合实际的解决农村征地移民“生计”问题 的最佳路径。基于对该问题的逐步了解和迸一步深入研究的要求，笔者认为对该问题 的研究还存在以下几个方面需要加以深入： 第一，目前还没有学者就农村征地移民究竟有什么样的权益进行过系统的研究， 有也是大概的描述，比如说附在土地上的一些权益，也没有说明它们之间的关系，更 没有说明农村征地移民这一特定的群体在农村征地移民过程中所特有的权益。由于没 有理清这些非常具体，又非常重要的各种权益，所以学者们提出的各种保障农村征地 移民权益的对策和办法针对性和实践行不强。 第二，增加实证性研究。已有的研究成果多限于纯理论和经验研究范畴，实证分 析比较薄弱。对农村征地移民权益现状的调研不足，缺乏第一手调研资料使得研究成 果对现实状况的把握不够精确和深入，从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与 说服力不强。 第三，系统地研究农村征地移民权益流失的原因和对策，很多学者就有关农村征 地移民权益的流失原因和如何保障农村征地移民权益作了大量的研究，研究的内容主 要集中在我国具体的制度，尤其是农村土地征收制度等存在缺陷，从而在制定保障农 村征地移民权益的对策时也是对具体相应制度的缺陷进行完善来论述的，这未免失之 偏颇。笔者认为，农村征地移民权益受损是由于我国现有土地制度存在缺陷导致农村 征地移民失去土地，农民失去土地后本应得到补偿，但我国现有的农村征地移民利益 补偿制度存在缺陷，农村征地移民得不到公正、合理的补偿。而且，保护农村征地移 民权益的主体在其保护农村征地移民权益时因其角色的错位或缺失，无法真正起到保 障农村征地移民权益之效由此看来，农村征地移民权益流失是一个复杂的系统工程。 因此，对农村征地移民权益保障，并不能仅仅通过完善某项具体制度就能达到保障其 权益的目的，而是一个复杂的涉及多个主体、多项制度的复杂的系统工程。所以，对 农村征地移民权益保障的对策，也应是针对农村征地移民权益受损的原因进行系统分 7 农村征地移民权益保障研究 析，并根据系统分析的结果提出相应的真正能保障农村征地移民权益的对策。 第四，研究的国际视野与经验借鉴有待迸一步拓展。在这个问题上，伟大的革命 导师马克思曾说过，“社会经济形态的发展是一个自然历史过程”，“现代社会的经 济运动规律”，是任何人“既不能跳过也不能用法令取消的自然发展阶段”。已经实 现现代化了的国家，都是以各自独有的方式成功解决了利益协调问题从而建立起有效 率的经济组织的国家。我们可以通过学习己经现代化了的国家的经验，来。缩短和减 轻分娩的痛苦”因此，我国的改革发展与赶超战略要求有充分合理借鉴他国经验教 训的意识，在农村征地移民权益保障问题上也应如此然而，现有研究成果对国外相 关研究成果和举措的弓i 迸与参考还寥寥无几。因此，今后在这方面的研究应予以加强。 1 3 研究思路、方法和结构 1 3 1 研究思路 本文从明晰农村征地移民基本权益、同土地相关的权益和在征地过程中的权益这 三个层次农村征地移民应该拥有的权益着手，得出正是由于相关征地与安置部门不明 了这些权益，不能有效的保护这些权益，才导致了农村征地移民权益被侵害，进而进 一步分析当前农村征地移民权益流失的主要问题以及造成这些问题的各种原因，最终 就如何保障农村征地移民权益提出对策特别是地方政府在其中应承担的职责。本文本 着提出问题、分析问题、解决问题的基本思路来深入探讨政府如何更好地开展农村征 地移民工作，使农村征地移民权益得到有效保障。 l 第一章绪论 农村征地移民权益 l农村征地移民界定 农村征地移民各种权益保障农村征地移民权益的必要性 二农村征地移民权益流失及其成酚析二) 农村征地移民权益流失农村征地移民权益流失成因分析 农村征地移民权益保障的政府责任与实现途径 政府责任 实现路径 1 3 2 研究方法 图1 1 本文的研究思路 本文主要采用文献研究法，定性为主、定量为辅，定性与定量分析相结合的方法 等一系列方法对我国农村征地移民权益的流失进行分析，并提出些有关权益保障的 建议 本文使用的文献资料主要包括国家统计年鉴、国家征地与移民安置相关的文件与 法规，以及国家相关部门的有关课题的研究成果。 本文在研究过程中采用了规范分析与实证分析相结合的方法，以实证分析为基 础，列举了征地过程中农村征地移民权益受损的种种表现，建立了城镇化进程与农村 征地移民权益受损之间的逻辑关系；用规范分析的方法对现行征地和安置制度、机制 9 农村征地移民权益保障研究 与农村征地移民权益受损之间的内在联系进行了分析。为了获取实证研究的材料，本 人一方面利用做课题的机会进行了实地调查、访谈个人：另一方面通过互联网、报纸 等媒体查阅和收集了大量的信息资料。 