（行政管理专业论文）我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析.pdf

ab s t r 8 c t t h evi u ages andt o 认 . sare t h efo und at l onsof st a t epo、 ， e r ，al so th ei m port a n t 优 g ani 以i o n als t ru c tu r eo f c o nun un1 stp a ity o f c hi na inthe b as i c助i t ，w h e t h e r the vi n ages andt o 认 . sm a n a g e m e n ts y st em peri 免 c td l r e ctly化 l atest h edevclo p m e n tand soci ety怡s ta b i l ity ofo urn 刀 . l ec o nom y .h 0 wadv a n c e s our r e fo rm ofvi n a g e s and to wns m ana g e m e n t sys t e m ，ada p t ingand m ana g l n g the c o unt ry si dew h i chc h anges u n c e a s in gl y， 则di ngthe 介 旧 m e r ， the cou n trysi detostep o n t o the d e m o crar y and the mod e mweal thy ro adis the u r g ent challe n g e w h i c h the vil1 a g e s a n d to wns workfaces，si m ul t a n couslyal so i s a k ey1 i nko f rura 1 reco n s 1 ru c t 1 o n o f n ew t i m e si nee re fo rm and o pen l n g up，th e cou n t ryh asc a rr i ed o na ser i e s ofre fon n s toth e v i l l 昭e s 朗d to认 们 5 ， a l t h o u gho b ta i n e d s o 们 n e re s u l t s ， t h e s e re fo rms h a v e n o t fu n d a m enta l l y c h ang edt h e s i t u a t i onwhi c h the m a n a g ement s y s te mo f v i l l 昭e s and to wns a d a p t 胶 n “ a l sociald eve fo p m e n t m 瞬 an d m ore w ithdi ffi cu lty. b e c a u s e t h e sere fo rms are p erip h e ryre fo rm whi c h o ul y a i m s atsom e con c r e t e q u e s t i 0 n ， b a s i c a l l y h ave not to u c h e d th e c o n s t 1 t u t i ve q p e stio nof 山 evi n ages andt o 认 的 s r n a n age m ent sys t e m . the r e o 呱 a n e r consid er ating 。 1 v l ro inne n ta 1 fa c t o rswhic hi n fl u enc e re fo rm， this di ss e rt a t i o nthink t h a t t h ekeypoi nt s houl dbe c a x r y 1 ng on the s y s t e m i nno v at i o nandthe con st 1 1 u t i v eadju s t n 1 e nt tothe t n a n a g e m ent s y stemo f v i l l age s and t o 认 叽 5 . s peaki n gi nc o n c rete l e n n s ， th i s d i s s e n a t io n a tt e m p t to e x p l ore in fo l l o w ln gs e v e ral as p e c ts : d e e p e n i ng fi nancesystem re fo rm; s t r a 1 g h t e n i ng o u t a u th o ri tyre l at i o n s b e b 刃 e e nc o unt i e s a n dv i l l a g e s ; re gul at i ng t h e power movemento f vi l l age s a n d to wns ; 。 