（会计学专业论文）我国银行业政府监管成本问题探析.pdf

摘要 因银行等金融机构的脆弱性和银行业市场信息不完全等因素，银行业面临着 巨大的倒闭风险。银行监管作为政府对金融市场运行过程中不适合或者低效率的 一种干预，是一种补救市场失灵和维护金融体系稳健有效运行、以提高资源配置 效率并使公共利益不受侵害的制度安排。有效的银行监管作为公共商品不能完全 由市场提供，它与有效的宏观经济政策结合在一起构成了一个国家金融稳定的关 键因素。 随着我国加入世贸组织和金融全球化的迅速发展，银行业必将面临巨大的竞 争压力，我国银行业的政府监管亦将面临新的挑战。0 3 年中国银监会正式挂牌成 立，标志着我国中央银行体制近2 0 年来身兼数职的历史结束，从此我国金融制度 迎来了分业监管的新时期。在近五年的工作中，银监会保持了银行监管工作的连 续性和稳定性，大力推进了了监管机制创新和法规制度的建设，更新监管理念， 完善监管手段。但在看到成绩的同时，也应当认识到我国银监会的工作效率与发 达国家相距甚远。因此，如何提高监管效率，增强我国银行竞争力，实现银行业 整体的稳健运行，是当前我国政府和金融界都非常关心的热点问题，银行业监管 的地位和作用的日益突出。作为政府一项重要的公共政策和公共职能，银行业监 管的成本问题不容忽视，提高监管效率必须从收益和成本两个方面着手。但是， 在现实监管体制中，政府和监管当局对监管的认识上存在误区，片面注重效果， 而监管效率，即监管成本问题没有得到应有的足够重视。国内学术界对银行业政 府监管成本进行系统研究的也不是很多。 笔者参阅了国内外的大量文献，分析了银行业政府监管中存在的直接成本和 间接成本，并尝试对政府监管的直接成本做出定量分析。通过运用成本收益分析 法对政府监管成本的效率进行了分析。在看到我国银行业监管巨大收益的同时， 注意到了我国现阶段政府监管成本高昂这个不容忽视的问题，并从监管主体、被 监管机构、传导机制和监管环境三个方面对此进行了探讨，在借鉴国外控制政府 监管成本的基础上，提出了针对性的建议。根据以上思路，本文的结构如下： 第一部分：从银行业监管的概念出发，探讨了银行业需要监管的原因和政府 作为监管者的必要性，接着对我国银行业的政府监管历史作了详尽的分析。然后 文章针对我国分业监管的金融体制，将政府监管成本分为直接成本和间接成本， 详细论述了直接成本和间接成本的内涵。 第二部分：主要分析了我国银行业政府监管成本的现状、存在问题及相关的 原因分析。首先对直接成本作了定量分析，对间接成本进行了研究，并根据直接 成本粗略地估计了十年来我国银行业政府监管成本的总数。接着提出了政府监管 成本过高这个问题，并对这个问题进行了分析研究。 第三部分：主要是对国外研究成果的借鉴。通过分析国外的大量文献，对国 外控制银行业政府监管成本的理论进行了分析和借鉴。 第四部分：主要是降低我国银行业政府监管成本的建议。文章从三个方面对 此提出了一些可行性的措施。 关键词：银行业监管成本直接成本间接成本 ab s t r a c t s o m ei n h e r e n tf a c t o r ss u c ha sf r a n g i b i l i t ya n di n c o m p l e t ei n f o r m a t i o nt h a tb a n k i n s t i t u t i o n sh a v em a k et h ew h o l eb a n k i n gf a c i n gg r e a tr i s k s b a n k i n gs u p e r v i s i o na sa g o v e r n m e n ti n t e r v e n t i o nt ot h ef i n a n c i a lm a r k e to p e r a t i o nf o ri t su n s u i t a b l eo r i n e f f i c i e n t ，i sas y s t e ma r r a n g e m e n tw h i c hc a nr e m e d ym a r k e tf a i l u r e s ，m a i n t a i n f i n a n c i a l s y s t e mk e e p i n gs o l i d i t ya n de f f i c i e n c y , i m p r o v ee f f i c i e n c yo fr e s o u r c e a l l o c a t i o n ，a n dk e e pp u b l i ci n t e r e s tf r o mi n v a s i o n e f f e c t i v eb a n ks u p e r v i s i o na sp u b l i c g o o d c a l ln o tb e f u l l yp r o v i d e db ym a r k e t ，w h i c hc o m b i n e d w i t he f f e c t i v e m a c r o e c o n o m i c p o l i c i e sc o n s t i