1 3 3 研究结构 本文的研究框架安排如下： 第一章介绍本文的研究背景和意义，目前研究现状，以及当前研究该问题的难点。 第二章参照各种权益的内涵，从移民的基本权利、移民周土地相关的权益以及移 民在征地过程中的权益三个层次分析了农村征地移民的各种权益的内涵以及各种表 现形式。 第三章阐述了我国农村征她移民各种权益的流失现象并从体制缺陷和机制缺陷 的角度出发分析了农村征地移民各种权益流失的成因。在体制方面主要有地方政府发 展目标定位偏差、相关的制度存在缺陷和不足以及组织机构错位和程序的缺失三大原 因；在机制方面主要有农村征地补偿机制不完善、未形成公平利益博弈机制、就业和 社会保障机制缺失以及履行不力和监督机制失灵四大原因。 第四章阐明了农村征地移民权益保障过程中政府应当承担的责任，主要包括有效 保护人权和产权、调节复杂的利益关系、创造公平的市场环境、履行社会管理的责任 以及提供应有的社会保障五个方面，最终从创新体制、完善机制和公正实施三个角度 提出了保障农村征地移民权益的实现途径。在创新体制方面主要有健全和完善相关的 法律和法规、不同组织机构角色回归和重构和在征地过程中确立正当的程序。在完善 机制方面主要有确立合理的征地补偿机制、改进和完善利益博弈机制、形成就业和社 会保障机制和建立健全有效的监督机制。在公正执行方面主要有思想重视，真正尊重 农民、严格执行，杜绝利益动机和防止腐败，加大检查力度。 第五章为结论与展望，这一章主要讲文章得出的一些结论，并说明文章的一些研 究重点以及创新之处，同时指出文章的不足的地方，以期在今后的学习和研究过程中 进一步改善它们。 第二章农村征地移民的权益 第二章农村征地移民的权益 2 1 农村征地移民的定义 在国际上，移民通常是指受建设项目影响的各类人群及其所在的社会经济系统的 重建活动，项目影响人群包括受各种因项目建设产生的受到直接的与间接的经济、社 会、环境不利影响的人群笔者认为，农村征地移民就是指因各种项目建设征收了 农民的土地而产生的受到直接的与间接的经济、社会、环境不利影响的人群。本文研 究所采取的农村征地移民概念仅指受到直接的经济、社会、环境不利影响的人群。 2 2 农村征地移民的权益 在研究农村征地移民权益保障时，笔者认为，首先要厘定好哪些是农村征地移民 的权益，都包含些什么样内容，特别是农民在被征地的时候都拥有什么样的权益，只 有弄清楚这些问题才能够真正她保护他们的这些权益。跟农村征地移民相联系的权益 应该分三个层次，首先是移民的基本权利，这是其它一切权益的基点，第二是同土地 相关的权益，这是农民实现基本权利的基础，也是农民最重要的权益，它所包含的内 容几乎涵盖了农民基本权利问题，土地被征收后，移民就失去了与土地相关的权益， 只有确定好与土地相关的权益都有哪些，国家在征收这些土地时，征地单位才能够真 正实现对这些权益的公正的补偿，第三是征地过程中移民的权益，这些权益是移民实 现其基本权利的保障，只有确定了这些权益，才能够知道应该从什么地方着手开展好 农村征地移民的工作，真正使得农村征地移民的权益不受侵害。 2 2 1 农村征地移民基本权利 我国的宪法赋予了每个公民相同的基本权利，与农村征地移民密切相关的基本权 利概括起来有生存权、发展权和平等权，征地后，他们的这些权利最容易受到侵害， 江泽民同志指出，对中国来说，确保人民的生存权和发展权，是首要的也是最大的人 权保障。中国政府也一直把维护和促进人民的生存权和发展权置于首位，大力发展经 济，增强综合国力，改善人民的生存和发展状况我国宪法规定：“公民在法律面 前一律平等”，追求平等是每个公民应有的权利，是得到宪法保障的，笔者认为，只 有通过平等权的实现才能保障平等的客观存在，也是我们保障公民其他权利的手段。 ( 1 ) 生存权 生存权是2 0 世纪西方社会的法律思想之一。马克思、恩格斯指出；“我们首先应 该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是；人 农村征地移民权益保障研究 们为了能创造历史，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及 其他东西。”啪1 我国宪法第4 2 至4 6 条明确宣示我国公民的各种社会经济权利， 包括劳动权、休息权、退休人员生活保障权、物质帮助权、社会保障权以及社会救济 权。这些社会权利中的大部分是为了保障基本生活发生困难的公民的生存利益，而我 国农村人口比城镇人口的生活相对要贫困，并且其自我保障能力比较弱，特别是农村 征地移民由于土地被征给他们的生活带来了很大的变化，在一定程度上他们的自我保 障能力相对更弱一些，为了满足其生存需求或维持其基本生活，农村征地移民有权利 要求国家和社会在其陷入困境或基本生活受到威胁时提供物质保障。 ( 2 ) 发展权 联合国通过的发展权利宣言指出：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于 这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治 的发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”发晨权是入的个 体和人的集体参与、促进并享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续 地发展的一项基本人权。嘲笔者认为，农村征地移民发展权主要包括享受社会发展带 来的成果的权利和接受各项政策性支持的权利等。 ( 3 ) 平等权 平等权是指公民平等地享有权利。不受任何差别对待，要求国家同等保护的权利。 平等权的本质是反对歧视，禁止差别对待。潮我国宪法规定，法律面前人人平等，我 国公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教习惯、教育程度、财产状况、 居住期限，都一律平等地享有宪法和法律规定的权利、任何人的合法权益都一律平等 的受到保护、在法律面前，不允许任何公民享有法律以外的特权，任何人不得强迫任 何公民承担法律以外的义务，不得使公民受到法律以外的处罚。具体内容有主要包括 经济平等权、政治平等权还有社会平等权笔者认为，农村征地移民享有的平等权主 要包括平等的经济补偿权、在征地和安置过程中的平等的参与权、平等的劳动就业权、 平等的进入市场的权利、平等的享受教育权以及平等的获得社会保障的权利。 2 2 2 同土地相关的重要权益 2 0 0 3 年3 月1 日开始实施的中华人民共和国农村土地承包法确认了农民对承 包土地的产权地位，但土地又不同于其他的财产。虽然农民不能拥有完整的土地产权， 但相对于其他的产权，土地对于农民来说更为重要，农民对承包的土地不仅具有占有 权、经营利用权、收益分配权和一定的程度上的处分权，更为重要的是土地承载着一 定的社会功能，它是农民实现基本权利的基础。 1 2 第二章农村征地移民的权益 ( 1 ) 财产权 作为公民基本权利的财产权是指公民对私人财产的权利，亦即私人财产权私 人财产权既包括对私人所有的生活资抖的权利，也包括对私人所有的生产资料的权 利：既包括对公民个人财产的所有权，也包括对公民个人合法取得的公共财产，如土 地等的使用权。嘲笔者认为，农民的土地财产权主要包括永佃权、使用权、地上权、 租赁权、继承权、采矿权、渔业权、林业权等土地使用权，永佃权是指对土地长期的 土地承包权；使用权是指农民有权利在土地上自主种植或开发其他用途并获得收益； 地上权是指农民对土地上栽种的农作物或其他地上附着物拥有所有权。笔者认为应该 赋予农民真正意义上的财产权。农民既可以自己占用着土地并可以对其进行开发利 用，通过自己承包经营获得收益，也可以通过合法的流转实现土地承包经营权的顺利 转让。 ( 2 ) 劳动就业权 劳动权是宪法赋予公民的权利笔者认为，劳动就业权是劳动权的核心内容，是 劳动者赖以生存的基本权利，是实现劳动权的基础劳动者的劳动就业权能否实现， 既关系到劳动者的生存权问题，又关系到国家经济和社会的发展。经济、社会和文 化权利国际公约第六条规定；。本公约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭 其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。”我国 的劳动法第l o 条规定：。国家通过促进经济社会发展，创造就业条件，扩大就 业机会”；第1 1 条规定：“地方各级人民政府应当采取措施，发展各种类型的职业 介绍机构，提供就业服务。”目前，在中国虽然有部分地区的农村农业逐渐的没落以 及农民逐渐的离开土地，但是对于我国大部分农民来说土地既是他们的农动对象又是 他们的工作场所，再加上他们当中有许多人自身素质不高，文化程度低，劳动技能差， 主要以地为劳动对象，因此士地就成为农民就业机会的重要资源。农村征地移民土 地被征后在失去土地同时，也失去了劳动的对象、工作的场所，也就失去了这种最重 要的就业机会。 r ( 3 ) 社会保障权 社会保障权是宪法和国际人权公约规定的每一个公民都应当享有的基本权利。农 民作为共和国公民，理所当然享有社会保障权。国际劳工组织制定的社会保障( 最 低标准) 公约规定社会保障包括9 个项：医疗照顾、疾病津贴、失业津贴、老龄津 贴、工伤津贴