p t i m i z i llgt h e power s 1 ru c t ure o f v i l i鲍e s and to wns . vi n a g e s and t o w n m anage m ent system sys t e mre fo rm c onst i to t i v e p re d i c ame nt re c ons t ruc ti o n 学位论文独创性声明 本学位论文是我个人在导师指导下进行研究工作及取得的研究 成果。 尽我所知，除了文中特别加以 标注和致谢的 部分外， 论文中 不 包含其他人己 经发表或撰写 过的 研究成果， 也不包含我为获得任何其 它学位而使用过的材料。 其他人员 对本学位论文所做的任何贡献均已 在论文中作了明 确的说明 并表示了 谢意。 作 者 签 名变 森 关于本学位论文使用授权的声明 南京理工大学有权保留本学位论文的复印件和电子文档， 有权送 交给有资质的信息档案机构存档。除在保密期内的 保密论文外， 本论 文允许被查阅和借阅， 可以公布论文的全部或部分内容。上述事项授 权南京理工大学研究生院办理。 作 。 名裴 森 硕 十论文我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 1导言 l l选题的研究意义 我国现代乡镇政府的存在已有近百年的历史，乡镇管理体制改革一直都在进行， 但有关乡镇管理体制改革的研究却比较薄弱。近几年来随着三农研究的升温特别是 “ 新农村建设” 和农村税费改革的逐步推进， 乡镇管理体制的问题日益凸现， 成为 “ 三 农问题” 的焦点， 乡镇管理体制改革迫在眉睫，乡镇管理体制改革的研究才逐渐成为 当前学术研究的一个重点。围绕新一轮乡镇管理体制改革的方向， 学术界展开了激烈 的争论， 有人主张撤销乡镇政府， 变乡政府为县级政府的派出机构; 有人主张强化乡 镇政府; 有人主张实施乡镇自 治;还有人主张有限的“ 乡政自治”等。不同的主张折 射出对问题界定和路径选择的差异， 但不同的起点和不同的路径选择却有着共同的愿 景，即构建一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和 谐相处的和谐社会。 而与理论界争论不休和共识缺乏形成鲜明对比的是乡镇改革的实践却在各地如 火如茶的展开了，而且改革的主题高度一致，就是 “ 精简撤并” ，当然也有个别地方 除了进行“ 精简撤并”的量变式改革以外， 也开始尝试着乡镇领导人直选、乡镇职能 转变、 建设服务型乡镇政府等质变式变革. 不过值得我们注意的是新一轮乡镇改革的 背景与以往有了很大不同，乡镇对于国家和村民的意义己经发生了明显转变，乡镇己 经不再是国家为城市建设汲取乡村资源的抽水机， 而逐渐成为了国家推动新时期乡村 建设的有力工具。 遗憾的是当前的乡镇政府改革方式同以往却如出一辙， 仍然有政府 主导的压力型、 运动式的数字游戏的特点， 落入了 近似于三十年代“ 号称乡 村运动而 乡村不动，高谈社会改造而依附政权”的困境之中，改革前景不容乐观。因此，我们 有必要用更广阔的视野来审视我国乡镇管理体制的历史演变与改革实践， 用更务实的 视角检讨我国的乡镇管理体制改革理论研究， 探索一条从我们面对的现实走向我们仰 视的理想的乡镇管理体制改革之路。 1 .2 国内外研究动态 乡镇政府是我国最基层的政权， 乡镇管理体制健全与否直接关系到农村经济的发 展和社会的稳定。 但是， 我国目 前的乡镇管理体制存在着行政区划不合理、 县乡关系 不顺、 管理方法落后等一系列问题，鱼需进行改革. 特别是近几年我国实行农村税费 改革以来， 乡镇管理体制存在的这些弊端得以突显， 乡镇管理体制改革成为学术界研 究的热点问题之一。 硕士论文 视国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 归纳起来，国内学术界关于乡镇管理体制改革的方向主要有五种观点:第一，将 全国现有3 万多个乡镇行政建制撤销， 一律改设为县级人民政府的派出机构。 这个方 案以徐勇为代表，建议实行 “ 县政、乡派、 村治” ， 使县成为国家在农村的基层政权， 乡成为县的派出机构， 村民委员会真正成为群众性自治组织。 第二， 在撤并乡镇的基 础上， 精简机构和人员、 转变职能， 科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。 代表 者主要有李昌平、 卢立、 潘维等。 李昌平认为， 乡镇改革不是削弱乡镇而是加强乡镇， 要明确三个新的职能:服务 “ 以工补农” ，高效提供农村公共服务:建设小城镇:管 理国有的现代化后备资源。 不仅要改良农村微观组织形式，降低服务成本， 还要改进 资源配置方式、 途经将权力配置变为法律配置。 第三， 实行乡镇自治。 以于建嵘、 沈延生为代表， 于建嵘所强调的乡镇自 治是一种社区自 治， 它要求“ 一地方之人， 在 一地方区域以内， 依国家法律所规定和本地方公共之意志， 处理一地方公共之事务气 1 沈延生的主要观点是“ 乡治、 村政、 社有” ， 乡 治即乡 镇自 治的简称。 第四， 有限的 “ 乡政自治” 。代表人物是吴理财。他认为乡镇的未来改革不在于取消、虚化或实化 乡镇， 而在于顺应现代治理的要求进行民主转型， 即在县乡政权之间进行制度化分权 改革，并扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道， 将乡镇政府改革为“ 官民合作” 组 织。第五， “ 乡派、镇政”的观点。主要代表人物是徐增阳。他认为应乡、镇分设， 实行 “ 乡派” 和 “ 镇政” ，即在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府。