t u t et h ek e ye l e m e n to fn a t i o n a lf i n a n c i a ls t a b i l i t y a l o n gw i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n tt h a to u rc o u n t r ye n t e r st h ew o r l dt r a d e o r g a n i z a t i o na n dt h ef i n a n c i a lg l o b a l i z a t i o n ，i ti ss u r et h a tt h eb a n k i n gw i l lb ef a c e d w i t hh u g ec o m p e t i t i o n sp r e s s u r e ，a n db a n k i n gs u p e r v i s i o nw i l lc o n f r o n tn e w c h a l l e n g e a sw e l l t h ec o n s t i t u t i o no fb a n ks u p e r v i s i o nw a se s t a b l i s h e di n2 0 0 3 w h i c h s y m b o l i z e st h ee n do ft h eh i s t o r yt h a tt h ec e n t e rb a n kh a st oa c ta ss e v e r a lr o l e sf o r t w e n t yy e a r s c e r t a i n l y , o u rf i n a n c i a ls y s t e mw i l lg oi n t oan e wp e r i o df r o mn o wo n i n t h er e c e n tf i v ey e a r s ，t h ec o n s t i t u t i o no fb a n ks u p e r v i s i o nh a sd o n ei t su t m o s tt o m a i n t a i nt h ec o n s e c u t i o na n ds t a b i l i t yo fs u p e r v i s i o nw o r k ，p r o m o t et h ei n n o v a t i o no f s u p e r v i s i o nm e c h a n i s ma n dc o n s t r u c t i o no fl a ws y s t e m ，r e n e wp r i n c i p l ea n dp e r f e c t s u p e r v i s i o nm e a n s w h i l es e e i n gt h ea c h i e v e m e n t s ，w es h o u l dr e c o g n i z et h a tt h e e f f i c i e n c yo f o u rc o n s t i t u t i o no fb a n ks u p e r v i s i o nh a sa l o n gw a yt oc a t c hu pw i t ht h a t o ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s t h e r e f o r e ，t h eh o tt o p i co fo u rg o v e r n m e n ta n dt h ef i n a n c i a l s e c t o ri sh o wt oi m p r o v ev a l i d i t yo fb a n k i n gs u p e r v i s i o ni no r d e rt oe n h a n c et h e c o m p e t i t i o nc a p a c i t yo fb a n k i n gi n d u s t r ya n dm a i n t a i ns t a b i l i t ya n ds a f e t yo fb a n k i n g s y s t e m t h er o l eo fb a n k i n gs u p e r v i s i o nb e c a m em o r ea n dm o r ei m p o r t a n t a sap u b l i c p o l i c yo ft h eg o v e r n m e n t ，t h ec o s to fb a n k i n gs u p e r v i s i o ni sv e r yi m p o r t a n t b u to u r g o v e r n m e n ta n ds u p e r v i s o r ya u t h o r i t ya t t a c hl