作 为配套改革，应提高现行的建制镇标准。 国外有代表性的研究文献是奥斯特罗姆等著的 美国地方政府 ，阿尔贝克等著 北欧地方政府: 战后发展趋势与改革 等。 这两本译著都属于北京大学地方政府与 地方治理研究中心组织编写的 地方政府与地方治理译从 。万鹏飞在译丛总序中将 欧美国家地方政府改革的特点归纳为以下几个方面: 一是改革的发起者在单一制国家 和联邦制国家中各不相同。 二是改革的进度以渐进改革战略为主， 少数国家的改革则 较为激进， 如英国和新西兰。 三是改革的视角从地方政府转向地方治理。 四是从私营 ( 商业) 部门的经营之道中寻求公共部门问 题解决的灵感和办法. 五是重视地方政府立 法， 推进地方政府改 革。 2 国 外地方政 府改革与中国 地方政府改革无论在背景上、改 革的理论基础上，还是在改革的具体措施上，都有很大的不同. 但在学术上和实践 上仍然是可以相互参较、 相互学习的。 此外， 杜赞奇在 文化、 权力与国家 一书中， 提出了“ 国家政权的扩张与内卷化” 这一概念.主要意思是指， “ 国家政权内卷化是 指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益， 而是靠复制或扩大旧有的国家与社会 . 闻 钧天 . 中国 保甲 制度1 川j l 京: 商 务印书 馆， 1 935 .4 36 2 1 关 奥 斯 特罗姆. 美国 地方 政府i m i j 匕 京: 北京人 学出 版社 . 2 以 ” j 礴 硕士论文 找国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 的关系一如中国旧 有的赢利型经纪， 体制一来扩大其行政职能. 20世纪当中国政权依 赖经纪制来扩大其控制力时， 这不仅使旧的经纪层扩大， 而且是经纪制深入到社会的 最低层 一村庄。 ” 2 他 认为 在国家 政权建设过程中， 国家 权力 进入乡 村时 摒弃权力的文 化网络， 而且过度的征收赋税，使乡村领导无法与乡村社会结为一体，乡村领导甚至 与民众对立，乡村领导难当，于是精英逃离， 保护型经纪为赢利型经纪所取代，国家 政权与乡村社会渐行渐远。 1 3研究思路与创新之处 本文除导言和结论外， 分三个部分， 第一部分通过纵观我国乡镇管理体制的历史 演变， 探寻出对我国现行乡镇管理体制改革的启示; 第二部分先从农民负担问题、 机 构膨胀问题、 财政压力问题和乡镇政权建设问 题四个方面分析了我国乡镇管理体制存 在困境的表现， 然后从主要是从结构失衡的角度研究了我国乡镇管理体制存在困境产 生的根源;第三部分在前人研究的基础上，探究重构我国乡镇管理体制的路径。 其创新之处则主要表现在以下两方面: (l ) 方法创新。 本文在研究方法上，力求 既避免对乡镇体制改革纯理论的空洞阐述， 又防止停留在对实践的简单描述上， 坚持 规范研究与实证研究相结合，在运用政治学、 行政学、 经济学、历史学及相关学科领 域的理论对乡镇体制改革进行学理分析的同时， 又辅以许多直接来自乡镇的实证材料 作为依据，从而尽可能以事实为据，力戒空谈。 (2 ) 角度创新。本文从乡镇所处的结 构体系这一新角度分析乡镇管理体制诸问题产生的根源， 并按照结构设置要适应现实 环境的思路提出重构我国乡镇管理体制的政策建议，并对此作了系统的比较分析。 ， 国家经纪即国家的代理人， 其中保护型国家经纪系村社自 愿组织的， 负贵征收从税并完成国家指派的其他任务。 直利型国家经纪足指那心被国家权力所利用，但在一个小断商品化的社会中却没有合法收入的职员。 他们从事令 人庆烦几 地位低下的职位的主要动机在于有利可图，其日的是要利用止 职权捞取最人的利益。 2 美 1 杜 赞 奇文 化 、 权 力与 国 家 i m i 江 苏 : 江苏 人 民 出 版社 ， 2 00 3 .5 1 3 硕士论文 我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 2 我国乡镇管理体制的历史沿革及评析 2. 1 建国前乡镇管理体制的变迁 我国乡镇建制的历史可追溯到古代的战国时期， 那时在县以下就设有乡、 里， 设 有野司寇、乡正、五侯等官职。 在秦汉时期，县下设有乡、亭、里等机构，十里为一 亭，十亭为一乡，乡设有秩，由郡任免，掌管一乡，汉承秦制。隋唐时期，县以下为 里， 设里 正，里以下设乡。置嗜老官职， 管理日 常事务。乡制在东汉末年以后，由于 战争不断， 人员急剧流亡和减少， 常常处于名存实亡的状况。元代县下设里、社，为 社会自治组织。明清时县下为乡，设乡长官职。 纵观我国古代行政历史， 虽然县以下设有乡或里等机构和朝廷命官， 但乡并非一 级行政权力机构， 而是县级政权的派出机构或自治机构， 我国古代最基层一级行政机 构为县，县下由地方民间组织或县的派出机构来管理，由此可知，在我国古代社会， 就出现了民间组织对地方的自治。 但是， 古代社会的民间组织对乡政的治理并不总是 通过合法的权力，其权利的合法性因此往往受到严重挑战。 清末新政和预备立宪时期， 开始划分学区， 警区， 推行城镇乡地方自治，中国近 代乡镇一级行政由此萌芽。到北洋政府时期，各地均存在不同形式的乡镇一级行政。 民国时期，1 9 3 9 年南京国民政府颁布 县各级组织纲要和 “ 新县制” ，乡 镇成为一 级自治单位，乡 ( 镇)设乡 ( 镇) 公所，乡 ( 镇)设乡 ( 镇)长 1 人，乡 ( 镇)公所 设民政、警卫、经济、文化4 股， 成为实体性的政府机构，同时，乡镇以下为保甲， 保设保长办公处，置保长一人，干事二至四人。