e s si m p o r t a n c et os u p e r v i s i o nc o s t t h e r e a r en o tm a n ys c h o l a r sw h oc o n c e n t r a t eo ns u p e r v i s i o nc o s t s t h ea u t h o rh a ss e e nal a r g en u m b e ro fd o m e s t i ca n df o r e i g nl i t e r a t u r e s ，a n a l y s e s t h ed i r e c ta n di n d i r e c tc o s t si nb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，a t t e m p t st om a k eq u a n t i t a t i v e a n a l y s i st ot h ed i r e c tc o s t t h ee 衔c i e n c ya n a l y s i sb ya p p l y i n gc o s t - b e n e f i tl a wt o s u p e r v i s i o nc o s th a sb e e nc a r r i e do u t w h i l es e e i n go u tb a n k i n gs u p e r v i s i o nh a sm a d e e n o r m o u sa v a i l s ，w em u s tp a ya t t e n t i o nt ot h ep r o b l e mt h a tt h es u p e r v i s i o nc o s ti sh u g e i no u rg o v e r n m e n t ，a n dd i s c u s st h i sp r o b l e mi nt h r e ea s p e c t s ，t h em a i nr e g u l a t o r y , s u p e r v l s o r ya g e n c i e s ， f o r w a r ds o m eu s e f u l f o l l o w sa sb e l o w ： t h et r a n s m i s s i o nm e c h a n i s m p r o p o s a l a c c o r d i n gt ot h i s a n ds u p e r v i s i o ne n v i r o n m e n t ，p u t m i n d ，t h es t r u c t u r eo ft h ea r t i c l e t h ef i r s tp a r t ：f r o mt h ec o n c e p to ft h eb a n k i n gs u p e r v i s i o n ，d i s c u s st h en e c e s s i t yo f t h a tt h eg o v e r n m e n tb e c o m e st h er e g u l a t o r , t h e nd e t a i l e d a n a l y z et h eb a n k i n g s u p e r v i s i o nh i s t o r yi nc h i n a t h e nd i v i d et h ec o s to fb a n k i n gs u p e r v i s i o ni n t od i r e c ta n d i n d i r e c tc o s t s ，a n dd e t a i jt h ec o n n o t a t i o n so ft h ed i r e c ta n di n d i r e c tc o s t s t h es e c o n dp a r t ：t h es t a t u sa n dp r o b l e ma n dr e l a t e da n a l y s i si nc o s to fb a n k i n g s u p e r v i s i o n f i r s t ，m a k eq u a n t i t a t i v ea n a l y s i so ft h ed i r e c tc o s t s ，r e s e a r c ho nt h ei n d i r e c t c o s t s ，a c c o r d i n gt ot h ed i r e c tc o s t s ，m a k ear o u g he s t i m a t eo fc h i n a ss u p e r v i s i o nc o s ti n 10y e a r s ，t h e nr a i s e dt h ep r o b l e mo ft h ec o s to v e rt h ei s