一些学者认为，“ 新县制”的规定正 是把中国的基层政权从县下移到原来属于自治单位的乡镇， 成为一级行政建制， 基层 行政单位。 新民主主义革命时期， 中国共产党领导农民在农村建立了乡级政权，由乡 苏维埃主席或乡长和工作人员若干人组成乡政府机构， 乡级政权成为革命根据地的基 础政权机关。 由 此可知， 我国乡一级行政体制是形成于近代时期， 且其最初的政权治理主要靠 的是自 治， 靠的是大力发展地方的自 治权利和提高地方行政的积极性来加速发展乡一 级行政体制。 2. 2 建国以 来至改革开放前乡镇管理体制的变革 这一时期我国乡镇管理体制的演变大致经历了以下两个阶段: 第一阶段:1 9 49年一1 9 58年，建立乡人民 政府阶段。这一阶段其职能主要是领 金太军等乡镇机构改革 挑战 与对策扭 阅广东 :广东人民出 版社 ，2 005.188 硕士论文 我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 导地方人民恢复经济建设， 这期间我国经济开始快速发展， 乡一级行政机构也快速膨 胀。 中华人民共和国成立后， 政务院于 1 950 年 12月公布了 乡( 行政村) 人民政府组 织通则 ， 全国各地普遍建立了乡( 行政村) 政权( 其中，华北、东北各省和内蒙古自治 区是行政村，其他省份是乡) 。建国初期，我国的乡镇政府有过两次调整。第一次是 由大到小的调整，1 9 51年4 月24 日， 政务院下发 关于人民民主政权建设工作的指 示 ，要求“ 己完成土地改革的地区，应酌量调整区、乡( 行政村) 行政区划， 缩小区、 乡行政范围，以便于人民管理政权， 密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权 的基层组织作用， 并提高效率。 ” 据内务部1952年9 月底统计， 当时除西藏、 台湾外， 共有乡级单位28. 46万个， 平均每乡1770人。 第二次是由小到大的调整， 随着乡政 府工作重心的转变和乡管辖范围的扩大， 乡政府工作范围扩大， 工作量相应增加， 建 国初期那种简单的乡政府体制己 难以 胜任工作了。 为此， 党和政府陆续采取了若干措 施加强乡政权建设。1 9 55年 12月29 日，国务院发布 关于进一步做好国家机关精 简 工 作的 指 示 ， 指出 : “ 小 区 小 乡 制己 经 不 适 应 农 业 合 作 化 运 动 迅 速发 展 后 的 新 形 势， 区乡行政区域应当适当调整。 ”据此，各地自1 9 5 5 年冬至 1 9 5 6 年春起陆续进行了乡 的全面调整，除广东、山东等省外，基本都实行了大乡制.实行大乡之后，农村基层 政权的工作重心由区下沉到乡。 在建国初期的一段时间内， 我国基本上处于中央和基 层政权逐步健全的历史阶段， 从新民主主义革命到以三大改造为旗帜的社会主义革命 的转变， 从而最终支持了在经济、 政治和文化诸领域建立了适合当时中国国情的国家 机器和政权运行体系。 第二阶段:1 9 58一1 9 78 年，实行人民公社化阶段。这期间实行 “ 政社合一”的 乡一级行政体制，中央实行收权精简，对乡镇行政体制进行改革。 1958 年，全国农村普遍建立了 人民公社，取消了乡政府的体制，实行了人民公 社政社合一的体制， 人民公社成为我国农村基层政府的组织形式， 并一直延续到1982 年新宪法公布以前。人民公社时期的管理机构一般可分为社管理委员会、管理区( 或 生产大队) 、 生产队三级。 管理区一般是分片管理工农商学兵、自 行经济核算的单位， 盈亏由公社统一负责。 生产队是组织劳动的基本单位。 政社合一的人民公社时期通常 分为两个阶段: 第一阶段从19 58年到1 9 61年， 特征是 “ 一大二公” : 后一阶段1 9 60 年代初到上世纪八十年代初， 特征是 “ 三级所有，队为基础” 。在这个时期中，乡镇 还只是一级报账单位， 人员工资和办公经费均由县财政拨款，乡镇是一个“ 财粮” 编 制， 具体负责乡镇财务报账工作， 不必考虑自 身的财政收入问题， 其工作任务相当单 纯，即 “ 上传下达” 。乡镇机构的构成只有乡镇党委和乡镇政府两套班子，人员最多 不超过20人。同时在这个阶段乡镇实际上不是国家政权最低一级的组织，生产大队 和生产队、 或村公所是乡镇的基层组织，因而普通农民很少直接与乡镇打交道， 不会 硕士论文我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 发生直接的利益关系， 农民个体或农民家庭不存在属于自己的经济利益， 一切都淹没 在 “ 大集体”之中，因此乡镇在农民心目中具有较高的权威和较好的形象。 由上可知， 我国自新中国成立时起， 乡镇一级政府就己经成为完整的最基层行政 机构， 其机构是按照适应计划经济体制设置， 其人员属于国家在编人员， 其职能是贯 彻执行中央政策和上一级指示精神，对上一级政府负责。 2. 3 改革开放以来的乡镇管理体制改革历程 从1978年 12月改革开放至今， 中国乡镇改革先后经历了4 个阶段: 从“ 八二宪 法” 规定建立乡镇政府到 1 9 87年 中华人民共和国村民委员会组织法( 施行) ;1986 年至 1 9 89年的 “ 撤并乡镇”和推行 “ 村民自治” ;1990 年至 1997 年的县乡综合改革 试点和建立健全农业社会化服务体系; 1998 年至今的农村税费改革与乡镇管理体制 创新。 