s u e ，a n dd e t a i l e da n a l y z et h i s p r o b l e m t h et h i r dp a r t ：m a i n l yl e a r nt h er e s u l t so ff o r e i g nr e s e a r c h b ya n a l y z i n gl a r g e a m o u n to fd o c u m e n to fa b r o a d ，d i s c u s st h et h e o r yo ft h a th o wt oc o n t r o it h ec o s to f b a n k i n gs u p e r v i s i o ni nf o r e i g nc o u n t r y t h ef o u r t hp a f t ：s u g g e s t i o no fh o wt oc o n t r o lt h ec o s to fb a n k i n gs u p e r v i s i o n f r o mt h r e ea s p e c t ss u g g e s t i o n sh a sb e e nb r o u g h tf o r w a r dt ot h i sp r o b l e m k e yw o r d s ：c o s to fb a n k i n gs u p e r v i s i o n d i r e c tc o s t s i n d i r e c tc o s t s 4 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也 不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均巳在 论文中作了明确的说明并表示了谢意 签名：班日期：篁羔：乜签名：三刍目日期：篁至： 2 关于论文使甩授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文 ，( 保密的论文在解密后遵守此规定) 签名：盟导师签名：响趟日期：竺查：1 2 0 引言 0 引言 o 1研究背景和意义 当今，金融监管在我国经济生活中的地位不断上升，政府、金融界和公众对 金融监管必要性的认识日益充分，但让人遗憾的是，我国对金融监管的成本认识 很不够。任何创造收益的经济活动，都会有成本发生，金融监管也不能例外。只 强调监管收益而忽视监管成本在理论上是不全面的，在实践上也不利于制定正确 的监管政策。 在2 0 0 3 年，我国新一届的政府机构改革将银行业的监管职能从中央银行职能 中分离，单独成立中国银行业监督管理委员会，加强对银行业监管的组织和领导， 这充分显示出了我国政府对银行业监管问题的高度重视。我国银监会为了实现银 行业监管的既定目标，耗费了许多经济资源，产生了巨额的成本。一方面我国银 监会的监管是卓有成效的，但这些监管所付出的成本也应该得到合理的计量，应 该遵循成本与收益配比的原则。在监管目标实现程度相同的情况下，成本越小的 监管方案越是值得我们去探讨。但是，由于银行业政府监管成本的多样性、大量 监管成本难以分割、无法或难以观察的特征，对监管成本至今还没有合理的分类 标准和统计口径，这使对成本和收益进行合理配比和有效分析地银行业的监管效 益造成了一定的困难。同时，在我国银行业的实际监管过程中，已经暴露出了监 管成本过高、监管缺乏效益这个突出问题。在国外，银行业监管成本的理论已经 比较完善，各国也能较好地控制银行业的监管成本，这意味着我国与国外在监管 成本控制这方面有着较大差距。因此，在当今全球金融一体化这个发展趋势下， 降低我国银行业的政府监管成本在现阶段变得非常有意义，这对提高我国银行业 的监管效益、优化资源配置有着非常大的作用。 在理论上意义上，本文将监管成本系统引入监管有效性的考量中，并尝试对 我国银行业政府监管的直接成本作了定量分析，不仅为监管有效性的判断提供了 一个较为合理的方法，有利于丰富银行业监管研究的理论成果，而且对于促进我 国银行业监管资源的合理利用和银行业的稳健发展具有重要的现实意义。 在实践意义上，本文通过分析我国银行业监管过程中存在的问题，从三个方 面提出了解决银行业监管成本问题的建议，这对降低我国银行业的政府监管成本、 提高银行业监管效益有着一定的作用。其次，文章通过对监管实际问题的分析， 对我国银行业自身改革也有着推进作用。最后，通过本文的理论分析，也能在一 定程度上促进我国在银行业的监管中树立成本控制这个理念，使我国银行业的监 管成本与收益得到良好地配比。 我国银行业政府监管成本问题探析 0 2文献综述 o 2 1银行业政府监管理论的综述 银行业政府监管理论是属于金融监管理论的一个分支，而金融监管理论又是 以经济监管理论为基础的。要研究为什么要存在银行业政府监管、银行业监管的 成本、效率和作用等问题，可以先从监管理论方面开始。监管理论主要经历了社 会利益论和监管俘虏论两个阶段。 社会利益论认为监管的主要目的是为了保护社会公众的利益，它主要运用规 范性的分析方法分析监管产生的原因。p o s n e r ( 1 9 7 4 ) 认为社会利益理论意味着 监管一般出现在市场失灵的领域，当自由放任的市场运行特别脆弱且无效率的时 候，政府应对市场失灵进行监管以使其尽可能达到按竞争性方案运作。但 u t t o n ( 1 9 8 6 ) 用次优理论从根本上批判了社会利益论，他认为监管政策不一定会使 资源配置达到最优，实际上这些政策反而会使经济背离最优化。 监管俘虏论是由斯蒂格勒首先开创的，该理论主要研究了监管机构和被监管 企业利益集团在监管过程中的相互关系。诺贝尔奖获得者s t i g l e r ( 1 9 7 1 ) 于1 9 7 1 年 发表了经济监管论一文，他指出了监管能为被监管产业带来四个方面的利益： 政府直接补贴、对潜在竞争者的市场准入控制、对替代品和互补品的控制和价格 控制。为获得监管收益，被监管者将动用种种手段来“俘虏”监管者。但他也指出， 管制也可能是强加于一个产业的，并且会给产业带来很多的麻烦。p e l z m a n ( 1 9 7 6 ) 对上述理论进行了完善，他强调了监管俘虏的竞争，即被监管机构争取在监管中 获得更多的利益。 银行业监管理论是在上述经济管理理论基础之上发展起来的一个分支，在为 什么要监管、监管代表谁的利益等本质问题上的研究成果大同小异。但银行业监 管理论又体现了它的个性特点，以银行业为对象，首先从s h a w ( 1 9 7 3 ) 的传统金 融理论出发分析了银行业需要政府监管的原因，以及针对银行的种种风险，探讨 了相应的监管措施和体制等。 2 0 世纪8 0 年代，金融创新浪潮席卷全球，银行业监管理论由传统的监管理论 走向了协调安全稳定与效率这个方面。m i n s k y ( 1 9 8 2 ) 首次提出了“金融不稳定” 假说，他认为追求利润最大化的银行可能过多的涉及高风险业务，导致系统内在 的不稳定性，因此需要对银行业进行监管。 巴塞尔委员会于1 9 8 8 年发布了统一资本计量与资本标准的国际协议，旨 在确立国际银行监督管理的指导性原则，对银行业监管理论做了进一步的完善。 通过强调资本充足率标准，改善了监管的方法并提高监管的效率，对加强各国银 行业的监管起了重要作用。在1 9 9 7 年又推出有效银行监管的核心原则，完善 2 0 引言 了对银行资本监管的理论，提出了全面风险监管的银行业监管理念。2 0 0 4 年又进 一步公布了新资本协议，对9 8 年的资本协议做了补充和修改，提出了银行业 监管的三大支柱资本充足性监管、最低资本要求和市场约束，以适应新的国 际环境下银行业监管的实务操作。可以说，巴塞尔委员会为银行业监管理论的发 展和完善做出了跨时代的贡献。 o 2 2 银行业的政府监管成本研究 0 2 2 1 国外银行业政府监管成本的研究 金融监管成本的研究主要继承了规制经济学对规制成本的研究。s t i g l e r ( 1 9 7 1 ) 最早认为政府管制为经济过程产生的内生变量，政府管制并不是免费提供的，它 需要成本。他把政府管制看作是一种特殊的市场，管制条例是一种特殊的商品， 其供给者是政府官员，需求者则是某些社会集团。管制的需求者通常要向供给者 支付“价格 ，那些谋求管制的产业必须去寻找合适的买主，即政党。s t i g l e r 是 管制成本领域的开创者，后期对金融监管的成本的界定主要是沿用了他的成本管 制理论。 国外最早开始对政府监管成本研究的是l o m a x ( 1 9 8 7 ) 和g o o d h a r t ( 1 9 8 8 ) ，他们 对政府监管的成本有了初步的分类，他们认为银行业的政府监管成本包括直接成 本( d i r e c tc o s t ) 和间接成本( i n d i r e c tc o s t ) 。直接成本包括监管机构执行监管的成 本，其中又分为行政成本和服从成本。间接成本则包括道德风险和效率损失。同 时，他们也对英国金融监管成本做了估计，每一英镑的直接成本对应有四英镑的 间接成本，每年总成本为约1 亿英镑。根据他们的估算，可以看出，当时英国银 行业监管成本是相当巨大的。 此后，国外理论研究主要集中在对银行业政府监管成本的界定，对成本的分 类理论比较多。g r e g o r ye 1 1 i e h a u s e n ( 1 9 8 8 ) 对银行业的管制成本做了一个综述。他认 为银行业的管制成本主要是银行因管制而承担的成本，将银行管制成本分为机会 成本和操作成本，又把操作成本进一步划分为启动成本( s t a r t u pc o s t ) 和持续成本 ( o n g o i n gc o s t ) 。他还归纳出了研究银行业监管成本的三种方法：数据调查法、经 济计量法和类推法。根据他的研究，管制成本构成了银行中的很小部分但却是不 可忽视的一部分。g a o ( 1 9 9 7 ) 区分了金融监管的完全成本和增加成本。完全成 本是指与特定监管要求有关的全部成本，而增加成本只是指因特定监管要求而增 加的成本。h a h n r o b e r tw ( 1 9 9 1 ) 认为在银行业监管成本研究中要区分转移成本 和净成本。转移成本衡量的是监管变化引起资源的重新分配，而效率成本才能考 察监管政策变化对经济的全部影响。 英国金融服务局很早就开始关注本国的银行业政府监管成本，它对成本的分 我国银行业政府监管成本问题探析 类也是比较合理的。