2 . 3 . 1 “ 社改乡”与 “ 乡政村治”体制的建立 十一届三中全会后，随着农村经济体制改革的不断深入，中国亿万农民以前所 未有的极大热情关注自己的切身利益， 要求用政治上的民主权力来保障经济上的物质 利益。在这种情况下，“ 政社合一” 的人民公社体制已失去了权威基础，而变得“ 无法 容忍新兴的 社会力量， 无法协调和统帅社会” ， 3 造成“ 农村一部分社队基层组织涣散， 甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良 现象在滋长蔓延” . 咯 198 2 年12月， 第五届全国人民代表大会第5 次会议通过了 中华人民共和国宪 法，其中第95条规定“ 乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府” ，第 107 条 规定“ 乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民 代表大会的决议和上级国家行政机关 的决定和命令， 管理本行政区域内的行政工作” ， 第1 10条规定“ 农村按居住地设立的 村民委员会是基层群众性自 治组织” ， 从此确立起 “ 乡政村治”体制模式。 1983年10 月，中共中央、国务院发出 关于实行政社分开建立乡政府的通知中指出，“ 当前 的首要任务是把政社分开， 建立乡政府。 同时按乡建立乡党委， 并根据生产的需要和 群众的意愿逐步建立经济组织。” 随着人民公社体制的解体，原来的“ 三级所有、队为基础” 开始被打破。1980年， 广西河池地区宜山、罗城两县农民自发建立一种全新的基层组织形式村民委员 会。 其最初功能只是协助乡政府维护社会治安和集体水利设施， 后来逐渐扩大到村民 1 谭 锦田 国 家 j 社会 关 系 视 角 下的乡 镇政 府改革 研 究 . 北 京: 国 家图 书 馆博f: 论文 .2 004 ， 13 2 张 新 光 . 论 乡 镇 改革25年 ioli . 中 国 农 村 研究网 ( htt p: 刀 w w w cc rs 刀 rgcn) ，2 005 一 0- 10 3 张厚安 ， 徐勇 . 中 国农村政治稳定与 发展 m i 武汉:武汉出版衬， . 995 .2 11 刁 中共中央文献 研究室三中 全会以 来重要文 献选编( 下册)l m 】 北京: 人民出 版社， 1 061 硕士论文我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 对农村社区政治、 经济、 文化和社会生活多方面事务的自我管理， 最终演化为一种基 层群众性自治组织。与此同时，四川、 河南、安徽、山东等地也陆续出现了与此相类 似的组织形式。 到1 9 8 5 年， 全国共建立起948 ， 6 28个村民委员会和5 88多万个村民 组， 从而取代了日益瓦解的生产大队和生产队。 然而， 这一时期“ 政社分开” 的主要意 义只是在于建立“ 乡政” 体制，呀寸 民自治” 工作尚未开展。 2 . 3 . 2 “ 撤并乡镇”与推行 “ 村民自治”并进 1 983 年10月，中央文件曾规定:“ 省、 直辖市、自 治区的人民政府决定乡、民 族乡、 镇的建制和区域划分。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础， 如原有公 社范围过大的也可以适当划小。 在建乡中， 要重视集镇的建设， 对具有一定条件的集 镇， 可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展. 村民委员会是基层群众性 自 治组织， 应按村民 居住状况设立。 ” 这给地方留下较大的“ 操作空间” 和灵活性， 造成了新建乡的规模普遍变小，建制镇的数量猛增，行政村和村民组划分零散.1985 年，全国乡镇数量为91，138 个，比1978 年增加了38，357 个，行政村数量为9 48， 628 个，比1978 年增加了25.8 万个。这既增加了国家行政成本支出，又增加了农 民的经济负担， 导致出现了乡村生产性资源分化与支配性权利膨胀互相背离、 矛盾激 化的现象。于是从 1 986 年开始，各地又开展了“ 撤并乡镇”工作，致使全国乡镇数 量一下子比上年减少了 19，6 18个，行政村数量也比上年减少了接近 10万个。根据 1 9 9 6 年全国农业普查的结果， 乡镇数量为43， 1 12个，比1 9 86年减少了28， 4 0 9 个， 行政村的数量也比10年前减少了接近10万个。 虽然乡镇数量有所减少， 但传统计划 体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉， 国家政权与农民自治互相渗透， “ 条条” 垂直管理与“ 块块” 统一领导互相分割， 乡镇 “ 事权” 与 “ 财权” 互相脱节等问题并 没有改变。 19 86年9 月26 日，中共中央、 国务院发出 关于加强农村基层政权建设工作的 通知 ( 草案)，开始把注意力集中到乡以下的村级组织建设。1987年10月，十三 大报告进一步提出，“ 要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情 由群众自己 依法去办。 ” 同年 11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过的 中 华人民共和国村民委员会组织法 ( 试行)，标志着我国实行“ 村民自 治” 进入了制度 化运作的阶段。1988年底，全国共有1 ， 0 93 个县级单位开展村委会换届选举的工作 试点，1989年的试点范围进一步扩大到了14个省 ( 自治区、直辖市)。1 9 98年11 月， 第九届全国人大常委会第5 次会议通过的 中华人民共和国村民委员会组织法 ， 标志着农民 依法直接行使民主权利， 实行自 我管理、自 我教育、自 我服务和实行村级 ， 民 政部 政 策 研究中 心 ， 中国 小 城镇 改革 发 展 研究 中 心 21 世 纪乡 镇工 作全书 1 阅. 北 京: 中 国 农 业 出 版社 ， 1 99 9 ，865 硕士论文我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已成为了一项基本社会政治制度，也标志 着“ 为中国农村找到了 一条发展社会主义民主政治的道路” 。1 2 . 3 . 3县乡综合改革试点与建立健全农业社会化服务体系 1986年9 月，中央曾明确指出: “ 全国农村人民公社政社分开，建立乡政府的工 作已经全部结束。 但由于这项改革的时间不长， 与此相关的一系列配套改革措施没有 跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题， 主要是党、政、企之间的关系还 没有完全理顺， 有些地方党政不分、 政企不分的现象依然存在， 少数地方乡政府还没 有完全起到一级政权的作用。 . . 目前县级许多部门在乡设有分支机构， 并且统得过 多过死， 使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。 这种条块分割的管 理体制必 须逐步改 革. 改革的 基本原则是简政放 权。 ” ( 中 发【 1 9 8 6 22号文件) 从19 86 年下半年开始，山东省莱芜市率先进行县级综合改革试点工作，把市直20 多个涉农 部门分支机构下放给乡镇政府管理，分流机关干部和事业单位职工多达12，8 74人， 取得了明显的成效。 随后， 山东诸城、 河南新郑、山西限县、 湖南华容、 内蒙古卓资、 福建石狮、四川邓睐、 广东顺德、 甘肃定西等地都相继开展了县级综合改革试点。据 不完全统计，全国已 有23个省份确定了290 个县级单位进行试点工作。 1 9 91 年 10 月，国务院发出了 关于加强农业社会化服务体系建设的通知 ，就 有关政策做出规定。 但在事实上， 中央并没有制定出县级综合配套改革方案。 这场自 下而上的县乡综合改革试点工作，没过多久也就销声匿迹了。1 9 93年9 月 17 日，万 里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“ 深化农村改革，需要自 上而下 的总体规划， 也需要自 下而上的创造。 但解决农村中存在的问题， 涉及一些部门和个 人的既得利益， 没有 权威的决定， 不抓紧检查， 就 难以 奏效。 ，2 正因为 这样， 从1 9 87 年到1 9 97年的10年间， 我国县乡机构改革一直处于持续却无法深入的停滞状态， “ 仍 未摆脱人民公社组织的影响。 表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系， 习 惯于直接指挥和控制， 不善于运用各 种杠杆和利益导向 实行间接、 弹性控制. ，3 2 . 3 . 4全国开展农村税费改革与乡镇管理体制创新 根据 左传 记载， 公元前5 94年， 鲁国开始实行 “ 初税亩”， 也就是征收农业 税.从那以后，农业税一直是历朝历代统治者最重要的财政来源。1998年 10月，十 五届三中 全会通过了 中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定 ， 标志着 中国农村改革开始并入正常发展轨道。 2 000 年3 月2日， 中共中央、 国务院发出 关 . 人 民1 】 报 评 论 员农 村 基 层 民 主 的 重 要 保 障 因 人民 1 1 报 ， 1 99 8 一 卜 1 9: 0 1) 2 万里 . 认 真 解 决 当 前 农 村 中 存 在 的 问 题 i ai. 万 毕 文 选 【 ci . 北京 : 人 民 出 版 社 ， . 卯 5 ， 陈吉 元中 国 农 村社会 变 迁(l 9 4 9 1 9 8 9) 附l 太 原 : 山 西 经济出 版 社 . 1 99 3 硕士论文 我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 于进行农村税费改革试点工作的通知 ，并率先在安徽省进行农村税费改革. 试点。 2001年3 月2 4日，国务院又发出 关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知 ， 要求在 “ 扩大试点，积累经验”的基础上，具备条件的省份可以全面推开试点工作。 江苏省依靠自 身财力率先开展自费改革试点工作， 其他省份也选择部分县( 市) 进行局 部试点。2002 年 3月2 7日，国务院办公厅发出 关于做好2 002年扩大农村税费改 革试点工作的通知 ，将农村税费改革试点范围 进一步扩大到河北、内蒙、吉林、黑 龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁 夏等16个省份，加上江苏、 浙江、上海等自费试点和安徽省，全国共有20 个省份开 展了农村税费改革试点工作。 