f s a ( 1 9 9 9 ) 将金融监管成本分为直接成本、遵从成本和间接 成本。金融监管的直接成本即制定金融监管政策所需要的成本，包括金融监管中 所投入的硬件设施、组织运作和人才培训。遵从成本是被监管单位为遵从监管规 定所花费的成本，包括相应的新增机构、培训时间、管理当局要求的准备金等等。 间接成本是指监管过于严厉或放松造成的社会福利损失，间接成本包括减少竞争、 强制统一标准和道德风险等方面的成本。f s a 对监管成本的分类是科学有效的，对 完善银行业监管成本理论有着杰出的贡献。 世界银行研究报告( 1 9 9 9 ) 总结了评估银行业监管成本的五种方法：( 1 ) 经 济计量法，即利用生产函数和成本函数测试管制变化的影响：( 2 ) 支出测试法， 即依靠对被监管机构的调查来判断管制的成本；( 3 ) 工程成本法，即直接计算新 增成本，并随时调整；( 4 ) 生产率研究，即用图表方式说明一段时间内实际的生 产率变化与无该管制规定时可能发生的生产率变化之间的差异；( 5 ) 一般均衡分 析，即用一般均衡模型考察完全竞争的市场对一项新政策的反应。这个报告对于 我们计量银行监管成本给予了方法上的指导。 0 2 2 2国内银行业政府监管成本的研究 国内对银行业的政府监管成本研究主要集中在对监管成本的界定和分类，以 及对如何降低银行业的监管成本这个问题的探讨，并提出了许多有实践意义的措 施。 最早开始对银行业政府监管成本进行研究的是袁成刚( 2 0 0 2 ) ，他对银行业的 政府监管产生的成本做了详细的界定，他把监管成本分为直接成本和间接成本， 直接成本主要反映的是监管机构投入的硬件设施、机构组织和人员配备，间接成 本则是由于金融监管力度过大造成的对银行机构人员的激励、业务发展和创新的 遏制。同时，他也对银行业监管所产生的利益也做了相应的分类。袁成刚对银行 业的监管研究比较早，在我国银监会建立以前就开始关注银行业的监管成本问题， 为其他学者的研究打下了理论基础。其后的阎庆民( 2 0 0 2 ) 在分析银行业监管的 直接成本、间接成本和由此导致的社会效率损失的基础之上，运用金融抑制和金 融约束理论，对中国银行业监管的效率进行了深入的阐述，认为目前中国银行业 监管制度带来的效率是中等，但存在的风险和危机因素也不可忽视。而刘明志 ( 2 0 0 3 ) 对上述理论进行了一个很好的总结与归纳，他关注了我国银行业监管的 成本和效益问题，以及放松银行管制所产生的效益。他将银行业管制分为非价格 竞争管制、价格竞争管制、货币政策工具管制、存款保险管制、风险审慎监督和 银行内部控制等六个方面，并讨论了这六个方面的管制成本和收益。他估算了我 国银行业政府监管的直接成本，包括监管当局的行政成本和银行的服从成本。早 期这些对银行业政府监管成本的研究主要集中在对成本的界定之上，由于当时我 4 0 引言 国银行业正处于起步发展阶段，这时期的政府监管成本没有得到广泛的关注。 在0 3 年我国银监会成立后，我国对银行业的政府监管上升到了一个新的台阶， 银行业政府监管成本也越来越得到国内学者的关注。陈春光( 2 0 0 4 ) 对金融一体 化条件下的银行业监管进行了理论上和政策上的分析，提出了对我国银行业监管 改革的政策建议。他将监管成本分为监管者所付成本、银行所付成本、消费者所 付成本和监管失灵成本，并按照l o m a x 和g o o d h a r t 服从成本与行政成本4 ：1 的 比例计算，初步估算出我国9 8 年到0 1 年每年的直接成本为3 5 0 亿元左右，每年 的危机救助成本按照占6 d p 3 的比例计算，大致为3 0 0 0 亿元。由此可见，若能控 制住银行业监管的危机成本产生，所产生的效益是相当巨大的。陈春光已经关注 到了我国银行业巨额的监管成本，同时对我国银行业的监管效益也进行了分析， 我国的银行业政府监管成本理论开始逐步完善。随着银行业政府监管成本的逐步 清晰，对我国银行业的监管有效性也需要得到进一步分析。李兵( 2 0 0 5 ) 深入地 研究了银行业监管的供给和需求问题，通过运用西方经济学的原理和实证分析， 探讨了银行业监管的边界。同时，他对我国银行监管成本和收益问题进行了实证 分析，提出了银行监管的均衡边界强度和理想区间等概念，并以此为切入点，系 统研究了银行监管有效性的问题。 在全球金融一体化的今天，我国银行业政府监管成本的研究也上了一个新的 阶段。孟艳( 2 0 0 7 ) 借鉴f s a 对监管成本的分类将我国银行业政府监管成本分为 直接成本、间接成本和扭曲成本三个方面。孟艳对银行业的监管成本做了系统的 分类和估算，使我国银行业政府监管成本过高这个问题切实摆在我们面前，对我 国银行业提高监管效率有着重要作用。同时，关于我国银行业政府监管成本过高 这个问题，国内学者也有了初步的研究。宓丹( 2 0 0 6 ) 就降低监管成本这一方面 提出了相应的政策和建议。她已经注意到了我国银行业政府监管成本过高这个问 题，并在三个方面提出了降低成本的有效措施，具有一定的现实指导意义。 o 2 3 文献综述的评价 综上所述，我们可以看出国外对银行业政府监管成本的研究比我国早很多， 银行业的监管成本理论也相对比较完善，对银行业的政府监管成本控制这方面也 做得比较好。