据财政部统计， 2002年全国共有6. 2 亿农民参加“ 费改 税” ， 约占乡 村总人口的3 /4 . 2 0 03年3 月2 7 日 ，国务院下发 关于全面推进农村税 费改革试点工作的意见 ， 要求“ 各地区应结合实际， 逐步缩小农业特产税征收范围， 降低税率，为最终取消这一税种创造条件。 ” 2 0 03年，全国农民负担下降幅度一般都 在30%以上，中央财政转移支付资金达到3 %亿元，比上年净增加了91亿元。2004 年1 月1 日，中共中央下发新的 “ 一号文件” ，把农业税税率从总体上下降1 个百分 点，取消除烟叶外的农业特产税。2004 年3月5日，温家宝总理在第十届全国人大 二次会议上郑重承诺:“ 从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低 1 个百 分点以 上， 5 年内 取消农业税. ” 2 2 o 05年新年伊始， 江苏、 重庆、 河南、 四川、 山 西、 内蒙、贵州、 安徽、 海南、 广东、宁夏、 福建等省份相继宣布取消农业税。 2 0 06年 1 月1 日，延续了2 6 00 年的农业税被彻底废止。 农村税费改革是党中央、 国务院为加强新时期农业基础地位、 保护农民合法权益， 调动农民生产积极性而做出的重大决策。 它规范了农村税费制度， 取消了“ 三提五统” 3 和各 种专门 面向 农民 的收费， 调动了 农民 生产积极性的同 时促进了 农村经济发展， 使乡镇政府从一个盈利型组织向公共服务型政府转变。 但也应清醒地看到， 农村税费 改革是一项复杂而艰难的系统工程， 如全国目前的乡 村负债己超过5 00。 亿元， 4 而庞 大的乡镇机构正成为农民负担反弹的最大隐患. 因此， 我国从根本上解决农民负担的 问题， 必须进行县乡机构改革和行政管理体制改革。 正如温家宝总理在十届人人一次 会议上答中外记者问时所说: “ 农村税费改革的实质，是要改革农村不适应生产力发 展的上层建筑的某些环节，最重要的精简机构和人员”于是从 1 9 98 年起，我国一直 其基本内 容是“ 三个取消、 一个逐步取消、 两个调整、 一项改革， :即 取消 现行按农民上 年人均纯收入一定比 例征收的乡统筹，取消农村教育集资等向农民征收的行政事业性收费和各种政府性爷余、集资，取消居平税;用 3 年时间逐步取消直至全部取消统一规定的劳动积累丁和义务丁:调整的农业税率最高不超过， %，调整的农业 特产税 j 农业税不重复征收;改革村提留征收和使用办法，采用农业税附加或农业特产税附加的方式统一收取， 附加比例最高不超过改革后农业税的2 0 %。村公益金的筹资由村民一事 一 议. 2 温家 宝 总 理 在! 届 全国 人人 一次 会议1 几 的 政 府丁 作 报告 ( 摘登 )l n人 民1 报 ， ，2004一 3 一 06:( 倪 3 “ 三提五统”中的所谓“ 三提 ， 是指在农民卜 交给村级行政单位的二种提留费用 ( 公积金、公益金、 费)。“ 五统”是指农民上交给乡镇一级政府的五项统筹 ( 教育费附加、计划生育费、民兵训练费、 设费和民政优抚费)。 . 刘 苏 龙 . 中 国 农 业形 势 今 年 最 亮丽 取消 农 业 税农民 获 福音 四一 观 察 星 报 ，2 创 ” . 1 2 砚 旧 :( 。 1) 行政管理 乡村道路建 硕士论文我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 开展以“ 撤并乡镇、 精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革。 据民政部统 计，截至2 0 04 年9月3 0日，全国的乡镇数量为37，1 66 个，比1 9 95 年减少了9， 970 个，平均每天撤并乡镇4 个，共精简机构 17，280 个，裁减人员8 . 64 万人，减 少 财 政支出8 . 64亿元。 . 由上可知， 尽管乡镇体制作为上层建筑为了 适应经济发展不断做出调整， 但是乡 镇机构改革预先设定 “ 精简、 效能、节约”的目 标并没有达到，陷入到 “ 精简一膨胀 一再精简一再膨胀” 恶性循环的怪圈，同时还出现了许多“ 按下葫芦露出瓢” 的社会 衍生现象。总体而言，我国目 前的县级机构改革基本是 “ 按兵不动” ，乡镇机构改革 正处于 “ 动荡不安”的变局之中，继续推行村民自治也处于 “ 左右为难”的境地。所 以，乡镇体制改革需要进一步的深化. 总结历次改革的经验和教训， 无疑对探索深化改革的路径是有所裨益的。 通过深 刻反思改革开放以来的乡镇管理体制变迁，我们可以得出以下几条基本的经验和教 训: 第一， 农民在乡镇政权中的政治经济权利大小与农村经济发展和农民福利呈正相 关关系。即农民在乡镇政权中的政治经济权利越大，治理越民主， 越能维护更广大农 民群众的利益，也就越能调动广大农民群众的积极性，带动农村经济的发展。第二， 农民自 组织化程度高低与农村经济发展和农民福利呈正相关关系; 第三，乡镇政府在 国家政权体系中的自主性与农村经济发展和农民福利呈正相关关系。 ， 徐 立 京 ， 魏 劲 松， 冯 举高 : 襄 樊乡 镇 综 合配 套改 革 的 可贵 探索 因 经济日 报，2 00 ， -0 6- 2 4 :( 0 ” 硕士论文我国乡镇管理体制改革的结构性困境探析 3 我国现行乡镇管理体制的结构性困境分析 1 1 我国现行乡镇管理体制存在困境的表现分析 本文以为， 在探讨乡镇管理体制改革的方向和路径之前， 务必要先深入分析乡镇 管理体制存在困境的 状况，才好 “ 对症下药” ， 有针对性地研究对策。具体来说，困境 主要表现在以下四个方面: 3. l i农民负担问题 如果说中央和地方的政府机构改革是直接源于职能转变、 机构膨胀和财政压力的 话， 乡镇政府的改革从表面上看应该是直接源于农民负担问题和为减轻农民负担而进 行的农村税费改革。 “ 改革开放以来，中央从农民获取的财力日益减少，农民负担的 增重主要是由于地方， 特别是乡镇供养的人员及财政开支迅速增多。 ” 农村社会的社 会剩余的增长永远赶不上机构膨胀的速度， 并且从九十年代中后期以来， 农民收入增 长日益缓慢。由此， 乡镇政府的改革被认为是与农村税费改革相配套的改革。 如果仅 仅推行税费改革，而不进行乡镇政府的改革的话，那么税费改革的成果就很难巩固， 尤其是在乡镇机构和人员臃肿与税费改革后“ 体制内减收” 造成的财政压力下更是如 此。 税费改革只是规范了税收征收的方式， 如果不减机构和人员，不解决行政扩张与 财政短缺的矛盾就难以 走出历代税制改革的困 境( 即所谓的 “ 黄宗羲定律”的怪圈 ) 。 所以，只有从体制和结构上改革， 才能获得突破性的成果。除了机构膨胀导致的农民 负担日 益加重以外， 还有乡镇政府 “ 积极行政” 和政绩工程等因素， 也成为农民负担 加重的一个重要的原因， 因此， 要切实减轻农民负担， 中央感到必须把乡镇政府的改 革提上日程。 3.1 ， 2机构膨胀问题 机构膨胀问题一直以来是中国政府的 “ 顽疾” ，它不仅存在于中央和地方政府， 也存在于乡镇等基层政府。乡镇机构的膨胀是和农民负担的加重直接联系在一起的， 因为分税制之后，虽然调动了中央和地方 “ 两个积极性” ，但是中央和上级政府拿走 了大部分的财政收入， 而他们对下级政府的转移支付又是极其有限的。 在县乡的财政 资源的分配中，县级政府又占有了 绝对的优势。 “ 这是历史上长期 权力支配财富 格局的延续。 ” “ 政权是资源分配的权威性力量” 。 “ 权力愈大， 资源占 有和分配的能力 就愈强: 愈到基层， 财富的分配能力就愈弱。 ” 2 所以， 乡级财政收入极其有限， 成为 1 徐哟 . 乡 村治 理与 中 国 政 治 i m i 北 京: 中国 社 会出 版社 .2 00 3 ， 1 62 2 徐勇. 乡 村治理 j 中国 政治 1 川. 北京冲国社会出 版礼2 003 ， 1 76 硕士论文我国乡 镇管理体制改革的结构性困境探析 名副其实的“ 吃饭财政” ， 甚至“ 借贷财政” ， 财政能力和财政责任严重脱离。 一方面， 财政收入极其有限; 另一方面，乡镇政府机构分化和膨胀却日益严重， 供养的人员和 承担的事务却很多。 “ 我国目 前县乡两级则政收入只占全国则政收入的21%，而县乡 两级的则 政供养的人员约1 3 16. 2 万人( 不包括不在编人员) ，因机构臃肿给农民造成 的负 担占 农民实际负担的 40% 左右。 ” 要解决这个矛盾，只能是 “ 体制外创收” 。而 在农业型乡镇， 工商业不发达， 那么它的创收对象必然是农民。 这也是农民负担加重 的一个重要的原因，同时也是乡镇管理体制存在困境的一个重要表现。 3.1 . 3财政压力问题 财政问题一直是困扰乡镇的一个主要问题，人民公社废除后，根据 “ 一级政府， 一级财政”的原则，乡镇虽然有了财政， 但是乡镇的财政是一种 “ 短缺财政” ，严重 的入不敷出。 机构的膨胀、 乡村教育和卫生事业等各项公共性的支出以及乡镇的积极 行政和政绩工程都使乡镇的支出日 益扩大。而如前面所叙述的，现行的财税体制下， 财政收入是逐级上移， 而责任是逐级下移。 这种财政能力和责任之间的差距的日益扩 大，必然会使乡镇的财政走向困境。 “ 因此，有人将分税制后各级政府间财政状况总 结为四 句话:中央财政很好过，省级财政也好过，地( 市) 级财政可以过， 县乡两级真 难过。 ” 2 财政的压力很大程度上迫使乡 镇政府利用手中的权力“ 创收” ， “ 三乱” 随之 泛滥， 加上缺乏有效的财务监督和会计制度，乱收乱支现象也极为普遍。更为严重的 是， 许多乡镇积累了大量的、 令人咋舌的债务。 这此债务产生的原因多种多样。有的 是为了完成上级布置的各种达标任务: 有的是缺乏监督、 乱收乱支， 乡镇干部私人侵 吞造成的; 有的是一些乡镇领导的“ 政绩工程” 所产生的; 还有的是一些乡镇主观上 的确想 “ 造福一方” ，上马了一些经济发展的项目后失败所致等等。 1 1 . 4乡 镇政权建设问题 从政治上来看， 乡镇政权作为连接国家和乡村社会的部分， 要实现国家在乡村社 会的 双重目 的: “ (1 ) 是否有利于政权的稳定、 维护国家对乡 村社会的管理; ( 2)是否有 利于国 家从乡村社会汲取资源。 ” 3 而目 前的乡镇政府从某种程度上己 经脱离了国家和 乡民的控制范围。 一方面，它具有国家在基层的代表这样一个 “ 合法的外衣” ，可以 运用国家权力对乡村社会进行各种“ 合法的” 干预。另一方面， 作为国家政权建设的 结果， 其官僚化倾向日益明显， 它的权力来源与社会结构和利益的脱离已经到了相当 . 徐勇 . 乡 村治理与中国 政治 阅j 七 京: 中国社会出 版社 ，2 阅3 ， 1 62 程同 顺 . 乡 镇 政府财 政危 机初 探lolj 冲国 农 村 研 究 阶h ttp二 刀 叨 w w ccis .org加) ，2 003 一 ， 卜 1 2 吴理财. 官民合作体制少 乡政自治， 公乡镇政府改革思路探讨ioli. 中国农村研究网。 即刃 明 八 犷 胃 ， “ . . 。