我国早期对银行业政府监管成本的分析基本上都是借鉴国外的研究 方法，对监管成本没有足够的重视。随着我国金融产业的不断发展，银行业改革 的不断深入以及0 3 年中国银行业监督管理委员会的成立，国内学者开始注意到银 行业政府监管成本方面的问题，巨额的监管成本引起了国内学者的广泛关注，银 行业监管成本的控制也逐渐成为了我国大力研究的课题之一。但是到目前为止， 鉴于银行业的政府监管成本难以准确的计量，对我国银行业监管成本的分类和计 量还是比较少，并且大多停留在对国外研究成果的借鉴之上，很少考虑到在我国 分业监管这种特殊金融监管体制下银行业监管成本的影响。因此，本文尝试对我 5 我国银行业政府监管成本问题探析 国银行业的政府监管成本进行更为合理地分类与计量，通过对我国监管成本的初 步估算，分析了我国银行业的监管成本过高、监管缺乏效益这个实际问题，并就 这个问题进行了原因分析，通过我国与国外银行业监管成本实际数据的比较，指 出了我国与国外在监管成本控制方面的差距，并在借鉴国外研究成果的基础上， 提出了几点控制银行业监管成本、提高监管效益的建议。 o 3 研究方法和思路 在研究过程中，本文采用了规范研究方法。研究思路是：首先文章从监管的 一般理论出发，对银行业的政府监管做出了一个初步的分析。接着，银行业需要 政府监管的原因进行了详尽的阐述。通过分析我国银监会对银行业的具体监管内 容提出这些监管所需要的成本，在借鉴国外银行业监管成本理论的基础之上，尝 试对这些成本进行更为合理地分类，以便于计量。随后，文章对我国监管成本的 实际数据进行了分析，提出我国银行业的监管成本过高及监管缺乏效益等实际问 题，并分析了这些问题产生的原因。最后，在借鉴国外控制银行业监管成本理论 的基础之上，提出了几点降低银行业政府监管成本的建议。 0 4 论文基本框架 本文的基本结构如下： 第一部分：首先定义了银行业政府监管的这个基本概念，其次探讨了银行业 需要监管的原因和政府作为监管者的必要性，然后对研究银行业政府监管成本的 必要性作了分析，并针对我国分业监管的特殊金融体制，将政府监管成本分为直 接成本和间接成本，详细论述了直接成本和间接成本的内涵。 第二部分：主要分析了我国银行业政府监管成本的现状、存在问题和对问题 的分析。首先，对直接成本作了定量分析，对间接成本进行了研究，并根据直接 成本粗略地估计了十年来我国银行业政府监管成本的总数。接着对我国银行业政 府监管成本进行了分析，提出了政府监管成本过高和监管缺乏效益这些问题，并 对这些问题进行了分析研究。 第三部分：通过分析国外的大量文献和研究成果，对国外控制银行业政府监 管成本的理论进行了分析和研究，同时，结合我国实际的情况，借鉴了国外一些 先进的成本控制经验。 第四部分：主要是降低我国银行业政府监管成本的建议。从优化我国银行业 的监管体制、深入推进我国银行业的改革、不断改善我国银行业的监管环境三个 方面对监管成本过高这个问题提出了一些可行性的建议。 6 1 我国银行业政府监管成本的概述 1 我国银行业政府监管成本的概述 1 1银行业政府监管的理论基础 银行业政府监管属于经济监管的范畴。由于银行业的特殊性，银行业政府监 管有其特有内容。但是，从监管的基本理论而言，经济学界关于银行业监管并未 建立起专门的基础理论。因此，要探讨银行业政府监管的经济学思想，有必要首 先探讨关于经济监管的基础理论。 1 1 1银行业政府监管的概念 1 1 1 1 监管的概念 从字面上来看，监管是监督与管理的合称，因此它既有监督的含义，又代表 了管理的含义。监督，从中文词义来说，是监察督促之意；管理，则是指负责某 项工作并使之健康运行。将监督与管理相结合，目的就是通过运用合理的手段和 方法，使被监管的事业能够健康地运行和发展。因此，监管的一个普遍性定义即： 监管是为了促进被监管事物安全、公平和高效运行，由行政机构按照法定程序制 定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规 则或特殊行为。它的本质内容是监管主体为了实现监管目标而依据各种监管法律 和利用各种监管手段对监管课题所采取的一种有意识、主动的干预和控制活动。 1 1 1 2 银行业政府监管的概念 银行业政府监管即政府监管部门对银行业的一种监管，它是指银行监督和银 行管理，包括对货币政策和银行法执行情况的监督、现场检查与非现场监督、外 部监管与内部控制、银行业市场准入、市场营运与市场退出的全部运作过程。 在银监会成立以前，我国银行业的政府监管主要是由中国人民银行行使监管 的职能。在0 3 年我国银行业监督管理委员会挂牌成立后，我国金融监管形成分业 监管的体制之后，银行业的政府监管主要是银监会对银行业进行的全面监管。银 监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动实施监督管理，促进银行业的合法、 稳健运行，维护公众对银行业的信心，保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能 力。 1 1 2 银行业政府监管的理由 银行作为金融的中介机构，在降低交易费用、信息生产、监督服务和流动性 保险等方面极大地克服了不完全金融市场存在的问题，较好地发挥了媒介资金、 支付结算、风险管理的作用。但银行作为特殊的金融机构，自身又存在种种缺陷 使金融市场动荡不安，这就为监管提供了合理的理由。 。李兵，2 0 0 5 ：银行监管边界问题研究，中国金融出版社，第3 页。 7 我国银行业政府监管成本问题探析 1 1 2 1 脆弱性 银行内在脆弱性是银行业的本性，是由银行业高负债经营的行业特点所决定 的。 第一，银行的资产负债率一般都在9 0 以上，其负债绝大多数都是存款人的资 金。由于高负债经营及风险管理的跨时空性使得银行业的风险明显高于其他行业。 按照国际通行的标准，健康的工商企业自有资本比率一般来说不能低于4 0 - - 5 0 ， 而按照巴塞尔资本协议的规定，银行的资本充足率达到8 就可以称之为是充足的， 并且核心资本只占4 即可，高负债经营导致了银行处于高风险经营的状态之中， 进一步增加了银行倒闭的风险。 第二，短借长贷和部分准备金制度，导致了金融机构内在的非流动性。银行 为存款人和贷款人提供的是一种期限转换机制：企业喜欢长期项目贷款，而存款 人往往倾向于短期储蓄，正是这种存款与贷款期限的不匹配，导致银行不得不经 常面临流动性短缺。在部分准备金制度下，银行仅留小部分资金满足日常提款需 求，大部分资金则用于期限较长的贷款，因此，银行必然可能出现流动性不足的 状况。 因此，银行的内在脆弱性更加要求监管的实施，来维护银行业的稳定运行。 1 1 2 2 不完全竞争 不完全竞争主要是指银行业的恶性竞争。恶性竞争主要表现为银行从业人员 利用所掌握的内部信息为自己牟利；银行对特别客户发放不正常的“关系贷款”； 为争夺客户不计成本地提供过分的优惠条件；做虚假广告等等。如近年来我国屡 禁不止的银行业高息揽存问题就是其中典型的例子，从银行的角度看j 它提高利 率以争夺储户是一种个体理性行为；从整个银行业体系来看，这种不计成本的揽 存行为会引发行业内的恶性竞争，最终导致整个银行业经营成本上升、利润下降、 风险增加。也就是说，个体的理性选择会导致集体的非理性结果。所以，如果缺 乏银行监管，银行业很有可能会陷入无休止的恶性竞争之中。 1 1 2 3 负外部性 银行业是一个特殊行业，存在明显的外部负效应，主要是指银行破产的社会 成本远远高于其自身成本。具体表现在两个方面： 首先是对广大存款人的损害。金融机构不同于一般企业，金融机构的倒闭， 遭受损失的不仅是其所有者，还涉及广大存款人的利益。银行的特点就是用少量 的资本支持大规模的资产运营，当其破产时，金融机构所有者较之广大存款人， 它的损失要小得多，可见其负的外部效应相当大。 其次是银行危机具有传染性。金融领域的外部效应具有自我放大的能力，即 个别银行的破产因多米诺骨牌效应有可能导致整个银行体系的崩溃而引发金融危 。陈春光，2 0 0 4 ：金融一体化条件下银行业监管研究，中国财政经济出版社，第2 3 页。 8 1 我国银行业政府监管成本的概述 机。其传染机制表现为： ( 1 ) 银行同业支付清算系统把所有驹银行联系在一起。同业支付清算系统把 银行紧密联系在一起，造成了银行间相互交织的债权债务网络。任何一家金融机 构出现任何微小的支付困难都可能酿成全面的流动性危机。如果有一家或多家银 行未能支付债务，那么就有可能造成全面的流动性危机。 ( 2 ) 银行业信息不对称增加了银行危机的传染性。信息的不对称使债权人不 能像对其它产业那样根据公开信息来判断某个金融机构的清偿能力，因此债权人 便会将某一个金融机构的困难视为其他所有有着表面相似业务的机构发生困难的 信号，从而引发对其他金融机构的挤兑行为。具体来说，当银行出现问题时，信 息不对称使得存款人不能准确判断银行的情况，按照“先来先提 的原则，存款 人会蜂拥到银行提款，形成挤兑，从而加速银行的破产。而且一家银行的挤兑如 果控制不好，有可能引发社会公众的恐慌心理，导致其它银行的挤兑现象和银行 体系整体信用的动摇。 ( 3 ) 金融全球化、自由化、电子化对银行危机传染的推波助澜。金融全球化 为金融危机传播提供了经济基础；金融自由化为金融危机传播提供了制度基础； 金融电子化为金融危机传播提供了技术条件。金融创新在金融机构之间创造出远 比过去复杂的债权债务链条，如果对一个国家的金融系统发生了普遍的不良预期， 那么国际金融机构在面对完全不确定性信息时的唯一理性选择，就是更谨慎地从 事与该国有关的金融活动，结果该国将因这种急剧紧缩的国际金融环境而导致其 金融风险的全面上升，而金融国际化的发展则使得单个国家或某个地区的金融风 险迅速、剧烈地传播到全世界的范围，金融风险的积累具有了全球性的性质，这 是墨西哥和泰国的汇市风险最终演变为区域性金融危机的基础因素，也是像香港、 新加坡等具有稳健的金融基础的地区也未能逃脱危机传染的重要原因。 1 1 2 4 信息不对称 银行等金融中介的存在，一方面有效解决了信用过程中授信主体之间信息严 重不对称的问题，另一方面又形成存款人与银行、银行与借款人之间的信息不对 称，造成金融市场失灵，进而导致金融市场中逆向选择与道德风险问题。信息不 对称程度越大，逆向选择与道德风险问题就越严重，金融失灵也就越明显。 逆向选择是交易发生前的信息不对称问题。由于银行与借款人之间存在信息 不对称问题，银行对借款人的情况无法完全了解，因此在资金需求大于供给的情 况下，银行往往会提高利率，从而使低风险的借款人退出市场，而留下的则是愿 意支付高息的高风险借款人。